ｌ정책보고시리즈 2009－1ｌ 정책보고서의 전문을 홈페이지(www.ggwf.or.kr)에서도 보실 수 있습니다. [자료실] → 정기간행물 목 차 요 약 2 Ⅰ. 경기도의 지역복지 통합체계 구축의 필요성 5 Ⅱ. 지역기반의 통합적 사례관리체계의 이론적 구성 7 Ⅲ. 경기도의 지역 사례관리 사례 8 Ⅳ. 경기도의 효율적 복지전달체계 개편 및 지역관리체계 구축 19 경기도의 통합복지체계구축을 위한 지역사례관리 방안 2009. 10 홍선미/한신대학교 사회복지학과 교수

2지역기반의 서비스네트워크를 중심으로 기능하는 사례관리는 중 복·누락을 최소화하며 수요자의 욕구에 적합한 서비스를 연계하고 조 정해 나가는 효과적인 서비스모델로 인식되고 있다. 사례관리의 특성 중 하나는 개별기관에서 복합적인 서비스 수요자의 욕구에 적합한 서 비스를 연계하는 방식으로부터 지역사회보호체계의 구조적 변화까지 동반하는 다양한 기능을 포함하는 것이다. 개별기관차원에서 운영하는 임상적 성격의 사례관리는 지역 내 서비스의 통합과 자원조정을 효율 적으로 유지하는 구조적 수준까지 확대되지 못하는 한계가 있다. 본고 에서는 단편적이고 분절적인 서비스 전달의 문제점을 근본적으로 개선 해 나가는 차원에서 지역단위에서 자원을 조정하며 서비스 보호체계의 조직과 관리를 강조하는 사례관리 체계를 제안하고 있다. 또한 통합사례관리모형에 기초하여 지역단위로 수요자 중심의 서비 스를 체계적이며 포괄적으로 연계한 시범적 사례들을 살펴봄으로써, 지역기반의 통합적 복지지원체계 구축의 가능성을 모색한다. 대표적인 사례인 위스타트 사업은 통합사례관리에 기반하여 지역 내 다양한 아 동지원기관들 간의 협력과 연계 속에서 빈곤아동에 대한 지원이 체계 적으로 조정됨에 따라 서비스의 접근성과 포괄성, 효과성을 높이게 되 SUMMARY

정책보고시리즈 2009-1 3 며 궁극적으로 지역 내 취약한 아동과 가족을 위한 지역사회보호체계 가 구축되는 데 기여한 사례이다. 특히, 관의 적극적 의지와 민간의 참 여를 통해 서비스나 자원 개발에 대한 책임과 권한, 각 서비스 기관들 로부터의 협력을 효과적으로 이끌어내는 긍정적인 민관협력 모델이 되 고 있다. 한편 안산통합서비스 네트워크센터 사업은 민간의 자발적인 서비스네트워크를 통해 효과적으로 역할분담과 공동개입을 하며 다양 한 지역사회 지원체계와의 상호작용을 촉진하고 옹호함으로써 필요한 지역사회자원의 개발과 확대를 꾀하는 통합사례관리의 사례가 되고 있 다. 한편, 경기도에서 긴급위기 지원사업으로 시작된 무한돌봄사업은 지역자원을 적극적으로 발굴하고 위기가구에 대한 공공의 보호역할을 강화하는 기능을 하고 있으나 관리구조와 운영체계의 한계로 인해 지 역단위의 지원체계를 구조화하지 못하는 상황에 있다. 무한돌봄사업은 경제침체기라는 시의성을 반영한 한시적 사업으로 출발하였으나, 주민 의 기초적인 생활보장을 위한 지역복지체계 개편의 중장기 비전 속에 서 운영체계를 발전시켜 나가는 경우 경기도의 복지수준을 획기적으로 개선시키는 계기를 마련할 수 있을 것이다. 긴급대응 차원에서 산발적으로 이루어지는 지원방식을 벗어나 위기

4가정을 조기발견하고 서비스의 접근성을 보장하기 위해서는 지역 전체 를 포괄하며 효율적으로 지원하는 관리구조가 필요하다. 본고에서 제 안하는 시·군 단위의 지역관리센터는 공적 책임성과 안정적인 지원구 조 속에서 지방정부가 지역사회 보호의 일차적 책임을 지도록 하는 한 편, 민간전문가와의 팀 구성을 통해 업무의 전문성을 확보하는 민관 협력방식으로 구성된다. 지역관리센터의 사례관리자는 지역 내 민간기 관들과의 협력적 지원체계가 상시적으로 가동되도록 복지서비스망을 구축하고 지역 내 서비스연계활동을 모니터링하며 각 지역별로 가동되 는 사례관리네트워크를 지원하는 조정자의 역할을 담당한다. 지역 전 체를 포괄하면서 지역의 사례관리량을 효율적으로 관리하기 위해서는 지역관리센터의 세부구조로서 지역별 사례관리거점기관들을 지정하여 마을 단위의 지역에서 서비스네트워크를 활성화하는 기능을 하도록 한 다. 사례관리거점기관의 실무자는 지역 내 자원과 서비스의 연결에 초 점을 둔 조정자의 역할이 강조됨에 따라, 직접적인 서비스 제공을 위 한 임상가의 역할을 강조하는 개별 기관의 사례관리실천과 차별화된 기능을 유지하도록 한다. 이와 같은 지역기반의 통합사례관리체계의 구축과 운영은 궁극적으로 경기도 내 서비스 의뢰체계의 접근성과 사 회복지서비스 전달체계의 체계성, 서비스 지원방식의 적절성과 전문성 을 높이는 데 기여함으로써 도내 사회복지서비스의 효과성과 도민의 복지서비스에 대한 만족도를 높이는 기대효과가 있다.

정책보고시리즈 2009-1 5 I 경기도의 지역복지 통합체계 구축의 필요성 ○ 최근 복지서비스의 중복 또는 누락을 막으며 지역사회의 안정적 이며 포괄적인 복지인프라를 구축하고자 하는 필요성이 크게 증 가하고 있음. － 경기도에서는 ｢무한돌봄사업｣을 비롯하여 복지사각지대에 놓 인 가족과 개인들을 지원하기 위한 많은 사업들이 선도적으로 진행되고 있음에도 불구하고, 지역사회 내 기관 간의 정보교환 과 의뢰, 지역자원의 개발 및 동원, 서비스 대상자의 발굴, 서 비스 제공에 따른 역할분담, 지역사회 복지이슈의 발굴 및 추 진 등에 있어서 한계를 보이고 있음. － 이와 같은 문제점은 복지서비스의 제공 주체가 다원화되는 공 급방식으로 인해 향후 더욱 심화될 수 있으므로, 단편적이고 분절적인 서비스전달체계의 문제점을 근본적으로 개선해 나갈 필요가 있음. ○ 최근 다양한 서비스의 제공과 효율적인 자원관리의 필요성에 공 감하며 대부분의 지역에서 적극적으로 사례관리를 도입하고자 함. － 사례관리는 한정된 자원을 최대한 활용하면서 중복·누락을 최소화하며 서비스를 효과적으로 연계하고 조정해 나가는 효 과적인 서비스모델임.

6－ 현재 지역별로 사례관리 운영과 관련한 많은 교육과 자문이 이 루어지고 있음에도 불구하고, 위기가족을 지원하는 종합적인 사례관리에 대한 지식과 경험의 부족으로 인해 대부분의 지역 에서 큰 성과를 거두지 못하고 있음. － 특히, 기관별로 이루어지는 제한된 성격의 사례관리는 지역 내 의 서비스 통합과 자원조정을 효율적으로 유지하는 수준까지 확대되지 못하고 있는 실정임. ○ 이와 같은 한계를 극복하기 위해서는 개별 기관 중심의 단절적인 서비스를 지역단위에서 조정하면서 지역 내 보호체계를 체계적으 로 관리하는 공적 지역관리체계와 지역기반의 서비스 전달망을 중심으로 서비스 수요자의 복합적인 욕구를 전문적으로 조정하는 민간 통합사례관리체계의 도입이 필요함. － 개별 기관 단위에서의 사례관리가 지역사회 자원연계의 부족 과 개별기관의 전문성으로 제한된다는 측면에서, 최근에는 지 역사회 중심의 네트워크를 활용한 사례관리가 주목받고 있음. － 지역기반의 통합사례관리는 대부분의 사회복지기관에서 운영 하고 있는 기관중심 사례관리의 틀을 벗어나 협력기관들의 공 동 개입과 역할 분담을 통해 수요자 중심의 맞춤형 서비스가 이루어질 가능성이 높음. － 특히, 공적인 지역관리체계가 부재한 한계를 극복하기 위해서 는 지역단위로 기관들 간의 주체적이고 능동적인 참여를 이끌

정책보고시리즈 2009-1 7 어내며 실질적인 지역복지 기관 간 파트너십 구조를 형성하고 상호연계와 조정을 통해 통합적 서비스를 제공하는 틀을 갖추 는 것이 기초가 되어야 함. Ⅱ 지역기반의 통합적 사례관리체계의 이론적 구성 ○ 사례관리는 개별 대상자에 대한 접근의 변화뿐 아니라 지역사회 보호체계의 구조적 변화까지 동반하는 다양한 수준의 기능을 포 함하기 때문에 사례관리를 진행하는 체계수준에 따라 개입목표와 범위를 명확히 하는 것이 중요함. － 일반적으로 사례관리는 서비스 제공의 중복이나 누락을 방지 하며 효과적인 서비스 제공이 이루어지도록 서비스 제공자들 간의 협력적 측면을 강조하는 행정적·관리적 특성과 클라이 언트의 전문적 관계 속에서 지속적인 보호와 직접적인 상담 및 치료를 강조하는 직접적 개입의 특성을 모두 포괄하는 개념이 기 때문임. ○ O’Connor(1988)는 지역사회 안에서 사례관리 조직이 갖는 조직 적 혹은 실천적 기능에 따라 사례관리 실천(case management practice)과 사례관리 체계(case management system)로 구분함. － 사례관리 체계기능과 사례관리 실천기능을 중심으로 지역사례

8관리의 수준별 모형을 구분함으로써 사례관리의 다양한 활동 으로 인한 개념상의 혼란을 예방하고 사례관리의 목적에 따른 기능과 역할이 보다 명확해짐. ○ 직접적인 서비스 수행기능을 강조하는 case management와 행정 적·관리적 특성이 강조된 care management로 구분하기도 함 (이봉주 외, 2008; 이용표, 2009). － Care management는 casework 중심의 개별화된 접근으로부터 통합적 접근 중심의 서비스 전달에서의 변화를 의미하기 위해 사용함. 즉, case management가 임상적 차원에서 이용자와의 직접적 관계와 서비스 수행기능을 강조하는데 비해, care management는 체계적 수준에서 자원을 조정하고 서비스 보호 체계에 대한 조직 및 관리를 강조하는 개념으로 사용됨. Ⅲ 경기도의 지역 사례관리 사례 1. 위스타트사업(민관 협력형) ○ 경기도의 위스타트 사업은 전국적으로 모델링되고 있는 우리나라 의 대표적인 빈곤아동지원 프로젝트로서, 아동의 건강하고 건전 한 발달을 지원하기 위하여 아동의 가족이 가진 자원뿐 아니라 지 역 내의 다양한 자원을 효과적으로 연계하도록 하는 통합사례관

정책보고시리즈 2009-1 9 리 모델에 기초하여 운영되고 있음. － 경기도 위스타트 사업은 지역사회가 중심이 되고 경기도와 지 자체가 지원하는 지역사회 보건·복지·교육공동체 구축사업임. － 이를 위한 사업운영방식으로서 지역의 아동과 가족지원을 위 한 위스타트 마을센터가 설립되어 지역 내 자원의 통합과 조정 역할을 담당함으로써 마을단위의 체계적인 서비스 지원이 이 루어지도록 함. ○ 지역기반의 통합사례관리체계를 중심으로 개별 아동과 가족의 욕 구와 상황에 따라 맞춤형 서비스를 제공하고자 전문적 사례관리 체계를 갖추고 아동별·가구별 욕구에 맞추어 복지·교육·보건 을 통합한 서비스를 사례관리계획에 맞게 체계적으로 제공함. － 가구사례관리자와 복지조정자, 보건조정자, 보육·교육 조정자 로 구성된 통합사례관리 팀은 아동과 가족의 욕구에 따른 직접 적인 서비스를 제공함과 동시에 지역사회 내에서의 자원 연계 및 개발을 통해 연령별·분야별·대상별로 특화된 프로그램을 제공함. － 가구사례관리자는 일차적으로 행정, 서비스 구매, 자원 개발과 관련된 기본 역할을 수행함. 아울러, 외부 실무자문위원회의 자문을 받아 서비스 질 관리, 서비스 간 연계관리, 종결사례의 사후관리, 수행평가에 필요한 기초자료를 관리하는 전문가 역 할을 수행함.

10 통합CM 팀 방과후 프로그램 지역사회 복지관 보육센터/ 어린이집 도/시청 보건소/ 정신보건센터 학교 사회복지 동사무소 통합사례관리팀(case coordation/intake, planning, monitoring) 서비스수행기관(direct service arrangement & provision) 공공기관과 지원체계(Supportive system“Funding/system assistance”) ｜그림 3－1 위스타트 마을 모형｜ － 통합적인 사례관리를 통해 구성되는 지역사회관리체계는 빈곤 아동에 대한 지원이 사정(査定)과 계획에 맞게 다양한 기관들 간의 연계 속에서 체계적으로 조정됨에 따라 서비스의 포괄성 과 효율성을 높이게 됨. ○ 복합적인 문제에 직면한 아동과 가족에게 다양한 서비스를 제공 하도록 위스타트 마을센터를 중심으로 아동지원서비스를 제공하 는 지역 내 서비스 기관들이 협력 및 연계함으로써 지역 복지네트 워크의 활성화에 기여함. － 위스타트 사업은 정기적인 서비스 수행 기관들 간의 사례회의 를 통해 지속적인 교류와 사례정보의 공유, 역할 분담을 해나

정책보고시리즈 2009-1 11 감으로써 사업의 연속성을 유지시키는 역할을 함. － 통합된 구조 내에서의 공적 서비스와 민관자원의 결합으로 인 해 지역사회 내 사회복지지원네트워크가 강화되고 결과적으로 위스타트 아동뿐 아니라 지역 내 취약한 아동과 가족을 위한 지역사회 보호체계가 구축되는 데 기여함. ○ 지속적이며 안정적인 서비스지원을 위해 마을 단위의 민관 협력 네트워크를 구축하여, 지방자치단체뿐 아니라 지역사회복지기관 과 학교, 사회단체, 지역주민 등 다양한 주체들이 참여하는 지역 복지사업의 수행전략을 활용함. － 위스타트 사업은 자원과 참여자와의 단순한 서비스 연계를 넘 어 아동의 건강한 삶에 대한 지역적 책임을 강조하며 지역 내 의 다양한 주체들의 참여를 통해 지역의 변화를 추구하고자 함. － 사업수행에 참여하는 아동서비스기관 이외에도 보건소와 병·의원, 학교, 기업, 봉사 및 후원단체, 지역주민들이 함께 참여하는 운영위원회와 자문위원회의 등의 운영구조를 갖춤 으로써 지역의 긍정적인 유대관계형성과 역량강화가 이루어 지도록 함. ○ 지방자치단체가 적극 참여하여 저소득층 아동과 가족을 위한 서 비스 전달체계를 강화해 나감으로써 지역사회보호 기반의 사례관 리가 가능한 환경을 제공함.

12 － 위스타트 사례관리팀은 공적인 서비스 조정권한을 지방정부로 부터 부여받아 아동지원을 위한 지역관리체계를 운영함. 위스 타트 사업에 참여하는 공적 전달체계는 기존의 민간서비스기 관을 감독하는 역할을 벗어나 팀 내에서 적극적으로 아동과 가 족지원서비스를 확충하고 조정하는 역할을 담당함. － 위스타트는 시범사업으로서 진행됨에 따라 사업의 운영체계가 안정적이지 못하며 선택적으로 제한된 지역에서 운영되는 한 계가 있음. 그럼에도 불구하고 빈곤아동과 가족을 위한 안정적 인 지역사회보호체계를 구축하려는 지방정부의 노력을 통해 아동 및 가족지원을 위한 단계적 프로그램 개발과 공적 지원체 계의 지원이 가능하게 되었음. － 이와 같은 민관 협력방식의 위스타트 사례관리는 지역단위의 공적인 사례관리체계를 갖추지 못함으로써 서비스나 자원 개 발에 대한 책임과 권한, 각 서비스 기관들로부터의 참여와 협 력을 효과적으로 이끌어내지 못하는 한계를 극복하는 긍정적 인 지역복지 협력모델 사례로 활용될 수 있음. 2. 안산통합서비스네트워크사업(민간주도형) ○ 2007년부터 사회복지공동모금회의 지원을 받아 빈곤·위기가족 을 대상으로 진행 중인 안산통합서비스 네트워크센터 사업은 지 역 기반의 통합적 사례관리체계를 구축하여 운영하고자 하는 실

정책보고시리즈 2009-1 13 험적 성격을 갖고 있음. － 안산은 지역복지서비스 인프라가 확대되어 클라이언트가 필요 한 서비스를 지역 내 여러 기관으로부터 제공받을 수 있으나, 이를 통합적으로 조정하고 운영하는 중심구조가 존재하지 않 거나 취약한 경우임. 서비스 이용성이나 접근성의 문제는 상대 적으로 적은 반면 분절적이며 파편화된 서비스 제공으로 인해 수요자 중심의 맞춤형 서비스가 제공되기 힘든 한계가 있었음. － 대부분의 사회복지기관에서 운영하고 있는 기관 중심의 사례 관리의 틀을 벗어나 지역사회 서비스 기관들 간의 협력과 연 계, 조정을 전담하는 별도의 네트워크 조직을 구성함. 안산이 라는 지역사회를 한 단위로 하여 수요자의 욕구를 중심으로 그 서비스를 통합·조정·재배치함으로써, 개별 기관을 넘나드는 원스톱 서비스가 가능한 구조로 운영하고자 함. － 주요사업인 빈곤·위기가족에 대한 통합서비스 사례관리는 컨 소시엄을 구성하여 운영하고 있음.(컨소시엄은 네트워크센터 를 중심으로 종합사회복지관, 정신보건센터, 여성, 아동, 청소 년 복지기관 등 10개의 통합사례관리 수행기관1과 지역사회복 지협의체, 동사무소, 보건소 등 17개의 협력기관2, 그리고 이 1 통합사례관리 수행기관은 직접적인 사례관리 사업을 수행하면서 사례발굴을 통 한 지역사회의 1차적 상담창구로서의 역할을 수행함. 수행기관의 지정된 전담 사례관리자는 네트워크센터로부터 의뢰된 사례관리 업무를 담당함. 2 컨소시움 참여기관들은 통합사례관리 관련 자료 및 사례를 공유하고 공통된 매 뉴얼을 사용하며 기관 간에 지원 가능한 서비스에 대하여 지원협력하게 됨.

14 A: 네트워크센터 B: 컨소시엄 참여기관 (수행기관, 협력기관) C: 지역사회복지관련 서비스 제공기관 AB B B B C C C CC C ｜그림 3－2 안산 통합서비스네트워크 모형｜ 들과 연계하는 지역사회복지 관련 서비스 제공기관들로 이루 어짐) － 지역사회 내 민간서비스기관을 비롯한 복지인프라가 일정수준 에 도달하였으나 서비스의 통합성이 떨어지는 안산과 유사한 지역의 경우에는 적합한 서비스를 선택하여 통합적으로 지원 하는 서비스네트워크체계의 존재여부가 매우 중요한 요소가 됨. 서비스네트워크를 통해 효과적으로 역할분담과 공동개입 을 하며 다양한 지역사회 지원체계와의 상호작용을 촉진하고 옹호함으로써 필요한 지역사회자원의 개발과 확대를 꾀하는 통합사례관리체계가 중요한 변화를 가져올 수 있기 때문임. － 민간기관 중심의 네트워크는 행정서비스전달체계나 공공자원 의 충분한 지원을 받지 못하는 경우, 통합사례관리의 차원에

정책보고시리즈 2009-1 15 서의 기능과 권위를 상실할 수 있으며 자율성 또한 감소되는 한계가 있음. 향후 민간 중심의 협력구조보다는 안정적인 지 원구조와 권위를 갖춘 민관 협력체계를 중심으로 공식적인 기 능을 수행함으로써 지역관리를 위한 장기적인 동력을 확보할 수 있음. 3. 경기도 무한돌봄사업(공공주도형) ○ 경기도는 지난 2008년 11월부터 실제 위기상황을 겪고 있지만 정 부로부터 지원을 받지 못하여 어려움을 겪고 있는 ‘위기가정’을 지 원하는 ‘무한돌봄사업’을 한시적으로 추진하고 있음. － 무한돌봄사업은 경제위기 이후 빈곤계층이 급속히 증가하였지 만 제도적 지원체계가 미흡하여 광범위한 사각지대가 존재하 고, 위기상황으로 인해 대처능력이 떨어진 중산층이 빈곤층으 로 추락하는 것을 예방하기 위한 것임. － 현재는 한시적인 사업으로 운영됨에 따라 관리에 소요되는 비 용을 최소화하고 기존인력을 보충적으로 활용하기 때문에 담 당자 일인이 단순한 지원절차를 통해 지원대상자에게 무한돌 봄 위기지원비를 지급하는 기본적인 업무를 넘어서기 어려운 상황임. － 결과적으로, 무한돌봄사업은 기존의 지역자원을 적극적으로 발 굴하고 위기가구에 대한 공공의 보호역할을 강화하는 의미 있

16 는 역할을 하고 있음에도 불구하고, 실제 관리구조와 운영체계 가 뒷받침하지 못함에 따라 단순지원 및 연계의 역할에 그치는 한계에 직면함. ○ 무한돌봄사업의 전달체계는 전형적인 사례관리 구조로 제시되어 있음. 그러나 현 무한돌봄사업 내에는 체계적인 빈곤가구지원을 위한 시·군 단위의 지원체계가 구조화되어 있지 않은 상태이므 로 지원부터 자립에 이르기까지 종단적 사례관리가 지역단위에서 이루어지지 못함. － 사업의 특성상, 무한돌봄사업은 긴급한 위기상황을 발굴하여 지원하도록 주민의 접근성을 확보하는 것이 무엇보다 중요한 요소임. 또한, 수혜계층의 발굴뿐 아니라 대상선정 기준에 대 한 정확한 기초조사와 심사를 실시하고 도덕적 해이가 발생하 지 않도록 관리하는 사정체계와 모니터링 구조가 필요함. － 현재는 사례관리를 전담할 별도의 수행인력을 배치하지 않아 신청 및 지원, 사후심사과정이 신속하게 진행되지 못할 뿐 아 니라 투입대비 개별 사례들의 변화를 모니터링하지 못하고 있 음. 사례발굴에 지역사회복지협의체나 읍·면·동의 복지위원 등을 활용하고 적격성 심사에 사회복지관의 사회복지사를 활 용하는 방안이 제시되고 있으나, 타 기관에서 근무하는 실무자 가 상시적인 지원업무를 수행하는 것은 현실적이지 못함. － 또한 공공주도로 사업이 진행됨에 따라 지역 내 민간자원이나

정책보고시리즈 2009-1 17 ｜그림 3－3 무한돌봄사업 모형｜ 서비스 기관과의 네트워크 활성화가 이루어지지 못함. 기존의 민간기관의 역할과 참여를 촉진시킴으로써 지역복지네트워크 를 강화하고 지역전체의 인프라를 활용하는 지역사례관리체계 로 재구조화되어야 함. ○ 지원대상자의 대부분은 복합적인 문제를 가진 위기가정으로서 생 계비 지원 이외에도 다양한 심리·사회·정서적 지원서비스가 지 속적으로 필요한 상황에 있기 때문에 사례관리를 통해 체계적으 로 조정되지 않는 경우 맞춤형 서비스 제공이라는 목표달성은 어 려움.

18 － 현 무한돌봄사업은 투입 중심의 사업으로서 실질적인 변화를 가져오기 힘든 구조임. 긴급지원성격의 급여는 시급한 위기상 황으로 인한 사회위험요소는 감소되나 장기적인 빈곤완화 효 과와 주민의 삶의 질 향상에는 매우 제한적인 효과가 있을 것 으로 예상함. － 다양한 문제가 복합적으로 얽혀 있는 고위험군에 속한 가구의 경우 표면적 이유는 경제적인 문제이나 복합적인 문제를 겪고 있음. 전문성을 갖춘 전담 사례관리를 통해 개별적인 욕구파악 과 이에 따른 지역복지자원과 서비스 지원이 이루어질 필요가 있음. － 취약계층의 자립이나 자활을 돕기 위한 상담 등의 전문적인 대 인서비스와 사후보호서비스의 제공이 무한돌봄사업 대상자에 게 지원될 수 있도록 지역 내 다양한 전문서비스 지원체계와 연계된 통합적 사례관리모형 제시가 필요함. ○ 무한돌봄사업이 향후 경기도의 복지전달체계를 업그레이드시키 는 중심축으로 기능하기 위해서는 무한돌봄센터의 주요 기능을 개편하고 지역복지체계개편을 위한 중장기 비전 속에서 운영체계 를 발전시켜 나갈 필요가 있음. － 무한돌봄사업은 경제침체기라는 시의성을 반영한 한시적 사업 으로 출발하였으나, 주민의 기초적인 생활보장에 대한 도와 시·군의 적극적 의지와 지역기반의 통합적 사례관리 경험이

정책보고시리즈 2009-1 19 풍부하다는 특성을 살려 새로운 지역복지모델로 거듭날 가능 성이 큼. － 현재 무한돌봄사업의 지원절차 및 전달체계로서 경기도와 각 시·군에 ‘무한돌봄센터’를 설치하도록 권장하고 있으므로, 이를 지역 내 위기가구지원을 위한 거점센터로서 활용할 수 있음. － 무한돌봄사업의 대상자를 비롯한 지역 내 빈곤가구를 집중적 으로 관리하면서 통합사례관리와 서비스 지원을 통해 맞춤형 복지서비스를 제공하고 지역의 인적·물적 자원의 연계를 통 해 지역인프라를 강화하며 민관협력네트워크를 활성화하고 조 정하는 역할을 담당하는 경우 복지전달체계를 획기적으로 개 선시키는 계기를 마련할 수 있음. Ⅳ 경기도의 효율적 복지전달체계 개편 및 지역관리 체계 구축 1. 지역관리체계 모형 ○ 긴급대응 차원에서 산발적으로 이루어지던 지원방식으로부터 벗 어나 지역의 전체 위기가정을 조기발견하고 서비스의 접근성을 보장하는 지역사회보호체계를 구축함으로써 복지안전망의 사각

20 지대를 보완하는 것이 필요함. － 지역사회보호체계(community care system)를 구축하여 복지 안전망의 사각지대를 보완하기 위해서는 지역 전체를 포괄하 면서 효율적으로 위기가정을 지원하는 관리구조가 필요함. － 주민생활지원과 등에서 이루어지는 시·군·구 행정단위체계 의 관리는 행정정보 관리차원에서 중복지원이나 누락의 문제 를 줄이는 점검체계로 기능할 수 있으나, 지역 내에서 제공되 는 다양한 서비스의 효과를 제고하며 지역자원의 효율을 높이 는 역할은 부족함. － 지역 내 잠재적인 수혜계층을 발굴하고 적정성 여부를 지역 전 체를 대상으로 파악하며 필요한 서비스 지원과 연계가 파악되 는 서비스관리체계가 적절히 가동되는 경우, 개별 기관들의 서 비스 대상자에 대한 산발적이거나 중복적인 지원을 효율적으 로 예방하는 효과도 가져옴. ○ 지역 전체를 포괄하는 사례관리체계는 다층적 구조로 사례관리의 수준과 주체, 목표, 주요기능 등의 요소에 따라 다음 표와 같이 수준별 내용이 차별화될 필요가 있음.

정책보고시리즈 2009-1 21 수 준 사례 관리의 주체 개입목표 주요 사례관리기능 사례관리 모형 기초 자치 단체별 (시·군 단위) 공공 또는 민관 협력체계 지역 내 공적보호 관 리체계 구축(지역사 회 내 보호를 위한 공적 사례관리체계의 구축) 지역자원 발굴 / 아웃리치 및 사례발굴 기관 연계 및 조정 사례관리체계 (care management) 권역별 (마을 단위) 통합적 기능의 거점 지역복지 기관 권역별 통합서비스 제공(지역사회 내 서 비스연계체계를 통 해 통합적 사례관리 서비스 제공) 인테이크, 사 정 및 사례계획 / 사례별 모니 터링 및 서비스 연계 사례관리실천 (community- based case management) 기관별 개별 서비스 수행기관 기관별 지지서비스 제공(개별기관의 전 문성을 살린 다양한 사회서비스 제공) 전문 서비스 제 공/ 지지상담 및 옹호 사례관리실천 (agency-based case management) ｜표 4－1 사례관리의 주체와 기능｜ 2. 수준별 사례관리 체계 □ 시·군 단위의 지역관리센터 ○ 사례 중심의 서비스전달체계의 정립을 위한 기반조성을 위해서는 지역별 사례관리센터를 지방정부의 책임 하에 각 시·군 단위로 설치하는 것이 필요함.

22 － 그리피스(Griffiths, 1988)는 Community Care: Agenda for Action이라는 보고서를 통해 지역사회보호의 일차적 책임3을 지방정부가 지며, 이때 직접적인 서비스 제공자보다는 자원을 관리하고 서비스를 구매하며 조정하는 역할을 수행해야 하기 위해 사회보장 담당 부서에 care manager를 임명할 필요성이 있다고 주장함. － 지역 내 서비스행정 및 전달체계에 대한 일차적 책임을 갖는 지방정부는 시·군 단위의 지역사례관리센터 운영을 위한 행 정지원팀을 두어 관내 서비스를 제공하는 주체들 간의 조정과 공적 자원 및 서비스에 대한 관리가 효율적이며 전문적으로 이 루어지도록 관리함. ○ 시·군 단위 지역사례관리센터의 운영주체는 공공성을 기반으로 공적 권한과 자원에 대한 접근성을 갖고 주도적인 역할을 담당하 여야 함. － 이 모형의 핵심은 사례관리 주체가 갖는 권한과 자원의 통제력 임. 이는 지역사회의 기본적인 보호체계와 안정적이며 포괄적 인 복지인프라를 구축하기 위한 공적 책임성과 안정적인 지원 구조가 중요하기 때문임. 3 일차적인 의뢰체계로서 기본적인 사례 발굴(case screening)과 의뢰업무를 강화 하면서 통합적 서비스를 제공하는 지역복지기관이나 특성화된 기관과의 연계와 의뢰체계를 구축함으로써 지역 내에서 서비스전달기능을 활성화시키는 역할이 강조됨.

정책보고시리즈 2009-1 23 － 위탁운영을 통해 개별 민간기관에 사업을 전담하는 방식은 이 와 같은 지역관리체계의 공공성이 훼손될 수 있음. 그러나 공 적 전달체계의 역할을 강조하는 경우 지역 내 관련 기관들 간 의사소통과 조정을 활성화하는 매개기관으로서의 전문적 역할 이 미흡할 수 있음. － 공공과 민간의 파트너십을 위해서는 공공이 재원조달의 책임 을 담당하고 민간이 급여를 맡는 협력관계 속에서 민관의 수평 적 관계와 자율적 참여가 보장되는 협치가 이루어지는 협동동 반모형(collaborative partnership model)4이 유효함. － 즉 지역관리센터는 공공지원을 통해 공적 책임성과 안정적인 지원구조 속에서 운영하되 업무의 전문성을 확보하도록 민간 전문가가 팀장업무를 맡는 민관 협력방식으로 구성할 수 있음. 이 경우, 민간은 조직의 독립성과 자율성을 보장받는 수준에서 정책결정과정에 대한 영향력과 프로그램 관리에 따른 책무성 을 보장받으며, 공공은 사업을 안정적으로 지원하며 과정과 성 과를 모니터링할 수 있게 됨. 4 공공과 민간참여의 서비스제공모형을 재원조달 및 급여 제공의 책임, 공공과 민 간의 급여대상 및 급여내용, 역할관계 등에 따라 병행보완모형, 병행보충모형, 협동대리모형, 협동동반모형으로 구분함. 협동대리모형과 협동동반모형에서 공 공은 재원조달책임을 민간은 급여제공 책임을 맡는다는 점은 같으나, 협동동반 모형은 공공과 민간이 상호쌍방적인 수평적 관계인 데 비해 협동동반모형에서는 민간이 위탁 등의 방식을 통해 공공의 대리인 역할을 한다는 점이 차이가 있음 (빈부격차, 차별시정위원회, 2006).

24 ○ 지역관리센터는 공적 서비스 전달의 실행주체로서 자원과 서비스 이용자들의 욕구 사이에 발생하는 갭을 다루는 역할을 담당하기 때문에, 개인의 욕구를 중심으로 클라이언트와 밀착되어 서비스 를 제공하는 워커로서보다는 조직 차원의 자원관리자(resource manager) 또는 체계관리자(system manager)에 가까운 개념임. － 지역관리센터는 통합사례관리의 문지기(gate-keeper) 역할을 담당하면서 지역 전체에서 보호를 필요로 하는 대상자를 의뢰 받아 욕구를 파악하며 지역 전체의 위기가구에 대한 자원과 서 비스 공급을 관리함. － 또한 지역 내 포괄적인 지역사회보호지원체계로서 민간기관들 과의 협력적 지원체계가 상시적으로 가동될 수 있도록 통합적 지역복지서비스망을 구축하고 지역 내 서비스연계활동을 모니 터링하며 각 권역별 사례관리에 대한 책임을 지고 권역별 거점 기관과 사례관리네트워크를 지원하는 조정자의 역할을 담당함. － 따라서 지역관리센터의 사례관리자는 미시적 차원에서 직접적 인 서비스 제공 과정에 관여하기보다는 사례관리체계의 관리 나 서비스를 제공하는 주체들 간의 조정, 공적 서비스와 자원 관리에 대한 전문적인 책임을 짐. ○ 지역관리센터는 기존의 지역사회 서비스와 자원을 조직하고 조정 하는 역할과 더불어 보다 적극적으로 자원을 개발하고 확대하는 기능을 강화할 필요가 있음.

정책보고시리즈 2009-1 25 － 지역인프라가 풍부한 지역에서도 사례관리자들은 여전히 자원 부족의 어려움을 호소함. 통합사례관리를 위해서는 기본적인 복지인프라뿐 아니라 사회복지 영역을 넘어서는 보건·의료, 법률, 교육 등 다양한 영역의 사회적 자원들이 지역사회에서 확보되어야 하기 때문임. － 해당지역에서 활동하는 지역전문가(사회복지 현장전문가, 의 사, 변호사, 지자체의원, 지역복지협의체 위원 등)로 구성된 ‘솔 루션위원회(가칭)’를 구성하여 권역별로 진행되는 사례관리의 자문 및 지원기능을 담당하도록 함. － 권역별 사례관리가 성공적으로 수행되기 위해서는 기존의 지 역 내 복지기관들이 제공하는 복지서비스와 연계하고 지역복 지협의체를 비롯한 지역 내 민관네트워크를 강화하는 역할이 중요하기 때문에 지역 내 공공－민간네트워크를 활성화하기 위한 민간기관들이나 협의체와의 협력사업들이 병행되어야 함. － 사례관리 네트워크에 속하는 기관들의 참여와 기관 간 협력을 증진시키기 위하여 사례관리수행기관에 대한 인센티브를 제공 하며 기관 CEO 모임을 지원하는 것도 가능함. □ 권역별(마을단위) 사례관리 ○ 지역 전체를 포괄하면서 지역의 사례관리량을 효율적으로 관리하 도록 지역사례관리센터 내에 하부구조를 갖추는 것이 필요함.

26 － 기관들의 네트워크를 활용한 지역기반의 통합사례관리 실천은 근린지역을 중심으로 이루어지기 때문에 지역의 사례관리량을 효율적으로 관리할 수 있도록 권역별 사례관리 네트워크를 구 성하는 것이 바람직함. － 인구규모와 복지인프라, 네트워크로 의뢰될 수 있는 물리적 거 리 등을 고려하여 시·군별로 2∼3개 권역으로 나누고, 권역별 사례관리거점기관들이 해당 지역주민에게 필요한 서비스의 연 계 또는 조정기능을 수행하는 핵심기관으로서 공식적인 네트 워크의 확산이 이루어지도록 함. － 권역 내에서 통합적 서비스기능을 담당해왔던 종합복지관5 등 이 거점기관의 역할을 하는 경우 지역 내 다양한 사회서비스를 조정하며 지역의 공식적인 서비스네트워크를 운영하는 것이 보다 용이함. － 단, 기존의 기관 내에 설치하는 경우에도 분리된 사무공간에 전문적 서비스를 제공할 수 있도록 사업비를 제공하고 지역관 리센터로부터의 업무지원이 이루어지게 하여 안정적인 운영구 조를 마련하는 것이 필요함. 5 종합사회복지관은 사례관리역량을 갖춘 전문 인력의 확보와 복지자원과 정보에 대한 접근성이 높다는 장점이 있음. ‘인천시 사회복지관 사례관리네트워크’는 인 천시내 17개 종합사회복지관을 중심으로 지역기반의 통합사례관리체계를 구축 하여 운영하고 있으며, 성남시 ‘희망나래콜’ 사업은 지역사회복지협의체를 중심 축으로 관내 10개 복지관을 거점사례관리기관으로 지정하여 통합사례관리를 진 행하고 있음.

정책보고시리즈 2009-1 27 － 또한 다양한 문제가 복합적으로 얽혀 있는 고위험군에 속한 가 구의 경우 표면적 이유는 경제적인 문제이나 복합적인 문제를 겪고 있기 때문에 전문성을 갖춘 사례관리 인력의 확충이 권역 단위에서 이루어지지 않으면 사업의 효율성을 담보할 수 없으 므로 거점기관의 인력6이 전담사례관리자로 일부 전환하는 방 안이 필요함. ○ 간접적인 서비스의 연결에 초점을 둔 조정자의 역할이 강조됨에 따라, 직접적인 서비스 제공을 위한 임상가의 역할을 강조하는 개 별 기관에서의 일반적인 사례관리실천과 차별화된 기능을 가짐. － 사례관리 수행기관들 간의 네트워크를 활성화시키고 사례회의 를 전문적으로 운영하기 위한 행정지원을 함. 또한, 개별 사례 를 지원하는 권역 내 사례관리 수행기관들에 대해 필요한 자원 을 지급할 수 있는 재량권을 부여함으로써 권역별 사례관리 네 트워크를 공식적으로 운영하는 주체로서 기능하도록 함. － 또한 지역 내 거점기관들은 기초자치단체에서 운영하는 공적 체계중심의 지역관리센터와 긴밀하게 연계함으로써, 권역별 민간기관 주도의 통합적 사례관리체계가 탄력적이고 전문적으 로 운영될 수 있는 중간지원조직의 역할을 담당함. 6 정부의 민간복지서비스 전달체계 개편계획(2009)에 따라 종합사회복지관으로의 흡수대상시설로 제시된 재가복지봉사센터는 지역 내 사례관리경험이 풍부하므 로 이 인력에 대한 지원을 유지하며 활용하는 방안을 고려할 수 있음.

28 ○ 권역별 사례관리에서는 마을단위의 사례관리에 참여하는 수행기 관의 사례관리를 촉진시키기 위한 인센티브와 지지체계를 갖추어 야 함. － 수행기관의 사례관리자들은 권역별 사례관리와 네트워크 활동 을 통해 사례관리자의 전문역량과 자원이 확대되는 것을 인식 하여야 의미가 있음. 참여 자체가 또 다른 업무의 부담이 되거 나 투입된 노력과 시간에 비해 개별기관에서 해왔던 사례관리 와의 차별성이 크지 않은 경우 참여에 대한 의욕을 잃게 됨. － 권역별 사례관리에 참여하는 수행기관들 간에 통합사례관리 대상자에 대한 의뢰 기준, 사례의 적절한 분담, 효과적인 모니 터링 체계를 갖춤으로써 공동참여와 협력에서 발생할 수 있는 갈등과 한계를 극복하도록 권역별 통합사례관리체계 운영지침 을 마련하도록 함. － 권역별 사례관리회의에 참여하는 수행기관의 사례관리자들에 대해 사례관리 업무수당을 지급함으로써 추가적인 전문업무 수행에 대한 인센티브 효과가 있도록 함. ○ 개별 기관에서 독자적으로 운영하는 사례관리는 기관의 개별 사 례담당자가 개별 클라이언트 또는 클라이언트 집단의 서비스 조 정에 대한 전문적인 책임을 지는 전통적인 실천모형임. － 현재는 다양한 지원서비스를 해결해 줄 지역 내 사례관리의 주

정책보고시리즈 2009-1 29 체가 없기 때문에 개별기관에서 혼재된 개념의 사례관리 개입 이 이루어지고 있음. － 전담사례관리자가 아닌 경우가 대부분이기 때문에 기관 내 실 무자로서 담당해야 하는 업무와 사례관리자로서 개별 사례를 관리해야하는 역할 간의 갈등이 발생함. 전문적인 사례관리가 어렵다는 한계 속에서 실무자들의 부담과 역할 갈등이 증가하 고 있음. － 개별 기관별로는 기관의 고유기능과 관련한 클라이언트의 욕 구와 문제에 대한 전문적 지식과 기술에 기반을 두고 기관이 확보하고 있는 서비스와 자원을 클라이언트에게 직접적으로 제공하는 것이 바람직함. □ 광역단위의 사례관리지원센터 ○ 도차원에서는 31개 시·군에서의 통합적인 사례관리체계 구축과 지역복지사업의 연계와 조정, 지역네트워크 촉진 등을 지원하기 위한 광역차원에서의 사례관리지원센터를 설치·운영하는 것이 바람직함. － 경기도는 위스타트 마을 사업이나 통합서비스네트워크 등의 사업수행경험을 토대로 바람직한 지역기반의 사례관리모델을 발굴하여 보급할 가능성이 가장 큰 지역임에도 불구하고, 지역 간 민간복지자원의 편차가 심할 뿐 아니라 지역사회차원의 민

30 간－공공 협력체계의 구성이나 활동수준이 각기 다르기 때문 에 지역단위의 연구와 자문이 필요함. － 구체적인 기능으로는 전문적인 사례관리운영에 관한 지역별 컨설팅과 슈퍼바이저 풀(pool) 운영 및 지원, 사례관리 공통 매뉴얼 작성, 통합사례관리 운영과 관련한 교육과 프로그램 개 발, 지역사회 서비스 및 자원개발 리스트 작성과 웹기반 데이 터베이스 구축운영, 지역 내 소외계층 및 빈곤가족에 대한 욕 구와 서비스 수요에 대한 지속적인 연구기반 조성 등의 기능을 담당할 수 있음. － 지역별로 슈퍼바이저 확보의 어려움이 크므로 경기도 차원에 서 사례관리에 관한 이론적, 실천적 지식과 경험을 가진 ‘전문 가 사례관리지원단’을 구성하여 지원함. 시·군 단위별로는 위 촉 후 자문과 지도, 교육이 이루어지도록 함으로써 기초지방자 치단체의 역량을 강화하며 전문적인 사례관리의 운영을 기초 로 효율적인 지역관리체계가 가능해짐. － 궁극적으로 경기도 내 서비스 의뢰체계의 접근성과 사회복지 서비스 전달체계의 체계성, 서비스 지원방식의 적절성과 전문 성을 높이는 데 크게 기여함으로써 도 내 사회복지서비스의 비 용 효율성과 도민의 복지서비스에 대한 만족도를 높이는 데 기 여할 것으로 예상됨.

정책보고시리즈 2009-1 31 보건복지가족부, 󰡔민간복지서비스 전달체계 개선계획󰡕, 2009. 빈부격차·차별시정위원회, 󰡔지역복지활성화를 위한 민관협력체계 구 축방안연구󰡕, 2006. 이봉주·김용득·김문근, 󰡔사회복지서비스와 공급체계: 쟁점과 대안󰡕, EM커뮤니티. 이용표, 󰡔장애인사례관리 현황 및 체계구축 연구󰡕, 경기도장애인종합 복지관, 2009. 홍선미·하경희, “지역사회 네트워크 중심 통합 사례관리에 대한 탐색 적 연구”, 󰡔한국사회복지행정학󰡕 11권 제1호(통권 제25호), 2009, pp. 29－61. Griffiths, Community Care: Agenda for Action, London: HMSO, 1988. O’Connor, G, “Case Management: System and Practice”, Social Casework, 69, 1988, pp. 97－106. 참고문헌