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한국의 사회서비스 제도는 바우처시스템(Voucher System)을 통해 실현 되고 있다. 교환권, 이용권이라고 불리는 바우처는 사회복지서비스 전달 체계에서 복지서비스 수요와 공급의 새로운 방식으로 받아들여지고 있다. 바우처제도의 가장 큰 장점은 소비자의 선택권을 강화하고 정책의도에 따라 소비형태에 대한 통제가 가능하다는 점이다. 이러한 바우처 제도의 매력은 공공과 민간의 역할분담에 대한 논의로 이어진다. 서비스의 비용은 물론 생산과 전달까지 정부가 담당하던 기존 방식에서 서비스의 생산과 전달이 민간시장에 의해 이루어지지는 역할분담이 구조화된다. 이렇듯 바우처시스템에 연동된 시장화는 수요와 공급에 의해 자유롭게 가격이 결정되는 일반시장과 달리 정부에 의해 미리 결정된 가격을 시장 공급자들이 따르도록 하는 형태여서 재정을 지원하는 정부가 시장의 규모, 가격, 품질 등에 대해 모니터하고 관리하는 역할을 수행해야 한다. 특히 민영화가 확산되고 사회서비스 관련 예산의 비중이 높아지면서 가격의 적정선과 가격에 부합되는 품질에 대한 관심이 높아지고 있다. 몇 년전 부터는 일부 지역사회서비스투자사업에 대해 가격자율제가 시범적으로 시행되고 있다. 그러나 사업관리의 책임을 지고 있는 시군과 현장 제공 기관의 반응은 그다지 긍정적이지 못한 편이고 정책에 대한 모니터링도 이루어지지 않고 있는 듯 하다. 이러한 상황에서 본 연구는 그간 많은 관심에도 불구하고 연구과정상 의 어려움으로 인해 이루어지지 못했던 사회서비스 바우처 사업의 가격 에 대한 원가분석을 시도하였다. 경기도는 물론 전국적으로 가장 광범위 한 지역에서 제공되고 있는 아동 대상 지역사회서비스 한 개 사업을 대상 으로 세입세출구조와 서비스 프로그램의 단위원가를 분석하였다. 비록 발 간 사

차 례 xiii 연구개요Ⅰ 1 1. 연구의 필요성 및 목적 ································································ 3 2. 주요 연구내용 ············································································· 5 선행연구 검토Ⅱ 7 1. 사회복지서비스의 제도화 ····························································· 9 2. 사회서비스와 바우처 시스템 ······················································· 11 3. 사회서비스 바우처 가격 ····························································· 13 4. 사회복지서비스의 원가분석 ························································ 16 연구방법Ⅲ 19 1. 연구범위 ··················································································· 21 2. 연구절차 ··················································································· 22 3. 자료수집 ··················································································· 24 4. 분석과정 ··················································································· 27 조사분석 결과Ⅳ 31 1. 응답기관 일반현황 ····································································· 33 2. 제공기관 재무구조 분석결과 ······················································· 34 3. 프로그램 단위원가 분석결과 ······················································· 52 C ․ o ․ n ․ t ․ e ․ n ․ t ․ s

차 례 xv 표 차례 <표 Ⅲ-1> 1차 포커스 그룹 인터뷰 참여자 ············································ 22 <표 Ⅲ-2> 포커스 그룹 인터뷰 참여 치료사 ··········································· 23 <표 Ⅲ-3> 기관 재무자료 (세입･세출 문항) ············································ 25 <표 Ⅲ-4> 언어치료 예 ········································································· 26 <표 Ⅳ-1> 응답 제공기관 일반현황 ························································ 34 <표 Ⅳ-2> 일반사업과 바우처사업 병행 이유(중복응답) ··························· 35 <표 Ⅳ-3> 바우처사업 운영에 대한 만족, 불만족 ···································· 36 <표 Ⅳ-4> 총 매출 대비 바우처사업의 적정 영업이익 ····························· 36 <표 Ⅳ-5> 연간 이용자 수 ···································································· 37 <표 Ⅳ-6> 제공인력 및 서비스 제공시간 ················································ 38 <표 Ⅳ-7> 이용자 본인부담금 증액에 대한 찬성 정도 ····························· 38 <표 Ⅳ-8> 세입 ···················································································· 40 <표 Ⅳ-9> 영업이익 ·············································································· 40 <표 Ⅳ-10> 세출 ····················································································· 41 <표 Ⅳ-11> 세출 중 운영비 ····································································· 42 <표 Ⅳ-12> 세출 중 인건비 ····································································· 44 <표 Ⅳ-13> 세출 중 인건비 세부항목 ······················································ 44 <표 Ⅳ-14> 향후 지출 늘리고 싶은 영역 ················································· 45 <표 Ⅳ-15> 향후 세출 감소 영역 ····························································· 46 <표 Ⅳ-16> 이용자 수에 따른 기관규모와 기관비율 ·································· 47 <표 Ⅳ-17> 조직 규모별 세출항목 비중 ··················································· 48 <표 Ⅳ-18> 조직 규모별 영업이익 차이 ··················································· 49 <표 Ⅳ-19> 조직 유형 ············································································· 50 <표 Ⅳ-20> 운영비와 인건비 총액 및 비중 ·············································· 50 <표 Ⅳ-21> 조직 유형별 세출 비중 ························································· 51 <표 Ⅳ-22> 기관의 항목별 지출액과 우리아이 항목별 지출액 ··················· 54 <표 Ⅳ-23> 언어치료 원가분석 ································································ 58 <표 Ⅳ-24> 인지(학습)치료 원가분석 ······················································· 60 <표 Ⅳ-25> 놀이치료 원가분석 ································································ 61 <표 Ⅳ-26> 미술치료 ·············································································· 63 <표 Ⅳ-27> 음악치료 원가분석 ································································ 64

4 지역사회서비스 바우처 가격분석 연구: 우리아이심리지원서비스를 중심으로 서비스 공급기관이 충분치 못함으로 인해 이용자 선택권이 보장되지 못하고, 각종 부정, 도덕적 해이로 인해 이용자 중심 서비스를 제공하려 던 정책의도는 희석되고 있다. 특히 전국 표준화 사업인 돌봄서비스에 비해 지역 특성이 반영된 지역사회서비스투자사업의 경우 개별서비스 마다 서비스 내용, 방법 등이 다르고 부가가치가 높은 서비스로 일정한 평가지표를 통해 서비스 품질을 관리하기 어려운 상황이다. 한편 공급자가 제공하는 서비스의 전반적인 품질은 ‘가격’과 직접 관 계되고 적정한 가격이 이용자 복지수준 향상과 해당 사업의 목적 달성 을 가능케 한다. 최적 수준보다 바우처 금액이 낮을 경우 서비스 질이 낮아지고 적절한 시장형성이 어려울 수 있으며, 반면 바우처 가격이 시 장가격보다 높은 경우 다양한 도덕적 해이와 자원낭비가 초래될 수 있 다. 이렇듯 바우처 가격은 사회서비스 공급체계에서 매우 중요한 요소 이나 장기요양서비스와 같은 돌봄서비스의 행위별 수가산정에 관한 연 구 외에는 관련 연구를 찾아볼 수 없다. 돌봄영역의 서비스는 단순 노동집약적 서비스로 가격(수가)산출이 보 다 용이하고 품질관리도 상대적으로 쉬운 편이나, 비돌봄영역의 고부가 가치 서비스일수록 가격산출도 어렵고 품질관리도 어려운 편이다. 이에 본 연구에서는 지역사회서비스투자사업 중 비돌봄영역으로 전 체 서비스의 가장 높은 비중을 차지하고 있고 경기도 31개 시군은 물론 전국적으로도 가장 넓은 지역에서 사업이 실시되고 있는 아동 대상 서 비스인 우리아이심리지원서비스를 중심으로 바우처 가격의 내용을 검 토하고 가격의 핵심 구성요소인 서비스 프로그램 단가를 분석하고자 한 다. 이를 통해 지역사회서비스 바우처 사업의 재무구조에 대한 이해를 넓히고 품질관리의 실증적 근거를 마련하고자 한다.

10 지역사회서비스 바우처 가격분석 연구: 우리아이심리지원서비스를 중심으로 고 우리나라 사회복지시설은 대체로 다음과 같은 특성을 보였다(최재성･ 최상미, 2008). 첫째, 전문경영인보다는 사회복지서비스 전문가에 의해 운영됨으로써 과학적이고 체계적인 경영에 대한 인식이 상대적으로 부족하다. 둘째, 사회복지기관의 특성상 이윤극대화를 목적으로 하는 영리기업 에 비해 상대적으로 영업성적, 원가절감, 손익분기점 등에 대한 관심이 덜하기 때문에 서비스 가격(cost)에 대한 정보, 관리(management)등에 대 한 인식이 부족하다. 셋째, 사회복지서비스 기관들은 개별 기관별로 제공하는 프로그램/서 비스에 대한 정의와 직접비를 계산하고 간접비를 배분하는 방법 등이 매우 다양하다(Hairston, 1985). 따라서 동일한 유형의 기관이라 해도 일 률적으로 적용할 수 있는 통일된 원가모형을 개발하기 어렵다. 특히 시 설평가가 의무화되기 이전까지는 상당수가 폐쇄적으로 운영되었고 원 가분석이 없이 예산 및 결산서를 작성하는 것이 당연시되어 왔다. 따라 서, 사회복지서비스는 주로 비영리 사회복지조직들을 통해 제공되어 왔 으며 공공성을 강조하여 서비스 가격이나 비용관리 등에 적극적이지 못 하다는 한계를 지니고 있다(최재성･최상미, 2008). 그러나, 사회서비스의 제도화가 이뤄지면서 사회복지기관들도 이전과 는 다른 환경에 노출되면서 새롭게 적응해야 하는 과제에 직면하고 있 다. 즉, 2000년대 이후에 보육서비스제도, 노인장기요양제도, 아동 방과 후 돌봄서비스, 지역사회서비스투자사업, 장애인활동지원제도의 실시를 통한 다양한 사회서비스의 제도화가 이뤄지고 있다 (강혜규, 2012). 즉, ‘돌봄의 사회화’가 전국적인 차원에서 이뤄지고 있는 것이다. 이 과정에 서 기존에 안정적으로 정부로부터 보조금을 지급받는 방식에서 공급자 나 이용자에게 직접적으로 재정을 지원하는 방식으로 변경되면서 기관 들간의 경쟁이 심화되고 수익을 적극 창출해서 기관을 경영하는 등 큰 변화에 직면해 있다. 가령, 기관의 수입이 자신들이 제공한 서비스 대상 자의 수와 서비스 제공 시간에 따라 달라지는 시스템이 구축되었다.

Ⅱ. 선행연구 검토 11 2 사회서비스와 바우처 시스템 사회서비스의 제도화 과정에서 서구의 시장화 담론은 한국에도 큰 영 향을 끼쳤다. 사회복지분야에서도 사회서비스에 대한 재정적인 지원이 확 충되면서 예산의 효율적이고 효과적인 사용에 대한 관심이 높아지고 있 다 (조흥식 외, 2013). 특히, 서구 복지국가처럼 복지예산의 증가로 인한 재정적인 부담을 감소시키는 동시에 이용자의 선택권(choice)과 직접적인 통제(control)를 강조하는 시장화(marketization)나 민영화(privatization)를 통한 사회서비스 공급이 더욱 강조되고 있다 (Bendick, 1989). 구체적으로, 공공부문이 재정과 서비스 전달을 모두 책임지는 기존의 체계로는 복지환경의 변화를 담아낼 수 없으며 보다 효율적인 서비스 전달체계의 구축이 요구되었고 이에 따라 복지서비스에서의 민영화 논 의가 본격화 되었다(이선우, 1998: 최재성, 2000). 민영화는 공공부문이 재원조달의 주요책임을 맡고 서비스 전달의 책임은 민간으로 이양되는 것으로 사회복지서비스 전달의 책임이 공공에서 민간으로 이전되는 것 을 의미한다. 이 같은 맥락에서, 정부는 ‘바우처 시스템(voucher system)’의 구축을 통한 사회서비스 제공을 적극적으로 실시했다. 서비스 전달이 공공부문 과 민간부문의 계약(contracting out)을 통해 이루어지고 이러한 계약은 소비자가 공급자를 선택하고 정부는 선택된 공급자에게 비용을 지불함 으로써 이용자의 역할이 중요하게 작용하도록 한 것이다 (윤영진 외, 2011). 바우처 시스템을 통한 서비스 전달방식은 민간이 주도하고 정부 는 비용을 부담하는 역할분담 방식으로 비용면에서 효율적이라고 강조 했다. 또한, 생산 공급주체에게 보조금을 지원하기 보다 이용자에게 직 접 지원하여 이용자의 선택권을 보장하고, 이를 통해서 공급자간 경쟁 을 유도하여 서비스 질 향상과 비용절감을 가져올 것이라는 기대감이 매우 컸다 (김인, 2010: 신창환, 2013). 바우처 시스템은 사회서비스의 확대와 함께 급격하게 확충되었고 지

12 지역사회서비스 바우처 가격분석 연구: 우리아이심리지원서비스를 중심으로 금도 중요한 사회복지서비스 제공의 방식으로 인식되고 있다. 2013년말 기준으로 사회서비스업의 사업규모는 11조원에 육박하고 8개 부처에서 54개 사업이 시행되고 있다. 이중에서 바우처 사업은 보건복지부, 교육 부, 문화관광부 등 6개 부처 18개 사업에서 8,900억원 규모로 수행되고 있다. 본 연구의 대상인 지역사회서비스투자사업은 2013년말 기준 2,049 억원 규모의 예산으로 242,356명이 서비스를 이용하고 있다 (보건복지 부 내부자료, 2014). 현재 보건복지부 주관의 바우처 사업은 사회서비스 전자바우처 7개 사업, 보육바우처, 고운맘카드 사업이 실시되고 있다. 각 부처별 바우처 사업의 관리 및 운영방식은 사업마다 매우 다르고 복잡하지만 크게 (1) 자체운영형, (2) 금융기관 제휴형, (3) 금융기관 위 탁형의 세 가지로 구분할 수 있다. 첫째, 자체운영형은 복지부 사회서비스 전자바우처사업처럼 카드와 단말기의 보급, 정보시스템의 운영, 결제 승인, 제공기관 관리 등의 기 능을 자체 전담기관에서 운영하는 방식이다. 본 연구의 대상인 지역사 회서비스투자사업은 보건복지정보개발원이 이같은 제반 관리 업무를 수행하고 있다. 둘째, 금융기관 제휴형은 보육바우처 아이사랑카드처럼 시스템 운영, 결제승인 등 핵심기능은 공공기관에서 수행하고 나머지 카드와 단말기 보급, 제공기관 관리 등의 업무는 금융기관이 수행한다. 마지막으로 금융기관 위탁형은 문화바우처에 해당된다. 카드와 단말기 보급, 정보시스템 운영, 개인정보관리, 결제 승인, 제공기관 관리 등을 수 탁 금융기관에서 모두 수행하는 방식이다 (보건복지부 내부자료, 2014). 이처럼 바우처시스템의 확대는 일부 긍정적인 측면과 함께 도전적인 과제를 제기하고 있다 (김인, 2010: 신창환, 2013). 바우처시스템이 행정 력 낭비를 줄이고 효율성을 높였으며 이용자 선택권 및 권리의식의 일 부 강화 등의 측면에서는 효과적이라는 긍정적인 평가가 있다. 반면에 경쟁에 의한 품질향상, 비용절감에 대한 기대에서는 부정적인 평가를 받고 있다 (김인, 2010: 강혜규, 2012; 신창환, 2013). 특히, 최근에 정부

Ⅱ. 선행연구 검토 13 가 신고제를 허용하면서 영세 개인 사업자의 무분별한 시장 진입으로 인한 과열경쟁과 그로 인한 서비스 질의 악화 등은 보완대책이 시급하 게 요구되고 있다. 3 사회서비스 바우처 가격 가격은 시장에서 제품이나 서비스를 거래하는데 가장 중요한 신호 기 제이자 중요한 거래의 수단이기도 하다. 사회복지서비스에서 가격은 지금 까지 많은 경우에 수가라는 이름으로 국가나 공공기관에 의해서 정해진 경우가 많았다. 수가는 서비스 제공에 대한 대가로 공급자에게 지불되는 가격을 의미한다 (석재은, 2006). 즉, 완전 자유경쟁시장에서 온전히 수요 와 공급의 원칙에 의해서 가격이 형성되는 것이 아니라 복지 제도나 시스 템을 구축 및 관리하는 주체인 정부나 공공기관이 인위적으로 정한 수가, 가격을 시장 참여자들은 따르는 경우가 많다. 유사시장(quasi-market system)에서는 조세나 보험료 등의 공적자금을 제공 및 관리하는 공공이 시장의 창출과 모니터링, 규제, 가격 결정 등의 각종 역할을 수행하는 것 이다 (전용호 정영순, 2010). 현재 국내 바우처 가격은 이러한 유사시장 구조하에 결정되고 있다. 사업계획서에 제안된 서비스 내용과 시장가격을 검토해 정부에서 적정 가격을 정하되 가능한 월 20만원이 넘지 않도록 제한하고 있다. 그런데 이렇게 정해진 서비스 가격은 지역에 따라, 서비스 특성에 따라, 이용자 층에 따라 동일하게 적용되기 어려운 측면이 있고 서비스 품질향상을 위해서는 지역별, 제공기관별 역량에 따라 다르게 적용되는 것이 효과 적이라는 논의가 제기되면서 지역사회서비스에 대해 일부 지역에 ‘가격 자율제’가 시행되고 있다. 경기도에서는 우리아이심리지원서비스에 대 해 성남, 시흥, 고양지역에서, 아동인지능력향상서비스에 대해 부천, 구 리지역에서 시범사업으로 시행되고 있다. 그러나 가격자율제를 실시하

14 지역사회서비스 바우처 가격분석 연구: 우리아이심리지원서비스를 중심으로 는 지역이나 해당 사업에서도 기존에 정해진 가격이 그대로 적용되는 사례가 많고 애초에 의도했던 탄력적, 자율적인 가격결정에 의한 서비 스 품질향상은 거의 이루어지지 못하고 있어 실효성이 없는 것으로 평 가되고 있다. 현재와 같은 전자바우처 시스템에 의해 사회서비스가 공 급되는 구조에서는 서비스 수준에 적합한 가격이 자율적으로 형성되는 것이 어려울 것으로 보인다. 한편 사회복지서비스가 시장에서 제공되는 예산이 매우 커지면서 사 회서비스의 원가를 분석하려는 연구가 최근 들어서 점차 늘고 있다. 그 간 사회복지는 정부의 보조금을 일방적으로 지급하는 역할을 수행해왔 기 때문에서 시장에서 제공되는 서비스에 대한 철저한 원가분석을 할 필요가 상대적으로 적었다 (최재성, 조상미, 2008). 그러나, 점차적으로 시장화와 민영화의 분위기와 함께 정부의 사회서비스 관련 예산의 비중 이 커지면서 시장에서 제공되는 사회서비스의 적정 수준의 가격에 대한 관심이 커졌다. 최근 들어서는 사회서비스의 시장화와 산업화의 정책적 인 기조가 강조되면서 적정 서비스 가격에 대한 관심이 높아지고 있고 특히 지역자율형사회서비스투자사업의 경우 지역별 특성에 따은 사업 운영의 재량권이 크기 때문에 가격의 적정선을 파악하거나 최소한의 가 이드라인을 설정하기 위한 서비스 원가분석의 필요성이 더 높아진다. 그러나, 정부가 설정한 가격, 수가에 대해서 시장의 이해관계자들의 불만과 갈등이 늘 상존해왔다. 이용자는 수가를 낮추거나 정부의 재정 지원 확대를 통해서 비용 부담을 줄이고자 했고, 공급자는 수가를 인상 함으로써 서비스에 대한 더 많은 보상을 받고자 했다. 이같은 요구에 대 해서 정부나 공공기관은 비용의 급격한 증가를 막기 위해서 재정을 통 제하면서도 서비스의 질을 제고해야 하는 책임을 부여받는다. 이같은 맥락에서 사회복지서비스의 가격에 대한 연구는 중요하다. 서 비스 이용자의 효용을 극대화하고 도덕적 해이를 최소화하며 국가 예산 낭비를 줄이기 위해 바우처 금액(단가)의 적정규모를 설계하는 것은 사 회서비스 정책에서 매우 중요한 과제이다. 최적 수준보다 바우처 금액

Ⅱ. 선행연구 검토 15 이 낮을 경우 질 좋은 서비스를 제공하거나 적절한 시장형성이 어려울 수 있다. 반면에 바우처 가격이 시장가격보다 높은 경우에는 공급자의 도덕적 해이와 국가 재정의 낭비가 초래될 수 있다(윤영진 외, 2011). 바우처 서비스 가격의 적정 수준은 서비스의 실제 시장가격보다 낮을 수도 있고 일치할 수도 있어 이용자의 구매력을 고려하여 결정되어야 한다. 가령 ,장애인 분야 시설입소자의 경우 서비스 구매력이 매우 낮아 바우처가 서비스 구매력을 높여주기 위한 보조적 수단으로 역할하는 것 은 별 의미가 없을 것이다. 따라서 시장가격과 일치하는 수준의 바우처 제공이 요구된다. 반면에 아동 대상 사회서비스와 같이 서비스에 대한 정보접근성이 상대적으로 높고 이용자의 구매력이 어느 정도 확보된 경 우는 본인 부담금을 두어서 수혜자가 능동적 참여자로서 권리의식을 가 질 수 있도록 하는 것이 적절하다. 즉 바우처 서비스의 현금 가치를 시 장가격보다 낮게 하여 바우처가 구매력 보조수단으로서 역할을 하도록 함이 적절할 것이다(윤영진 외, 2011). 사회서비스는 대부분 대인서비스로 노동집약적 서비스이므로 인건비 가 서비스 단가의 상당 부분을 차지하는 경우가 많다. 더구나 비돌봄 영 역의 사회서비스는 돌봄노동 보다 제공인력의 역량에 따라 서비스 차이 가 크고 단위가격 산출이 어려우므로 적정 바우처 가격에 대한 설계가 용이하지 않다. 그럼에도 불구하고 최소한 현재 시행하고 있는 본인 부 담금 규모에 대한 결정, 이용자 집단의 소득수준, 수혜대상, 해당 서비 스 영역의 시장규모, 수요 등에 대한 종합적인 고려가 반영된 가격설정 이 필요하다 (석재은, 2006). 특히, 사회서비스는 시장을 정부나 공공기 관이 법적 제도적 장치를 통해서 형성 및 운영하는데 관여하는 여지가 크기 때문에 공급자의 시장 진입과 퇴출로 인한 경쟁 정도와 서비스 이 용자의 범위 등을 정부가 결정하는 유사시장의 성격이 강하므로 종합적 인 고려가 더욱 더 요구된다(전용호, 정영순, 2010). 한편, 지역사회서비스투자사업에서도 가격에 대한 연구가 최근에 수 행되었다. 소수의 연구이지만 주목할 만하다. 아동을 위한 주의력결핍

16 지역사회서비스 바우처 가격분석 연구: 우리아이심리지원서비스를 중심으로 과다행동 장애(ADHD) 아동을 위한 조기개입서비스를 중심으로 사회서 비스 이용자에게 적합한 수준의 본인부담금을 설정하는 방안을 연구한 것이다. 특히 이용자의 본인부담금에 대한 적정부과방식으로서의 차등 부과 방안을 설계하는 연구가 시도됐다(송헌재･김진, 2013). 송헌재와 김진(2013)은 지역사회서비스투자사업을 통해서 각 지방자치단체에서 사회서비스의 다양화가 매우 빠르게 이뤄지고 있는 것은 본인부담금의 차등부과방안에 긍정적으로 작용하고 있다며 최근에 이뤄진 운용시스 템의 일원화는 수혜 중복성을 찾아내고 소득이나 부담능력 정도를 파악 하는데 큰 도움이 되고 있다고 밝혔다. 또한 이들은 소득계층별 본인 부 담금 차등 부과 방안으로 4인 가구를 기준으로 차상위 계층은 지원비율 을 80%로 하고 평균소득 50%에서 100% 초과의 계층에 대한 지원비율 을 50%에서 0%로까지 차등화하는 다소 급진적인 방안을 제시했다. 4 사회복지서비스의 원가분석 몇 년전부터 지역사회서비스투자사업에 대해 가격자율제가 시범적으 로 시행되어 왔다. 그러나 언급한 바와 같이 각 시군과 현장의 반응은 그다지 긍정적이지 못하고 정부에서도 별도의 모니터링이 이루어지지 않고 있다. 과연 얼마나 체계적인 연구나 분석에 의해서 이 제도가 시도 되었는지 의문이다. 또한 바우처 가격의 결정과정이나 적성선, 해당 가 격이 시장형성에 미치는 영향 등에 검토자료로 찾아볼 수가 없다. 이같 은 문제를 해결하고 사회서비스 시장의 건전화를 유도하기 위해서는 바 우처 원가에 대한 체계적인 분석이 반드시 선행되어야 한다. 즉, 그 서 비스를 구성하는 세부항목들이 무엇이 있으며 그 세부항목들을 구성하 는 다양한 원가를 분석해보는 것이다. 원가를 분석하는 방법은 여러 가지 방법이 있는 데 크게 원가집계 (cost accumulation)와 원가할당(cost assignment)으로 구성된다(최재성 외,

Ⅱ. 선행연구 검토 17 2012: 336-7). 원가집계는 회계시스템을 통해서 원가와 관련된 자료를 분석하는 것이다. 원가발생의 내용을 사후적으로 자금의 거래 등을 전 산시스템을 통해서 분석하는 것이다. 그렇지 않은 경우에는 원가할당 방법이 활용된다. 원가할당은 원가의 대상을 추적하거나(tracing) 배분하 는(allocation) 2가지로 구성되는 것이 일반적이다. 원가대상을 추적하는 (tracing) 경우는 주로 비용의 발생원인이 원가 대상 한개일 경우에 적용 되고, 배분하는(allocation) 경우는 주로 비용 발생원인이 되는 원가 대상 이 두 개 이상일 경우에 사용된다 (최재성･최상미, 2008). 원가는 추적 가능성 여부에 따라 직접원가와 간접원가로 구성된다. 직 접원가는 비용 발생 원인이 특정한 사업이나 관련된 부서에서 비롯하는 반면에, 간접원가는 두 개 이상의 사업이나 부서에서 비롯된다(최재성 외, 2012: 336-7). 따라서, 직접원가는 비용에 대해서 그 한 개의 특정 사업이 나 부서를 추적하여 직접적으로 그 원가를 할당하면 된다. 그러나, 간접원 가는 총간접원가를 구한 다음에 일정한 기준이나 비율에 의해서 각 사업 이나 부서별로 배분하는 방식을 취한다. 그 기준으로는 부서별 투입 인력 의 수나 사업의 기여 비율 등이 자주 활용된다. 구체적으로 원가배분을 하기 위해서는 원가에 영향을 미치는 변수인 ‘원가동인 (cost driver)’을 설 정하는데 주로 활동, 산출량이나 투입인력 등이 적용된다. 이같은 원가의 동인을 설정하는 방법에 따라서 크게 두가지로 구분할 수 있는 데 ‘전통적 원가계산(Traditional Cost Accounting: TCA)’과 ‘활동기 준 원가계산(Activity-Based Costing: ABC)’로 구성된다(최재성･최상미, 2008; 최재성 외, 2012: 336-7). TCA 방법은 조직의 간접비를 인건비, 장비 의 가동시간, 직접노동시간 또는 생산된 단위 수 등과 같은 양적인 근거를 바탕으로 원가를 할당하는 시스템이다. 이 방법에서 간접비를 배분하는 데 생산량을 반영하는 배분기준에 따라 배분율이 계산되어 모든 제품이 나 서비스에 배분된다. 즉, 서비스 제공시간, 서비스 제공인원이나 서비스 건수와 투입인력 등 서비스 산출량을 반영하는 배분 기준에 따라서 간접 비 배부율이 계산된다 (최재성･최상미, 2008; 최재성 외, 2012: 336-7). 이

18 지역사회서비스 바우처 가격분석 연구: 우리아이심리지원서비스를 중심으로 같은 TCA 방식은 간접비를 배분하는 방법이 비교적 쉽기 때문에 원가 분석을 하는데 시간과 비용을 줄일 수 있다는 큰 장점이 있다. 그러나, 이같은 방식은 사회복지서비스의 원가와 관련된 다양한 행위를 포괄적으 로 고려하지 못하고 그로 인해서 원가를 정확하게 산출하지 못할 수 있다 는 한계가 있다. 활동기준 원가분석(ABC)는 이같은 TCA방식의 제약을 극복하고자 고 안된 방식된다. 이 방식은 기본적으로 제품이나 서비스와 관련된 활동 을 기본적인 원가의 분석 대상으로 보고 서비스를 생산하는데 소비된 각종 활동을 포괄적으로 고려하면서 서비스에 원가를 배분한다(최재성･ 최상미, 2008). 즉, 제품이나 서비스를 생산하는데 활용된 활동을 간접원 가의 배분 기준으로 사용하는 것이다. 이같은 ABC방식의 장점은 TCA 방식에 비해서 인관관계가 반영된 간접비를 추적함으로써 더 정확하고 신뢰도 높은 원가를 분석할 수 있고 각 부서나 조직별로 적절한 활동에 대한 사후적인 점검과 분석이 가능하다. 그러나, 이처럼 다양한 활동을 파악하고 분석하기 위해서는 활동별로 원가와 관련된 활동과 관련된 자 료를 수집해서 분석하는데 시간이 많이 소요되고 이 과정에서 주관적인 판단이 개입될 수 밖에 없기 때문에 객관성의 측면에서 문제가 발생할 수도 있다(최재성 외, 2012: 336-7). 국내에서 사회복지서비스의 원가분석을 시도한 연구는 여전히 소수에 불과하다. 장애인거주시설 9개소의 시설 거주 장애인 1인당 보호비용을 원가분석한 강희설과 김용득(2008)의 연구, 20개 장애인복지관의 프로그 램별 원가를 분석한 최재성과 최상미(2008)의 연구가 있다. 최근에는 활 동기준원가분석(ABC) 방법을 활용해서 장애인종합복지관 재활서비스 영역 프로그램들의 원가를 분석한 최재성 외(2012)의 연구가 있다.

52 지역사회서비스 바우처 가격분석 연구: 우리아이심리지원서비스를 중심으로 교육훈련비, 4대보험료는 영리기관이 더 높았다. 비록 기관간의 차이가 통계적으로 유의미하진 않지만, 영리기관의 경우 서비스 제공인력의 양 성 및 교육에 더욱 지출을 많이 하는 것으로 나타났다. 이것은 사회복지 시설이나 법인과 같은 비영리기관은 국고보조금을 받아 운영하므로 교 육계획을 사전에 세밀하게 세워 운영해야 하는 절차상의 문제가 있는 반면 영기기관은 탄력적으로 기관장 단독 결정에 의해 교육을 추가할 수 있다는 점에서 차이가 날 수도 있다. 또는 비영리기관은 제공인력의 역량강화를 위한 교육훈련에 별도의 투자를 하지 않더라도 영리기관 만 큼 이용자모집에 대한 어려움이 상대적으로 적을 수도 있다. 다시말해 사회복지법인에 대한 인지도가 영리기관 보다 높기 때문에 제공인력의 학력, 교육훈련 경력 등을 홍보해야 하는 필요성이 적기 때문에 이에 대 한 투자가 적다고 보는 것이다. 행정인력 인건비에 있어서는 비영리기관이 영리기관에 비해 높은 비 중으로 지출하는 것으로 나타났다. 이는 영리기관이 제공인력의 학력, 경력 등의 조건과 전문성을 중시하고 이용자 모집에도 강점으로 내세우 고 있는 현실을 감안할 때 국고보조금을 받고 행정력이 더 많이 요구되 는 사회복지시설이나 법인에 비해 상대적으로 행정인력에 대한 지출비 중이 취약하다고 볼 수 있을 것이다. 3 프로그램 단위원가 분석결과 1) 분석방법 현재 우리아이심리지원서비스는 바우처를 통해 1시간씩 주1회, 월 160,000원에 제공되고 있다. 이 가격을 기준으로 5개 영역 즉, 언어, 인지, 놀이, 미술, 음악의 세부 프로그램별 단위원가를 분석하였다. 그 방법은 먼저 우리아이심리지원서비스의 총세입액과 총세출액을 계산한 후 5개

Ⅳ. 조사분석 결과 57 3) 영역별 프로그램 단위원가 다음은 우리아이심리지원서비스 5개 영역에 대한 프로그램 단위원가 를 분석하였다. 서비스를 제공하는 5개 영역의 치료사들과의 FGI를 통 해 토론하고 프로그램 지침 자료들을 검토하여 영역별 세부프로그램을 표준화하였다. 아래 제시된 표는 제공기관 중 조사항목에 빠짐없이 응 답한 26개 기관 제공인력의 응답지만을 대상으로 분석한 결과이다.5) 각 프로그램 중 표준화된 프로그램으로 제시는 되어 있으나 지난 1년의 조 사기간 동안 이용자에게 적용하지 않은 프로그램은 단가가 도출될 수 없었다. 그러나 조사에 응하지 않았거나 분석에 포함되지 않은 다른 기 관, 다른 제공인력이 해당 프로그램을 활용할 수 있기 때문에 표에서 삭 제하지 않고 그대로 나타내었다. 다음에 제시되는 5개 영역별 세부 프로그램에서는 서비스 1회당 단위 원가 평균값이 나타나있다. 현재 월4회 16만원 즉 1회당 4만원이 서비 스 가격으로 책정되어 있는 점을 감안하여 각 세부 프로그램 단가의 높 고 낮음을 비교해볼 수 있다. 5개 영역 중 놀이치료, 미술치료에서는 매우 다양한 프로그램들이 활 용되고 있고 단가도 높은 편이다. 응답기관 이용자들의 호응이 높고 다 수의 제공기관에서 제공되는 서비스라는 사실을 알 수 있다. 그리고 교 구나 교재의 제작, 구입 등 특별히 재료비가 투입되어야만 제공할 수 있 는 프로그램은 단가가 높아지고 교구나 교재를 반복사용하거나 대체활 용이 가능한 프로그램은 단가가 낮아진다고 볼 수 있다. 또한 집단활동 이나 외부의 협력이 요구되는 프로그램은 1:1 접근 보다 제공인력의 다 양한 능력과 고난이도 기술이 요구되기 때문에 단가가 높아지는 것으로 추정해 볼 수 있다. 5) 26개 기관이 프로그램 원가분석의 단위이나 실제 응답자는 각 기관의 서비스 제공 인력으로 1명~ 24명까지 다양하게 분포한다.

70 지역사회서비스 바우처 가격분석 연구: 우리아이심리지원서비스를 중심으로 의 비중은 상대적으로 높았다. 연간 총세출은 평균 147,285천원으로 나타 났고 운영비와 인건비로 나눠볼 때 운영비 23%, 인건비 77%로 나타났다. 운영비 중에는 건물임대료가 8%로 가장 높은 비중을 차지하였고 인건비 중에는 제공인력 인건비가 63%, 그 중 급여에 해당하는 직접인건비가 55%를 차지하였고, 행정인력에 대한 인건비가 14%, 그 중 급여에 해당하 는 직접인건비가 13%로 나타났다. 영업이익의 경우 적자(-19,502천원) 부터 최대 90,300천원까지 차이가 났고 평균적으로 17,826천원의 영업이익을 얻는 것으로 나타났다. 본 연 구의 복잡한 조사과정에 응한 기관은 세입, 세출, 이용자, 제공인력 등 을 비교적 견실하게 관리하는 기관들이라고 볼 수 있다. 따라서 영업이 익이 이 보다 적은 기관들이 훨씬 많을 것으로 추측되고 이 값도 제공 기관 대표나 운영자의 인건비가 포함되어 있음을 감안해야 할 것이다. 한편 기관특성에 따라 세출구조가 어떻게 다른가를 살펴보기 위해 조 직규모와 조직유형을 분류하여 세부 세출항목의 비중을 분석하였다. 조직규모에 따른 지출구조의 차이를 살펴본 결과 이용자가 많은 대규 모 조직에서 세금지출 비중이 높았고 제공인력에 대한 퇴직금, 각종 복 리후생비와 같은 간접인건비, 교육훈련비, 4대 보험료 등의 지출비중이 높았다. 반면 이용자가 적은 소규모 조직에서는 건물임대료, 홍보비, 행 정인력에 대한 직접인건비 지출비중이 매우 높았다. 이는 조직운영을 위해 기본적으로 투입되어야 하는 고정비용과 같은 것으로 규모가 작은 조직일수록 이들에 대한 비중이 높고 부담을 크게 느낄 수 밖에 없을 것이란 추측을 해볼 수 있다. 특히 홍보비의 경우 조직규모별 차이가 통 계적 수준에서 유의한 것으로 확인된바 이는 규모가 작은 조직일수록 신생조직이거나 이용자 확보를 위한 홍보비 지출에 부담이 클 것이라는 추측을 해볼 수 있다. 조직유형에 따른 세출구성을 보면 개인 영세업체나 주식회사를 포함하 는 영리기관은 운영비와 인건비가 30:70 이었고, 사회복지시설이나 법인 과 같은 비영리기관의 운영비와 인건비는 20:80 이었다. 즉 비영리기관의

Ⅴ. 결론 및 제언 71 인건비 비중이 더 높았다. 이것은 정부보조금을 지원받아 운영하는 사회 복지시설이나 법인의 경우 기본 시설인프라가 마련되어 있고 상대적으로 운영비 지출에 대한 부담이 적어 인건비 지출 비중이 높은 것으로 볼 수 있다. 운영비 세부항목을 보면 건물임대료, 시설관리비, 홍보비, 세금 등 모든 항목에서 영리기관의 지출비중이 높고 특히 통신료, 세금, 보험, 기 타운영비 항목에서는 통계적으로 유의한 차이를 보이며 영리기관이 비영 리기관에 비해 지출부담이 높은 것으로 나타났다. 반면 인건비의 세부항 목을 보면 비영리기관의 제공인력과 일반 행정인력에 대한 직접인건비 지출비중이 영리기관에 비해 높았다. 이는 국고보조금 지원을 받아 항목 별 운영비 지출부담에서 상대적으로 여유가 있는 비영리기관이 인건비에 대한 지출을 더 많이 할 수 있기 때문인 것으로 추측해 볼 수 있다. 이어서 영역별 프로그램의 표준화와 세부 프로그램의 단위원가를 분석 하였다. 현재 우리아이심리지원서비스가 각 영역별로 1회당 60분, 40천원 의 단가로 제공되고 있어 이를 기준으로 각 세부프로그램의 상대적 가치 를 비교해볼 수 있게하였다. 언어, 인지, 놀이, 미술, 음악의 5개 영역 프로 그램에서 응답기관의 이용자가 상대적으로 많이 이용하는 영역은 언어, 놀이, 미술치료 영역이었고 특히 놀이치료와 미술치료 영역의 프로그램 단가가 높은 편이고 인지치료, 음악치료 영역의 프로그램 단가가 상대적 으로 낮은 편이었다. 놀이치료, 미술치료의 경우 프로그램 구입비와 재료 비 지출이 많은 반면 인지치료의 경우 별도의 재료비가 적고 반복적 사용 이 빈번히 활용되기 때문에 단가가 낮게 나타났으며 음악치료의 경우 기 본 시설비가 많이 들지만 그것은 기관의 초기부담이고 프로그램을 진행 함에 있어서는 별도의 재료비가 들거나 난이도나 업무비중도가 높은 별 도의 기술이 요구되는 것이 아니므로 단가가 낮게 나타난 것으로 해석해 볼 수 있다. 1회당 반드시 하나의 프로그램을 제공한다기 보다 단가에 따 라 다른 프로그램과 병행하거나 다음 회기에 이어서 제공할 수 있다고 보아야 할 것이다.

72 지역사회서비스 바우처 가격분석 연구: 우리아이심리지원서비스를 중심으로 2 제언 이상과 같은 연구결과를 토대로 경기도와 지역사회서비스 현장에 다 음과 같은 제언을 하고자 한다. 첫째, 전문성이 높은 사업의 경우 유사한 사업을 병행하여 조직이 규 모의 경제를 달성할 수 있도록 유도함으로써 기관운영을 원활히 하고 인력의 고용안정도 도모할 수 있도록 지도할 필요가 있다. 사회서비스가 공적서비스로서 효과성을 발휘하기 위해서는 안전한 환경에서 일관성있는 서비스를 제공할 수 있어야 하고 그러기 위해서는 영세한 제공기관 보다 일정 규모를 갖춘 제공기관에 의해 서비스가 공 급되는 것이 여러 가지 측면에서 유리하다. 이용자가 많은 대규모 기관 일수록 운영비 지출과 같은 고정비용에 대한 부담이 적었다. 제공인력 이 서비스 품질을 좌우하는 요인임을 감안할 때 운영비 부담을 줄여 인 건비나 재투자 성격의 지출항목에 대한 융통성을 높여야 한다. 건전재 정 운영이 가능한 조직규모가 되기위해서는 유사한 업종을 병행･운영하 는 것이 유용한 방법이 될 수 있다. 이는 부수적으로 동일한 제공인력을 활용함으로써 제공인력의 임금과 근로시간을 증가시켜 전반적인 고용 의 질을 높일 수 있을 뿐만 아니라 동일 기관내 일반이용자와 함께 서 비스를 이용하므로써 지역사회서비스의 보편화를 이룰 수도 있다. 둘째, 사회서비스 바우처사업 제공기관들이 건전한 수준의 영업이익 을 확보할 수 있도록 지역사회서비스지원단의 제공기관 컨설팅 기능을 보다 현실성있게 강화해야 한다. 본 연구에서 분석된 제공기관은 여러 가지 면에서 상대적으로 우수한 기관일 가능성이 높다. 그럼에도 불구 하고 연 평균 영업이익은 17,826천원으로 (월 1,485천원) 매우 낮았으며 그나마도 기관대표나 운영자 인건비까지 포함된 것이어서 바우처 사업 에 대한 시장의 참여와 산업화를 소극화시키고 있다. 바우처 시스템은

Ⅴ. 결론 및 제언 73 기본적으로 소비자가 자유롭게 선택할 수 있는 충분한 공급이 전제되어 야 하는데 바우처사업의 수익성이 낮아 시장공급자들의 선호도가 떨어 지고 있어 건전한 경쟁을 기대할 만큼의 시장이 형성되지 못하고 있고 기존의 제공기관에 대해서도 서비스 품질향상을 위한 재투자를 기대하 기는 어려운 상황이다. 따라서 적정 수준에서 영업이익이 향상될 수 있 도록 현재 수행되고 있는 사회서비스지원단의 컨설팅 기능을 보강해야 한다. 본 연구에서 조직유형별, 조직규모별 세출구조의 차이가 나타난 결과를 활용하여 현재의 포괄적 컨설팅보다 정교하고 기관 특성별로 차 별화된 운영컨설팅이 이루어지도록 계획을 세워야 할 것이다. 셋째, 경기도는 사회서비스 제공기관들이 바우처 사업운영에 필요한 행정력을 갖추도록 지도해야 할 것이다. 많은 제공기관들이 운영이나 행정서류의 처리에 대한 역량이 부족하여 기관 자체적으로도 점검과 관 리가 제대로 이루어지지 못하고 있다. 소규모 기관일수록 행정인력에 대한 지출비중이 높아 부담을 느끼고 있는 것으로 확인되었고 본 연구 의 조사과정 중에도 이러한 사실은 수 차례 확인되었다. 국가재정이 투 입되는 공공서비스로서 서비스 품질을 높이기 위해서는 기본적인 행정 력이 뒷받침되어야 한다. 따라서 제공기관들이 제공인력(치료사) 뿐만 아니라 이들을 지원하고 업무의 틀을 견고히 할 수 있는 행정인력과 행 정력의 중요성을 인식하고, 이를 보강해나가도록 지도해야 할 것이다. 넷째, 지방정부가 지역사회서비스 제공기관 및 제공인력에 대한 교육 에 보다 적극적으로 나서야 할 것이다. 특히 제공인력에 대한 사회서비스 전반의 특성과 이용자와의 관계 등에 대한 교육이 시급하며 전문성 강화 에 대한 욕구가 높은 제공인력에 대한 전문분야에 대한 교육도 필요하다. 제공기관 규모나 조직유형에 따라 제공인력 교육에 대한 투자비중의 차 이가 컸다. 비영리기관 보다 영리기관에서 교육훈련비 지출비중이 높고 반대로 비영리 기관에서는 이용자들의 인식과 선호가 아직까지 높은 편

74 지역사회서비스 바우처 가격분석 연구: 우리아이심리지원서비스를 중심으로 이기 때문에 제공인력의 교육에 대한 지출비중이 낮았다. 사회서비스가 가진 공공성, 형평성, 보편성의 가치를 실현하기 위해서 특히 사회서비스 제공자로서 갖춰야 하는 사회서비스에 대한 지식, 기술, 태도 등과 같은 공통영역에 대해서는 공공이 나설 필요가 있다고 본다. 고용보험 환급과 정과 같은 지원프로그램을 활용하여 지방정부가 지역 실정에 맞는 교육 을 담당해준다면 제공기관의 부담을 덜어줌은 물론 교육의 수준, 교육기 회, 교육효과 등 여러 측면에서 효과적일 것이다. 다섯째, 서비스 품질향상을 위해 제공기관들이 프로그램 개발 및 진 행비에 대한 지출비중을 높이도록 지도해야 한다. 제공인력에 대한 인 건비 비중이 본 연구에서 조사한 아동 대상 사업에서는 약 60%를 차지 하였다. 돌봄서비스 영역의 제공인력 인건비가 약 80%를 차지하는 것에 비교하면 낮은 편이다. 이는 재가서비스가 많은 부분을 차지하는 돌봄 서비스 보다는 전형적인 시설이용형인 비돌봄 영역의 아동 서비스로서 시설운영이나 인프라 구축에 비용이 투입되어야 하는 특성이 반영된 결 과라고 추측해 볼 수 있다. 대인서비스로서 서비스 제공자에 대한 의존 성인 높은 것은 당연하지만 아동심리서비스와 같은 고부가가치서비스 의 경우 프로그램 개발이나 진행비의 비중을 더 높여 보다 안정적이고 고품질의 서비스가 제공되도록 유도할 필요가 있다. 본 연구에서 다룬 우리아이심리지원서비스는 지역사회서비스에서 그 비중이 높으나 전문적 치료영역이라는 이유로 행정 및 재무관리에 대해 소홀하였고 대인서비스로서 서비스 제공자의 기술, 재량, 상황적 판단이 요구되기 때문에 계량화나 표준화가 불가능한 것으로 치부되어왔다. 이 는 다른 지역사회서비스 에서도 비슷한 상황이다. 본 연구는 이러한 어 려움에도 불구하고 기관의 재무구조를 파악하고 프로그램을 표준화하 였으며 세부 프로그램별 단가를 분석하는 새로운 시도를 하였고 그 과 정에 현장 제공기관과 전문가들이 참여시킴으로써 전문성이라는 이름