ｌ정책보고시리즈 2011－2ｌ 정책보고서의 전문을 홈페이지(www.ggwf.or.kr)에서도 보실 수 있습니다. 경기도형 조건부현금지원제 1: 맞춤형 무한복지를 위한 CCT(조건부현금지원제)의 개념과 필요성 조 대 현 (경기도청 기획담당관실) 목 차 요약 3 Ⅰ. 서 론 5 Ⅱ. CCT의 개념 7 Ⅲ. 각국의 CCT 도입 실태와 사례 19 Ⅳ. CCT의 도입 필요성과 고려사항 34 Ⅴ. 맺음말 43 참고문헌 46

3정책보고시리즈 2011-2 SUMMARY 이 글은 최근 세계은행의 주도 아래 전 세계적으로 급속히 보급되고 있는 CCT(Conditional Cash Transfer)제도가 경기도의 맞춤형 무한복 지 모델을 위해 유용한 정책수단이 될 수도 있다고 보아, CCT의 개념 과 도입 실태, 사례, 한국에의 도입 필요성 등을 차례로 살펴보았다. CCT는 빈곤한 아동⋅청소년의 인적 자원 개발을 지원하는 프로그 램으로서, 아동이 사전에 정해진 활동을 할 경우 이를 조건으로 현금 을 지급하는 제도이다. CCT는 1990년대 멕시코에서 시작되어, 최근 에는 미국 뉴욕시에서도 시범사업이 추진되고 있다. 제도의 본질에 있어 CCT는 말하자면 국가와 수혜자 사이에 맺어지 는 새로운 종류의 ‘사회계약(social contract)’이라고 할 수 있으며, CCT는 수혜자를 스스로 자신의 문제를 풀 수 있는 인격적 주체로 취 급한다는 점이 특징이다. CCT와 기존 CT(Cash Transfers; 단순 현금 이전)의 차이점은 CT가 위기에 처한 가구들에게 현금으로 제공되는 사회 부조의 도구라고 한다면, CCT는 일정 행동 조건을 충족시키는 유자격 가구나 개인에 게 주어진다는 점이다. CCT는 2008년 기준, 유럽⋅오세아니아 지역을 제외한 세계 29개 국이 도입하고 있으며, 최근 유럽 선진국에서 확산되고 있는 ‘일하는 복지 개혁’의 개발도상국 버전이 CCT라고 해도 과언이 아닐 정도로

4현대 복지개혁의 한 축을 이루고 있다. CCT의 대표적 사례로서 멕시코의 오퍼튜니다데스(Oportunidades) 는 가장 풍부한 정책경험을 바탕으로 성공적 제도로 정착되었다는 평가이며, 브라질의 볼사 파밀리아(Bolsa Familia)는 룰라 전 대통령 이 성장과 복지의 조화를 추구하는데 핵심적 역할을 했다고 생각된 다. 미국의 ‘Opportunity NYC-Family Rewards’ 프로그램도 1단계 시 범사업을 거쳐, 현재 다른 자치단체들이 참여하는 더 큰 사업이 추진 되고 있다. CCT의 도입 필요성은 첫째, 선진형 복지개혁의 유용한 수단으로서 CCT를 활용할 수 있다는 점. 둘째, 높은 교육열 속에서도 정작 필요 한 인적자본 개발의 많은 부분이 過少 투자되면서 발생한 한국 사회 의 청년 니트족 문제 등 인적자본 투자의 왜곡을 고치는데 CCT가 도 움이 될 수 있을 것이라는 점을 대표적으로 꼽을 수 있다. 경기도의 복지사업에 CCT를 도입하는 경우, 위기가족 성인 구성원 의 취업능력 향상과 아동⋅청소년 구성원의 학교 밖 학습⋅교육⋅진 로 지원 등의 활동에 우선적으로 적용 가능성을 검토해 보는 것이 좋 을 것으로 생각된다. 경기도가 CCT를 도입할 경우 사업의 명칭은 일반인들에게 생소한 ‘CCT’를 그대로 사용하기 보다는 예컨대 ‘자립성과 지원금’ 혹은 ‘청소 년 자립 지원금’ 등 제도의 의미를 쉽게 이해할 수 있는 명칭을 만들 어 사용할 것을 제안한다.

5정책보고시리즈 2011-2 I 서 론 □ 지난해부터 우리사회에서는 ‘무상복지 논쟁’이 계속되고 있는 가 운데, 최근 경기도는 ‘맞춤형 무한복지’를 새로운 복지 패러다임으 로 제시함. □ 경기도의 맞춤형 무한복지는 ‘위험에 처한 국민이면 누구든지’ 무 한사랑으로 섬기겠다는 각오로 △정의로운 사회 실현 △지속가 능한 복지 △가족 친화적 복지의 3대 목표를 추구 □ 경기도는 △현장중심 섬기는 복지 △수요자중심 통합복지 △성장 과 함께하는 일자리 복지 △무한사랑의 나눔복지 △세계 속의 지 구촌 복지의 5대 전략에 의해 맞춤형 무한복지를 실현하고자 함. □ 경기도의 복지 모델은 근래 국내의 여타의 복지 논의들과 비교해 볼 때, 보육과 교육, 일자리, 의료 등 복지를 하나로 묶어 현장과 수요자에게 맞는 맞춤형으로 제공함으로써 실질적인 복지의 개선 을 지향하는 특징 □ 경기도의 맞춤형 무한복지는 사람들이 “자신의 능력을 마음껏… 발휘할 수 있는 기회를 주는 사회”, “복지-일자리-성장의 선순환구 조”로 ‘지속가능한 복지’, 최근 가족구조의 급속한 변화에 대응한

6‘가족 맞춤형 복지’를 지향함1. □ 앞으로 경기도의 복지 모델이 사람들의 능력발휘를 돕고, 스스로 배우고 일해서 자립하는 지속가능한 체제로 발전하기 위해서는 특히, 위기 가족의 미래를 짊어지고 나갈 자라나는 세대를 위해 인적자원개발 투자를 확대⋅효율화하기 위한 제도적 장치의 강화 가 필요하다고 생각됨. □ 이 글은 최근 세계은행의 주도 아래 전 세계적으로 널리 보급되고 있는 ‘CCT(Conditional Cash Transfer; 조건부현금지원제)’가 경기 도의 맞춤형 무한복지를 위해 교육⋅훈련⋅일자리를 중시하는 ‘선진 복지개혁’의 유효한 정책수단이 될 수 있다고 보아, CCT의 개념과 해외 주요 사례 및 필요성과 한계 등에 대해 소개해 보고 자 함. 1. 맞춤형 무한복지에 관한 세부적 내용은 2011.5.17일(화) 경기중소기업지원센터 에서 개최된 제1회 복지경기포럼의 김문수 도지사 기조 강연문을 참조.

7정책보고시리즈 2011-2 Ⅱ CCT의 개념 1. CCT의 의미와 유래 □ CCT(Conditional Cash Transfer; 조건부현금지원제)는 빈곤가구 가 인적자본, 특히 아동의 인적자본에 사전에 정해진 종류의 투자 (pre-specified investments)를 할 때, 이를 조건(conditions)으로 해당 가구에 현금을 지원하는 프로그램임(Fiszebein and Schady, 2009). - 세계은행의 평가에 따르면, CCT는 가난한 가정의 아동⋅청소년 에게 부족하기 쉬운 교육⋅훈련⋅건강 등의 투자를 가족 단위 인센티브 시스템에 의해 직접 현금으로 지원함으로써, 가난의 대물림을 끊고, 복잡한 복지 서비스 전달체계로 인한 비효율을 제거할 수 있음. □ CCT는 10여 년 전 멕시코에서 처음 시작된 뒤, 최근 세계은행 (World Bank)의 적극 적인 보급정책에 힘입어 전 세계로 확산되 는 중 - CCT는 1997년 멕시코의 ‘Progresa’라는 프로그램으로 처음 시 작, 최근에는 뉴욕시를 통해 미국에서도 도입을 추진 중 - 2002년 세계은행은 南美를 비롯한 중⋅저개발국들에서 급속히 확산되고 있는 복지 서비스 전달시스템의 한 유형을 식별, 여기

8에 CCT라는 이름을 붙이고, CCT 보급 확대정책을 지속 추진 중2 2. CCT의 본질과 지향점 □ CCT의 본질은 ‘조건부(conditional)’에 있는 것이 아니라 개인과 공공의 ‘상호의무(co-responsibilities)’에 있음. - 엄밀하게 본다면 전통적인 복지 서비스도 일정한 조건⋅자격 (entitlement)을 충족하는 대상에게 제공되기 때문에 ‘조건부 서 비스’의 성격이 있음. 전통적 복지 서비스와 비교할 때 CCT에서 말하는 ‘조건’은 소득⋅장애와 같은 외형적 조건이 아니라, 수혜 자 본인의 ‘좋은 행동(good behavior)’을 의미한다는 점에서 차이 □ 이렇게 볼 때 CCT는 말하자면 국가와 수혜자 사이에 맺어지는 새 로운 종류의 ‘사회계약(social contract)’이라고 할 수 있음. - CCT는 수혜자를 스스로 자신의 문제를 풀 수 있는 인격적 주체 로 취급하며, 국가는 이 과정의 ‘보호자(nanny)’가 아닌 ‘협력자 (partner)’로서 역할 함. - CCT는 수혜자의 좋은 행동을 유도한다는 점에서 정치적 정당화 2. 세계은행이 주최한 CCT에 관한 최초의 국제 학술회의는 “Workshop on Conditional Cash Transfer Programs: Operational Experiences-Puebla, Mexico” 라는 제목으로 2002년 4월 29일∼5월 1일 까지 Mexico Puebla의 Universidad de las Américas(UDLA)에서 개최되었으며, 회의 결과는 2003년 3월 Ayala Consulting의 최종 보고서로 정리. 제2차 CCT 국제회의는 2004년 4월 브라질 상파울루에서 개최

9정책보고시리즈 2011-2 의 기반이 확고함. 일반적으로 ‘빈곤문화(poverty culture)’ 가설, 즉 가난한 사람들은 그들을 빈곤의 늪에서 벗어나기 어렵게 하 는 특유의 문화가 있다고 여기는 사회에서는 빈곤계층에 대한 복지지원이 낭비될 수 있다는 부정적 시각이 지배하기 마련인 데, CCT는 이 경우에도 복지지원의 효과를 직접 행동으로 입증 하는 구조를 가지고 있기 때문에 정치적 유효성을 지님. - CCT가 빈곤문화 가설 속에서도 정치적 정당성을 확보할 수 있 다고 한다면, 우리나라처럼 빈곤문화가 유효하지 않은 사회 환 경에서는 더욱 유효한 정책수단이라고 할 수 있을 것임. □ CCT는 단순히 가난하거나 곤경에 처한 사람에게 사회보장이나 공적 부조를 제공하는 것과 함께, 아동⋅청소년 등에게 인적 자원 개발 투자를 확대하는데 초점을 맞추고 있음. - 일반적으로 저소득층 아동⋅청소년에게는 인적 자원 투자가 사 회적으로 요구되는 적정 수준보다 낮게 이루어지는 경향이 있는 데, CCT는 이처럼 부족한 인적 자원 투자를 보완하여, 빈곤 탈 출과 국가 경쟁력 강화를 뒷받침하는 역할을 수행함. □ CCT는 빈곤에 대한 다차원적인 관점을 가지고 최근 설계된 개발 프로그램들의 하나로서, 인적 자본에 대한 투자가 빈곤의 대물림 이라는 사슬을 끊어줄 것이라 기대됨(홍석표·박능후 외, 2007: 27-31). - 인적 자본에의 투자는 빈곤층의 교육 및 보건에 대한 투자를 포

10 함하며, 지속적 경제적 개발 및 인간 계발과 빈곤 완화에 결정 적인 역할을 함. □ CCT를 단순 현금 이전(Cash Transfers; CT)과 비교하여 보면, CCT에 가장 적합한 맥락들을 좀 더 잘 이해할 수 있을 것임. - CT는 경제적 충격을 비롯한 여러 가지 충격의 결과로 어떤 문제 점이 개인이나 가구에 발생했을 때, 이를 ‘자격 요건’으로 하여 현금 지원을 제공하는 것으로, 사회 보험 및 기타 사회 부조, 현 물 이전 및 보조금과는 구별됨. - 따라서 CT는 재분배 및 위험 완화를 통한 빈곤경감 역할을 함. □ 반면, CCT에서는 대상자의 자격 요건 외에, 대상자가 특정 ‘행동 조건’을 충족시키는 경우에만 현금 이전이 주어짐. - CCT의 자격 요건은 만성 빈곤, 충격에의 취약성, 또는 이행적 빈곤이 될 수 있음. CCT의 조건은 통상적으로 교육, 보건, 영양 과 같은 아동 인적 자원에의 투자이지만, 다른 행동 측면도 조 건이 될 수 있음. - CCT는 권한부여를 증진하는 방식으로 주어지기도 함. 즉, 여성 들을 통해 제공하고, 제공자의 수급자에 대한 책임을 높일 수 있음. □ 단시일 안에 빈곤을 경감하기 위하여 주 빈곤 대상자에게 현금을 주는 것이 목표라면 CT가 선호되나 빈곤층에게 현금 보조금(cash

11 정책보고시리즈 2011-2 grant)을 제공하고, 교육 및 보건 서비스에의 접근을 높여 인적 자 원에 투자함으로써 장단기 빈곤 모두에 맞서 싸우는 것이 목표라 면 CCT가 더 나은 도구임. - 더불어 염두에 둘 것은 CCT가 올바른 선택이 되려면 조건의 관 리 비용이 조건의 적용으로부터 얻는 유익을 상쇄할 만큼 높아 서는 안 된다는 점임. 3. CCT 프로그램의 기본 구조 □ 여기에서는 CCT에 대한 이해를 돕기 위해 CCT의 설계와 실행 방 법에 대한 Fiszbein과 Schady의 설명을 간단히 요약하여 소개하 고자 함(Fiszbein and Schady, 2009: 67-102). 1) 대상 집단 선정 □ CCT 프로그램은 아동⋅청소년의 인적자본에 低투자하고 있는 저 소득층을 1차적 대상으로 할 수 있음. 이 경우, 자격기준과 지원 대상의 한계선을 설정하는 것은 다른 복지 프로그램과 동일함. - 2차적 대상은 인적 자원에 低투자하는 집단이 될 수 있는데, 2 차적 대상의 기준을 설정하는 것은 1차적 대상의 경우보다 더 어렵다고 할 수 있음. 예컨대, CCT 프로그램을 설계할 때 빈곤 기준을 대폭 완화하고, 대신 인적 자원 저투자에 초점을 맞추어 중하위 소득계층의 ‘학교 밖 취약 청소년’ 혹은 ‘청년 NEET族’을

12 주된 대상으로 설정할 경우, 다양한 반론과 비판이 제기될 수 있을 것임. □ CCT 대상자 선정 기준으로서 ‘소득’과 ‘인적 자원 투자’는 실제 정 책효과에 있어 상쇄 관계를 나타낼 수 있음. - 빈곤층에 대한 인적 자원 투자 부족이 보편적인 나라에서는 대 상자 선정기준으로 소득기준이 더 유효하지만, 이에 비해 사회 집단에 따라 인적 자원 투자의 격차가 심한 사회에서는 인적 자 원 투자 정도를 대상 선정의 주된 기준으로 사용하는 것이 더 유효할 것임. - 우리나라는 농촌과 도시 낙후지역의 인적 자원 투자가 특히 부 족한 것으로 보이기 때문에 후자에 가깝다고 생각되지만,3 NEET族의 경우는 어느 쪽에도 속하지 않는 특수성이 있을 것으 로 예상됨. 이는 ‘NEET族’은 소득이 아닌 교육 시스템의 문제가 반영된 현상이라고 할 수 있기 때문임. 3. 이와 관련된 경기도의 사례에 대해서는 김희연 외, ｢경기도 빈곤아동 특성분석 연구｣, 경기개발연구원, 2007.11 참조.

13 정책보고시리즈 2011-2 2) 조건의 선택과 이전 규모의 설정 □ 성공적인 CCT를 위해서는 (1) 현금이전의 대가로 요구되는 ‘조건’ 의 난이도를 적절히 조절해야 하고 (2) 수혜자가 CCT의 조건을 수행하다가 마주칠 수 있는 현실적⋅문화적 ‘장애요소’들을 면밀 히 통제할 수 있어 함. - CCT에 있어 과도한 조건은 도전의욕을 꺾을 우려가 있는 반면, 너무 쉬운 조건은 수혜자의 도덕적 해이를 유발할 우려가 있음. - 따라서 CCT의 근본 목적인 인적자본 투자 확대를 위한 서비스 이용 활성화를 위해서는 적절한 조건과 대상자들이 마주칠 실행 상의 애로사항을 사전에 제거하는 것이 대단히 중요함. □ “현금이전이 특정 교육⋅훈련 서비스 이용을 증가시키는지” 여부 는 프로그램이 요구하는 조건의 결정과 그 이행여부의 모니터링, 위반자 처벌 규칙 등을 설계하는 데 핵심적 정보임. - 그러나 이제까지의 연구 결과는 프로그램의 현금 요인만이 서비 스 이용에 영향을 미치는 것은 아니라는 사실을 보여줌. - 따라서 CCT 도입 이후에도 전문적 조사⋅연구기관의 협력을 받 아 CCT와 관련된 요인들의 인과관계를 지속적으로 점검하고, 그 결과를 프로그램의 개선에 반영하는 노력이 필요 □ 조건의 설정에 있어서는 특정 서비스의 이용과 원하는 정책효과 간에 어떤 상관관계가 있는지에 대한 과학적 검토가 선행될 필요

14 - 예컨대, NEET族을 취업시키려면(정책효과) 직업훈련을 받도록 하는 것이(서비스 이용) 좋은지, 고용서비스 센터의 상담을 받 도록 하는 것이 좋은지, 아니면 NEET族의 소극적 성격을 개선 하기 위한 프로그램에 참여시키는 것이 더 바람직한지에 대한 검토가 필요 □ 조건을 특정 서비스 이용으로 할지, 특정 결과(outcome)의 산출 로 할지도 중요한 고려사항임. - 예컨대 특정 서비스 이용과 정책효과 간의 상관관계가 불분명하 거나 복합적이지만, 특정 결과(정책효과)의 산출이 수혜자의 의 지 여하에 따라 가능한 경우에는 해당 결과를 조건으로 설정하 는 것이 바람직 □ CCT 프로그램이 시작된 이후에도 소규모 시범사업 등의 지속적 실험을 통해 인센티브 체계를 적절히 수정해 나가는 것이 중요함. - 이를 위해 세계은행에서는 이전되는 현금의 구조는 기본 이전금 (basic benefit) + 성과 보너스(performance bonuses)의 형태로 구성하는 것을 고려해 보도록 권고 □ 이전금의 규모와 한도를 정하는 것도 CCT의 성패를 좌우하는 중 요한 요소임. - CCT에 의한 이전금은 빈곤가구의 소득과 소비 개선에 직접적인 효과가 있다는 것은 이제까지의 많은 연구를 통해 확인됨.

15 정책보고시리즈 2011-2 - 그러나 “저소득층 인적 자원 개발의 ‘소득 탄력성’은 어느 정도” 이며, “이전금이 많을수록 수혜자의 행동 변화도 커지는지”는 여 전히 의문 ※ 이 문제와 관련, Filmer와 Schady의 2009년 캄보디아 사례연 구는 기본 이전금이 적은 데도 불구하고 성과 보너스 증가의 행동 유인효과가 극히 적었다고 보고함(Filmer and Schady, 2009: 23). - 이전금의 규모는 해당 CCT의 초점이 재분배에 있는지, 인적 자 원 개발에 있는지에 따라서도 달라짐. ※ 일반적으로 인적 자원 개발형 CCT는 재분배형 CCT에 비해 이전금의 규모가 크지 않아도 될 것임. 3) 진입과 퇴출 규칙 □ CCT에서 진입⋅퇴출 규칙이 필요한 이유는 다음과 같이 설명될 수 있을 것임. - 적절한 진입⋅퇴출 규칙은 미래의 수혜자에게 혼란을 방지하고, 수혜자들이 CCT를 악용할 가능성을 최소화하는 효과가 있음. - CCT가 특히 수혜자들의 노동시장 참여 의욕을 저하시키지 않도 록 하기 위해 진입⋅퇴출 규칙을 정교하게 설계할 필요가 있음. ※ 이제까지 CCT는 대개 기본소득 보장보다는 소득보조의 형태 로 현금이전을 활용해 옴. 때문에 CCT 수혜가 선진국 복지 프로그램에서 일반적으로 나타나는 노동시장 참여 저해 효과

16 를 나타내지는 않는 것으로 보고되고 있음. ※ 그러나 극빈 가정에서는 CCT에 의한 현금 이전의 소득보전 효과가 상대적으로 크게 느껴질 것이기 때문에 노동시장 참 여 억제 효과의 가능성도 열려 있다는 해석이 지배적 □ 일반적으로 진입⋅퇴출을 통해 CCT의 노동의욕 저해 효과를 막 기 위한 장치로는 다음과 같은 것이 있음. - CCT의 노동시장 참여 억제효과를 방지하기 위해 고안된 제도로 ‘수혜기간(time limits on benefits)’ 제도와 ‘수혜졸업(graduated benefits)’ 제도가 있음. ※ 수혜기간 제도: CCT 수혜 기간에 제한을 두는 제도로서, 칠 레와 미국의 TANF(위기가정 긴급지원 제도)에 도입4 ※ 수혜졸업 제도: 대상자가 한 번 수혜 자격을 졸업하고 난 뒤, 再선정 되는 경우, 지원금이 감소하는 제도로, 수혜 졸업에 따라 대상자가 마주칠 수 있는 ‘막다른 골목(cliffs)’을 피하면 서도 수혜자의 도덕적 해이를 방지하기 위한 것 4. TANF(Temporary Assistance for Needy Families)는 미국에서 1996년 도입된 제 도로, 이전의 AFDC(Aid to Families with Dependent Children; 1935∼96년)를 개정하여 만들어진 것임. TANF는 18세 미만의 자녀를 둔 한 부모 가정을 대상 으로 복지수당을 지급하는 제도로서, 두 자녀를 둔 한 부모 가정의 경우 월 소득 평균이 784달러 이하일 경우, 또는 자산이 1,000달러 이하일 경우 복지수당을 제공받게 됨. 1세 이상의 자녀를 둔 수급 부모는 일을 해야만 4년간 제한적으로 수당을 지급받음.

17 정책보고시리즈 2011-2 4) 보완적 개입조치 □ CCT를 적용할 인적자본 투자 관련 제도와 서비스의 정비⋅개발 - CCT가 아무리 잘 설계되어도 CCT를 통해 청소년들이 이용하게 될 인적자원 개발 서비스가 부실하다면 정책의 성공을 기대할 수 없음. - 지금까지의 CCT 사례들은 후진국일수록 인적 자원 투자 관련 서비스 체제가 미비하여, 기존 제도 개선과 인프라 확대, 신규 서비스 창출 등 성공적인 CCT 추진을 위해 많은 준비가 요구되 는 것으로 보고되고 있음. - 그러나 최근 선진국에서도 인적 자원 개발에 CCT의 필요성이 높아지고 있는 원인은, 대량생산-대량소비형의 근대적 대중교육 시스템이 지식⋅정보화⋅다양화의 새로운 시대 흐름에 적응하 지 못한 결과이기 때문에 CCT를 위한 서비스도 기존의 교육⋅ 인적자원 개발 제도가 아닌 ‘新型의 제도’를 필요로 한다고 할 수 있음. □ 청소년의 성공적 자기개발을 위한 가정⋅사회 환경의 조성 - 교육과 아동발달에 관한 많은 연구들은 아동⋅청소년이 처한 가정⋅사회 환경과 부모의 역할에 따라 개인적 발달과 학업성 취에 큰 격차가 발생한다는 사실을 밝히고 있음. - 따라서 CCT 사례들 중에는 CCT 수혜자에게 바람직한 가정⋅사 회적 환경을 만들어주기 위한 프로그램을 함께 운영하는 경우가

18 많음. ※ 세계 최초의 CCT로 알려진 멕시코의 ‘Oportunidades’가 학부 모의 상담과 대화 참여제도인 ‘pláticas’를 CCT의 조건 중 하 나로 포함하고 있는 것은 이러한 경우의 대표적 사례임.

19 정책보고시리즈 2011-2 Ⅲ 각국의 CCT 도입 실태와 사례 1. 최근 각국의 CCT 도입 실태 □ 아직 CCT의 개념조차 잘 알려지지 않은 우리나라와 달리, 최근 CCT는 빈곤계층 스스로의 노력과 국가의 지원을 결합, 복지 서비 스의 효과성을 높이는 ‘스마트 복지(smart welfare)’ 모델로 인식 되면서 급속히 확산 중 출처: Fiszbern and Schady, 2009: 32. <그림 1> 2008년 기준 세계의 CCT 도입 국가 분포 - CCT는 1997년 멕시코의 ‘Progresa(2001년 Oportunidades로 개 칭)’ 프로그램에서 시작돼, 브라질을 거쳐 현재 남미 대부분의

20 지역/국가 프로그램명 평가유무 아프리카 지역 Burkina Faso 고아/취약아동 파일럿 프로그램 Kenya CT-OVC (Cash Transfer for Orphans and Vulnerable Children) Nigeria COPE(Care of the Poor) 동아시아⋅태평양 지역 Cambodia CESSP (Cambodia Education Sector Support Project) JFPR Girls Scholarship Program ○ ○ 국가들에서 시행되고 있으며, 방글라데시, 인도네시아, 터키 등 과 같은 중⋅저개발국에서도 시행 중 - 2007년 9월, 미국의 뉴욕시에서도 Bloomberg 市長 주도로 경제 기회센터(Center for Economic Opportunity)에서 ‘Opportunity NYC-Family Rewards’라는 CCT 프로그램을 시범 도입, CCT가 중⋅후진국의 복지정책이라는 통념을 깸. ※ 현재 뉴욕시는 1단계 시범사업(’07～’10년)을 성공적으로 완 료하고, 연방의 사회혁신기금(SIF)을 확보, 뉴욕시와 함께 Kansas City(MO), Memphis(TN), Newark(NJ), Northeast Ohio, San Antonio(TX), Savannah(GA), Tulsa(OK) 등이 참 여하는 2단계 pilot Plan을 추진 중 <표 1> 세계 각국의 CCT 프로그램 일람(2008년 기준)

21 정책보고시리즈 2011-2 지역/국가 프로그램명 평가유무 Indonesia JPS(Jaring Pengamanan Sosial) PKH(Program Keluarga Harapan) ○ Philippines 4Ps(Pantawid Pamilyang Pilipino Program) 유럽⋅중앙아시아 지역 Turkey SRMP(Social Risk Mitigation Project) ○ 라틴아메리카⋅카리브해 지역 Argentina Programa Familias Bolivia Juancito Pinto Brazil Bolsa Alimentacao Bolsa Escola Bolsa Familia PETI (Programa de Erradicacao do Trabalho Infantil) ○ ○ ○ ○ Chile Chile Solidario SUF(Subsidio Unitario Familiar) ○ Colombia Familias en Accion SCAE (Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar)-Bogota ○ ○ Dominican Republic Solidaridad ILAE (formerly TAE; Tarjeta de Asistencia Escolar/ Incentivo a la Asistencia Escolar) Ecuador BDH(Bono de Desarrollo Humano) ○ El Salvador Red Solidaria Guatemala Mi Familia Progresa Honduras PRAF(Programa de Asignacion Familiar) ○

22 지역/국가 프로그램명 평가유무 Jamaica PATH (Program of Advancement through Health and Education) ○ Mexico Oportunidades (formerly PROGRESA) ○ Nicaragua Atencion a Crisis RPS(Red de Proteccion Social) ○ Panama Red de Oportunidades Paraguay Tekopora/PROPAIS II Peru Juntos 중동⋅북아프리카 지역 Yemen, Republic of BEDP(Basic Education Development Project) 남아시아 지역 Bangladesh FSSAP (Female Secondary School Assistance Program) PESP(Primary Education Stipend Program) ROSC(Reaching Out-of-School Children) ○ ○ India (Haryana) Apni Beti Apna Dhan (Our Daughter, Our Wealth) Pakistan CSP(Child Support Program) 소외된 취약계층 혁신계획을 통한 교육 참여 PE SRP/Punjab 여성 학업수당 프로그램 ○ 출처: Fiszbern and Schady, 2009: 213-214.

23 정책보고시리즈 2011-2 프로그램 규모/대상 조건의 범위 교육과 건강 교육에만 한정 전국 Bolsa Familia (Brazil) Oportunidades (Mexico) Bono de Desarrollo Humano (Ecuador) Familias en Accion (Colombia) Program of Advancement through Health and Education (Jamaica) Bolsa Escola (Brazil) Jaring Pengamanan Sosial (Indonesia) 부분 (지역 혹은 특정 집단) Chile Solidario Social Risk Mitigation Project (Turkey) Female Secondary School Assistance Program (Bangladesh) Japan Fund for Poverty Reduction (Cambodia) Education Sector Support Project (Cambodia) Basic Education Development Project (Yemen) 소규모 / 시범사업 Programa de Asignacion Familiar (Honduras) Cash Transfer for Orphans and Vulnerable Children (Kenya) Atencion a Crisis (Nicaragua) Red de Proteccion Social (Nicaragua) Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar–. Bogota (Colombia) Punjab Education Sector Reform Program (Pakistan) <표 2> 프로그램 규모와 조건의 범위에 의한 CCT 분류 출처: Fiszbern and Schady, 2009: 33.

24 □ 위의 <표 1>, <표 2>에서 알 수 있는 것처럼 CCT는 2008년 기준, 유럽⋅오세아니아 지역을 제외한 세계 29개국이 도입하고 있으 며, 나라에 따라서는 3개의 CCT 프로그램을 동시에 운영하고 있 는 경우(방글라데시, 파키스탄)도 있음. - 현재 시행되고 있는 프로그램의 규모도 소규모 시범사업에서 수 천만 명의 수혜자를 지닌 전국적 제도에 이르기까지 대단히 다 양함. ※ 멕시코의 CCT는 1997년 수혜 가구 30만으로 시작했으나, 2008년에는 수혜 가구가 약 500만 가구로 확대됨. ※ 브라질의 CCT는 처음 Brasilia와 Campinas의 도시지역에만 적용되는 Bolsa Escola 프로그램으로 시작되었으나, 지금은 1,100만 가구 4,600만명을 대상으로 하는 Bolsa Familia라는 국가 프로그램으로 발전함. - 프로그램에 적용된 조건을 기준으로 CCT를 분류해 보면, 교육 ⋅건강 등 인적 자원 개발 투자 전반에 걸친 사례로 볼사 파밀 리아(브라질), 오포튜니다데스(멕시코) 등의 형태가 있는 반면, 파키스탄, 방글라데시의 사례처럼 특정 지방⋅특정 계층의 교 육비 보조에 한정된 프로그램도 다수 발견됨. □ 최근의 사회정책 연구자들은 개발도상국을 중심으로 급속히 확산되 고 있는 CCT와 미국⋅유럽 등의 ‘일하는 복지 논의’(welfare-to-work agenda)가 상호 대응 관계에 있는 것으로 보는 경향 - 일반적으로 ‘일하는 복지’를 지향한 개혁의 사례로 프랑스의 최저

25 정책보고시리즈 2011-2 생활보호제도(RMI; Revenu Minimum d’Insertion)5와 미국의 위 기가정 긴급지원제도(TANF) 개혁, 영국의 뉴딜 프로그램 등이 거론되는데, CCT와 이들 프로그램들은 모두 소득 보조를 조건 으로 ‘바람직한 행동’(desired behavior)을 요구한다는 공통점이 있음. - 개발도상국의 노동시장에서는 비공식 부문의 비중이 크기 때문 에 구직과 근로를 조건으로 하기보다, 아동 건강과 학교 출석을 조건으로 걸어 모니터 하는 것이 더 손쉬운 방법이었기 때문에, 인적 자원 투자에서의 긍정적 행동 변화와 사회적 지원을 연계시 키는 CCT의 도입이 큰 인기를 얻었던 것으로 해석됨. 2. 멕시코의 오퍼튜니다데스(Oportunidades) 프로그램6 □ 오퍼튜니다데스는 1997년에 공식적으로는 “교육, 건강 그리고 진 실”이라는 뜻을 가진 “프로그래사(Progressa)”라는 이름으로 처음 시행 - 오퍼튜니다데스는 사회개발을 위한 국가정책인 “콘티고(Contigo)” 의 일부로 창안되어 사회문제와 관련한 모든 문제를 다루며, 사회 개발부(Social Betterment), 교육부(Education), 보건부(Health)의 5. RMI는 노동가능 연령(Working age)에 속하나 아무런 소득이 없고, 실업에 따른 지원도 받지 못하는 사람들을 위해 프랑스에서 1988년 도입된 제도임. 6. 홍석표 외, “APEC역내 사회안전망 강화의 논점과 국가별 사례 연구 보고서,” 보 건복지부⋅한국보건사회연구원, 2006. 5. 참조.

26 협력 하에 운영 - 오퍼튜니다데스 프로그램은 극빈층을 대상으로 식량을 지원하 고, 빈약한 영양 상태를 개선시키기 위한 생계보조비를 제공 - 빈곤층의 건강수준을 호전시키고, 빈곤층 자녀들의 취학률 및 진학률을 높여 빈곤의 악순환을 탈피시키는 것에 역점 - 이 프로그램은 단기 계획과 중⋅장기 계획을 함께 수행. 단기적 인 목표는 빈곤층을 감소시키는 데에 있으며, 중장기적으로는 빈 곤층 인적 자원의 능력을 개발하여 빈곤이 대물림 되는 현상을 막는 것을 목표로 함. □ 이 프로그램은 빈곤으로 인해 학교 교육을 제대로 받지 못한 자녀 들이 성인이 되어 저소득의 직업을 갖게 되거나 실업자가 되어 빈 곤의 악순환이 계속되는 현상을 저지하도록 도움을 줌. - 오퍼튜니다데스 프로그램은 가구별 인구통계에 따라 일괄적으로 통합하여 지원하는 방식으로 운영 - 가구별로 식량수당, 현금급여를 제공하며, 물품보조 부문에서는 5세 미만의 아동에게 비타민제와 영양제를 보조. 이 밖에 질병을 예방하거나, 건강 및 위생에 관한 교육을 실시하고 이에 관한 정 보를 제공 - 이 프로그램에서는 빈곤층 가구 아동이 학교에 진학할 경우 초등 학교 3학년부터 고등학교 3학년까지 현금급여를 지급해 주고 있 으며, 학년이 올라갈수록 급여의 액수가 증가 - 2003년부터는 빈곤가구 자녀들이 고등학교에 진학 할 경우 저축

27 정책보고시리즈 2011-2 예금통장을 만들어 저축을 예치시켜주고 고등학교를 졸업 한 후 에는 저축금을 가지고 대학에 진학하여 학업을 계속할 수 있도록 지원 □ 오퍼튜니다데스 프로그램에 의해 실제로 혜택을 받고 있는 5백만 가구 중 85%는 시골지역에 거주 - 이 프로그램은 작은 지역에서 큰 지역으로 수급범위가 확산되면 서 성장. 과거에 정부는 현금급여를 지급하기 위해 수급대상 지 역인 시골로 직접 현금을 보냈었지만 예금계좌와 크레딧 시스템 을 연계시킴으로써 수급자들로 하여금 보통예금 구좌를 개설하 게 장려 - ‘조베네스 콘 오퍼튜니다데스(Jovenes con Oportunidades)’ 프로 그램은 재학 중인 빈곤가구의 자녀들에게 예금구좌를 열어주고 고등학교를 졸업할 때까지 저축을 예치시켜주고 있음. □ 오퍼튜니다데스 프로그램의 특징으로는 평가 시스템, 책임분담, 인센티브 제도, 부처간 협력 등이 지적되고 있음. - 평가시스템에 의한 객관적 목표제(Objective Targeting): 오퍼튜 니다데스 프로그램으로 인한 직접적인 영향을 연구하는 평가 시 스템 - 책임분담제(Shared Responsibility): 수급자는 정부로부터 현금을 지급 받는 대신 의무사항을 반드시 준수해야만 함. - 인센티브(Incentives): 정부의 현금 급여는 단순히 빈곤 가구의

28 소득을 지원하는 차원이 아니라 교육을 장려하기 위한 인센티브 로서의 역할 - 부처 간 협력: 사회개발부(Social Betterment)와 교육부(education) 보건부(Health) 그리고 재정부(Finance)의 협력 하에 운영 3. 브라질의 볼사 파밀리아(Bolsa Familia) 프로그램7 □ 4,500만 명에 달하는 극빈층과 심각한 상태의 양극화를 지닌 브라 질은 1991년 수플리시 당시 노동당 상원의원이 제안한 PGRM(최 저소득보장계획)의 연장선상에서 지속적 소득 불균형으로 인한 소 득 양극화를 개선하려는 노력을 경주해 옴. - 월 소득이 면세기준에 도달하지 못하는 계층들에게 면세점과 소 득의 차액을 부가, 일정비율 지급하는 방식으로 빈곤의 책임을 개인의 책임보다는 정부의 책임으로 받아들이는 정책임. - PGRM은 당시 여당의 반대로 채택되지 않았지만 몇몇 지자체에 서 월 소득이 최저임금의 절반에 못 미치고 취학연령의 아동이 있는 가정에 국한하여 제한적으로 최저소득을 지원하는 제도를 채택하기 시작했고, 1997년 관련 연방법이 제정됨. □ 2001년에는 현 볼싸 파밀리아의 일부가 된 볼사 에스꼴라(Bolsa Escola)가 국가 제도로 탄생 7. 김기석 외, ｢경제위기에 따른 양극화 해소를 위한 정책대응｣, 강원대학교 G20 모니터링 사업단, 2009. 11., 207-220쪽 참조.

29 정책보고시리즈 2011-2 - 2001년 수플리시는 이주민을 비롯한 모든 국민에게 아무 조건 없이 매월 지급하는 ‘기본소득’의 단계적 도입을 주장했는데, 이 는 2003년 룰라정권의 탄생과 함께 볼사 파밀리아(Bolsa familia: 가족수당) 형태로 변형되어 태어남. - 볼사 파밀리아는 볼사 에스콜라(Bolsa Escola: 취학지원프로그 램), 볼사 알리멘따싸웅(Bolsa Alimentaçã: 급식지원프로그램), 복제약, 루스빠라또두스(Luz para Todos: 전기보급프로그램)등 의 다양한 사회정책을 하나로 묶은 것임. □ 볼사 파밀리아 제도는 브라질 전체 인구 1억 8,300만 명의 약 25% 에 해당하는 1,110만의 극빈가정에 매달 최고 50달러에 달하는 생 계비를 지원함으로써 빈곤문제의 부분적 해소를 지향 - 소외계층을 위한 다양한 정책을 대선 공약으로 내건 룰라 정부는 2003년 사회개발 및 기아퇴치部를 설치하여 2006년 국민총생산 (PIB)의 0.5%를 사용함. - 생계지원금을 의료 및 교육 공공서비스에 연계시킨 빈민복지제 도를 가동하여 유아사망률 감소, 빈곤층 자녀들의 학교 진학률 증가, 빈곤층 삶의 질 개선 등을 통해 브라질 내 불평등이 상당부 분 완화되고 개선될 가능성을 보여주었다는 평가 됨. - 볼사 파밀리아는 경제를 혼란시키고 실업을 가중 시킬 수도 있다 는 우려와 달리, 이 제도 시행 이후 실업률의 하락과, 내수 증진, 양극화 해소의 첨병 역할을 한 것으로 평가됨.

30 □ 볼사 파밀리아는 수혜자 증가로 재정지출 부담 커지고 있으며, 단 편적인 대응이라는 비판에도 불구하고 도시 빈곤율 감소와 내수확 대 등의 긍정적 효과를 나타내는 것으로 평가됨. - 제뚤리오 바르가스 연구재단(FGV)의 보고서에 따르면, 2008년 전체적으로 브라질 빈곤인구의 12.27%에 달하는 380만 명이 빈 곤을 탈출한 것으로 집계됨. - 볼사 파밀리아에 대해서는 단순한 지급금에 그치지 말고 실질적 인 교육투자와 노동력 창출로 이어져야 한다는 과제를 안고 있다 는 지적도 제기되고 있음. 4. 미국의 ‘Opportunity NYC-Family Rewards’ 프로그램8 □ ‘Opportunity NYC’는 멕시코의 ‘Oportunidades’를 비롯한 다른 국 가들의 CCT 프로그램을 모델로 미국에서 실시된 최초의 CCT 프로 그램 - Family Rewards 프로그램은 뉴욕시의 경제기회센터(Center for Economic Opportunity; CEO)에서 2007년 가을에 실시한 시험 적 정책인 ‘Opportunity NYC’를 구성하는 3개의 프로그램 - ‘Opportunity NYC-Family Rewards’, ‘Opportunity NYC-Work Rewards’, ‘ Opportunity NYC-Spark’ - 중 가장 포괄적이고 핵심 적인 프로그램임9. 8. 김영민, “뉴욕시의 실험: 조건부 현금 급여(CCT) 프로그램, ‘Family Rewards’”, 󰡔국제노동브리프󰡕 2010년 7월호 (한국노동연구원), 40-43쪽 참조.

31 정책보고시리즈 2011-2 □ 민간 재단들로부터 지원받은 5,300만 달러의 자금이 투자된 ‘Opportunity NYC’ 이니셔티브는 실험 설계(randomized experimental design)를 통해 재정적 인센티브(monetary incentive)가 빈곤가구의 교 육과 건강, 그리고 노동에 미치는 영향과 전반적인 빈곤 감소 효과를 분석하는 것으로 주목적으로 하고 있음10. □ Family Rewards 프로그램은 크게 두 가지를 목표로 하고 있음. - 하나는 일시적인 현금 지원을 통해 빈곤가구의 물질적 어려움 (hardship)을 즉각적으로 경감시키는 것. 다른 하나는 빈곤가구 가 빈곤 탈출에 긍정적인 활동을 하고, 자녀의 교육에 대한 투자 를 하도록 유도하여 장기적으로 빈곤에서 탈출하고, 빈곤이 다음 세대로 이전되지 않게 하는 것임11. - 첫 번째 목표는 공공부조(public assistance) 프로그램들이 갖는 공통된 목표임. CCT 프로그램을 다른 프로그램과 구별 짓는 것 이 두 번째 목표를 명시하고 있다는 점임. - 두 번째 목표와 관련하여 조건부 현금 지급이 갖는 역할은 두 가지임.12 하나는 빈곤가구가 추가로 생긴 돈을 자녀의 교육에 투자하거나 예방적 진료를 받는 데 사용할 수 있고, 고용기회를 증진시키는 활동에 사용할 수 있다는 점임(function as enabling 9. http://www.nyc.gov/html/ceo/html/programs/opportunity_nyc.shtml. 10. http://www.nyc.gov/html/ceo/downloads/pdf/report_opportunity_nyc.pdf. 11. http://www.nyc.gov/html/ceo/downloads/pdf/report_opportunity_nyc.pdf. 12. http://www.mdrc.org/publications/549/full.pdf.

32 resources). - 다른 하나는 급여를 받기 위해 그러한 활동을 하게 된다는 점임 (function as inducements). □ Family Rewards 프로그램의 설계는 CEO와 뉴욕 소재 비영리기관 인 MDRC와 Seedco에 의해 이루어짐. - 프로그램의 시행은 Seedco가 프로그램이 시행된 지역의 기관들 과 협력 네트워크를 구성하여 수행했고, 프로그램의 평가는 MDRC에서 맡음. - 프로그램 전반에 대한 관리감독 권한은 CEO에 있음. 프로그램의 시행과 평가에 필요한 재정은 앞서 언급했듯이 시정부의 자체 재정이 아닌 여러 개의 민간 재단들로 구성된 컨소시엄의 기금에 서 조달됨. □ Family Rewards 프로그램의 수혜 대상은 뉴욕시에서 빈곤율이 상 대적으로 높은 6개 지역에 거주하고 가구 소득이 빈곤선의 130% 미만인 가구들 중에서 자발적으로 프로그램을 신청한 4,800개 가 구 중 무작위 추출(random selection)에 의해 선정된 2,400개 가구 (실험집단 혹은 프로그램 집단)임. - 선정되지 못한 2,400개 가구(통제 집단)는 프로그램의 효과를 분 석하는 데 있어 비교 집단의 역할을 하게 됨. □ Family Rewards 프로그램의 보상(급여) 종류와 내용13

33 정책보고시리즈 2011-2 - Family Rewards 프로그램은 처음 2년 동안(2007년 9월에서 2009 년 8월 사이) 22개의 급여를 제공함. 각 급여액은 20달러에서 600달러까지 다양함. - 프로그램을 간소화하여 프로그램에 대한 이해와 참여를 높이기 위해 3년차에는 일부 인센티브가 제외됨. - 한 가구가 받을 수 있는 총 급여액은 해당 가구가 달성한 조건의 종류와 수에 따라 0달러가 될 수도 있고 수천 달러가 될 수 있음. 또한 자녀 각각의 활동에 대해 급여를 받을 수 있기 때문에, 가구 규모가 클수록 받을 수 있는 총 급여액이 늘어나게 됨. 대부분의 급여는 부모에게 지급되지만 고등학생의 학업성취와 관련된 급 여와 같은 경우에는 학생에게 직접 급여가 지급되기도 함. 13. http://www.mdrc.org/publications/549/full.pdf.

34 Ⅳ CCT의 도입 필요성과 고려사항 1. 한국형 CCT의 필요성과 기대효과 1) 선진형 복지개혁과 CCT □ 최근 선진국들은 소위 ‘사회 투자형’ 복지개혁을 추진 중임. 전통적 인 소득보호 정책을 버리고 교육, 훈련, 일자리 등 사회적 자본 투자를 강화하며, 빈곤층의 자립을 촉진하는 추세 - 또한, 같은 비용으로도 사회 복지비 지출의 효과성을 극대화 하 는 ‘똑똑한 복지정책’, 즉 ‘스마트 복지(Smart Welfare)’의 구현을 지향 - 이렇게 볼 때 우리나라의 복지정책이 기존의 사회 안전망을 더욱 강화하면서, 동시에 취약계층의 부족하기 쉬운 미래 인적자본 투 자와 근로⋅자립의욕을 고취하기 위해서는 CCT가 효과적인 수 단이 될 수 있을 것으로 보임. 2) 한국형 CCT의 필요성 □ 우리나라의 보건복지부 예산은 지난 10년간(’00~’10년) 5.8배 증가 했지만, 취약⋅빈곤층을 위한 사회안전망의 중심인 기초생활보장 예산은 5.3배 증가에 그침. - ’00 → ’10년 복지예산 증가 현황: GDP 대비 복지⋅보건지출

35 정책보고시리즈 2011-2 (3.57% → 7.0%), 국가예산 대비 복지지출(20.9% → 27.7%), 복지 부 예산규모(53,100억원 → 310,195억원, 5.8배↑), 기초생활보호 예산(13,768억원; 복지예산의 25.9% → 72937억원; 23.5%, 5.3배 ↑), 공적연금(771억원; 1.5% → 95,811억원; 30.9%, 124.2배↑) ※ 국민기초생활보장예산이 5.3배 증가하는 동안 공적연금은 124배 증가, 여성⋅노인 예산도 급증 - 최근 10년간 우리나라의 복지예산은 빈곤층을 위한 안전망 강화 보다는 국민 일반을 위한 ‘보편적 복지 중심으로 증가’ □ 한국의 기초생활보장 수급 인구는 지난 10년간 복지정책의 강화로 대상자가 약 15만 명이 늘었으며(’09년 약 157만 명), 수급자 중 46.2%가 20∼64세의 경제활동 가능 연령대에 속하지만 자활 성공 률은 높지 않은 것으로 보임(보건복지부, 2010). - 최근 ‘희망리본 프로젝트’와 같은 저소득층 자활사업이 활발히 추진되고 있는 것은 사실이나, 정부의 자활 프로젝트가 위기 가 정의 빈곤탈출과 자립을 위해 충분한 희망을 주고 있다고 보기는 어려운 현실 □ 빈곤 아동⋅청소년의 사회적 자본 형성을 위한 공공 지원은 더욱 부족하여, 한국 복지정책의 사실상 사각지대를 형성. 복지와 성장 이 선순환 하는 체제의 실현을 위해 하루속히 개선 필요 - 우리나라는 아동빈곤율이 12.9%(’07기준)로 높은 국가에 속하며, 아동빈곤율은 2000년대 내내 정체상태이고, 장기 시계열로는 오

36 히려 악화(보건복지가족부, 2009; 김태완 외, 2008). - 기초생활보장 수급자 중 아동⋅청소년 인구(0∼24세)는 466,872 명(31.5%, ’09년)이지만, 복지부의 실태조사 결과에 따른, 실제 빈곤아동(0∼18세)은 이보다 훨씬 많은 약 130만명에 달함. - 빈곤 아동⋅청소년을 위한 복지정책으로 드림스타트, 디딤씨앗 통장, 급식지원, 방과후 돌봄, 청소년 공부방 등의 사업이 있으 나, 대부분 초등학교 이하에 초점이 맞추어져 있어, 빈곤 청소년 들이 복지의 사각지대에서 방치된 현실14 - 저소득층 아동⋅청소년들에 대한 인센티브 방식의 가족단위 교 육투자 지원을 통해 빈곤가족에게 희망을 주고, 빈곤의 대물림을 끊기 위해, 세계은행 등에 의해 그 효과가 검증된 CCT 프로그램 의 ‘한국형 모델’ 개발이 필요한 시점 3) 한국형 CCT의 기대 효과 □ 만일 경기도가 한국형 CCT의 실험에 성공한다면, 선거를 의식한 최근의 정략적 복지논쟁에 대해 하나의 實事求是的 대안으로 받아 들여질 수 있을 것임. - 2006년 브라질 선거에서 룰라가 CCT(볼사 파밀리아)를 정치적 매표수단으로 이용한다는 비판이 있었고, 일부 연구에서는 CCT 14. 경기도만 하더라도 “매년 9천여명의 중⋅고생이 학업을 포기하고 학교 밖을 떠 도는 현실”(연합통신, 10.11.16일)이며, 이들 중에 많은 수의 저소득층 가정 자 녀들이 포함된 것으로 보임.

37 정책보고시리즈 2011-2 가 빈곤층의 학문적 성취에 큰 영향을 못 미친다는 분석도 있지 만, 이제까지의 사례로 볼 때 CCT가 빈곤퇴치에 효과적인 것은 사실 - 멕시코의 경우 CCT는 좌파와 우파 간의 정권교체(2000년)에도 불구하고 살아남았으며, CCT는 기존 복지제도 중 좌우의 이념적 차이를 넘어 폭넓은 지지를 확보 □ 한국 사회에서 CCT는 저소득 서민과 사회 취약계층 아동⋅청소년 에게 자칫 부족하기 쉬운 현실적 직업능력 개발 투자와 학교 밖 학습의 기회를 제공해 줌으로써, 이제까지 소홀히 한 경향이 있는 빈곤 아동⋅청소년의 미래 자립능력 강화와 ‘개천에서 용 나기’의 꿈을 실현하는데 도움이 될 전망 - CCT는 한국의 복지정책에 빈곤 아동⋅청소년의 자립 지원을 강 화하는 효과와 함께, 학교교육 일변도의 기존 청소년 정책이 지 닌 사각지대를 채우는 데도 도움이 될 것으로 예상됨. 2. ‘Decision Tree 접근법’으로 본 CCT 도입 타당성 □ Fiszbein과 Schady는 CCT 도입의 타당성을 평가하기 위한 논리적 도구(Tool)로 ‘決定樹 접근법(Decision tree approach)’을 제시 (Fiszbein and Schady, 2009:166-172) - 피쉬베인과 샤디의 결정수 접근법은 국가 정책수단으로서 CCT 의 타당성을 평가하는 기준으로 (1) 재분배 정책의 필요성 (2)

38 인적자본에 대한 過少투자 (3) 정치경제적 환경을 제시 - “재분배 정책의 필요성”과 관련하여 △빈곤과 불평등 수준 △빈 곤정책의 가용자원 △재분배 정책의 효율성을 고려해 보아야 한 다고 함. - “인적자본에 대한 과소투자”와 관련하여 △‘잘못된 정보’15, △‘매 개요인의 문제’16, △‘외부성’17 등을 고려해 볼 것을 제안함. - “정치경제적 환경”과 관련하여서는 △저소득층에 대한 기존 현금이 전 제도가 있는지 △사회적 부조와 관련된 자격조건의 투명성 △배 분적 정의에 대한 사회적 시각 등을 고려해 보아야 한다고 함. - 피쉬베인과 샤디는 이상의 제 요인들을 종합적으로 고려하여 CCT에 긍정적인 결론에 이를 경우 CCT가 좋은 정책수단이라고 판단 □ 피쉬베인과 샤디의 결정수 접근법을 적용하여 분석해 볼 때 우리 나라는 CCT 도입의 타당성이 높은 경우에 해당된다고 할 수 있음. - 재분배 정책 요인: 양극화의 심화, 복지재정의 위기 신호, 조세제 도의 낮은 재분배 효과, 빈곤의 대물림 경향 확대 → CCT의 필요 성 높음. 15. 예컨대, 인적자본 투자를 할 때 부모와 본인이 가지는 기대효과와 미래에 실제 거두게 될 효과의 차이를 발생시키는 잘못된 정보 16. 예컨대, 인적자본 투자에 있어 남녀 간에 큰 격차를 발생시키는 문화적 의식구조 17. 예컨대, 인적자본에 대한 과소투자가 빈곤층 거주지역에서 범죄율을 높이는 것 과 같은 負의 외부효과를 초래하는지 여부

39 정책보고시리즈 2011-2 ☞ 빈곤과 불평등 수준: 우리나라는 빈부격차가 점점 커지고 고 착화 하는 경향 → CCT의 필요 요인(CCT는 가난의 대물림 차 단에 효과적) ☞ 가용자원: 복지재정 증가로 인한 미래 재정압박에 대한 우려 가 커지고 있는 상황으로 자라나는 세대의 빈곤층 편입 차단 노력 강화 필요 ☞ 재분배 정책의 효율성: 우리나라의 저소득층 지원정책은 빈곤 의 대물림 차단에는 비효과적 - 인적자본에 대한 過少투자: 167.5만명에 달한다는 우리나라의 청 년 니트(NEET; Not in Education, Employment or Training)는 우리나라가 높은 교육열에도 불구하고 특정 인적자본의 과소투 자가 있음을 입증 ☞ 우리나라는 높은 교육열로 인해 인적자본 투자가 과잉한 것이 오히려 문제이지만, 교육투자의 내용은 대학 진학에만 집중 된 나머지 학업 성취도가 낮은 많은 청소년들이 향후 사회생 활을 하는데 필요한 기본적 능력을 기르지 못한 상태로 사회 에 나오는 경향 ☞ 사회변화에 적응하지 못한 기존 교육제도의 병폐 때문에 한 쪽에서는 교육투자의 낭비와 다른 한 쪽에서는 특정 인적자 본 투자의 과소현상이 발생 ☞ 최근의 높은 청년실업률과 대규모 ‘NEET族’은 이를 반영

40 <표 3> 2011.2월 기준 우리나라의 청년니트 현황(15~34세) 출처: 노동리뷰, 2011. - 정치경제적 환경: 우리나라는 국민기초생활보장제, 근로장려세 제(EITC), 긴급지원제도 등 저소득층에 대해 현금이전을 포함, 복지제도가 어느 정도 갖추어진 상태. 그러나 빈곤의 대물림을 끊기 위한 정책은 아직 보완이 필요 ☞ CCT는 빈곤문화(Poverty culture)가 널리 퍼진 나라에서 빈곤 층 지원에 대한 부정적 사회여론을 ‘조건부’라는 논리를 앞세 워 정치적으로 설득하는 방법으로 사용되어 온 경향 ☞ 혹자는 우리나라처럼 빈곤문화가 없는 사회에서는 CCT가 필 요 없다고 생각할지 모르나, 빈곤문화가 없기 때문에 우리사 회에서는 오히려 CCT가 더 유효한 정책수단이 될 수 있을 것임. 3. CCT 도입 상의 기타 고려사항18 □ CCT는 전 세계 다양한 저소득 및 중간 소득 국가에서 시행되어 18. 홍석표⋅박능후 외(2007: 27-31) 참조.

41 정책보고시리즈 2011-2 왔음. - 중간 소득 국가에서의 CCT는 제대로 수립된 시행 장치를 가지고 있고 상당한 비율의 표적 집단에 도달하는 데 성공하였음. 중간 소득 국가들에서, CCT는 또한 인적 자원 구축에 영향을 끼침으 로써 장기적인 자산 개선에 도움을 주었음. - CCT는 저소득 국가에서도 시행되어 오고 있는데, 저소득 국가들 은 선정 오류와 배제오류로 인해 빈곤층에게 효과적으로 미치는 데 한계를 겪고 있으며, 충분한 비율의 표적 집단에게 혜택을 주 기 위한 자원도 부족함. □ CCT 프로그램은 국가의 폭 넓은 사회 보호 전략의 중요한 요소가 될 수 있음. CCT 프로그램은 효율적인 사회 부조 기제인 동시에 교육, 보건, 영양에 대한 인적 자원 투자의 증대를 도모함. - 그렇지만 CCT가 좋은 사회 정책(good social policy)의 대체물은 아님. 좋은 사회 정책이란 보건 및 교육의 질과 대상의 범위 (coverage)를 개선하는 것을 포함함. □ CCT는 다양한 맥락에서 적용될 수 있음. 다양한 맥락이란 저소득 국가, 중간 소득 국가, 전후 복구 중인 국가를 포함함. 하지만 CCT 프로그램은 문화적 적합성을 갖추어야 하고 정부, 민간 부문, 시민 사회, 기타 이해 관계자들의 참여 속에 설계되어야 함. - 감시와 평가를 처음부터 프로그램의 일부로 넣는 것이 매우 중요 함. 이때 명확한 대상 선정 방법, 목표, 왜 이것을 해야 하는지를

42 말해주는 시행의 정당성, 기존의 사회 안전망을 고려해 넣도록 함. 일선 부처 간의 조정과 협력 역시 성공의 열쇠임. □ 미래에 대한 도전으로 다양한 표적 그룹의 요구 사항들을 충족시 키는 CCT를 디자인 하는 것을 들 수 있는데, 다양한 표적 그룹에는 장애 아동, 연령이 낮은 어린이와 어느 정도 나이가 든 청소년, 고아 및 기타 취약 집단들이 있음. - 이를 위해서는 기초적 보건 및 교육 서비스를 넘어 수급자를 기 타 서비스에 연결시키는 것이 필요함. 예를 들어, 영양, 초기 아 동 발달 서비스, 청소년과 기타 취약 집단에 있어서 대상이 명확 한 개입(targeted intervention), 수급자를 위한 소득 창출 프로젝 트 도입 등이 있음.

43 정책보고시리즈 2011-2 Ⅴ 맺음말 □ 경기도가 추구하는 맞춤형 무한복지는 위기에 처한 가족에게 기본 적 복지 서비스와 함께, 각 구성원별로 일자리와 교육과 자기개발 의 기회를 사례별로 제공함으로써, 지속 가능한 복지, 자립⋅자활 로 가난의 대물림을 끊는 복지를 지향 □ 경기도가 저소득⋅위기 가족들에게 당장 시급한 돌봄 서비스를 넘 어, 항구적 자립과 젊은 세대의 ‘개천에서 용 나기’를 가능하게 하 는 복지를 구현하기 위해서는 빈곤⋅취약 청소년들의 인적 자원 개발 투자를 뒷받침하기 위한 정책수단으로서 CCT의 도입에 대해 논의해 볼 필요가 있다고 생각됨. □ CCT는 지원 대상의 ‘바람직한 행동’과 공적 ‘복지 지원’을 1 대 1로 연계시키는 것을 원칙으로 하기 때문에, 우리나라처럼 저소득층을 위한 기본적 사회안전망이 갖추어진 상태에서 추가적 복지 지원의 정치적 정당성을 확보하는데 유리한 구조를 가지고 있음. □ CCT는 남아메리카의 중⋅저소득국을 중심으로 발달하였고, 지금 도 주로 세계의 개발도상국에 널리 퍼지고 있다는 사실을 근거로 CCT가 우리나라에는 부적합하다고 생각할 수도 있을 것임.

44 □ 그러나 세계은행의 많은 실제 사례 분석들은 CCT가 저소득국보다 는 중소득국에서 더 성공적이었다는 평가 결과를 내놓고 있으며, 더구나 미국 뉴욕의 Opportunity NYC는 CCT가 후진국에만 적합 하다는 편견을 깨는 정책실험이라 할 수 있음. □ CCT가 설사 후진국형 복지모형이라고 하더라도, 최근 미국과 유 럽 등 선진국들이 ‘일하는 복지’(welfare-to-work)를 내걸고 추진 중인 복지개혁 정책들은 많은 부분이 CCT와 본질적으로 같은 원 리인 ‘바람직한 행동’(desired behavior) 대 ‘소득 보조’의 연계를 기본구조로 하고 있다는 사실을 고려할 필요가 있음. □ CCT는 그 규모와 지원 조건, 운영 방식, 프로그램의 성격 등에 있 어 대단히 다양한 형태를 취하고 있고, 인적자원 투자와 관련된 복지정책에 특히 유효한 정책수단이라고 할 수 있기 때문에 CCT 를 우리나라에 도입하는 경우에도 우리 현실에 적합한 정책유형을 찾아내기 위한 실무적 상상력이 필요하다고 생각됨. □ 경기도의 복지사업에 CCT를 도입하는 경우, ｢기초생활보장 수급 자와 위기 가정에 대한 한시적⋅제한적 지원을 좀 더 확대하여, 지원 대상 가족 구성원 중 취업을 희망하는 성인 구성원의 취업능 력 향상을 위한 프로그램과 취약 가정 아동⋅청소년을 위한 학교 밖 학습⋅교육⋅진로 지원 등의 활동에 우선적으로 적용 가능성을 검토해 보는 것이 좋을 것으로 보임.

45 정책보고시리즈 2011-2 □ 경기도가 CCT를 도입할 경우 사업의 명칭과 추진조직은 일반인들 에게 생소한 ‘CCT’를 그대로 사용하기 보다는 예컨대 ‘자립성과 지 원금’ 혹은 ‘청소년자립 지원금’ 등 제도의 의미를 쉽게 이해할 수 있는 명칭을 만들어 사용할 것을 제안함.

46 참 고 문 헌 김기석 외, ｢경제위기에 따른 양극화 해소를 위한 정책대응｣, 강원대 학교 G20 모니터링 사업단, 2009. 김영민, “뉴욕시의 실험: 조건부 현금 급여(CCT) 프로그램, ‘Family Rewards’”, 󰡔국제노동브리프󰡕, 한국노동연구원, 2010년 7월호. 김태완 외, ｢빈곤통계연보｣, 한국보건사회연구원, 2008. 김희연 외, ｢경기도 빈곤아동 특성분석 연구｣, 경기개발연구원, 2007. 보건복지부, ｢2009년 국민기초생활보장 수급자 현황｣, 2010. 보건복지부, ｢한국 이동⋅청소년 종합 실태조사｣, 2009. 한국노동연구원, “청년 니트(NEET)의 월별 현황,” ｢노동리뷰｣, 2011.4. 홍석표 외, “APEC역내 사회안전망 강화의 논점과 국가별 사례 연구 보고서,” 보건복지부⋅한국보건사회연구원, 2006. 홍석표⋅박능후 외, ｢APEC역내 사회안전망 능력배양 네트워크 및 교육훈련 프로그램 운영 보고서｣, 보건복지부⋅한국보건사회 연구원, 2007.

47 정책보고시리즈 2011-2 Ariel Fiszbein, Norbert Schady et. al, Conditional Cash Transfers: Reducing Present and Future Poverty, Washington D. C.: World Bank, 2009. Deon Filmer and Norbert Schady, “Are There Diminishing Returns to Transfer Size in Conditional Cash Transfers?” Unpublished manuscript, Washington, DC.: World Bank, 2009. World Bank, Workshop on Conditional Cash Transfer Programs: Operational Experiences, Puebla, Mexico: Ayala Consulting, 2003.

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