■ GGWF Report는 사회복지분야의 주요현안에 관하여 정책의 방향설정과 실현에 도움을 주고자, 연구ㆍ조사를 통한 정책제안이나 아이디어를 제시하고자 작성된 자료입니다. ■ 본 보고서는 경기복지재단의 공식적인 입장과 다를 수 있습니다. 본 보고서의 내용과 관련한 의견이나 문의사항이 있으시면 아래로 연락주시기 바랍니다. Tel : 031-267-9307 Fax : 031-898-5935 E-mail : daraenoh@ggwf.or.kr

i요 약 ’97년 외환위기 이후 한국경제는 반복적인 금융위기와 고용쇼크로 저성장- 고용위기-양극화의 악순환에 빠져있으며 성장과 사회통합의 위기라는 이중 의 난관에 봉착함. 이는 지난 세 정부 모두 지나치게 시장경제 원리에 집착하여 전통적으로 강 조해왔던 경제적 균형과 사회통합을 위한 정부의 조정기능을 소홀히 했기 때문임. 특히 단기실적을 중시하는 금융체계와 거시산업정책을 경시하는 경제정책 기조, 사회안전망 투자의 지체와 가족복지제도의 이완, 그리고 공교육의 약 화와 노동시장 수요를 따라잡지 못하는 대학교육 및 평생고용 기조의 쇠퇴 등 각각의 제도적 조합이 양극화를 심화시키고 사회통합을 이완시키는 방향 으로 작동되어 왔음. 이러한 위기를 극복하기 위해 다양한 전략들이 제시되어왔음. ’97년부터 정 부가 채택해왔던 사회안전망 확충전략은 선택적 복지론이며, 이에 대한 대 안으로 보편적 복지, 최근에는 자본주의 4.0 전략 등이 제시되고 있음. 그러나 노동시장 상황의 개선이 선행되지 않은 상태에서의 보편적 복지 확 대는 가중되는 재정압박으로 지속되기 어려운 전략으로 평가되며, 선택적 복지 전략은 폭증하는 복지확충 요구를 외면하게 됨으로서 정치사회적 상황 을 더욱 악화시킬 우려가 있음. 또한 기존 국정운영전략에 대한 대안으로 흔히 제시되는 복지국가전략과 이 와 유사한 맥락의 “성장과 복지의 선순환” 모형으로서 고용복지전략이 제시 되기도 함. 그러나 이 전략도 일자리 창출형 신산업의 발굴 없이 그리고 노 동시장의 양극화 완화를 위한 추가적인 조치 없이는 효과를 거두기 어려운 전략으로 평가됨. ’97년 이후 누적된 고용위기와 사회통합의 위기를 극복하고 지속가능한 성

ii 장을 가능하게 하는 유일한 처방은 한국 경제사회가 안고 있는 근본적인 문 제인 불균형 발전을 완화하는 것임. 따라서 선도부문과 취약부문이 공존할 수 있는 경제사회체계를 구축하는 것이며 그 실행원리로 ‘협력적 혁신’과 ‘진취적 배려’의 양대 가치를 고려할 수 있음. 그리고 구체적인 추진방안으로 5대 전략을 제시함. 고용창출형 신산업의 육 성, 중개형 금융시스템의 확립, 복지에서의 최저생활보장제, 혁신형 공교육 체제의 구축, 공공부문 고용흡수력의 증진 등이 제시될 수 있음.

iii 목 차 Ⅰ. 지속가능성을 의심받는 경제사회체제 / 1 Ⅱ. 복지의 확충만으로 지금의 경제사회위기를 극복할 수 있는가? / 14 Ⅲ. 공존형 발전을 위한 협력적 혁신과 진취적 배려 / 19 Ⅳ. 5대 추진전략 / 21 전략 1: 고용 창출형 신산업의 육성 21 전략 2: 금융시스템의 모험성과 공공성 확립 24 전략 3: 최저생활보장제의 구축 27 전략 4: 혁신적 공교육의 실시 30 전략 5: 공공부문 고용흡수력의 증진 33

Ⅰ. 지속가능성을 의심받는 경제사회체제 1 지속가능성을 의심받는 경제사회체제Ⅰ ▣ ’97년 외환위기 이후 한국경제는 반복적인 금융위기와 고용쇼크로 저성장-고용위기-양극화의 악순환에 빠져 성장과 사회통합 모두에 서 위기에 빠짐. 외환위기 와중에 탄생한 김대중 정부는 과감한 개방과 자유주 의적 시장개혁으로 종래 한국경제의 속성으로 비판받아왔던 관 치와 관계자본주의적 제도와 관행을 근본적으로 수술함. 이러한 과감한 개혁은 과거의 부실을 털어내고 글로벌경쟁력을 확보한 기업과 개인에게는 새로운 도약의 계기를 마련함. 특히 위기를 극복한 수출 대기업과 금융기관은 큰 폭으로 성장했고 일부 제조업체들은 글로벌기업으로 빠르게 전환하며 글로벌 챔 피언으로 발돋움하는 계기가 됨. 이와는 달리 위기 극복을 위한 급진적인 구조조정은 노동시장 에 큰 충격을 안겨주어 이제까지의 완전고용 상태가 깨지고 대 량실직과 비정규직의 양산이라는 부작용을 수반하는 동시에 노 동시장 양극화가 빠르게 진전되기 시작함. 2000년대 초 경제위기를 완전히 극복한 상태에서도 고용사정은 정상화되지 않았고, 공공부문과 대기업은 상시적인 구조조정 체

2 양극화 진단과 공존형 발전전략 제로 전환되었고 내수 중소기업과 자영업부문은 지속적인 침체 의 늪에 빠져 경제 전체의 양극화 구조가 고착되어 가기 시작함. 정부는 ’98년 이후 국민기초생활보장제도의 도입과 사회보험의 연차적인 적용확대 등 복지투자를 확대하며 양극화를 완화하기 위하여 노력했으나 경제산업 부문과 노동시장의 양극화 원천을 치유하지 않았기 때문에 분배의 악화와 빈곤의 확산 그리고 양 극화의 심화현상은 더욱 심화되어 왔음. ▣ 이는 지난 세 정부 모두 지나치게 시장경제 원리에 집착하며 과거 정부들이 전통적으로 강조해 왔던 경제적 균형과 사회통합을 위한 정부의 조정기능을 소홀히 했기 때문임. 기업들의 고용규범도 평생고용에서 탈피하고 수익성위주의 경 영전략을 구사하며 사회안전망에 기댈 수 없는 대다수의 근로 자들은 시장의 위험을 개인적으로 감당해야 하는 처지에 몰리 면서 지속적인 고용불안과 미래불안에 시달리게 됨. 이러한 현상은 생존경쟁을 더욱 극단화하여 학생들은 세계 최 장의 학습시간을 자랑하고 부모들은 높은 사교육비 부담에 시 달리는 한편 근로자는 세계 최장의 근로시간을 투입하며 안정 된 일자리와 단기적인 임금극대화에 몰입하는 악순환의 고리에 빠짐. 이와 동시에 미래가 불안하고 좋은 일자리가 부족한 상태에서 청년들은 결혼을 미루고 출산을 미루며 취업준비와 좋은 일자 리 찾는 데에 더 많은 시간을 쏟아 붓게 되어 청년 고용률과 출

Ⅰ. 지속가능성을 의심받는 경제사회체제 3 산률이 OECD 최저 수준을 맴돌게 됨. ▣ ’87년 민주화와 ’97년 외환위기를 거치며 정부와 재계 그리고 사회 단체를 묶어주는 공유가치가 실종되고 정치의 사회통합기능도 크 게 약화되면서 정치사회적 위기가 심화되는 양상을 보임. 2010년 지방선거를 거치며 정부 정책에 대한 신뢰가 떨어지고 전반적인 민심이 이반되어 쌍용차사태나 한진중공업사태에서 보듯이 사회갈등이 공식적인 절차와 제도로 수렴되지 않고 집 단행동과 정치사회적 갈등으로 확산되는 양상을 보임. 이는 그동안 우리 사회를 묶어주던 민주화패러다임과 자유시장 경제의 한계가 노정되었지만 이를 대체할 공유가치를 아직 찾 지 못했기 때문이기도 함. 특히 ’97년 이후 시장과 기업은 과잉 성장의 길을 걸어왔다면 정부는 오히려 작은 정부의 논리에 매 몰되어 사회통합 기능을 약화시키고 경쟁력이 취약한 산업부문 에 대한 적극적 투자에 소홀했다고 볼 수 있음. 그 결과 시장과 기업의 과잉성장에 비하여 국가의 기능은 왜소 화됨으로서 국가와 사회, 시장(개인) 간의 균형관계가 무너졌고 이것이 민주주의와 시장경제 하에서 한국경제의 지속가능성을 크게 약화시키고 있음. 따라서 국가의 전통적인 사회통합 기능 그리고 경제적 불균형 시정기능을 복원하는 것이 저성장-고용 위기-양극화의 함정을 벗어나는 출발이라고 생각함. ▣ ’97년 이후 시장개혁으로 도입된 주요 경제사회시스템의 제도적

4 양극화 진단과 공존형 발전전략 조합이 지금의 양극화 현상을 배태하고 있다고 할 수 있음. 특히 단기실적을 중시하는 금융체계와 거시산업정책을 경시하 는 경제정책 기조, 사회안전망 투자의 지체와 가족복지제도의 이완, 그리고 공교육의 약화와 노동시장 수요를 따라잡지 못하 는 대학교육 및 평생고용 기조의 쇠퇴 등 각각의 제도적 조합이 양극화를 심화시키고 사회통합을 이완시키는 방향으로 작동되 어 왔음. ▣ ’97년 이후 우리 경제의 고질적인 문제는 만성화된 일자리 부족과 고용의 질적 악화이며 그동안 몇 차례의 일시적인 경기회복에도 불구하고 자영업의 몰락과 수출의 고용탄력성으로 인하여 고용사 정은 개선되지 않고 있음.

Ⅰ. 지속가능성을 의심받는 경제사회체제 5 이러한 고용의 부진은 고용률이 아직도 ’97년 수준을 회복하지 못하고 있다는 점과 해를 거듭할수록 그냥 쉬는 인력, 더 일하 고 싶어도 일자리가 없는 불완전취업자, 구직단념자 등 취업애 로 계층이 더욱 퇴적되고 있다는 것으로 입증됨. <표 1> 각 정권별 경제⋅고용실적 GDP 실질성장률(%) 취업자증감 (천명) 실업률(%) 고용률(%) ’88년~’92년 8.7 531 2.5 58.4 ’93년~’97년 7.4 441 2.4 60.3 ’98년~2002년 5.0 191 4.9 58.1 2002년~2007년 4.3 253 3.3 59.7 2008년~2011년e 3.1 202 3.4 59.3 주: 2011년은 한국은행 전망치(󰡔2011년 하반기 경제전망󰡕), 취업자는 연평균 증감 ’98년과 2003년 그리고 2009년에 걸친 3번의 고용쇼크 중에서도 2003년과 특히 2009년의 영세자영업의 구조조정과 취업자 감소 가 두드러졌으며 이로 인한 고용위축이 2011년 상반기까지 지 속됨. 이러한 현상은 ’98년 고용쇼크를 IT 벤처붐과 자영업 창업으로 조기에 벗어날 수 있었던 데에 반하여 2000년 초 벤처붐이 꺼지 고 2003년 카드대란으로 신용경색이 발생하며 도소매음식숙박 을 중심으로 한 영세자영업의 구조조정이 본격화되었기 때문임.

6 양극화 진단과 공존형 발전전략 (단위: %) 54.9 60.9 56.4 60.0 59.3 59.5 58.6 58.7 5 2 .0 5 3 .0 5 4 .0 5 5 .0 5 6 .0 5 7 .0 5 8 .0 5 9 .0 6 0 .0 6 1 .0 6 2 .0 1 9 8 6 1 9 9 7 1 9 9 8 2 0 0 0 2 0 0 3 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 [그림 1] 고용률 추이 세계금융위기로 인한 2009년의 고용감소는 업종별 특성만이 아 니라 기업 규모면에서도 영세사업장의 타격이 더 컸고 특히 10 인 미만 사업장에서의 고용감소가 두드러진데 반하여 10인 이 상 사업장에서는 꾸준한 고용증가세가 관찰됨. ※ 10人 미만: 460천명 감소, 10人 이상: 388천명 증가

Ⅰ. 지속가능성을 의심받는 경제사회체제 7 (단위: 천명) [그림 2] 비임금근로자 증감 추이 특히 대형 할인점⋅체인점, SSM의 확대와 전자상거래의 확산 등으로 영세 소매⋅음식⋅숙박업체가 급격히 감소하고 있기 때 문에 그동안 고용의 피난처 역할을 해왔던 도시 자영업의 쇠퇴 가 가중되고 있는 것으로 보임. 전통 서비스에서 퇴출된 인력을 흡수해 왔던 개인서비스⋅운수 업도 진입과잉으로 고용흡수력이 매우 약화되어 있고, 이들은 고용보험 등 사회안전망의 사각지대에 있으며 ’98년 실직자와 같은 목돈(명퇴금⋅퇴직금)도 없는 계층임.

8 양극화 진단과 공존형 발전전략 <표 2> 영세업체(4인 이하)의 시장점유율(%) 2000 2003 2006 2008 소매업 51.1 47.7 42.4 39.0 음식숙박업 71.3 57.4 56.9 54.2 개인서비스업 50.2 49.6 40.1 - 주: 연중 매출액 기준(통계청, 사업체기초조사통계) 한편 아직 현재화되지는 않았지만 베이비붐 세대의 은퇴와 고 용조정(조기 정년)이 본격화 될 경우 고용위기가 더욱 심화될 우려가 있으며 2012년 이후 유럽재정위기와 국내 경기의 퇴조 로 또 한차례의 고용조정 위험도 상존함. 향후 9년간 ’55~’63년 세대 714만 명의 은퇴가 예정되어 있음. <표 3> 베이비붐 세대 현황 ’35~’45년생 (65세 이상) ’46~ ’54년생 ’55~ ’63년생 ’64~72년생 325.4만명 443.2만명 713.9만명 743.4만명 ▣ 한편 2000년대 초 벤처붐 이후 청년고용의 문제는 갈수록 악화돼 왔으며 고용률은 2002년 45% 수준에서 2010년 40%까지 떨어졌으 나 대학등록금은 그 사이 두배 가까이 상승함으로서 반값등록금에 대한 요구가 폭발하게 됨.

Ⅰ. 지속가능성을 의심받는 경제사회체제 9 지난 10여 년간 청년 실업률은 7~8% 수준으로 OECD 평균 (12%)보다 낮지만 취업준비자와 그냥 쉬는 청년의 증가로 실질 적인 취업애로계층은 꾸준히 증가해 왔음. 취업준비생이 2003년 268천명에서 2008년 455천명으로 증가했 고 그냥쉬는 人力도 크게 늘어 미취업청년이 2009년 160만명에 이르는 것으로 추정됨. IT venture 붐이 붕괴된 이후 청년고용률이 계속 악화되고 있으 며 특히 이명박 정부 출범 이후 청년 고용 사정이 급속히 나빠지 고 있음. 고용률도 45.1(’02) → 43.4(’06) → 41.6(’08) → 40.5(’09) 등으로 악화됨. ▣ 청년실업의 문제는 OECD 공통의 문제이긴 하지만 한국의 경우에 는 실업이 은폐돼 있고 30대에까지 확산되는 추세이며, 체계적인 청년대책이 없다는 것이 더 심각한 문제임. 청년층의 고용문제는 절대적인 일자리 부족의 문제로 그치지 않고 좋은 일자리의 부족으로 인한 빈번한 이직과 비정규직⋅ 영세자영 등 불안정한 일자리 취업의 문제로 나타나고 있음. 청년 취업자 400만명의 60% 정도가 비정규⋅임시⋅일용, 영세 자영업, 무급 가족 종사자 지위에 있는 것으로 추정되며, 대졸 자의 하향취업률은 24%(OECD: 9%)에 달하는 것으로 조사됨.

10 양극화 진단과 공존형 발전전략 <표 4> “좋은 일자리”의 청년층(15~29세)고용 비중 (단위: %) ’96 ’98 2000 ’02 ’04 ’06 ’08 공공행정 23.7 20.1 13.8 11.8 11.9 14.3 12.1 300인 이상 기업 36.7 30.0 27.8 25.0 25.7 23.9 23.6 자료: 통계청, ｢경제활동인구조사｣ ▣ 한편 중소기업의 만성적인 구인난은 지속되고 있기 때문에 고용정 책 당국은 청년고용 부진의 주요 요인으로 미취업 청년의 눈높이 문제를 제기해 왔으나, 문제의 핵심은 고용의 질이라는 인식이 중 요함. 노동부 사업체 조사(5인 이상)에 따르면 ’10년 상반기 구인인원 은 613천명(내국인 599천명, 외국인 14천명), 채용인원(내국인 494천명, 외국인 9천명)으로 나타남. 구인직업의 성격에 관한 Work-net의 통계에 따르면 만성적인 구 인난이 주로 저임-저숙련 일자리에서 발생하고 있음을 알 수 있 음. 예컨대 ’09년 하반기 구인자는 전국 816천명, 경기지역 210 천명인데 이중 96.9%의 일자리가 300인 미만 사업장임.

Ⅰ. 지속가능성을 의심받는 경제사회체제 11 <표 5> 학력별, 제시임금별 신규구인 인원 (단위: %) 전국 경기 학력 관계없음 59.4 61.1 고졸 이하 30.0 31.6 임금 150만원 이하 69.2 69.9 임금 150~200만원 22.5 24.4 자료: 경인지방노동청, 󰡔노동시장동향󰡕, 2010. 이와 같이 중소기업의 인력난 문제는 단순히 정보의 미스매치 만이 아니라 임금⋅숙련의 미스매치에 기인하며, 특히 지역의 경우 사업체의 입지에 따른 교통⋅편의시설 접근성⋅평판(명함 의 주소)⋅기업문화 등이 복합적으로 작용하고 있음. 이 밖에도 중소기업의 기업문화가 전근대적이어서 자기 직무가 분명치 않고 배우는 것이 없어 직업적인 측면으로 보더라도 미 래의 발전성이 없다고 판단하여 한 직장에 정착하지 못하고 직 장이동이 빈번함. ▣ 만성적인 고용위기와 노동시장의 양극화는 단순히 노동시장의 문 제로만 그치지 않고 다양한 정치사회적 부작용을 야기함. 가장 우려되는 현상은 저출산의 지속임. 고용불안은 결혼의 지 체와 출산 기피로 이어지고 있으며 20⋅30대의 정치적 불만은 문화적⋅정치적 이유보다 경제적 이유가 크고, 사회 전반의 活 力과 도전의식이 쇠퇴할 위험도 내재함.

12 양극화 진단과 공존형 발전전략 유노조∩대기업 ∩정규직 (유노조∪대기업∪정규직) - (유노조∩대기업∩정규직) 무노조∩중소기업 ∩비정규직 전체 평균 월평균임금 325.7 199.7 113.8 185.4 (100.0) (61.3) (34.9) (56.9) 이동성지표 근속기간 12.3 5.5 1.7 5.0 신규채용률 5.4 27.5 63.1 35.6 사회보험적용 또한 일자리 구조의 양극화로 인력배분이 왜곡되고 경제 전체 로 보더라도 매우 비효율적으로 인력을 운영하게 됨. 예컨대 공 무원⋅공기업⋅교사⋅의사 등 소수의 직업에 과도한 진입 경쟁 과 병적인 집착현상도 그 때문임. 2010년도 9급 공무원 채용고시의 경우 국가직 1.7천명 모집에 14만명 응시하여 82.2:1의 경쟁률을, 서울시의 경우에 569명 모 집에 9만명 응시하여 157:1, 부산항만공사의 경우 559:1, 인천공 항은 533:1의 경쟁률을 보임. 이런 인력의 편중현상은 대학입시 에서도 과도한 의대⋅법대 지원과 대학생들의 병적인 고시 열 풍으로 이어지고 있음. 저성장과 고용부진 그리고 심화되는 양극화는 필연적으로 복지 수요를 확대시킬 것이며 중장기적으로 국가의 복지지출 확대와 재정압박이 가중될 것임. <표 6> 한국 노동시장의 양극화 구조 (2009.3) (단위: 만원, %, 명)

Ⅰ. 지속가능성을 의심받는 경제사회체제 13 유노조∩대기업 ∩정규직 (유노조∪대기업∪정규직) - (유노조∩대기업∩정규직) 무노조∩중소기업 ∩비정규직 전체 평균 국민연금 99.0 80.5 44.3 72.1 건강보험 100.0 97.5 93.0 96.4 고용보험 77.7 66.3 32.3 57.9 부가급여 퇴직금 99.1 71.9 28.8 62.2 상여금 97.7 68.4 21.3 57.8 시간외 수당 90.9 49.6 15.0 43.2 유급휴가 96.3 63.1 21.1 54.1 근로자수 1,144,631 10,583,499 4,347,459 16,075,589 (%) (7.1) (65.8) (27.0) (100.0) 자료: 유경준(2010) “일자리 정책의 현황과 과제”에서 재인용

14 양극화 진단과 공존형 발전전략 복지의 확충만으로 지금의 경제사회위기를 극복할 수 있는가?Ⅱ ▣ ’97년 외환위기 이후 정부가 채택해 왔던 사회안전망 확충전략은 선택적 복지론에 근거한 것으로 재정 건전성과 복지지출의 효율을 구현하고자 함. 소득수준별로 복지를 차등하고 복지서비스를 민영화하는 것이 기본 철학이며 빈곤이 가장 심한 부분에 우선순위를 두고 노인 과 취약 근로연령층을 보호하는 데 집중하고자 함. 그러나 노동시장 상황의 개선이 없는 상태에서의 부분적인 복 지투자는 근로자의 불안감 완화에 근본적인 한계가 있고, 재정 건전성 악화 위험도 존재하여 현 상황 타개에 적합하지 않은 전 략으로 평가됨. 또한 복지 효율화 시도는 대대적인 복지확충과 병행되지 않을 경우 정치사회적 상황을 더욱 악화시킬 우려조차 있음. 예컨대 자영업자의 소득/재산 파악이 미비한 상태에서의 복지 효율화 는 실효성에 한계가 있을 수밖에 없으며, 근로자들은 복지 축소 로 받아들여 미래불안이 가중될 것임. 그렇게 될 경우 재정건전성 확보 의도가 재정건전성을 오히려 더 악화시키는 역설이 발생할 수 있기 때문에, 복지제도가 공고

Ⅱ. 복지의 확충만으로 지금의 경제사회위기를 극복할 수 있는가? 15 화되기도 전에 시도되는 복지 민영화는 기존의 공공복지제도의 부실화를 가속할 것임. 지금과 같은 전면적인 시장경쟁의 격화는 글로벌 경쟁력을 갖 추지 못한 취약기업과 취약계층을 계속 증가시키며 복지수요를 더 확대시키는 요인으로 작용함. 복지개혁을 둘러싼 사회갈등의 고조도 재정의 불안정화를 더욱 자극하는 한편 부유층과 기업들은 정치권의 복지비용 증액 추 진에 반발하며 전체적인 경제활동이 위축될 우려. ▣ 기존의 국정운영전략에 대한 대안으로 흔히 제시되는 것이 보편적 복지 실현을 추구하는 복지국가전략이며 이와 유사한 맥락에서 “성 장과 복지의 선순환” 모형으로서 고용복지전략이 제시되기도 함. 보편적 복지는 아니지만 지속가능한 복지를 위해 고용과 복지

16 양극화 진단과 공존형 발전전략 를 연계하는 한국형 고용복지 모형이 되는데 이는 근로능력이 없으면 정부가 책임지고 구직자를 지원하며 취업자에 대해서는 최소한의 생활을 보장하는 것을 원칙으로 함. 보편적 복지모형은 보육과 교육, 의료와 주거와 같은 국민의 기본욕 구를 소득에 따라 차등을 두지 않고 국가가 보장함으로서 복지재정 부담에 대한 수용성을 높이고 분배를 개선하는 효과를 기대함. 그러나 보편적 복지나 고용복지전략은 일자리 창출형 신산업의 발굴없이 그리고 노동시장의 양극화 완화를 위한 추가적인 조 치없이 지속가능하지 않다는 점을 간과한 전략으로 평가됨. “복지팽창 → 재정악화 → 세금증가 → 기업위축 → 세수감소” 의 악순환이 발생함으로서 고용의 양과 질의 개선이 없다면 복 지지출만 팽창할 우려가 있음. 보편적 복지제도의 파급 효과

Ⅱ. 복지의 확충만으로 지금의 경제사회위기를 극복할 수 있는가? 17 ▣ 최근 새롭게 제기되는 자본주의 4.0 논의도 문제해결에 큰 도움이 되지 않을 것이며 오히려 복지에 대한 국가의 책임성을 약화시키 는 방향으로 작용될 우려가 있음. 보편적 복지 대신 ‘복지 안전망’을 제공하자는 자본주의 4.0은 온정적 보수주의(compassionate conservatism)에 기초하고 있으며 기본적으로는 자유주의적 복지국가의 선별적 복지전략에 민간 의 자발적 기부가 추가된 형태. 그 골격은 불의의 위험은 국가가, 예측 가능한 위험은 개인이 담당하되 소득 불평등의 완화를 위하여 교육과 민간부문의 기 부를 적극적으로 활용하고 부유계층에 대한 사회서비스에 대해 서는 시장을 통한 고급화와 다양화를 지향함. 자본주의 4.0 전략은 선택적 복지론에서 민간의 책임성을 더 강 조한 것에 불과한 것으로 지금의 사회통합위기를 더 악화시킬 위험이 있고, 복지서비스의 민영화는 재정 건전성에 기여하기보 다 재정을 더욱 부실화 할 수 있음. 또한 기부문화나 소득파악 현황 사정을 볼 때 이러한 접근은 아 직 한국에서 실행할 수 있는 여건이 미비한 것으로 평가되며 특 히 교육문제의 경우 교육기회의 균등보다는 교육에 대한 과도 한 투자가 문제인 상황이고 일자리 부족 문제가 사회통합위기 의 근본원인이라는 인식도 결여된 것으로 보임.

18 양극화 진단과 공존형 발전전략 자본주의 4.0 복지제도의 파급 효과

Ⅲ. 공존형 발전을 위한 협력적 혁신과 진취적 배려 19 공존형 발전을 위한 협력적 혁신과 진취적 배려Ⅲ ▣ 한국경제사회가 안고 있는 근본적 문제인 불균형 발전을 완화하는 것이 ’97년 이후 누적된 고용위기와 사회통합의 위기를 극복하고 지속가능한 성장을 가능하게 하는 유일한 처방임. 시장경제가 발전하는 과정에서 경제주체들은 불가피하게 선도 부문과 취약 부문으로 나뉘게 되며 이로 인한 사회통합 과제도 부상하게 마련이므로 단기적인 처방보다는 중장기적으로 상생 의 가치를 기준으로 경제주체 간 협력체제를 재조정하는 것이 문제해결의 첩경일 수 있음. 따라서 이를 해결하기 위하여 기계적인 절충이나 미봉책을 택 해 선도부문과 취약부문 간의 관계를 시혜와 수혜의 관계로 고 착시키는 것은 당장은 성과가 있을지 모르지만 결과적으로 정 책의도와는 달리 취약부문의 주변화를 영속시키고 경쟁력 향상 의 기회를 축소시키는 우를 범하게 됨. 오히려 경쟁력이 강한 부문과 약한 부문 모두 시장경제를 지지 하는 기둥이므로 서로의 성장을 제약하지 않는 관계를 형성·유 지·조정하는 작업을 상시적으로 수행하는 것이 바람직함.

20 양극화 진단과 공존형 발전전략 ▣ 이런 관점에서 보면 선도부문과 취약부문이 공존할 수 있는 경제 사회체계를 구축하는 것을 ’97년 이후의 새로운 국가비전으로 하 여 그 실행원리로 ‘협력적 혁신’과 ‘진취적 배려’의 양대 가치를 고 려할 수 있음. ‘협력적 혁신’은 경제주체 간에 서로 협력하면서 혁신하고, 혁 신을 목표로 협력하는 것을 지향하는 산업부문의 운영원리이고, ‘진취적 배려’는 일회적이거나 시혜적인 배려가 아니며 경제주 체들의 동기를 억제하는 배려도 아닌 매우 성과 지향적이고 성 취 지향적인 배려를 의미함.

Ⅳ. 5대 추진전략 21 5대 추진전략Ⅳ ▣ ‘협력적 혁신’과 ‘진취적 배려’를 추동할 수 있는 신제도조합(new istitutional alignment)의 설계가 경제사회발전의 선순환을 가능하게 하는 핵심 요건임. 고용창출형 신산업의 육성, 중개형 금융시스템의 확립, 복지에서 의 최저생활보장제, 혁신형 공교육체제의 구축, 공공부문 고용흡 수력의 증진으로 구성되는 5대 전략이 연쇄적으로 상호 상승작 용을 하게 되면 신경제사회체제 구축의 기초가 마련될 수 있음. 전략 1: 고용 창출형 신산업의 육성 ▣ 양질의 일자리 창출 없이는 민생위기의 해결은 어려우며 특히 청 년층과 고령층의 미래 불안을 해소하기 위해서는 적정한 수준의 일자리 창출이 필수적임. 일자리 창출 없는 대책은 재정건전성을 악화시키며 오히려 상황을 더욱 악화시킴. ▣ 제조업은 그동안 좋은 일자리 창출의 보고이자 사업서비스업 등

22 양극화 진단과 공존형 발전전략 연관 산업에 대한 고용유발효과가 큰 산업이었지만 앞으로 고용창 출을 대기업과 제조업에만 의존할 수는 없음. ’90년대 이후 제조업의 취업계수와 취업유발계수는 선진국이나 다른 산업에 비해 더 낮은 수준에 있는데다가 좋은 일자리라고 할 수 있는 300인 이상의 제조업 사업장은 2005~2009년간 사업 체수와 종사자수가 각각 15.5%, 5.7% 감소함. ▣ 산업 구조의 서비스화에도 불구하고 고용구조의 서비스화는 아직 미흡하고 서비스 산업의 팽창 속도에 비해 좋은 일자리의 증가는 매우 부진함. 지난 10년간 크게 증가하고 있는 사회서비스업의 신 규 일자리들이 싸구려 일자리로 고착되는 조짐을 보임. 고용 잠재력이 높은 일부 서비스업의 선별 육성이 최우선 과제 이며 특히 복지 및 의료, 사업서비스, 교육, 금융보험, 그리고 행 정 등을 우선 육성하되 여건을 보아가며 문화 산업도 추가하여 고려할 필요가 있음. 정부의 개입정도를 감안해 민간과 공공의 역할을 구분할 필요 가 있으며 사업서비스, 문화산업의 경우에는 민간이 주도하는 것이 타당하겠으나 의료와 복지, 금융과 보험, 교육과 행정은 공공부문이 선도하는 것이 더 타당함. ▣ 규제개혁과 개방만으로 낙후한 서비스 산업을 발전시킬 수 없으며 과거 적극적인 산업정책으로 제조업을 육성하였듯이 서비스산업 발전 10개년 계획을 수립해 정부가 발전을 주도할 필요가 있음.

Ⅳ. 5대 추진전략 23 전기 5년은 육성기로 책정하여 - 서비스산업 맞춤형 제도 구축하고 관련부서를 일원화 - 수요기반을 확충하고 서비스 가격을 적정화 - R&D투자, 인프라 구축, 전문인력 육성에 대한 투자를 대폭 확대함. 후기 5년은 구조조정기로 하여 - 전기 5년의 성과에 바탕하여 민영화, M&A를 통한 대형화, 수 출산업화를 추진함. ▣ 제조업은 모든 산업의 기축이자 산업혁신의 기본 동력임. 또한 좋 은 일자리 창출의 원천이기 때문에 경쟁력기반을 잘 유지 관리해 야 함. 대기업 중심 제조업의 경우에는 좋은 일자리를 잘 유지하는 한 편 벤처 활성화를 통하여 산업의 혁신성을 제고함. 전통 제조업의 경우 부품 소재 산업의 경쟁력 제고를 위한 지원 을 지속함.

24 양극화 진단과 공존형 발전전략 전략 2: 금융시스템의 모험성과 공공성 확립 ▣ 우리나라 금융산업은 접근성은 높아졌으나 활용상의 애로가 가장 큰 문제로 대두되고 있음. 은행, 제 2금융권, 자본시장 육성, 벤처캐피탈, 자본시장통합법 을 거치며 자금조달선이 획기적으로 다양해지며 금융 접근성이 크게 개선되었고, 지난10년 동안 국민저축이 국내투자를 상회하 는 상태에서 볼 수 있듯이 지속적인 자금잉여 상태를 유지하고

Ⅳ. 5대 추진전략 25 있음. 이는 그동안의 금융산업 발전이 있었기 때문임. 그러나 자본시장은 우량 대기업에 90% 이상 집중되어 있고 은 행은 아직도 담보대출에 주로 의존함으로서 금융이 우량기업과 담보능력자에 편중되는 한편 그 이외 부문은 금융의 사각지대 로 남아있는 양극화 현상을 보임. 한국은 중소기업 대출에 있어 세계 36개국 중 두 번째로 금융애 로가 큰 국가로 조사됨. (중소기업연구원, 2011, ‘36개국 중소기 업 실태비교’) 한편 벤처기업은 대부분 정부 및 은행에 의존하여 자금을 조달 하고 있어 2011년 벤처정밀실태조사 결과에 따르면 ’10년도 신 규자금 조달방식이 정부정책자금(43.7%), 금융기관(41.9%), 캐피 탈/엔젤투자(1.1%) 순으로 나타남. 특히 담보위주의 금융관행이 고용창출력이 높은 (지식)서비스 산업의 발전을 억제하고 있음. 이러한 담보위주의 금융관행에도 불구하고 금융시스템의 불안은 갈수록 심화되어 저축은행의 파 산을 경험했으며 이에 더하여 가계대출의 과도한 팽창으로 전 반적인 금융불안을 야기하는 수준에 이름. ▣ 새로운 틈새금융기관의 설립보다는 금융관행 개선이 우선적인 과 제임 고용창출 효과가 큰 서비스산업에 대한 신용대출의 인센티브를 강화하기 위하여 1) 총액한도대출액 배분에 있어 신용대출 실적 을 반영하고, 2) 은행 및 제 2금융권의 중소기업 대출에 대한 면

26 양극화 진단과 공존형 발전전략 책기준을 완화할 필요가 있음. 신용보증 제도는 축소보다는 효율화에 초점을 두는 것이 더 바 람직하고 경기신용보증기관은 중소상공인에 대한 신용공급처로 서의 기능에 특화할 필요가 있음. ▣ 과거 한국 금융시스템이 추구해왔던 공공성을 재확립할 필요가 있음. 공공성을 중심으로 특수은행과 서민금융기관의 목표를 재정립 하기 위해서는 1) 저축은행의 법인 및 개인사업자에 대한 대출 한도의 지속적 축소, 2) 기업은행, 저축은행 등의 중소기업 및 서민에 대한 금융의 공공성 강화가 요구되며 3) 저축은행 등 서 민금융기관은 Microcredit기관들의 업무를 담당할 필요가 있음. 대형 금융기관의 사회책임지표를 개발하고 이를 주기적으로 공 표함으로서 Microcredit기관, 지역개발법인, 저소득층, 결손가정, 다문화가정에 대한 금융지원 실적이 공개되도록 할 필요가 있음. ▣ 고용창출력이 큰 서비스업에 대한 벤처캐피탈 투자를 획기적으로 확대함. 연기금, 공기업, 은행 등 안정적 자금의 벤처캐피탈 참여를 확 대하기 위하여 이에 대한 유인책을 대폭 강화할 필요가 있음. 고용창출력이 큰 서비스업에 대한 벤처투자 규제를 우선 해제 하고 투자금 회수시장을 다양화하고 벤처투자 전문가를 꾸준히 양성해야 함.

Ⅳ. 5대 추진전략 27 전략 3: 최저생활보장제의 구축 ▣ 소득불평등 및 빈곤율 증가는 현재의 위험이자 미래불안의 근원임. 1997년 외환위기 이후 두 차례에 걸쳐 소득불평등과 빈곤율이 급격하게 증가하고, 이후 경기회복에도 불구하고 그 정도가 완 화되지 않는 구조적인 문제에 봉착 특히 노인빈곤율은 OECD 국가 중 가장 높은 수준을 나타내고 있음. 또한 근로빈곤층(working poor)이 계속 늘고 있으며 정부 의 적절한 소득보장도 근로유인정책도 제대로 이루어지지 않는 상황임. 현재 사회통합에 가장 부정적인 영향을 미치는 요인은 빈부격 차 확대로 인식되고 있으며, 중산층 또한 자신의 미래에 대해 불안하다는 인식이 증가하고 있음. [그림 3] 한국의 빈곤율과 소득격차 추이 (1990년~2008년) ▣ 우리 복지체제는 <확대> 자체보다 <어떻게 확대할 것인지>가 문제

28 양극화 진단과 공존형 발전전략 향후 우리 복지정책의 기본방향은 복지지출의 확대와 사회보장 제도의 강화임. 하지만 이는 1) 국민들의 긴급한 복지욕구가 무 엇이고, 2) 그 재원을 어떻게 조달할 것이고, 3) 기존 제도의 문 제점을 어떻게 극복할 것인지에 대한 복합적 사고에 기초해야 할 것임. ▣ 최저생활보장제도는 핵심 복지욕구를 근간으로 재구성해야 함. 향후 우리나라의 최저생활보장제도는 현재 국민들이 시장소득 으로 충족시키기 어려운 <의료, 교육, 주거 3대 서비스>를 제도 의 근간으로 구축하는데 초점을 두어야 함. 하지만 현재 우리나라에서 이 복지욕구를 충족시키는 제도들이 안고 있는 현안문제는 상이함. 이는 모두 확대가 필요한 것이 아니라, 제도에 따라 효율성 제고나 공공성 제고 등이 필요한 것임. ▣ 복지재원을 재정과 사회보험료 의존 일변도에서 탈피하여 다각화 해야 함. 사회보험 가입확대는 우리 사회보장제도의 핵심전략이지만 복 지예산 확대가 어렵다고 사회보험료를 계속 인상하는 전략은 복지격차를 확대시키는 결과를 초래할 위험성 또한 안고 있음. 따라서 서구 조합주의국가들의 최근 경험을 감안하여, <근로소 득 외에 특정소비항목, 부동산 및 금융자산에 대한 과세>로 사 회보장재원을 조달하는 전략을 도입할 필요가 있음.

Ⅳ. 5대 추진전략 29 ▣ 복지제도와 행정인프라에 대한 복합적 개혁이 필요함. 현재 저소득층 복지제도 중 일부는 대상선정과 급여가 온전히 이루어지지 않는다는 점에서 공적 제도가 갖추어야 할 기본요 건도 갖추지 못한 상황임. 이러한 문제가 발생하는 원인은 행정인력과 인프라가 취약하고, 제도 자체가 이러한 여건에 맞게 설계되지 않았다는 점에 있음. 이 점에서 인프라와 제도에 대한 개혁이 모두 필요. ▣ 욕구별 복지제도의 균형발전이 필요함. 우리 복지제도는 대상집단 및 분야별로 불균등 발전하는 양상 을 나타내고 있음. 따라서 전체 복지제도, 특히 저소득층 복지 제도 중 저발전된 제도(교육과 주거)를 강화하는 조치가 필요. 특히 교육복지의 경우, 복지수급가구 자녀와 비수급 가구 자녀 간의 교육기회가 심각한 수준의 차이(또는 역전)를 나타내는 문 제가 발생하고 있음 ▣ 취업취약계층의 사회보험 가입을 확대하기위한 보험료지원 정책 이 요구됨. 근로소득의 격차가 복지혜택의 격차로 이어지는 원인 중 하나 는 사회보험에 있음. 따라서 중소사업장 근로자 등을 대상으로 사회보험 가입을 확대하는 조치가 필요하고 한시적으로 정부가 이들의 보험료를 지원하는 방안을 강구할 필요가 있음.

30 양극화 진단과 공존형 발전전략 ▣ 복지재원 조성을 위한 중장기 기본계획을 수립해야 함. 지난 20~30년간 사회보험형 복지국가들은 사회보험 재정수입 감소와 지출증가로 인해 재정적자와 부채가 증가하는 문제에 직면하였으며, 이를 완화시키는 방안으로 새로운 재원조성 방안 을 모색하여 왔음. 이는 향후 우리사회에도 매우 중요한 시사점 을 갖는 것으로 판단됨. - 프랑스의 CSG(일반사회갹출금)는 이러한 사례 중 하나임. ▣ 복지제도의 합리적 관리를 위한 인프라 구축에 지속적인 투자가 이루어져야 함. 우리 정보시스템은 서구 복지국가에 비해 손색이 없는 상태지 만 소득파악 여건이 취약하고, 배치된 인력이 크게 부족하여 실 제 운용 효과성은 높지 못함. 따라서 지방자치단체 인력 중 복지부문 인력을 단계적으로 확 대하는 전략을 취해야 할 것이며 일반직의 복지직 전환 및 복지 직 우선 충원정책이 필요함. 전략 4: 혁신적 공교육의 실시 ▣ 초중등 특히 중등교육이 단편적 지식과 암기 위주로 이루어져 학 습에 대한 흥미와 창의적 사고능력이 저하됨. PISA 2009 평가 결과 읽기 1~2위, 과학 2~4위(OECD 국가 중)로

Ⅳ. 5대 추진전략 31 나타났으나 학습흥미, 자신감, 동기부여는 평균 이하로 나타나 고 창의적 문제해결 능력이 미래의 경쟁력이라는 점에서 볼 때 현재 교육 내용은 우려할 수준임. ▣ 혁신적 공교육을 통한 새로운 성장동력 발굴과 양극화 해소를 위 해서는 교육내용의 질적 변화가 필요 학생들이 다양한 책을 읽고 직접 사고하고 문제제기와 토론을 통해서 해결책을 찾아가는 교육을 실시하되 개인 단위가 아닌 팀 단위로 협력해서 문제를 해결함으로써 팀워크를 익히도록 하는 교육이 필요함. 이를 위해 학교마다 도서관을 확충하고 전문사서를 고용하여 독서지도에 실질적 도움이 되도록 지원하는 한편 인성교육 및 학생들의 고충해결을 위해 상담교사를 크게 늘릴 필요가 있음. ▣ 초중등 교육에서 사교육의 득세와 공교육 약화는 기본적으로 두 교육의 성과 격차에 기인함. 사교육에 비해 공교육은 내용 및 성과 면에서 모두 뒤떨어지며, 이는 다시 공교육 악화로 귀결되는 악순 환에 빠짐. 이 악순환을 끊기 위해서는 공교육 여건의 획기적 개선이 필요 하고 그 출발은 교사들의 과중한 행정 및 잡무 관련 업무량을 대폭 낮추는데서 시작해야 함. 이를 위해 보조교사 혹은 부교사 를 대폭 확충할 필요가 있음. 열악한 근로조건에 있는 사교육 분야의 강사들에게도 보조교사

32 양극화 진단과 공존형 발전전략 혹은 부교사로 전환할 인센티브를 부여함. 공교육 존중 풍토를 위해 학생들에게 민주시민교육(교양, 윤리) 를 강화하고 교사 이외에 학내 질서유지 인력을 확충하여 학생 혹은 학부모 모두 교권을 무시할 경우 질서요원들이 지도하도 록 함. 교사 대 학생 비율의 (2009년) ▣ 과도한 사교육으로 세계 최장의 학습시간에 시달리는 학생들의 행 복추구권 및 건강권 확보측면에서 과도한 사교육에 대한 제한을 가하는 방안을 적극적으로 모색함. 사교육에 대한 전면 금지가 불가능하다면 과도한 사교육의 부

Ⅳ. 5대 추진전략 33 정적 효과를 줄이기 위한 노력을 차선책으로 선택하여 과도한 사교육으로 인한 가계부담 및 학생들의 정신적, 육체적 부담을 경감시키는 방안을 모색함. 학생보호 차원에서 초중등 학생의 학습시간을 연령별로 제한하 는 조치를 도입하여 학교수업 이외에 일정 시간 이상의 과도한 사교육을 받지 못하게 제한하는 방안을 강구함. 전략 5: 공공부문 고용흡수력의 증진 ▣ 한국의 공공부문 종사자가 전체 취업자에서 차지하는 비중은 5.3% 에 불과하여 OECD 평균 14.4%(2005년 기준)를 크게 하회하는 수 준임. 복지 선진국으로 인식되는 스웨덴은 28.3%로 최상위권의 공공 부문 고용 비중을 보여주고 있으며, 인구가 비슷한 영국도 19.1%로 OECD 평균을 상회함. 작은 정부를 지향하는 미국도 14.1%로 OECD 평균에 근접함. ▣ 외환위기 이후 진행된 공기업 민영화 및 공공기관 선진화 과정에 서 대대적인 인력삭감이 있었던 데다가 위기 이후에도 신규채용을 최소화하는 고용관리전략을 구사함. 이로 인하여 공공기관 임직원 수가 2005년 241,103명에서 2008 년 261,078명으로 약간 증가하였다가 2011년 247,359명으로 다 시 큰 폭으로 감소함.

34 양극화 진단과 공존형 발전전략 취업자 대비 공공부문 종사자 비중(2011년) ▣ 그동안 OECD 복지국가에서 채택해 왔던 작은 정부에 대한 신화에 서 탈피할 필요가 있음. 1980년대 이후 영국을 비롯한 일부 재정적자 국가는 ‘작은 정부 론’을 전면적으로 수용하면서 사회 전반의 고용 창출을 제한하 는 부작용을 야기함. 작은 정부론을 선도했던 영국과 뉴질랜드 도 최근 이에 대한 반성이 제기됨. ▣ ‘작은 정부’의 선한 목적을 유지하되 고용친화적 공공부문 개혁을 추진함. 견제 받는 않는 권력, 부패, 비효율을 방지하기 위해 불필요한 정부 개입을 줄이자는 취지의 작은 정부론은 계속 유지해야 하 지만 서비스하는 정부, 국민을 보호하는 정부는 강한 정부여야 한다는 새로운 관점이 요구됨. 예컨대 서울 노원구, 관악구, 광주 광산구, 경기 성남시 등에서 공공서비스 민간 위탁을 직영 또는 준공영으로 전환한 결과 총

Ⅳ. 5대 추진전략 35 인건비는 줄이면서도 근로자 임금은 인상(12.6%)하고 서비스의 질은 개선되는 이중의 효과를 봄. ▣ 우리나라에서 제도 형성의 견인차는 정부였다는 점에 주목해 신규 공공서비스도 공공부문에서 선도하여 착근시키는 것이 효과적일 수 있음. 사회서비스를 비롯한 공공재적 성격의 공공서비스는 고용 창출 을 위해서나 서비스 수준의 균질화를 위해서도 공공 부문이 주 된 역할을 담당하는 것이 효과적임. 다만 공공부문 증원의 걸림돌인 공공서비스에 대한 낮은 만족 도를 개선하여 공공서비스에 대한 국민들의 평가를 획기적으로 개선하는 것이 선결조건임. 정부에 대한 기본인식을 서비스 제공자로 전환하고, 규제하는 정부의 성격을 탈색한다면 공공부문 인력 증원에 대한 국민적 공감대 확보도 가능할 수 있음. ▣ 공공부문의 고용 흡수력을 제고하기 위해서는 3가지 트랙이 바람 직함. 지방공무원을 중앙정부 공무원에 육박하도록 증원하는 것이 우 선적이며 지방공무원을 인구유치 인센티브로 활용하여 증원할 경우 지역균형발전도 도모하고 양질의 일자리를 지방에 창출하 는 일석이조의 효과를 확보할 수 있음. 새로운 서비스 수요와 환경변화에 대처하기 위해 의료, 보건,

36 양극화 진단과 공존형 발전전략 돌봄, 안전, 교육 관련 공무원 및 공공기관을 확충하는 것이 필 요하며 최근 확산되고 있는 제3섹터 방식(예산 출연과 민간 참 여를 병행)을 적극 활용함. 공공부문에 경력단절 여성인력이나 중고령 여성인력을 고용함 으로써 중급수준의 안정된 일자리를 다수 만들고 직무의 성격 에 따라 정규직 형태의 파트타임 근무 등을 활용함으로서 과도 한 인건비 소요를 경계함.