l정책보고시리즈 2010 - 6 l 정책보고서의 전문을 홈페이지(www.ggwf.or.kr)에서도 보실 수 있습니다. 목 차 요 약 3 Ⅰ. 서언 : 통일 시나리오의 유형 8 Ⅱ. 통일과정 관리와 경제·사회통합정책 과제 14 Ⅲ. 통일과정 관리를 위한 사회복지정책 과제 18 Ⅳ. 결언 및 재원조달방안 34 참고문헌 45 통일과정 관리와 사회복지정책 과제 2010. 6 연하청 / 명지대학교 국제통상학과 교수

정책보고시리즈 2010-6 3 ○ 본고에서는 북한의 급변사태에 따른 통일과정의 관리에서 부각될 수 있는 주요 핵심정책 과제인 북한 지역 주민의 생활보호(basic needs)를 위한 사회복지정책 과제에 관하여 살펴보았음. - 논의의 중점은 통일과정의 초기 단계에서 북한 경제 및 배급체 계의 완전 붕괴에 따라 북한 지역의 체제전환적 경제·사회 불 안정을 가정하였으며, 이에 따라 경제·사회 충격완화를 위한 단기적인 위기관리정책과 함께 중·장기적 남북한 지역 사회 복지제도 통합을 위한 주요 정책 과제를 검토하였음. ○ 초기 통일과정에서 북한 지역 주민의 생활보호를 위한 사회복지 관련 비용이 소요될 것이므로 통합된 사회보장체제가 남북 양 지 역 주민들에게 동일하게 적용될 때까지 초기에는 남북한의 사회 복지재정을 분리·운영할 필요가 있음. - 이는 통일 직후 북한 지역 주민의 생활보호 비용은 그 성격상 기본적으로 민간 투자보다는 국가예산을 통한 경상지출이 대 부분을 차지하여 결국 남한 주민의 조세부담이 커질 수밖에 없 SUMMARY

4을 것이며, 이 경우 급격한 남북 사회복지제도 통합은 정부의 과도한 재정적자를 유발하여 경제사회 운영에 새로운 경제적 부담이 예상되기 때문임. ○ 그러나 초기에는 남북한 사회복지제도의 분리 운영이 불가피하나 장기간 지속되는 것은 바람직하지 못함. - 이는 사회 문화적 통합이 지체됨은 물론, 북한 지역에 높은 위 험률을 가진 노동자만 모이게 되는 역선택(adverse selection) 의 문제가 발생할 수 있기 때문임. 따라서 사회의 안정화를 추 구하기 위하여 남북한 사회복지제도의 분리 운영 기간은 통일 직후 몇 년간으로 정하여 사전에 공표하여야 할 것임. ○ 본고에서의 주요 논의 범위는 북의 급변사태에 따른 남한 주도의 사회복지정책적 위기관리 대처방안으로 첫째, 단기적 정책 과제 로서 ① 북한 지역 주민생활지원정책 과제의 기본 방향, ② 북한 지역 주민의 건강권 확보를 위한 보건의료서비스 부문의 지원정 책, 그리고 ③ 북한 주민의 ‘ 대량 남하 이주(exodus) ’ 문제 극복 을 위한 정책 과제를 점검하고, 둘째, 중·장기 정책 과제로서 전 반적인 사회복지정책의 남북 통합 과제와 이와 관련된 재원조달 방안 등을 논의하였으며 주요 논점은 다음과 같음. - 첫째, 중앙정부 및 지방자치단체는 공히 ① 북한으로부터의 이 주민 규정, ② 생활보호 및 재원수준, ③ 법률적 근거 마련 등

정책보고시리즈 2010-6 5 관련 정책을 위한 사전적 준비가 필요함. - 둘째, 북 주민의 ‘대량 남하 이주’ 문제와 관련하여 대량 이주의 사회비용(social cost)을 완화하기 위해서는, 북한 지역 주민들 에게 경제적 잔류 유인을 제공하여 자발적으로 남하 이주 의사를 포기하게 하는 동시에 국가의 안위를 위해 불가피할 경우에는 한 시적으로 이주 억제를 위한 사회보장정책의 차별적 적용 등의 정 책수단도 고려할 수 있는 ‘이중정책(two-track policy)’이 필요함. - 셋째, 북한 지역 주민을 위한 보건의료서비스 지원체계 강화는 정책의 우선순위가 되어야 함. 이를 위하여 급변 초기 북한 보 건의료시설·장비 및 북한 지역 주민의 보건의료 수요 등 포괄 적인 보건의료 실태조사가 이루어져야 하며 이러한 조사결과 를 바탕으로 북한 지역 주민에 대한 의료보호, 기초 의약품 및 의료장비·시설 지원, 보건·의료인력 교육·훈련, 전염병 예 방체제 구축 등 다양한 국제지원·협력연계방안을 추구해 나 가야 할 것임. - 넷째, 재원조달과 관련해서는 정부의 예산 제약식(정부지출 - 조세수입 = 중앙은행 차입(통화증발) + 국공채 발행 + 해외 차 입 + 기타)을 놓고 볼 때 직접적인 통일비용 조달방법으로 예 산의 절감 및 전용, 증세조치, 정부자산의 매각, 국공채 발행 및 해외 차입, 그리고 중앙은행 차입(통화증발) 등을 고려할 수 있으나 급변 사태 시 사회 안정화를 위한 세계은행(World Bank) 특별지원 프로그램과 국제통화기금(IMF), 아시아 개 발은

6행( AD B)을 통한 차관 도입방안 및 국제 공공자본의 이용 등 국제 협력방안 등이 적 극 모 색 되어야 함. - 다 섯 째, 남북통일은 우리에게 상 당 기간 동안 새로운 경제적 부 담을 줄 것이다. 그러나 편익 측면 에서도 ‘ 올슨 형 태( O lson- type)’의 간접 편익 과 같 은 ‘분단비용의 절감(peace dividend)’ 과 함께 장기적으로 규모의 경제(econo m ies o f scale)에 따 르 는 이 득 과 분단의 비 효율 성 제거, 그리고 동북아 지역 경제 권 을 연결하는 동아시아 경제 권 의 ‘중요한 하나의 축 및 가교’로 서 역할 증대 등 한 반 도의 새로운 발전 가 능 성을 열 어 줌 으로 써 민 족 경제 발전의 새로운 원동력을 제공해 줄 것임. ○ 여기서 우리가 유의할 점은 통일의 경제적 부담의 부정적인 측면 만을 지나치게 강조하고, 통일이 가져다 줄 편익을 경시하는 식의 논의는 남남갈등의 유발과 국민들에게 불안감만 조성할 뿐이라는 것임. - 이는 지 속 적 발전 여부가 판 가 름 되는 ‘국가선진화 과제’와 남북 통일을 준비하는 ‘민 족 통일 과제’의 중요한 두 가지 민 족 적 과 제가 있기 때문임. 두 가지 과제는 상충하는 것이 아 닌 만 큼 두 목 표의 달성이 상 승 적으로 작 용할 수 있도 록 정책적 강구가 되어야 할 것이며 통일 한 반 도는 새로운 발전 가 능 성을 갖 게 될 것임. 남북통일의 성 취 는 민 족 적 과제의 완결을 의 미 하는 것이 아 니 라 앞 으로 형 성 될 남북공동체가 민 족 경제의 도약을

정책보고시리즈 2010-6 7 위해 새로운 출발선상에 서게 됨을 의 미 하기 때문에 우리는 통 일 유 형 에 대한 모 든 가 능 성을 열 어 두 고 이에 대한 장·단기 정책 과제를 점검하여야 할 것임.

8I 서언 : 통일시나리오의 유형 ○ 오늘을 사는 한국인들에게 중요한 두 가지 민족적 과제가 있음. 첫째, 우리 민족의 지속적 발전 여부가 판가름되는 ‘ 국가 선진화 과제 ’ 와 둘째, 남북통일을 준비하는 중요한 ‘ 민족통일 과 ’ 임. - 이러한 민 족 적 두 가지 과제는 상충되는 것이 아 닌 만 큼 두 목 표의 달성이 상 승 적으로 작 용할 수 있도 록 정책적 강구가 되어 야 할 것이며, 통합 된 한 반 도는 새로운 발전 가 능 성을 갖 게 될 것임. ○ 남북통일의 성취는 민족적 과제의 완결을 의미하는 것이 아니라 앞으로 형성될 남북공동체가 민족경제의 도약을 위해 새로운 출 발선상에 서게 됨을 의미하기 때문에 통일과정의 관리가 중요함. 따라서 우리는 통일 유형에 대한 모든 가능성을 열어 두고 이에 대한 장·단기 정책 과제를 점검하여야 할 것임. - 이는 남북한의 경제적 역량, 그리고 국제사회에서의 위상 등을 감안할 때 통일문제의 해결은 남한이 실질적으로 주도할 수밖 에 없기 때문임. - 특히, 북의 붕괴에 의한 급 속 한 정치적 통일이 이루어질 경우, 북한 지역 주민에 대한 기본생활수요( b asic needs)를 보장할 수 있는 사회복지제도의 정책적 준비는 그 중요성을 더 하고 있 음. 1

정책보고시리즈 2010-6 9 1. 통일 시나리오의 유형 □ 통일의 유형으로는 세 가지로 생각해 볼 수 있음. ○ 첫째, 남북한 합의에 의한 점진적 평화통일 방안임. 이론적으로 북한의 개방·개혁정책(soft landing) 채택으로 민족의 동질성 회 복을 지향하는 남북의 점진적인 협력증진으로 경제사회체제 수렴 도 추진하는 단계적인 접근방법이 가장 바람직함. 2 1 북한 지역은 ‘전체적 빈곤의 하향평등화 사회’에 머무르고 있어 통일과정 관리에 서 큰 부담으로 작용할 것이다. 경제통합의 측면에서, 일반적으로 사회주의 경제 체제의 시장경제체제로의 전환은 소유관계의 변화, 가격자유화, 국영기업소의 사 유화, 무역 및 자본거래의 자유화, 그리고 자유로운 생산요소의 이동을 전제로 하기 때문에 북한 지역 경제의 체제전환 과정에 있어서 과도기적으로 예상되는 물가상승, 경제성장률의 둔화, 대량실업과 같은 경제적 마찰과 경기침체에 대한 위기관리정책의 준비가 중요하다. 블란차드(Blanchard, 1996)는 시장경제체제로 의 이행기 초기에 발생하는 이러한 성장감소의 원인 중 하나를 ‘구조직의 와해 (disorganization)’에서 찾고 있는데, 이는 통일 직후 북한 지역에 자생력을 갖춘 조직이 확립되어 경기가 회복되기 이전까지는 북한 지역에 대한 위기관리비용 혹은 경제·사회 충격완화비용 등 단기적 통일비용 문제에 대한 사전적 준비의 필요성을 지적하고 있다. 또한 남북한의 단일 경제국가는 중·장기적으로 물적자 본의 축적, 인적자본에의 투자, 사회간접자본시설의 확충 등 북한 지역 경제의 내생적 성장기반 조성에 정책적 우선순위를 두어야 할 것이며, 이 모두가 우리가 준비해야 할 통일의 경제적 비용인 것이다. 특히 조직적인 관리 및 통제를 기본 으로 하는 북한 ‘배급체계(public distribution system)’의 붕괴는 현재 북한의 식 량난에서 보듯이 바로 북한 지역 주민들의 기본생활이 불가능해짐을 의미하는 것이라 해도 과언이 아니며 통일 과정에서 우리의 부담으로 전가될 것이다. 특 히, 북한은 제도적으로 주민 통제에 필요한 개인생활 부문의 모든 비용(생활보 장)을 국가가 책임지고 있었으며, 생산물에 대한 사적 소유를 금지하고 있어 개 인이 국가가 정하고 있는 범위를 벗어난 소비생활을 하는 것이 기본적으로 불가 능하게 되어 있기 때문이다. 2 < 민족발전과 통일 : 어떤 통일이어야 하나? > 한반도 통일의 유형과 관계없이 최

1 0 - 그러나 북한의 ‘계급해방론’과 남한의 ‘ 범 계급적 민 족 화합론’에 의한 북한 동포 포용정책은 서로 배타적이 므 로 현 실적으로 통 일은 논리상으로는 불가 능 하며 두 시각 사이에는 넘 을 수 없는 장 벽 이 존 재함. 이와 같 이 통일에 대한 다 른 두 시각 때문에 합의에 의한 통일은 어려 울 수밖에 없음. 따라서 최소 한 통일 에 대한 인식이 같 아질 때 까 지는 진정한 통일이 이루어지기는 불가 능 함. ○ 둘째, 북한의 붕괴(big bang or crush landing)에 의한 남한 주 도의 통일방안임. 김정일 정권의 말기현상과 급변사태는 다음과 같은 요인에 기인할 것이며, 이 경우에는 남한 주도의 한반도 통 일이 현실적으로 가능함. - 북 핵 관련 국제사회의 경제제제(econo m ic sanctions)와 압박 에 의한 국제사회로부터의 완전고 립 , 그리고 과도한 중앙 집 중 소한 통일 과정에서 ① 우리가 지켜야 할 기본원칙은 무엇일까?, ② 통일은 어떻 게 이루어야 하며, ③ 누가 누구를 위하여 이루어야 하는가? 이러한 물음에 대한 답은 자명하다. 즉, 평화·민족·자주·민주라는 개념의 네 가지 기본원칙에 입 각한 통일이다. 그러나 남북한은 모두 공히 이 네 가지 기본원칙을 주장하고 있 으나 서로 각각의 원칙들에 대해 차이를 보이고 있다. 그렇다 할지라도 네 가지 원칙 가운데서 평화·민족·자주 통일이라는 세 가지에 대해서는 어느 정도의 합의가 도출되고 있다고 할 수 있다. 문제는 ‘민주’로 표현되는 체제의 다른 시각 이다. 남한은 ‘민주주의’를 상대적 가치의 개념인 ‘자유 민주주의’, 북한은 절대적 개념인 ‘인민 민주주의’로 각기 달리 생각하고 있기 때문이며, 이 원칙에 관한 한 남북 양측은 결코 양보할 수 없다는 입장을 취하고 있다. 그러나 세계사의 흐름 을 보거나 인간다운 삶의 구현이라는 이상에 견 주어 자유 민주주의가 통일 된 한 반도의 기본 질 서가 되어야 옳 다는 점 이 정 당 성을 갖는다고 할 수 있다.

정책보고시리즈 2010-6 1 1 식 경제운용으로 북의 농업 및 산 업 구조의 급격한 붕괴에 따 른 식량 난 과 기아, 에 너 지 난 , 외환 난 의 3 고( 苦 ) 등 경제피 폐현 상을 겪 고 있기 때문임. 3 - 통치 권 의 김 일성 - 김 정일 세 습 이양과 달리 제 2 차 김 정일 - 김 정 은으로 이어지는 통치 권 의 세 습 이양 과정에서의 당 및 군 부 내 부 권 력 집 단의 암 투와 관료들의 동요가 야기 될 수 있기 때문 임. 4 3 대북전문가인 브 라이언 마이어 스 동서대 학교 교 수는 “ 향후 1 0년 내 북한이 파 괴 적 방 식으로 붕괴의 길 을 걷 게 될 경우에 대비해 전 세계가 준비해야 한다. ” 고 주장 했 다. 마이어 스 교 수는 3월 27 일자 월스트 리 트저널 ( WSJ )에 기고한 글 에서 “ 한국의 초계 함 ‘ 천안호 ’가 3월 2 6일 북한과의 해상 경계선 부 근 에서 침 몰 한 사 건 은 아직 북한의 개입 여부가 분 명하게 드러나지는 않 고 있지 만 , 남북 간 긴 장을 다시 고조시 키 고 있다. ” 며 “ 대북 전문가들이 북한의 현 상 황 을 붕괴 초입단계로 분석 하고 있는 현실에서 이 사 건 이 발생한 것에 주 목 해야 한다. ” 며 이같이 말했 다. 마이어 스 교 수는 특히 “ 199 0년 대 이후 북한 사 람 들은 남한 사 람 들이 자 신 들 보다 더 잘 살 고 있고, 또 양 키 식민지 아래서 살 고 있는 남 쪽 의 동 포 들이 김 정일 치하에서 살 기를 원치 않 는다는 점 을 알 게 됐 다. ” 면서 “ 해 방 되기를 원치 않 는 사 람 들을 해 방 시 키 기 위해 자 신 들이 왜 희 생을 해야 하는지에 대해 대답할 수 없는 북한 정 권 은 절 망 감 속 에서 가장 무모한 선전선동에 의 존 하고 있다. ” 고 말했 다. 김 일성 전 주 석 탄 생 1 00 주 년 인 20 1 2년 에 ‘ 강 성대국의 문을 열 자’는 구 호 가 바로 그것이라는 얘 기다. 그는 “ 일부 서 방 언 론 들은 북한이 붕괴 위기에 놓였 을 때 중 국이 북한의 안 정을 회복시 키 는 데 주도 권 을 잡 게 될 것으로 보고 있으며, 이 경우 북한이 전 쟁 과 같은 극 단적 선 택 을 하지는 않 을 것이라는 낙 관 론 이 많 다. ” 면서 “ 그러나 이는 민족주의에 바 탕 을 둔 편집광 적인 북한의 세계관을 이해하지 못 하는 것 ” 이라고 지적 했 다. 동구 권 몰락 이후 북한에서 이념적 색깔 이 더 분 명 하게 나 타났 고, 공산주의라는 용어를 삭 제한 대 신 선 군 사회주의를 강 화해 왔 다 면서, ‘지도자를 옹 위하기 위해 인간 폭탄 이 돼 야 한다’는 가미 카 제 용어의 사용 이 더 광 범위해 졌 다는 것이다. 4 20 1 0년 3월 북한 경제를 총괄 하 던 박 남기 전 노 동 당 계 획 재정부장이 화 폐 개 혁 실 패 의 희 생양으로 최 근 평양에서 총살됐 다는 설( 說 )이 제기되고 있다. 북한은

1 2 - 북한 주민은 이 미 대한민국 국민의 생활수준을 알 기 시 작했 으 며, 김 정일의 건강상태 악 화(예 : 향 후 3 년 추정 주장 등)에 따 른 통치 권 의 상실을 가정할 수 있기 때문임. - 이와 같 이, 북한 내 부의 위기설에 따 르 는 한 반 도 정세변화와 함께 간단없이 이어져 온 남북한의 통일논의로 인해 바로 남북 체제 대 립 이 무 의 미 해지는 상태가 급 작 스 럽 게 현 실적으로 다 가 올 수도 있음. ○ 셋째, 북한 주도의 공산사회주의화 통일임. 이 경우는 남북한 간 인구 규모 및 경제력 격차, 그리고 국제사회에서의 위상 등을 감 안할 때 그 가능성이 낮기 때문에 본 강에서는 논외로 하겠음. - 그러나 우리가 여기서 유의할 점은 한 반 도 통일은 어 떠 한 유 형 이라도 북한 지역 경제의 개혁 · 개 방 및 체제전환 없이는 ‘하 향 평 등화’ 된 경제적 빈곤 에서 오 는 북한 지역 주민의 기본생 활유지 및 ‘ 삶 의 질( 質 )’ 향 상을 보장할 수 없다는 것이 기본 명 대 규 모 아사자가 발생하 던 199 7년 9 월 서관히 당 농 업담 당 비서를 평양에서 공 개 총살 해 민 심 을 달래 려 한 적이 있다. 이 처럼 북한 경제 관 료 중에는 정책 실 패 등의 책임자로 몰려 목숨 을 잃 은 경우 가 적지 않 다. 1991 년 시작 된 나선(나 진 ·선 봉 ) 경제특구를 지 휘했던 김 정우 대 외 경제 협 력 추진 위원장(장관급)은 시장경제 도입을 주장하다가 199 8년 이후 행 방 불명 됐 다. 그 뒤 를 이은 김 문성 무역성 부상도 부 패 혐 의로 200 1 년 총살된 것으 로 알려졌 다. 당 시 대표적 경제 관 료였던 김 달현 부 총 리의 경우, 199 2년 서 울 을 방 문하고 돌 아가 개 방 을 언급 했 다가 이 듬 해 공장 지배인으로 쫓겨 난 뒤 2000년 자 살 한 것으로 전해 졌 다. 2000년 대 남북 경 협 의 책임자 였던 정운업 민족경제 협 력위원장도 2008년 말 부 패 혐 의로 숙청됐 다.

정책보고시리즈 2010-6 1 3 제가 된 다는 것임. 5 - 이 책의 목 적은 특히, 북의 급변사태에 따 른 북의 배급체제 붕 괴와 예상되는 물가상 승 , 경제성장률의 둔 화, 대량실 업 과 같 은 과도기적·체제전환적 급격한 경기 침 체 가정하에서 남한으로 의 대량 이주사태와 같 은 거시경제사회적 불안요인에 대 처 하 고, 안정 된 통일과정 관리와 북의 체제전환 기 반 을 조성하기 위한 남한 주도의 사회복지정책적 위기관리 대 처 방안은 무엇 인가에 대한 논의를 정리하는 것임. 5 < 남북 체제의 차이 > : 남북한은 분 단 이후 반세기 가까이 상반 된 체제를 유지해 온 결과 체제 간의 이 질 성 정도가 과거의 어느 분 단국가보다도 큼 . 남한이 정치 제도 측면에서 다 당 제·민주주의, 경제제도 측면에서는 시장경제·의사결정의 분권 체제·경제적 유인의 강 조, 그리고 사회제도 측면에서는 개인주의·자유주 의·다원주의를 중 심 으로 발전되어 온 반면, 북한은 정치제도 측면에서 일 당 지 배·전체주의, 경제제도 측면에서는 계 획 ·중 앙집 중경제, 그리고 사회제도 측면 에서는 집 단주의와 통제 및 조직중 심 의 사회로 고 착 되어 왔 기 때문이다. 경제체 제 측면에서 남한은 시장가격기구를 통해 ‘소비자 주 권 (consumer so v ereignty)’의 경제체제를 이 룩 할 수 있었으나, 북한은 소비자 선 호 를 무시하고 생산· 분 배 공 히 국가 및 당 이 주도하는 비 효율 적 ‘지도자 주 권 (leader’s so v ereignty)’의 경제체 제를 유지하고 있다. 남한은 시장경제 질 서 원리에 따 라 민간경제주체의 창 의적 활동을 존 중하고 생산·소비활동의 대부 분 을 민간 주도로 해결하는 개 방 형 경제 체제를 지향해 온 반면, 북한은 이러한 자본주의적 경제 질 서를 전면 부정하고 사 회주의국가 중에서도 가장 이념적·경직적· 폐쇄 적인 체제를 바 탕 으로 ‘중 앙 계 획 ’에 의해 생산과 분 배를 주도하는 ‘명 령 사회주의 경제체제’를 고수해 왔 다. 또 한 남북한 간 경제체제의 근 본적인 차이는 소유제도의 특성에서 비 롯 되는데, 남 한이 재산 권 의 광 범위한 인정을 허 용하는 사유재산제도를 가지고 있는 반면, 북 한은 생산수단과 생산물의 집 단적 소유원칙 아래 원칙적으로 사유재산을 인정하 지 않 고 있다. 북한 경제의 기본적인 토 대는 생산수단의 사회주의적 소유에서 출 발하며, 북한에서의 모든 소유관계 또한 사회주의적 소유 만 이 인정되고 예 외 적 으로 개인의 소비생활을 목 적으로 하는 개인소유 만 이 인정될 뿐 이다.

1 4 - 따라서 본문에서의 논의의 범 위는 독 일 통일과 공산 권 체제전 환국의 경험이 우리에게 주는 시사점을 고려하여 단기적 정책 과제로서 첫째, 북한 지역 주민 지원정책 과제의 기본 방 향 을 도출하고, 둘째, 북한 지역 주민의 건강 권 확 보를 위한 보건의 료서비스 부문의 지원과 관련 된 문제, 셋째, 북한 주민의 ‘대량 남하 이주’ 문제 극 복을 위한 정책 과제를 점검하고, 중·장기 정책 과제로서 전 반 적인 사회복지정책 통합과제와 이와 관련 된 재원조달방안 등을 논의하고자 함. Ⅱ 통일과정 관리와 경제·사회통합정책 과제 - 급진적 통일이 이루어질 경우, 남한 지역 정부는 경제적인 부 담을 최소 화하 면 서 동시에 사회적 불안요인을 극 복해야 되는 통일과정의 위기관리정책 과제를 안게 됨. 이는 남한 주도의 급진적 통일은 북한 지역의 기 존 경제 및 사회복지제도, 그리 고 사회·문화적인 특성들이 전 면 부정됨으로 써 역사적인 단 절을 초 래 하게 되어 남북한 양( 兩 ) 지역 간 분 열 과 갈 등은 장 기간을 두 고 심 각한 사회적 문제로 제기 될 수도 있기 때문임. 6 6 독 일의 통일 과정은 통일의 기회를 잡 은 서 독 의 주도로 동 독 의 ‘체제전환 (trans f ormation)’ 기간 없이 경제·사회 ‘통합’(integration)이 급격히 추진 되었으 므 로 통일비용 증 대로 인한 구( 舊 )동·서 독 지역 주민의 정치적·경제적 갈 등이 표출되었 던 것이다. ‘ 오씨 - 베씨 ( O ssi -W essi) 갈 등’을 통해 배 울 수 있는 독 일 통

정책보고시리즈 2010-6 1 5 - 남북 경제사회 통합의 목 표는 북한 지역의 체제전환 과정에서 의 혼란 을 방지하고 시장경제체제를 정 착 시 킴 으로 써 북한 지 역 경제가 조 속 한 시일 내 에 성장 궤 도에 진입하도 록 하는 것이 중요하며, 이는 북한 지역 주민을 위한 사회복지비용의 부담을 완화하는 최 선의 중·장기 정책방 향 임. 7 일의 교훈 은 완전한 체제통합을 위해서는 중간단계를 설정하는 것이 좋 다는 것 이다. ‘ 베씨 ( W essi)’란 통일 후 동 독 지역 주민의 시각에서 거 만 하고 이기적인 서 독 지역 사 람 을, ‘ 오씨 ( O ssi)’란 서 독 지역 주민의 시각에서 게으르고 독 립 심 이 없으며, 서 독 지역에 대 응 하여 비 탄 하는 동 독 지역 사 람 을 지 칭 하는 말 로서 독 일 통일의 동서 지역 간 갈 등을 함 축하고 있다. 7 북한 지역에 시장경제화 과정의 기본이 되는 가격 자유화(price liberalization)와 산업구조조정이 본격화될 경우, 급격한 물가상승과 실업발생으로 이른바 ‘체제전 환적 경기침체(trans f ormational recession)’가 우 려 되기 때문이다. 동유 럽 지역의 체제전환국가의 경 험 에서와 같이, 시장경제체제로의 체제전환과정에서 소비 및 투자에 대한 기 존 의 정부 보조금이 삭 감 된 다면 생산량 감소, 인 플레 이 션 발생 등 으로 인한 실 질 임금의 감소와 함께 실업 증 가로 인하여 사회보장수요가 증 가하면 서 재정적자 심 화현상이 발생할 수 있음을 예측할 수 있다. 동구 체제전환 국가 들의 일반적인 경제성장 추 이를 보 더 라도 체제전환 초기 생산량이 감소 했 다가 일정한 시간이 지난 후에 다시 회복하는 ‘ U 자형 패턴 ’을 나 타 내고 있다. 따 라서 먼저 북한 지역 경제의 체제전환에 있어서는 Blanchard 외 (1991)가 제시하고 있 는 체제전환국가의 세 가지 경제정책 과제에 주 목 할 필요가 있다. 첫째 , 북한 지역의 선결과제로서 거시경제적 안 정화와 가격자유화 [ 그러나 여기서 유의해야 할 점 은 가격자유화조치는 ‘모 스크 바 식량 폭 동사 태 (199 0 . 6)’에서 보듯 이 상 품 가격의 증 가를 가 져 와 상 품 의 품귀 현상 및 경제적 혼 란을 수반할 가능성 을 안 고 있다는 것이다 ] 를 통해 시장경제체제의 기본 틀 을 구축하는 것이 필요하 고, 둘째 , 법 ·제도와 소유 권 구조의 확립을 통해 신규 기업을 창 출하고 이들 기 업에게 원활한 자금 및 노 동력을 공급할 수 있는 효율 적 금 융 시장과 노 동시장을 구축하는 것이 필요하며, 셋째 , 북한 지역 주민의 ‘기본생활(basic needs)’ 보 호 를 위한 사회 안 전 망 구축이 시급하다는 것이다.

1 6 1. 경제·사회 통합의 주요과제 - 따라서 남북한 ‘공동체적 시장경제체제’의 형 성을 위한 첫 걸 음 은 북한 지역 경제의 체제전환 과정에서 예상되는 거시경제적 불안요인을 제거하고 안정 된 체제전환 기 반 을 조성하기 위한 남한 주도의 경제적인 지원과 함께 중·장기 북한 지역 발전 구상에서 시 작 되어야 할 것임. - 그러나 여기서 우리가 유의해야 할 점은 이러한 단기적인 외생 적 지원에만 의 존 하는 안정화 대책이 북한 지역 사회가 정체성 을 벗 어나 지 속 적인 발전 가 능 성을 확 보하여 남북 균형 의 동태 사회로 가는 데 있어서 충분한 ‘ 처 방전’이 될 수는 없다는 것임. - 한 반 도의 단일경제사회공동체라는 진정한 통합을 위해서는 중·장기적으로 물적 자본의 축적, 인적 자본에의 투자, 사회 간접자본시설의 확 충 등 북한 지역 경제의 내 생적 성장기 반 조 성에도 정책적 우선순위를 두 어야 함. - 또 한 북한 지역은 개혁 · 개 방을 통해 소 유관계의 변화, 가격자 율 화, 국영기 업 의 사유화, 무 역 및 자본거 래 의 자유화, 그리고 자유로운 생산요 소 의 이동 등 시장원리를 도입하여 경제적 능 률을 제고시 키 고 기 존 의 국가주도 생활보장방식이 초 래 한 ‘하 향 평 등사회’에서 벗 어나기 위한 체제 개혁 을 이루어야 함. - 여기서 강조되어야 할 점은 급변사태 이후 초 래 되는 북한 지역 의 과도기적으로 예상되는 물가상 승 , 경제성장률의 둔 화, 대량

정책보고시리즈 2010-6 1 7 실 업 과 같 은 경제적 마 찰 을 어 떻 게 최소 화할 수 있을 것인지에 대해 주 목 해야 할 것이며 이를 극 복하기 위한 모 든 경제·사회 정책 과제가 일거에 해결 될 수 있는 것은 아 니 며 점진적으로 이루어지는 것이 바 람 직함. - 한 반 도의 급진적인 통일 시 북한 지역의 체제전환 과정 및 남 북한 경제통합 전후에 예상되는 주요 정책 과제를 정리해 보 면 다음의 < 표 1 > 과 같 음. 주요 과제 기본 방향 정책수단 거시경제 안정화 - 통화·신용 공급체계의 구축 과 효율적 자금 배분 - 시장경제화에 부응하는 세제 개혁 ↓ (단일 화폐제도 및 재정정책) - 중앙은행체계의 확립과 저 축 ·투자 중개기능 활성화 및 인력·기술 지원 - 국가의 기업 및 민간에 대한 각종 보조금의 단계적 폐지 와 부가가치세·법인세·소 득세의 단계적 도입 시장기구 창출 - 시장가격체계의 도입으로 자 원 배분의 효율성과 생산증 대 도모 - 점진적 무역자유화 및 관세 율 인하 - 환율 현실화 및 태환성 확보 ↓ (가격 및 임금 자율화) - 통제가격의 단계적 폐지와 임금 차별화 - 상품·원자재의 자유로운 거 래가 가능한 유통망 구축 - 현행 북한의 복수환율체계를 단일환율로 통합하고 관리변 동환율제도를 채택 | 표 1 | 북한 지역의 체제전환과 남북한 경제통합의 주요 과제

1 8 주요 과제 기본 방향 정책수단 기업개혁 및 구조조정 - 포괄적 사유재산제도의 확립 - 민간 부문의 육성을 통한 장·단기 산업구조조정 ↓ (국토의 균형개발과 효율적 산업배치) - 사유화와 재산권 확립, 세 제·금융지원을 통한 물질적 동기 부여 - 구기업 운영의 정상화 혹은 폐쇄와 신규기업의 창업지원 - 투기방지와 국유지의 최대한 확보 및 토지공영개발 방식 을 지향 사회보장 - 국영기업 관리 위주의 사회 보장제도를 흡수하여 남한 기준에 의해 단계적으로 제 도화 ↓ (단일 사회보장제도) - 남북한 간 경제· 사 회제도의 한시적 차별 적용 - 실업대책·의료보험제도 등 각종 사회보장제도의 점진적 개혁 Ⅲ 통일과정 관리를 위한 사회복지정책 과제 □ 북한 지역 주민을 위한 사회 안전망 구축 ○ 북한 급변사태 시 북한 지역 잔류 주민과 남한으로의 월경 이주민 에 대한 사회복지적 8 생활보호 대책은 통일과정에서 예상되는 사 8 사회보장제도는 넓은 의미에서 여러 가지 사회·경제정책 중 주택, 교육, 환경, 보건, 지역개발, 인구, 노동정책 등의 모든 분야를 포괄하지만 그 범위를 더 좁히 면 사회보험, 공적부조, 그리고 사회복지서비스로 국한할 수 있다. 본고에서는 협의의 기준에 따른 논의를 제시하고자 한다.

정책보고시리즈 2010-6 1 9 회적 불안요소에 대응하고, 나아가 경제·사회적 통합을 앞당긴다 는 차원에서 매우 중요한 정책적 과제이며 사전적 준비가 필요함. - 모든 분야의 통합이 그러하듯이 사회복지제도 통합과정에서의 사회복지비 지출, 즉 경제적 부담(예 : 동서독 대GDP의 3∼ 5%)을 고려하지 않을 수 없음. - 따라서 중앙 및 지방정부는 공히 ① 이주민 규정, ② 생활보호 및 재원수준, ③ 법률적 근거 마련을 위한 사전적 준비가 필 요함. 1. 단기적 정책 과제 : 북한 주민의 생활보호 ○ 북의 급변사태 시 북한 지역 주민들에 대한 기본생활보호 문제가 매우 중요한 정책 과제로 예상됨. 한편 통일 직후 북한 지역 주민 들에 대한 기본생활보호와 관련해서는 - 첫째, 북한 지역 주민들의 생필품 배급체계의 전면적 붕괴로 생 필품 공급체계의 구축 지원이 필요함. 특히, 실질임금의 감소, 실업자의 가구소득 감소, 기본 생필품에 대한 비현실적 국가보 조금의 폐지로 인한 물가상승 등으로 빈곤계층의 범위가 확대 될 것이므로 빈곤계층에 대한 구제정책의 수립이 필수적임. - 둘째, 남북 통합 초기 단계부터 일시에 많은 일자리를 창출한 다는 것은 어렵기 때문에 대량실업의 위기에 대해 소득보장과 재교육·직업창출 조치 등 정부의 적극적인 노동시장정책이

2 0 필요함. 예컨대 실직자에 대해서는 생계수당을 한시적으로 제 공하되 이 기간 중 일시적 노동이나 직업 재교육 프로그램으로 유도하는 정책이 필요함. - 셋째, 북한 지역의 체제전환으로 생산성 및 실질임금의 하락이 예상되며 이는 재정수입의 원천을 제약하게 되는 반면, 주민들 의 소득보장을 위한 재정수요는 더욱 늘어날 것임. 따라서 남 하 이주민에 대한 적절한 대책 등을 통하여 북한 지역의 노동 력을 보호하면서 남한의 대북 재정지원 능력을 유지하는 것이 관건임. 이와 함께 재정수입 확보의 한계 및 재정수요의 증가 에 따르는 예산제약에 대한 해결방안 모색도 필요함. - 넷째, 단기적 측면에서, 독일의 통일 경험이 우리에게 시사하 는 바는 통일 후 북한 지역에도 노후화된 의료시설 개선과 의 료종사자의 자질 향상, 각종 질병치료를 위한 사업 및 가족정 책에 이르기까지 다양한 보건의료 관련 수요가 단기간 내에 폭 발적으로 발생할 것임을 암시하고 있다는 점임. 1 ) 북 한 지 역 인 구 의 ‘ 대 량 남 하 이 주 ’ 의 정 책 과 제 □ 단기적 위기관리정책 과제 : 남하 이주자에 대한 생활보호대책 ○ 급변사태와 관련 북한 지역 경제의 완전 마비로 실업자가 대량 발 생할 것이며, 이들 실업자들을 중심으로 단기적으로는 북한 주민 의 대량 남하 이주가 예상되므로 이에 대한 대응책이 준비와 함께

정책보고시리즈 2010-6 2 1 중·장기 북한 지역 주민의 복지지원대책이 강구되어야 함. 9 - 현 상태로 남북한 간의 노동시장 통합이 강행될 경우, 남한 노 동시장의 생산인력 부족, 남북한 임금격차의 존재, 북한 지역 의 낮은 취업기회 등으로 북한 지역 주민의 대량 남하 이주 요 인이 될 것임. 1 0 ○ 이주억제정책에 대한 견해도 있으나 급변사태 후 단기적으로는 북한 지역 주민의 대량 남하 인구이동을 억제하기는 쉽지 않음. 실제 통일이 이루어지면 유권자의 1/3에 해당하는 북한 지역 주 민들이 이주를 강행하는 경우, 정치적인 측면에서 보면 통일 한국 정부가 정치적인 부담을 감수하면서까지 이들에게 물리적 이주억 9 이에 따라 먼저 통일 후 북한 지역 주민의 남하 이주를 억제하기 위해서는 북한 지역 주민들에게 경제적 잔류유인을 제공하는 동시에 이주억제를 위한 물리적 장벽도 병행 운영해야 한다는 ‘이중정책(two track policy)’이 거론되고 있다. 즉, 통일 후 북한 지역 주민의 경제적 북한 지역 잔류유인 방안으로 적극적인 고용유 지정책과 주택소유권 부여방안 등 무상분배를 주축으로 하는 사유화와 같은 정책 이 필요하다는 견해이다. 이 경우 북한 지역 주민들의 남한 지역으로의 대량 이주 를 억제하기에 충분할 정도의 북한 지역에 대한 자본이전 등 투자가 필요하다. 10 (Norland 1996 a와 b에서), 지리적으로 볼 때 사람이 도보로 하루에 20마일(약 32km)을 이동할 수 있다면, 북한 지역 주민의 약 40%가 별다른 교통수단의 도 움 없이 5일 이내에 휴전선에 도달할 수 있는 거리에 살고 있다고 한다. 이와 관련 우리의 정책선택은 동독 지역 주민의 서독 지역으로의 이주요인이 ‘실업 에 대한 염려 → 환경변화에 대한 걱정 → 임금격차’의 순으로 임금격차가 주된 요인이 아니라는 서베이 자료를 교훈 삼을 필요가 있다. 즉, 실제 동독 지역의 생산성을 초과하는 고 임금을 통해 동서독 양 지역 간의 소득격차를 줄이려 했 던 독일의 정책은 대량실업을 유발시켜, 오히려 동독 지역 주민의 서독 지역으 로의 이주를 부추기는 결과를 초래하였음에 우리는 유의할 필요가 있다.

2 2 제를 강행하는 데는 한계가 있을 것으로 예상됨. - 따라서 이주민 수용을 위한 기본생활보호 수단의 강구와 정착 지원 차원에서의 노동정책적 접근의 필요성 등 남하이주자를 위한 공적부조확충을 통한 생활보호대책의 사전적 준비가 필 요함. ○ 먼저 노동정책적 수단으로 - 첫째, 자립자활을 통해 생산적인 사회적응을 유도할 수 있는 직업훈련 프로그램이 개발되어야 할 것임. 예로써 기업체들의 사내 직업훈련을 장려하고 인구 분산을 위해서는 지방의 중소도 시 기업체에 우선적으로 알선하는 방안을 검토할 필요가 있음. - 둘째, 이주자의 예비교육 평가결과를 토대로 남한 내 인력이 부족한 특정 부문에 대해서 고용계약을 체결하는 것을 장려해 야 할 것임. - 셋째, 아울러 이들의 남한 내 고용주의 부당행위 방지 및 산업 재해예방대책 마련 등 철저한 사후관리체계의 마련이 필요함. ○ 한편 이들 이주자들의 기본생활보호를 위한 수단으로 - 첫째, 경기도 및 강원도 북부는 대규모 이주민을 긴급 수용할 수 있는 수용시설의 마련이 필요함. - 둘째, 이들이 남한의 경쟁사회에 적응할 수 있도록 이들을 도

정책보고시리즈 2010-6 2 3 와줄 수 있는 적응훈련 프로그램과 직업교육(O JT ) 시설의 개발 이 마련되어야 할 것임. - 셋째, 남하 이주자들의 생활보호대책은 남한의 저소득층과의 형 평성을 고려하여 마련되어야 할 것이며, 종교단체를 포 함한 비 영 리단체 등 민간단체들의 역할을 강조해야 할 것임. 마지 막 으로 이러한 기본생활보호를 실시할 수 있는 법적 근거의 마련 이 사전적으로 필요하다 하 겠 음. □ 중·장기적 이주관리정책 과제 ○ 중·장기적으로는 북한 주민 스스로 북한 지역에 잔류하는 것을 선호하도록 경제적인 유인을 제공하는 정책에 눈을 돌려야 함. 이 러한 점에서 사회보장제도의 통합 역시 북한 주민에 대한 유인 제 공을 염두에 두고 이루어져야 할 것임. - 북한 주민에 대한 유인제공은 북한에 잔류 하는 사 람 을 우대하 는 방법 외 에도 남한으로 이주하는 북한 주민에게 사회보장의 적용을 일부 제한하는 방안이 있을 수 있음. - 먼 저 북한 지역에 잔류 하는 주민들 중에 실업자 등 빈곤계층에 대한 생활보호대책이 준비되어야 하며, 그 기본 방향으로는 ‘ 재 정적인 지원( financial aid ) ’ 자체보다는 중·장기적 측면에서 직업훈련과 제공을 통한 ‘ 생산적 복지제도(D IY or / Workfare ) ’ 의 확립을 통해 북한 지역의 ‘ 노동력 보호 ’ 에 역점을 두 어야 할

2 4 것임. - 통일 후 북한 지역 주민의 남하 이주는 이들과 경쟁관계에 있 는 남한 노동자의 소득을 감소시 키 고 자본가의 소득을 증가시 키 는 ‘ 부의 재분배 ’ 효 과를 가 져올 수 있기 때문에 남한 내부의 계층 간에도 상반된 시각의 차이가 있을 수 있음. - 또 한 모든 인구이동이 남북한 경제에 해가 되는 것은 아 니 며 단 순 노동력이 부족한 남한 지역으로의 인구유입은 어 느 정도 까지는 한반도 전체의 경제력을 향상시 키 는 긍 정적인 측면도 있을 수 있음. - 통일 후 북한 지역 주민의 남하 이주에 대한 정책에 대한 또 하나의 현실적 고려사 항 은 이 미 포 화상태에 이 른 남한 지역 내 대도시 권 역의 주 택 ·의료·교육·교통·치안 등 사회적 인프 라가 과 연 남하 북한 지역 이주민을 어 느 정도까지 수용할 수 있는가 하는 문제임. - 따라서 북한 지역 주민에 대한 남하이주정책은 다양한 계층의 정치적·경제적·사회적 관점으로부터 ‘ 국민적 합의( national con- sensus ) ’ 11 를 도출해 내야 하는 어려 운 과정이 될 것임. 11 < 남한 노동시장의 수용능력 고려의 필요성 > : 통일 후 북한 지역 주민들에 대한 남하이주정책이 국민적 합의에 도달하려면 북한 지역 주민들의 남한으로의 이 주가 남한 지역주민의 소득을 증가시키는 방향으로 이루어져 이주의 경제적 잉 여를 극대화할 수 있는 정책이 수립되어야 한다. 그리고 이 경우 남하 이후에도 실업으로 납세능력이 없으며, 정부의 보조를 받아야 하는 비숙련 남하 이주자 가 많아질수록 남한 지역이 부담해야 하는 경제적 비용이 커진다는 사실을 고

정책보고시리즈 2010-6 2 5 - 즉, 북한 지역 주민의 남하 이주가 남한 지역 내에 인구과 밀 화, 빈민구역의 확대 등 도시문제를 발생시 키 는 요인으로 작 용하 여 ‘외 부 비경제 효 과( negative externality ) ’ 를 발생시 키 는 경우 에 있어서는 이 역시 수용능력의 문제로 제기될 수 있기 때문임. - 이 경우, 이주의 ‘외 부 비경제 효 과 ’ 에 대해서는 물리적인 수단 을 동원한 인구유입 억 제정책을 동원하지 않더라도 이주 규모 의 통제가 가능하도록 남하 이주자에게 유· 무형 의 이주비용 을 부담하게 하는 통제방법 1 2 이 바 람 직함. 려해야 한다. 즉, 경제적인 측면에서 본다면 통일 후 북한 지역 주민의 남하이 주정책은 남한 노동시장이 흡수할 수 있는 범위 내에서 이루어져야 한다. 1 2 이주민에 대한 사회보장제 적용에 있어 제한을 가할 수 있는 몇 가지 정책수단 을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 남한 지역에 이주하였으나 아직 일자리를 구하지 못한 노동자에게는 남 한사회보장법에의 편입을 유예하며, 이 유예기간 중 지출요인이 발생한 경우에 는 북한 사회보장법의 적용을 받게 한다. 이러한 조치는 퇴직 등이 발생한 시점 에 근 무하고 있는 지역의 사회보장법을 따 르 되, 실업상 태 에 있는 경우는 가장 최근 의 근 무지법에 준한다는 원칙 에 의한 것 이다. 둘 째, 직업을 잃 어 실업 급 여를 받고 있거나 급 여 신청 후 대기상 태 에 있는 북한 지역의 노동자가 남한으로 이주하면 남북한 어 느 곳 으로부 터 도 실업 급 여를 수 령 할 수 없다. 고용보험은 거주지법에 따 르므 로 이주를 하면 적용법이 바뀌 게 되나, 고용보험에는 ‘ 획 득권리의 유지 원칙 ’을 적용하지 않 기 때 문 이다. 북한 지 역 실업자의 대남이주성향이 높 을 것 임을 고려할 때 이 제한조치는 상 당 한 이 주 완 화 효 과를 가질 것 으로 기대된다. 셋 째, 북한의 노동자가 남한으로 이주한 경우, 북한 지역에서의 고용보험 가입 경력이 남한 내에서는 인정받지 못한다. 이 규 정은 북한 주민이 남한으로 이주 한 뒤 실업 급 여를 받기 위해 고의적으로 퇴직하는 것 을 막 고, 남한 이주에 수 반 되는 비용을 증가시키기 위한 목 적을 가지고 있다. 이에 따라 북한 지역에 잔류 하면서 남한 지역으로 출퇴 근 하는 유인이 커질 것 으로 예상된다. 근 무지만을 옮길 경우에는 적용되는 고용보험법이 바뀌 지 않 기 때 문 이다.

2 6 - 즉, 북한 주민의 남하 이주 비용이 북한 지역에 잔류 하는 경우 에 얻 게 되는 이 익 보다 클 경우 남하 이주 요인을 어 느 정도 흡 수할 수 있음. - 그러나 통일 후 중·장기적으로 이와 같 은 선 별 적 이주정책 수 단이나 이주비용을 부담하게 함으로써 북한 지역 주민들의 거 주 이전의 자유를 잠 정적이나마 구 속 하는 것은 남한 지역 주민 과의 차 별 대우라는 문제를 일으 킬 수 있으며 나아가서는 국민 의 기본 권 침 해라는 문제가 제기될 수 있음. - 또 한 현실적으로 남북한 간에 잠 재되어 있는 다양한 이주요인 을 고려한다면 어 느 한 가지 방법을 통해 이주문제를 해결하기 는 사실상 불 가능하다고 할 수 있음. - 따라서 통일 후 북한 지역 주민의 남하 이주를 잠 정적으로 억 제하기 위해서는 북한 지역 주민들에게 경제적 잔류 유인을 제 공하여 자발적으로 남하 이주 의사를 포 기하게 하는 동시에 국 가의 안위를 위해 불 가 피 할 경우에는 한시적으로 이주 억 제를 위 한 정책적 수단도 고려할 수 있는 ‘ 이중정책( two-track policy ) ’ 이 필요함. 2 ) 보 건 의 료 서 비 스 지 원 - 북한 지역의 보건의료체계의 붕괴는 각종 전 염 병과 질병의 창 궐 을 발생시 킬 수 있으며, 이로 인한 어 린 이와 노인 등 사회취

정책보고시리즈 2010-6 2 7 약계층 사 망 자가 급증할 뿐만 아 니 라 영 양결 핍 으로 인한 어 린 이의 정상발육을 저해할 수 있음. 이 처럼 북한 지역 주민을 위 한 보건의료 부문의 정책지원은 최 우선 과제로 대 두 될 것으로 정책적 우선 순 위가 요구 됨 . □ 보건인프라의 재구축 지원 ○ 그간 북한 지역의 보건의료기능은 크게 미흡하며 거의 마비된 것 으로 알려지고 있음. 그 직접적인 원인으로는 - 첫째, 최 근 지 속 된 농 산물의 공급 부족으로 인한 전반적인 식 량부족을 들 수 있으며, 둘째, 의약품과 의료장비의 부족, 의료 기 술 의 낙 후 등 의료공급 측면의 한계, 셋째, 건강에 대한 일반 주민의 낮은 인 식 도 및 면역체계의 미흡 등 사후대응체계의 결 여를 지적할 수 있 겠 음. ○ 이와 같은 북한 보건의료서비스 기능의 악화는 앞서 지적한 바와 같이 막대한 인적 자원의 손실을 초래할 수 있어 급변사태 직후 - 첫째, 국제사회와의 공조체제 구축으로 북한 지역 주민의 의료 서비 스 공급을 위한 긴급구호 지원체제의 구축이 필요함. - 둘째, 북한 지역 주민들의 영 양실조와 면역기능의 저하에 대한 긴급지원이 필요하며, 특히 결 핵 등 전 염 병 예방·치료를 위한 지원과 임산부 보호와 관련한 지원이 시급한 과제라고 할 수 있음. 북한 임산부의 경우, 영 양결 핍 으로 빈 혈 및 각종 전 염 병

2 8 에 노출되어 있어 사산·유산·저체중아 출산 등에 대한 긴급 지원이 요구되기 때문임. - 셋째, 북한 보건의료시설·장비 등의 수요 및 북한 지역 주민 의 보건의료 수요 등 포괄 적인 보건의료실태조사가 이 루 어 져 야 함. 이러한 조사결과를 바 탕 으로 북한 지역 주민에 대한 의 료보호, 기초 의약품 및 의료장비·시설 지원, 보건·의료인력 교육·훈련, 전 염 병 예방체제 구축 등 다양한 국제지원· 협 력 정책을 확대해 가야 할 것임. □ 중·장기 의료보장정책 과제 - 통일 후 남북한 의료제도의 통합과 관련하여 고려해야 할 문제 로 북한 지역 의료인의 면 허 인정 문제, 남북한 간 진 료기 술 격 차를 해소하기 위한 정책 수단의 강구가 필요함. - 건강보험 도입의 경우, 북한 지역 주민들의 보험료 부담능력을 덜 고 보험재정의 안정을 기하기 위해서 보험료의 일부를 국고 에서 지원하는 것이 불 가 피 할 것임. - 남북 양 지역 간의 의료제도는 제도 자체는 물 론 재정상태도 크 게 차이가 있어 대북지원 시 북한 지역에서 마 찰 이 예상 됨 . 이에 대한 대응책으로 기초의료보장에서 국가의 역할을 강화 시 키 고, 의료시설·장비의 보강해야 할 뿐만 아 니 라 북한 의 사·약사의 재교육을 위한 적절한 교육과정과 교육시설의 준

정책보고시리즈 2010-6 2 9 비 등도 중요하다 하 겠 음. 2. 중·장기 정책 과제 : 남북한 사회복지제도의 통합 - 국내 외 여러 연 구결과를 고려하여 볼 때 남북한 통일 시 북한 지역의 체제전환 과정에서 북한 지역 주민들의 기초생활보장 을 위한 사회보장체계의 형 태 문제와 관련해서는 북한 지역의 사회보장체계를 궁 극적으로는 남한의 사회보장체계로 일원화 한다는 목표 하에 통일 직후에는 남한의 사회보장체계를 근간 으로 북한 및 남한의 경제·사회적 여건이 반 영 된 사회보장체 계를 도입해야 할 것임. - 그리고 사회보장체계의 도입시점 및 개 혁 의 완 급과 관련해서 는 북한 지역 주민들의 기초생활보장에 필요한 실업문제의 해 결과 빈곤계층의 구제, 그리고 재정수입 확보의 한계 및 예산 제약의 극복이라는 세 가지 과제는 서로 밀 접한 관련을 맺 고 있는 문제인 만큼 상호 간의 영 향을 고려한 신 중한 정책적 판 단이 요구된다 하 겠 음. - Kornai ( 1997 )의 연 구결과에 의하면 체제전환국들의 국민들이 가격이나 세 금, 그리고 사회보험 분담금 등 자본주의적 요소에 대한 이해가 없는 상태에서 여전히 옛 날과 같 은 방 식 으로 국가 에 의한 포괄 적인 사회보장을 기대하고 있는 것으로 나 타났 음. 1 3

3 0 - 즉, 자본주의적 경제활동 원리에 대한 이해가 형 성되기 이전의 성급한 사회보장체계 구축은 결 코 바 람 직하지 않다는 것임. - 따라서 통일대비 북한 지역 주민에 대한 사회보장정책의 기본 방향은 첫째, 남한 정부의 재정적인 부담을 최 소화하면서 둘 째, 통일 전후 여건의 변 화단계에 따라 점 진 적으로 추진 되어야 할 것임. □ 한시적 사회보장재정의 분리·운영 ○ 남북 사회보장제도의 완전 통합은 북한 지역경제의 자생력 기반 확충을 전제로 하는 것이기 때문에 북한 지역의 개별 기업 및 근 로자들의 사회보험 기여금 분담능력이 갖추어질 때까지 ‘ 사회보 장제도의 한시적 분리·운영 ’ 이 바람직함. - 또 한 급 변 사태에 의한 통일 직후 사회보장 부문의 비용은 그 성격상 투 자지출보다는 국가예산을 통한 경상지출이 대부분을 차지할 것으로 예상 됨 . 이 경우 일시적인 제도통합은 정부의 과도한 재정적자를 유발하여 결국 남한 지역 주민의 부담이 커 질 수 밖 에 없을 것임. 1 4 1 3 북한 주민의 기초생 활 보장을 위한 본격적인 사회보장 체계 의 수립시점과 관련하 여 체 제전환국가들의 사 례 를 분 석 한 기 존 의 연 구결과는 주민들의 사회보장을 위해 급 진적인 개 혁 이 바 람직한지 점진적인 개 혁 이 바 람직한지에 대한 일치된 견해를 보이고 있지 않 다( K ornai, 199 7 ). 또 한 어 떠 한 제도와 조직이 적합한 것 인지에 대해서도 일치하는 견해가 없다. 결국은 국가별로 경제적·사회적 여러 가지 여건을 고려한 정책담 당 자의 결정이 그만 큼 중요하다는 얘 기가 된다.

정책보고시리즈 2010-6 3 1 - 따라서 앞 서 언 급한 이중정책의 관점에서도 통합된 사회보장 체제가 남북 양 지역 주민들에게 동일하게 적용될 때까지는 남 북한의 사회보장재정을 분리· 운영 할 필요가 있음. ○ 여기서 유의할 점은 한시적 사회보장재정 분리·운영 및 중·장 기 사회보장제도의 통합은 북한 지역 경제의 신속한 활성화를 전 제로 하고 있다는 것임. 자본이전 등 적극적인 투자를 통한 북한 지역 경제의 조속한 자생력 회복이 남하 이주 요인을 흡수할 수 있음은 물론, 남한 정부의 북한 지역에 대한 사회보장비용 부담을 감소시킬 수 있을 뿐만 아니라 완전한 통합을 이룰 수 있는 전제 이기 때문임. - 단일 사회보장제도는 북한 지역의 개 별 기업 및 근로자들의 사 회보험 보험료 분담능력이 가능한 수준까지 북한 지역의 고용 창출 기능 및 시장경제화가 추진 되 었 다고 판 단되는 시점에서 가능함. - 이를 위해 한시적으로 남한 지역의 사회보장계정으로부터 재 정적인 지원을 제도화하는 방안, 보험료 분담능력이 없는 계층 에 대한 별 도의 보호조치 강구, 의료인력 재교육 및 의료시설 지원 방안 등에 대한 면 밀 한 검토가 필요함. 1 4 이와 관련하여 박 진(199 7 )은 통일 후 북한 지역의 실업 률 이 25%, 1인 최 저생 계 비가 월 150달러라는 가정을 기본으로 연 금·실업 급 여·공공부조 등 북한 지역 주민에 대한 사회보장 관련 소요비용을 추정한 바 있는 데 , 그 결과 연 간 소요비 용은 2000 년 도 남한 GDP 의 2.5 ∼ 3.1%에 달할 것 으로 추 계 하고 있다.

3 2 ○ 보다 근본적으로는 북한 지역 주민들에게 자본주의 시장경제체제 의 원리에 대한 ‘ 학습과정(learning-by-doing) ’ 을 통해 미래에 대 한 적극적 자세, 목표달성을 위한 인내, 새로운 지식과 기술에 대한 욕구, 합리적 사고방식과 경제행위 등 ‘ 경제하려는 의지(the will to economize) ’ 를 고취시키는 것이 중요함. ○ 따라서 통일 이후 각종 경제사회 제 제도를 즉각 완전통합하는 것 은 무조건 받아들여야 할 대전제가 아니며 사회보장제도 통합의 가장 바람직한 상황은 정치·경제·사회 완전통합 과정에서 과도 기적 과정을 거쳐 사회보장제도를 통합하여야 할 것임. 그 근거는 다음과 같음. - 첫째, 사회보장지출은 본질적으로 하방 경직적이어서 지출수준 이 다 른 두 제도가 통합될 때 지출수준의 하향평준화보다는 낮 은 지출수준을 끌 어 올 려 상향평준화하는 방안이 채택 될 가능 성이 많기 때문임. 이는 급격한 남북한 사회보장제도의 통합 운 영 은 분리· 운영 에 비해 많은 비용을 소모할 것으로 예상되기 때문임. - 둘째, 남북한의 경제상 황 이 상이하므로 사회보장제도의 적용대 상, 급여, 재원조 달 에 있어 같 은 조 항 이 적용되기 어려 운 점이 많기 때문임. - 셋째, 남북한 사회보장제도를 분리· 운영 하는 것은 이주민 규 정의 적절한 활용을 통하여 이주민 문제를 완 화하는 효 과를 거

정책보고시리즈 2010-6 3 3 둘 수 있을 것으로 기대되기 때문임. - 넷째, 통일 과정에서 대규모의 급격한 사회복지제도의 통합 1 5 은 경제성장력을 저하시 킴 은 물 론 경제사회통합 자체를 지 연 시 키 는 결과를 초 래 할 수도 있다는 점을 염두 에 두 어야 함. 실 제로 독일에서는 통일 이후 사회보장지출이 급격히 증가하여 서독 지역의 재정부담이 가중 됨 으로써 경제상태가 악 화되는 결과가 초 래 된 바 있음. ○ 이와 같이 북한 지역 내의 새로운 사회보장체계의 구성작업은 남 한 지역 주민들과의 형평성 문제, 북한 지역 내 관련정보 체계화 에 소요되는 시간적인 문제, 행정인력 확보 문제, 단기적인 예산 제약 문제 등의 측면에서 볼 때도 중·장기적인 목표 하에서 신중 하게 접근하여야 할 필요가 있으며, 급변사태 후 남북한의 단일 1 5 급 변사 태 발생이 아 닌 남북 합의에 의한 점진적 통일의 경우 사회보장제도의 통합은 그 정도에 따라 세 가지 단 계 로 구분할 수 있다. 제1단 계 는 가장 약한 형태 로서 이주민에 대한 생 활 보 호 대책을 위한 사회보장제도의 준비, 제2단 계 는 보다 발전된 남북 사회복지제도 통합 형태 로서 사회보장제도 간에 비용의 분담 이 이루어지고 있는 경우이며, 제3단 계 는 남북 지역 내의 어 느 곳 에서도 동일한 사회복지제도가 적용되는 단 계 로서 법 률 적으로 완 전통합이 된 상 태 를 일 컫 는 다. 제1단 계 사회보장제 통합은 통일여부에 관 계 없이 노동력의 이동이 부분적 으로나마 허 용되는 상 황 에서는 당연 히 이루어져야 할 것 이다. 남북한에 적용되 어야 할 이주민 규 정은 다음과 같은 ILO 의 사대 원칙 에 준한다. 첫째, 이주민도 남한 사회보장법의 적용을 받는 한, 남한 주민과 동일한 대우를 받는다. 둘 째, 적용되는 사회보장법은 퇴직, 질병, 실업, 산업 재 해 등이 발생한 시점에서 근 무 지가 위치한 지역의 법을 따른다. 단, 고용보험은 거주지법을 따른다. 셋 째, 북 한에서 획 득한 사회보장에 대한 권리는 남한에서도 유지된다. 넷 째, 북한에서 의 사회보험 가입경력은 남한으로 이주한 후에도 인정된다.

3 4 경제·사회통합은 북한 지역 통합에 대비한 법 적·제도적 장치 및 기구의 정비와 재정적인 지원을 통해서만 가능한 것임. Ⅳ 결언 및 재원조달방안 ○ 통일 이후를 걱 정하는 많 은 사람들은 통일의 경제적 부담에 대해 경고하고 있음. 남북한은 통일 당시 동·서 독 과 비 교 하여 경제력 격 차가 큰 반면, 인구 격 차는 작아 구서 독 보다 남한이 더 많 은 경 제적 부담을 질 수 밖 에 없 다는 것임. 1 6 ○ 이와 같이 남북통일은 우리에게 상당기간 동안 새로운 부담을 줄 것이지만 편 익 측면에서는 ‘ 분단비용의 절 감( p eace di v idend) ’ 과 함께 장기적으로 규모 의 경제에 따 르 는 이 득 과 분단의 비 효율 성 제거 등으로 한반도의 새로운 발전 가능성을 열 어 줌 으로 써 민 족 경제발전의 새로운 원동력을 제공해 줄 것임. - 첫째, 남북 양 지역의 무 기감축· 군 대축소 등 국방비의 절감과 남북한 해 외 공관 중복유지비용, 외 교 경쟁비, 통일 관련 행정 비용의 절약 등 ‘올슨 형 태(O lson-type ) ’ 의 간접 편익 은 기대 이 1 6 통일 당 시 동독의 1인 당 GDP 는 서독의 1 / 4 정도로 추산되는 데 비해 남북한의 경제력 격차는 1인 당 G N P 기준으로 2009 년 현재 약 15 ∼ 1 7 배에 달하고 있으 며, 인구비 율 은 통일 당 시 동독이 서독의 2 7 %인 데 비해 현재 북한의 인구는 남한의 50% 수준에 달하고 있다.

정책보고시리즈 2010-6 3 5 상으로 점 진 적으로 상승하게 될 것임. - 둘째, 생산요소 및 생산물시장 등 국내시장 확대를 통한 규모 의 경제실현 가능, 시 베 리아 대 륙 및 중국 횡 단철도 이용에 따 른 물 류 비용 절감 효 과, 러시아 극동 및 중국 동북 3성의 자원 개발 참 여 확보, 그리고 이들 지역과의 교역 및 경 협 의 확대 등 경제적 편익 도 크 게 기대 됨 . - 셋째, 통일된 한반도, 일본, 중국 동북 3성(지 린 성, 랴오닝 성, 헤 이 룽 장 성), 그리고 러시아 극동 지역을 연 결하는 동북아 지 역은 부존자원, 기 술 및 자본의 측면에서 상호보 완 성이 매 우 높 기 때문에 역동적인 새 로 운 지역경제 권 ( bloc economy )으로 대 두 될 가능성이 높 으며, 지경 학 ( 地經學 )적 특성상 한반도는 동북아 지역경제 권 을 연 결하는 가교( 架橋 ) 역할이 크 게 증대되 어 동아시아 경제 권 의 ‘ 중요한 하나의 축( 軸 ) ’ 으로 등장하게 될 것임. - 넷째, 인구 구조 면에서 한국의 통일은 독일의 통일에 비해 ‘ 중 위 연령 ( median age ) ’ 이 12세 나 낮고 기대수 명 도 낮을 뿐만 아 니 라, 독일 수준의 복지국가도 아 니 기 때문에 사회보장 관련 비용은 독일의 경우보다 덜 소요될 것으로 예상 됨 . 1 7 1 7 1990 년 을 기준으로 통일 독일과 남북한의 인구구조를 비교하면, 0 ∼ 14세 인구 비 율 의 경우 각각 15.9%와 26. 7 %, 65세 이상 인구비 율 의 경우 각각 15.0%와 4. 7 %, 중위 연령 은 각각 3 7 . 8 세와 26.1세로 통일 당 시 독일에 비해 통일 한국의 연령 이 훨씬 젊 을 것 으로 예상된다( E b e r s tadt, 1995: 11 7 - 119).

3 6 ○ 따라서 통일의 경제적 부담의 부정적인 측면만을 지나치게 강조 하고, 통일이 가져다 줄 편 익 을 경시하는 식의 논 의는 남북 갈 등 의 유발과 국민들에게 불안감만 조성할 뿐 서 언 에서 지적한 우리 의 선 진 화와 민 족 통일의 두 가지 과제를 해 결 할 수 없 는 것임. 따 라서 중요한 것은, - 첫째, 통일비용의 규모 자체를 부각시 키 기보다는 비용 추 정 과 정에서의 여러 가지 가정과 의 미 를 명 확히 밝혀 이를 공 론 화하 고, 합리적인 재원조 달 방안과 해결책 모색 및 분단비용의 절 감, 경제적 효율 성 증대 등 통일이 가 져 다주는 편익 측면에 대 한 새 로 운 인 식 또 한 필요함을 지적하 였 음. - 둘째, 통일과정에서 북한 사회 안정을 위한 위기관리적 측면에 서 가장 중요한 과제는 단기적으로 북한 주민에 대한 기초생활 보장, 그리고 중·장기적으로 남북한 양 지역 간의 경제생활과 사회복지 격차를 시정하고 통합하는 과제의 정책적 준비임. 즉, 남한은 통일의 경제적 부담을 감당할 수 있는 충분한 경 제역량의 확보가 선행되어야 할 것이며, 경제통합에 필요한 자 본동원 능력의 제고를 위해서는 지 속 적인 성장이 필요함. 또 한 북한 지역 경제의 체제전환에 따 른 문제를 단기간 내에 극복하기 위해서는 경제통합의 속 도와 범위, 재산의 사유화 및 기업의 민 영 화 방법, 화폐교환비 율 등 중요한 정책 과제에 대 한 거시경제정책 과제에 대한 사전적 검토가 필요함. - 셋째, 재원조 달 과 관련해서는 대한민국 정부의 재정지출에 지

정책보고시리즈 2010-6 3 7 나치게 의존하는 방 식 보다는 한국 민간기업의 대북 투 자활성 화 여건 마련과 해 외 직접 투 자 도입선의 다 변 화 방안 등을 강구 하는 한 편 , 급 변 사태 시 사회안정화를 위한 국제 협 력방안 등이 모색되어야 함. 구 분 내 용 통 합 단 계 별 분 류 위기관리비용 - 통일 직후 북한 지역의 경제적·사회적 혼란을 최 소화하고 주민생계 유지에 필요한 단기적 비용 체제전환비용 (제도통합비용) - 북한 사회주의체제를 남한의 체제로 전환시키는 데 필요한 중기적 비용 경제적 투자비용 - 통일 이후 북한 주민의 생활수준을 남한과 비슷하 게 끌어올리는 데 소요되는 경제통합비용 목 적 별 분 류 북한 지역 재건비용 - 북한 지역의 사회간접자본 및 생활기반시설, 산업 부문에 대한 투자에 소요되는 비용 - 항목 : 철도, 도로, 전기·통신망 일원화, 행정망 구 축, 낙후산업시설 및 문화시설 개선, 북한 지역 주 민의 시장경제체제 적응 프로그램, 치안유지 등 경제·사회 충격완화비용 - 북한 지역의 빈곤·실업대책과 남하이주민 대책, 그 리고 북한 지역주민의 기본생활수요(basic neds) 보 장에 소요되는 비용 - 항목 : 이주민 수용 및 정착지원시설, 식량 등 긴급 구호품 지원, 직업훈련·적응훈련 시설, 북한 지역 주민 최저생계비 보장 및 의료·교육·주택 서비스 | 표 2 | 통일의 경제적·사회적 부담

3 8 구 분 내 용 목 적 별 분 류 사회보장제도 통합 관련 비용 - 제도통합단계에서 남북한 사회보장제도 통합과 관 련하여 발생하는 지출요인 - 항목 : 기초의료보장 및 북한 의·약사 재교육을 위 한 교육과정과 교육시설, 연금급여 지출, 실업급여 및 고용서비스 비용 고 려 사 항 민간투자 - 민간투자는 경제주체의 자발적인 경제행위이므로 국민부담과 직접적 관련이 없음을 고려 통일의 순편익 - 분단유지비용의 해소 : 방위비, 외교비, 이념 및 통 일행정비, 두 개의 정부유지비 등 비용감소 - 경제적 효율성 증대 : 무역이익 증대, 규모의 경제 실현, 국토이용의 효율화 추진, 중국 동북 3성 및 러시아 극동 지역과의 교류증대·물류비용 절감 - 무형의 이익 : 전쟁위협 소멸, 대국화 이익 등 남한 생활보호대상자 와의 형평성 - 대 북한 주민 지원 시 남한 생활보호대상자와의 형 평성 고려과정에서 발생하는 비용 □ 재원조달방안의 모색 ○ 이와 같이 어 떠 한 유형의 남북통일이 든 우리의 통일비용은 상당 기간 남한 정부의 재정적 부담으로 존 재할 것은 분 명 함. 따라서 이에 통일비용 1 8 의 정책적 준비가 필요함. 1 8 예로 써 , 일 반 적으로 독일 통일과 관련하여 사용되고 있는 통일비용이라는 용어 는 동독 지역의 경제력을 서독지역 수준으로 제고하는 데 필요한 구서독 정부 의 재 정이전지출 규 모를 의미한다. 독일은 19 8 9 년 단일국가를 이 룩 했지만 진정 한 경제통합을 위해서 통화통합 비용, 소 멸 성 비용, 투자성 지출 등 세 가지 요 소로서 제시되고 있는 데 , 그 추정비용은 통합 이후 초기 10 년 기간 동안은 구서

정책보고시리즈 2010-6 3 9 - 첫째, 정부의 예산제약 식 을 놓 고 볼 때 직접적인 통일비용 조 달 방법으로 예산의 절감 및 전용, 증 세 조치, 정부자산의 매 각, 국공 채 발행 및 해 외 차입, 그리고 중앙은행 차입(통화증발) 등 을 고려할 수 있음. 1 9 그러나 북한 지역경제 재건( economic reconstruction )에 소 요되는 투 자재원의 조성과 관련해서 납세 자 부담을 통한 정부지 출에 전적으로 의존하는 방법에는 한계가 있을 것으로 예상 됨 . - 둘째, 남한 경제의 지 속 적 발전과 북한 지역 기업의 사유화를 촉진 시 켜 세 입원을 늘려나가는 것도 중요한 재원조 달 방안이 될 수 있으나, 이는 보다 중·장기적인 해결책으로 제시할 수 있는 성질의 것임. - 셋째, 세 계은행( World Bank ) 특 별 지원 프로그램과 국제통화기 독 지역 G N P 의 3.1 ∼ 1.4% 등으로 다양하다. 이러한 차이는 통일비용 정의의 모 호함 에 기인 함 과 미래예측의 불확 실성이라는 관점에서 이해되고 있다. 최근 몇 년 사이에 시도된 한 반 도 통일비용 추정결과 역시 북한 지역의 소득수준을 남한 지역의 일정비 율 로 계 산하는 ‘ 목표 소득 접근 방 식 (tar ge t incom e approac h )’ 에 의해 이루어져 왔 다. 이 렇 게 계 산된 한 반 도의 통일비용 추정치 역시 그 가정 에 따라 다양하다. 이와 관련하여 박 진(199 7 )은 통일 후 연 금·실업 급 여·공공 부조 등 북한 지역 주민에 대한 사회보장 관련 소요비용을 추정한 바 있는 데 , 그 결과는 매년 남한 GDP 의 2.5 ∼ 3.1%에 달할 것 으로 추 계 하고 있다. 1 9 통일한국 정부의 예산제약 식 은 “ 정부지출 - 조세수입 = 중 앙 은행 차입(통화증 발) + 국공 채 발행 + 해 외 차입 + 기 타” 로 단순화할 수 있다. 여기서 우변의 각 항목 이 조세수입 외 재 정적자 보전방안( 保塡方案 )으로 제시할 수 있는 것 이 다. 이 중 독일의 경우는 통일비용을 마련하기 위해 통화증발을 제 외 한 나 머 지 수단을 동 원 하였는 데 , 현재 통일비용의 대부분은 공 채 발행 등의 자본차입, 특 히 해 외 로부 터 의 자본차입이 대 종 을 이루고 있다.

4 0 금( IMF ), 아시아개발은행( A D B )을 통한 차관도입 방안 등 국제 공공자본의 이용 가능성과 함께 북한의 대일 청 구 권 자금까지 도 재원조 달 방안으로 검토될 수 있음. 한 예로 세 계은행이 중동 지역의 ‘ 평화와 지 속 가능한 발전을 위한 특 별 프로그램( a special program for peace and sustainable development ) ’ 에 지원하고 있는 금 액 은 연 간 44억 달 러 규모 에 달 하고 있으며, 196 5 년 「 한·일 협 정 」 을 통해 해결된 대일 청 구 권 자금을 남북한의 인구격차 및 그동안의 물가수준과 이 자 율 등으로 고려하여 계산 했 을 때 북한의 대일 청 구 권 자금 규모가 100억 달 러에 이를 것이라는 것으로 추 계 됨 . 20 - 넷째, 통일 후의 부담을 줄이기 위해서 통일기금을 사전에 조 성할 필요가 있다는 주장도 있을 수 있음. 그러나 우리 경제의 성장기반과 발전 잠 재력을 확충하는 것이 통일기금 조성보다 바 람 직한 통일준비라는 시각에서 접근할 필요가 있음. 즉, 통일기금의 조성은 일면 대규모 소요재원을 일시에 조성 할 때 야기할 수 있는 국민경제적 충격을 완 화시 켜 주고 통일 에 따 른 세 대 간 부담을 나 누 어 가질 수 있다는 긍 정적인 측면 이 있으나, 현재 우리 경제의 여건상 통일기금의 적립이 기회 비용( opportunity cost ) 측면에서 바 람 직하지 않을 뿐만 아 니 라 통일이 가시화되지 않은 시점에서는 국민적 공감대를 이 끌 20 1965 년 ‘한·일 협정’을 통해 해결된 대일 청 구권 자금의 규 모는 약 5억 달러(무 상 3억 달러, 유상 2억 달러)였으며, 이 외 에도 3억 달러 +α 의 상업차관 제공이 약 속 된 바 있다.

정책보고시리즈 2010-6 4 1 어 내기 어렵다는 부정적 측면이 있기 때문임. 21 ○ 그러나 이러한 재원조달방식은 근본적으로 소요예상 비용에 비해 그 규모 가 작다는 문제와 함께, 특히 해 외 차 입 의 경우 근본적인 해 결 방안으로 자리 잡 지 못 할 것이라는 한계가 있음. ○ 이와 함께 중·장기적으로는 통일 한국 정부가 국내경제에 미치 는 부정적 파 급 효 과를 최 소화하면서 가용자본을 늘 리기 위해서는 다음과 같이 국내 외 민간자본의 참 여를 적극 유도하는 등의 정책 을 견지할 필요가 있음. - 우리 민간기업의 북한 지역 인력의 효율 적 활용 및 산업구조 개 편 을 위한 투 자환경조성 노력이 필요함. - 해 외 민간자본의 직접 투 자유치는 한국 만 의 투 자능력의 한계를 보 완 할 수 있는 중요한 대안이므로 해 외 직접 투 자 도입선의 다 변 화를 위한 제도적인 투 자환경조성 노력이 필요함. ○ 따라서 통일에 대비한 근본적인 대책은 무 엇 보다도 안정적 경제성 장을 통해 우리의 부담능력을 제고함은 물론 건전 재정의 유지와 무역 흑 자를 통한 충분한 외환 보유고의 확보로 통일비용의 재원조 달을 용이하게 할 수 있는 조건을 강화해 나가는 데 있는 것임. 21 통일기금의 기회비용으로는 한국 경제의 구조조정 지 연 , 기 술 개발 투자 및 사 회복지 부 문 정책의 차질 등을 들 수 있다.

4 2 - 따라서 통일비용의 자체조 달 능력을 배양하고 해 외 조 달 을 용 이하게 하기 위해서는 국제수지 흑 자기조 정착과 순채권 국 수 준의 지 속 적인 유지와 함께, 해 외 시장에서의 기 채 능력 제고 및 통일비용 조 달 을 위한 국제 협 력이 중요한 정책 과제임. ○ 본 장에서는 북한의 급변사태에 따 른 통일준비의 필요성을 바 탕 으로 핵 심사안 중 하나로 부각되어 북한 지역 주민의 생활보호대 책 관련 우리의 주요 정책 과제에 관하여 살펴 보 았 음. ○ 북의 붕괴 에 따 른 급 격 한 통일 직후 북한 지역의 배 급체계 붕괴 와 체제전 환 적 경기 침 체를 가정하 였 으며, 북한 지역 경제가 자생력 을 갖추기 이전까지는 북한 지역에 대한 위기관리비용 혹 은 경 제·사회충 격 완화 비용 등의 장·단기적 통일에 대한 경제사회적 부담 정책 과제 22 의 사전적 이해가 필요함을 강조하 였 음. 22 통일비용과 관련하여 목표 소득 접근 방 식 ( 연 하 청 , 1999 참 고)에 의한 통일비용 산 식 을 설 정하여 통일시점과 통일비용 간의 관 계 를 설명 해 보면 다음과 같다. 먼저 통일 후 남한 지역 정부가 부담해야 할 총 비용의 대 G N P 비 율 을 UC 라고 하고, UC 는 다음의 식 (1)에 의해 계 산된다고 가정하자. UC = [ α ( Y S - Y N ) + βY N ] L N ………………… (1) Y S L S (단, 0 <α< 1 및 β= ( F/Y N ) > 0) 여기서 Y S 와 Y N 은 각각 남한과 북한의 1인 당 G N P , α 는 상수로 남북한 간 1인 당 소득격차의 보전비 율 , β 는 북한의 1인 당 G N P ( Y N )에 대한 고정비용( F )의 비 율 , L S 와 L N 은 각각 남한과 북한의 인구를 의미한다. 따라서 식 (1)의 [α ( Y S - Y N ) + βY N ] 는 북한의 인구 1인 당 소요되는 비용으로 남

정책보고시리즈 2010-6 4 3 ○ 그러나 통일 후 북한 지역 주민의 생활보호를 위한 엄청난 규모 의 사회복지 관련 비용이 소요 될 것이므로 통합된 사회보장체제가 남북 양 지역 주민들에게 동일하게 적용 될 때까지는 남북한의 사 회복지재정을 분리·운영할 필요가 있음. 북한의 1인 당 G N P 격차( Y S -Y N ) 및 α 가 클 수록 통일비용이 증가 함 을 의미한다. 남북한 간 소득격차 해소를 위한 남한으로부 터 의 대 북한 재 정지 원 이 전 혀 없는 상 태 에서는 α= 0이 되고, 북한 지역에 대해 남북한 간 소득격차의 전부를 보전 해 주는 경우에는 α= 1이 된다. 그러나 α> 1인 경우 북한 지역의 소득수준을 오 히려 남한 지역보다 높 게 하는 정책이 되기 때 문 에 비 현 실적인 가정이 되 므 로 현 실적으로 α 는 0과 1 사이에서 결정된다고 할 수 있다. 한편 남한의 1인 당 G N P ( Y S )를 제 외 한 나 머 지 변수가 모 두 고정되어 있다고 가 정하고 식 (1)의 양변을 Y S 에 대하여 편미분하면 다음의 식 (2)를 도출할 수 있 다. 즉, ∂ UC ( α - β ) Y N L N ………………… (2) ∂ Y S Y S 2 L S 그리고 식 (2)로부 터 다음의 관 계 가 성립한다. 만약 α>β⇒ ∂ UC/ ∂ Y S > 0이고, α<β⇒∂UC/∂Y S < 0이다. 즉, 남한의 1인 당 G N P ( Ys )가 증가한다면 α>β 인 경우 통일비용 부담비 율 ( UC ) 이 증가하고, α<β 인 경우에는 통일비용 부담비 율 이 감 소 함 을 의미한다. 따라서 시간이 지남에 따라 남한의 1인 당 G N P 가 증가하여 남북한 간의 경제력 격차가 확 대된다면(경제력 격차 = Y S - Y N 에서 Y N 은 고정되어 있고 Y S 만 증가 함 을 가 정), 남북한 간 1인 당 소득격차 보정비 율 ( α )이 북한의 1인 당 G N P 에 대한 고정비 용의 비 율 ( β )보다 큰 ( 작 은) 경우에는 통일이 빠 를수록( 늦 어질수록) 통일비용의 부담이 줄어들게 된다는 결론을 도출할 수 있다. 한편 넓은 의미에서 볼 때 고정 비용의 범주 역시 정책변수로 간주한다면, 통일시점과 통일비용 부담비 율 과의 관 계 에 있어 남한 정부의 재 정적인 지 원 능력을 고려한 정책적인 판 단의 중요성 은 그만 큼 크 다고 할 수 있다.

4 4 - 통일 직후의 사회보장 부문의 비용은 그 성격상 기본적으로 민 간 투 자지출보다는 공공예산(국가예산)을 통한 경상지출이 대 부분을 차지할 것으로 예상되며, 이 경우 일시적인 제도 통합 은 정부의 과도한 재정적자를 유발하여 결국 남한 주민의 부담 이 커 질 수 밖 에 없을 것임이 예상되기 때문임. - 이러한 경우, 남북한 사회복지제도의 분리· 운영 이 초기에는 불 가 피 하나 장기간 지 속 되는 것은 바 람 직하지 못 하다는 점을 지적하고자 함. - 이로 인해 사회적·문화적 통합이 지체 됨 은 물 론 이요, 북한 지 역에 높 은 위험률을 가 진 노동자 만 모이게 되는 역선 택 ( adverse selection )의 문제가 발생할 것이기 때문임. - 따라서 남북한 사회복지제도의 분리· 운영 기간을 통일 직후 몇 년 간으로 정하여 공 표 하여야 할 것임.

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