■ GGWF Report는 사회복지분야의 주요현안에 관하여 정책의 방향설정과 실현에 도움을 주고자, 연구⋅조사를 통한 정책제안이나 아이디어를 제시하고자 작성된 자료입니다. ■ 본 보고서는 경기복지재단의 공식적인 입장과 다를 수 있습니다. 본 보고서의 내용과 관련한 의견이나 문의사항이 있으시면 아래로 연락주시기 바랍니다. Tel : 031-267-9340 Fax : 031-898-5935 E-mail : sseemm@ggwf.or.kr

i요 약 경기도에서는 2008년 있었던 경제위기상황에 능동적으로 대처하고자 무한 돌봄사업을 도입하였음. 무한돌봄사업을 통해 2009년부터 매년 평균 2만 가 구를 지원해 2012년 7월 31일자로 84,870가구에 대한 지원이 이루어짐. 무한 돌봄사업비 집행금액은 773억원 이상으로 매년 200억 정도가 도내 위기가구 에게 지급되었음. 무한돌봄사업은 초기 한시적 제도로 도입되었으나 경제상황이 개선되더라 도 위기가정이 존재한다는 점에서 경기도의 특화된 복지프로그램으로 자리 잡고 있음. 최근들어 유럽발 경제위기가 개선될 여지가 적고, 중앙정부의 위기가구에 대한 정책변화 등이 나타나는 등 무한돌봄사업을 둘러싼 정책환경변화가 이 루어지고 있음. 이에 무한돌봄사업에 대한 분석을 통해 무한돌봄사업의 발 전방향을 마련하는 것이 필요함. 무한돌봄사업을 정책의도, 정책구조, 정책의 집행, 의도와 집행간의 간극을 중심으로 과정평가를 해본 결과는 다음과 같음. - 정책의도측면에서 무한돌봄사업은 위기에 처한 저소득층에 대한 신속한 지원과 더불어 2008년, 2009년의 급속한 경제위기 상황에서 언제든지 위기 에 빠질 수 있는 위기우려 가구(최저생계비 120%이하의 빈곤가구)지원을 위해 도입됨. - 정책구조적 측면을 대상자 선정과 급여측면으로 구분해서 살펴봄. 첫째, 대상자 선정과 관련해 위기사유는 적절하게 제시되어 있음. 또한 경제위기 상황 속에서 최저생계비 120%이하의 만성적 빈곤가구가 위기상황에 처하

ii 지 않도록 지원하는 것이 정책의도에 적합함. 그러나 재산 기준이 엄격해 위기상황에 놓여있는 가구들이 무한돌봄사업을 통해 지원받는데 한계가 있음. 둘째, 급여측면에서 보면, 급여항목은 위기상황에 놓여있는 가구를 지원하는게 적합함. 그러나 급여수준이 낮아 위기가구에 대한 완충망으로 역할하는데 한계가 있음. - 정책집행 측면에서 보면, 최저생계비 120%이하의 위기우려 가구에 대한 지원에 상대적으로 집중되어 있으며, 가구당 지급되는 생계비수준이 낮음. - 정책의도와 실행간의 간극과 관련해서 보면, 재산기준이 낮고, 급여수준이 상대적으로 낮아 위기가구에 대한 지원에 한계가 있음. - 더욱 중요한 것은 무한돌봄사업을 둘러싼 환경변화임. 경제적으로는 시장 소득기준의 빈곤층이 증대하고 있고, 주택시장 악화 등으로 주거와 관련된 불안정성이 증대하고 있음. 정책환경적으로는 기초생활보장제도의 확대를 통해 일정정도 사각지대 해소 가능성이 높아지고 있음. 또한 긴급지원제도 의 확대가 이루어지고 있음. 이에 지자체 차원에서 진행되는 무한돌봄사업 은 여전히 빈곤층에 대한 지원을 강화하되 생계비뿐만 아니라 주거 등 생 활에 대한 지원을 강화하는 것이 필요함. 무한돌봄과 같이 긴급복지제적 성격이 있는 영국, 호주, 프랑스의 제도를 과 정평가틀에 따라 살펴본 결과, 무한돌봄사업에 포괄되는 위기사유는 넓지만 지원받을 수 있는 대상자 범위는 제한되어 있음을 알 수 있음. 해외사례를 검토함으로서 지원대상자 선발기준의 완화와 주거급여에 대한 필요성이 제시됨. 또한 근로능력자에 대한 근로유인 강화대책과 보다 장기 적으로는 프랑스와 같이 다양한 위기사유에 대한 유연한 대처, 타제도와의 연계강화를 검토해볼 필요성이 있음. 이에 따른 무한돌봄사업의 목표는 첫째, 가구의 위기상황에 대한 완충장치

iii 로서의 역할 둘째, 생계지원 뿐만 아니라 차상위계층에 대한 포괄적 생활지 원(생계지원 뿐만 아니라 다양한 측면의 지원)임. 정책대안은 적용대상가구의 확대, 일하는 저소득 고령가구 지원 확대, 급여 인상, 맞춤형 주거급여가 있음. - 적용대상가구 확대를 위해서는 적용대상자 선정기준인 재산기준을 인상하 고 이를 위해 기초생활보장제도의 부양능력 판정기준을 활용하거나 국민 주택규모(85㎡) 주택의 평균가격을 활용함. - 위기가구에 대한 적용범위 확대를 위해 현행 최저생계비 170%이하를 대 상으로 하던 기준을 최저생계비 180%로 인상함. - 일하는 저소득 고령가구를 지원하기 위해 최저생계비 120%이하의 위기우 려 가구 중 근로능력이 있고, 근로의사가 있는 가구에 대한 지원을 특화함 으로서 근로능력가구의 자립 및 자활확대를 목표로 함. 동시에 최저생계비 120%이하 위기우려 빈곤가구 대상 연령을 18세미만, 55세초과로 변화시키 도록 함. - 급여인상을 위해 생계비의 급여수준을 최저생계비 대비 80%를 목표로 함. 단, 최저생계비 120%미만의 위기우려 가구에 대한 생계비는 현행 수준을 유지하도록 함. - 경기도 차원의 ‘무한돌봄희망주거사업’을 진행하는 것이 필요함. 이를 위 해 첫째, 가족들이 임시적으로 거주할 수 있는 공간을 마련하며 둘째, 주택 바우처를 도입해 임시적으로 거주할 수 있는 공간이 없는 가족에 대한 안 정적인 주거환경 마련을 지원함.

v목 차 Ⅰ. 서 론 / 1 1. 연구배경 • 1 2. 연구목적 • 4 Ⅱ. 무한돌봄사업의 개요 / 5 1. 제도특성 • 5 2. 타제도와의 비교 및 운영실적 • 8 Ⅲ. 무한돌봄사업의 분석 / 10 1. 무한돌봄정책분석틀 • 10 2. 과정평가 • 15 Ⅳ. 해외사례 / 37 1. 영국의 긴급복지제도 • 37 2. 호주의 긴급복지제도 • 42 3. 프랑스의 긴급복지제도 • 47 4. 무한돌봄사업과 해외 긴급복지제도 비교 • 49

vi Ⅴ. 발전방향 / 54 1. 무한돌봄사업의 발전 목표 • 54 2. 제도개선 내용 • 55 3. 정책대상 및 예산 추계 • 62 ❏ 참고문헌 / 65

Ⅰ. 서 론 1 서 론Ⅰ 1 연구배경 경제상황이 악화되면, 위기에 처한 가구와 개인이 증가하여 복 지에 대한 수요가 높아짐. - 1998년 IMF구제금융시기와 같이 경제상황이 악화되면, 대량 의 실업자가 양산되고, 가구전체의 소비가 위축됨. - 경제상황 악화는 가족의 위기로 연결됨. 1인 가구주에 의해 가계가 운영되는 상황에서 가구주의 실업이나 파산은 가족의 생계곤란으로 이어질 수 있음. 특히, 저축이나 다른 자산이 없 는 빈곤, 취약계층의 실업과 파산은 직접적인 생계의 어려움, 주거 유지의 어려움으로 연결됨. - 때문에 경기변동에 따라 고용보험 등의 여러 가지 복지제도들 이 도입되거나 내용 변경이 이루어지기도 함. 경기도에서는 2008년 있었던 경제위기 상황에 능동적으로 대처 하고자 무한돌봄사업을 도입하였음. - 경기도는 전국에서 가장 인구가 많으며, 16개 시⋅도 중에서

2 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 빈곤층과 장애인, 노인이 많은 지역 중 하나라 할 수 있음. - 이런 측면에서 경기도에서는 2008년 “경기도 저소득주민의 생활안정지원에 관한 조례”를 제정하고, 11월부터 무한돌봄사 업을 통해 위기가구에 대한 지원을 진행해옴. 무한돌봄사업은 2009년부터 매년 평균 2만 가구를 지원해 2012 년 7월 31일자로 84,870가구를 지원하였음. 무한돌봄사업비 집 행금액은 773억원 정도로 매년 200억 정도가 도내 위기가구에 게 지급되었음. 2008년 당시에는 경제상황 악화에 대한 한시적인 대응책으로 무 한돌봄사업이 도입되었음. 그러나 경제상황이 개선되더라도 위 기가구가 여전히 존재한다는 점에서 무한돌봄사업은 한시적 제 도가 아니라 경기도내 특화 프로그램으로 자리 잡게 되었음. - 이 과정에서 무한돌봄사업의 정체성 확보, 발전방향을 설정하 기 위해 여러 가지 시도들이 진행되어 왔음. 2009년부터 무한 돌봄사업 발전방향 마련을 위한 브레인스토밍이 경기도를 중 심으로 진행되었음. - 2010년에는 30개 시⋅군에서 위기가구에 대한 사례관리를 위 해 무한돌봄센터가 설치 및 운영되고 있음. - 또한 사업의 세부지침의 변화, 지원항목의 추가를 진행해오면 서 무한돌봄사업을 발전시켜왔음.

Ⅰ. 서 론 3 그러나 최근 들어 유럽발 경제위기가 개선될 여지가 적고, 중앙 정부의 위기가구에 대한 정책변화 등이 나타나고 있음. - 경제적으로 볼 때, 경제위기 상황이 지속되고 있으며, 2013년 에도 경기전망이 밝지 않음(한국은행, 2012; LG경제연구소, 2012). 특히, 부동산경기가 악화되면서 하우스푸어(house poor) 의 등장 등 주거와 관련된 문제들이 주목받고 있는 상황임. - 2012년 6월에는 사회보장심의위원회에서 기초생활보장제도 사각지대 해소와 관련된 논의가 진행되었으며 특히, 기초생활 보장제도의 급여를 개별급여로 전환하고, 차상위계층에 대한 주거 등의 지원확대가 논의된바 있음. - 2012년 9월 27일자 보건복지부 보도자료에 의하면, 긴급복지 지원법내의 “‘최저생계비 이하’ 소득기준 규정을 삭제하고, 주 거지원의 기간을 최대 12개월까지로 연장”하는 입법안이 국 회상임위를 통과하였음. 즉 무한돌봄사업과 일부 제도설계가 유사한 긴급복지제의 소득기준과 급여기간을 연장하는 등 중 앙부처 차원의 공공부조제도의 확대가 추진되고 있음. - 서울시는 ‘서울시민복지기준선’을 마련하였으며, 이 과정에서 빈곤층과 차상위계층에 대한 지원확대가 예상되고 있음. 또한 2012년 5월부터 시범사업으로써 맞춤형주거지원서비스를 진 행하고 있음(서울시, 2012). 이런 변화로 인해 경기도차원에서 진행하는 무한돌봄사업은 지 자체 사업에 걸맞는 모습으로 변화되는 것이 요구됨.

4 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 - 특히, 무한돌봄사업이 경기도의 특화된 복지정책 프로그램이 라는 점에서 적용대상자의 확대와 급여수준 인상 등이 필요하 다고 지적되어 왔음. - 경제상황과 정책환경의 변화 속에서 무한돌봄사업은 위기에 처한 저소득층이 빈곤으로 추락하지 않도록 지원함과 동시에 의료와 주거 등 다양한 급여확대를 통해 도내 특화 프로그램 으로서의 정체성 확보가 요구되고 있음. 2 연구목적 무한돌봄사업의 현재 특성을 분석하고 무한돌봄사업을 둘러싼 정책환경 변화를 제시함. - 경기도내 위기가구의 현황, 경제전망과 중앙정부를 비롯한 타 지자체의 제도변화를 점검함으로서 무한돌봄사업의 변화 필 요성을 제시 무한돌봄사업의 발전방향을 제시함. - ‘과정평가’를 통해 무한돌봄사업의 제도변화의 방향을 제시 - 또한 해외사례를 점검하여 무한돌봄사업에 추가적으로 포함 제시된 발전방향에 따라 필요한 예산 추계를 진행하도록 함.

Ⅱ. 무한돌봄사업의 개요 5 무한돌봄사업의 개요Ⅱ 1 제도특성 2008년 11월부터 경기도에서는 위기가구에 대한 지원을 위해 ‘무한돌봄사업’을 추진하고 있음. 무한돌봄사업의 지원대상은 위기상황에 빠져있거나 혹은 위기 우려가 있는 특정소득 이하의 취약계층임. 즉 자산기준과 위기 라는 두 가지 조건이 충족되어야 대상자로 선정될 수 있음. - 자산기준: 최저생계비 170%이하, 재산기준(대도시 13,500만원, 중소도시 8,500만원, 농어촌 7,250만원 이하)과 금융재산300만 원 이하 - 위기사유: 주소득자의 사망, 가출, 실직, 사업실패, 이혼 등으 로 생계가 곤란한 경우, 질병으로 부상을 당한 경우, 방임⋅유 기⋅성폭력 등을 당한 경우, 화재 등으로 거주하는 주택에서 생활하기 어려운 경우 무한돌봄사업 급여지원의 특징은 ‘선지원후심사’임. 기초생활보

6 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 장제도나 그 외의 공공급여는 자격여부를 심사한 이후에 급여 가 지급됨. 그러나 무한돌봄사업은 일단 위기가구로 신청이 들 어오면 급여를 먼저 집행하고, 그 후에 자격기준을 심사함. 만 약, 자격이 되지 않는 사람에게 지원한 경우에는 환수조치함. 급여의 종류는 생계지원, 의료지원, 주거지원, 교육지원, 사회복지 시설 이용지원, 그 밖에 연료비, 해산비, 장제비, 전기요금 등임. - 생계지원: 생계지원은 최저생계비를 기준으로 하며 1인가구를 기준으로 할 때, 최저생계비 553,000원, 현금지원급여 453,049 원의 69.5%에 해당하는 315,000원을 지급함. 생계지원은 근로 무능력가구의 경우 3개월 단위로 2회 연장이 가능하여 최대 9 개월까지 받을 수 있음. - 의료지원: 무한돌봄사업의 특징적인 급여가 의료지원임. 본인 부담금이 일부 있지만, 의료지원은 입원에서 퇴원까지 검사치 료에 대한 일체의 비용을 지급함. 따라서 1회에 한해 의료지 원을 한다거나 금액을 제한하는 타제도와 달리 무한돌봄사업 은 치료전액을 보상하는 장점이 있음. - 주거지원: 주거지원은 화재 등으로 생활이 곤란한 경우 지급 되며, 1개월 단위로 지원 연장할 수 있음. 전달체계: 기초생활보장제도는 읍⋅면⋅동으로 신청하고, 시⋅ 군 통합조사팀을 거쳐 지원대상자가 선정됨. 반면 무한돌봄사업 은 읍⋅면⋅동이 아니라 시⋅군 중심으로 사업이 진행되며 읍

Ⅱ. 무한돌봄사업의 개요 7 ⋅면⋅동에서 사업안내 후 신청, 지원, 대상자 관리를 시의 담 당자가 진행함. 무한돌봄사업의 중요한 특징 중 하나는 위기우려 가구에 대한 지원임. - 최저생계비 120%이하의 차상위계층을 위기에 처할 수 있는 위기우려 가구로 간주하고 생계지원함. - 근로능력자의 근로유인 약화를 방지하기 위해 연령기준을 적 용. 18세 미만, 49세 초과인 가구의 경우에만 생계비를 지원 받을 수 있음. - 지원받을 수 있는 기간은 1년에 2달이며, 매년 재신청할 수 있음.

8 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 2 타제도와의 비교 및 운영실적 무한돌봄사업과 대표적인 공공부조제도인 기초생활보장제, 긴 급지원제를 비교한 그림은 아래와 같음. 최저 생계비 근로능력 2012년 18세 미만 18세~ 50세 50세 이상 위기 사유별 170% 有無 150% 有 긴 급 無 120% 有 무한 돌봄無 100% 이하 有 복 지기초 생활 보장無 * 긴급복지지원제는 생계비의 경우 최저생계비 100%이하 대상, 그 외 급여는 최저생계비 150%이하 대상에게 지급함(보건복지부, 2012). 그러나 이는 2012년 9월 27일 법개정을 통해 최저생계비 이하 계층을 대상으로 한다는 기준이 삭제됨(보건복지부, 2012.9.27). 출처: 성은미 외(2010) 재수정. [그림 1] 소득과 위기사유에 따른 공공부조 적용(2012년) 기초생활보장제는 연령별 기준은 없고, 최저생계비 100%이하의 가구를 지원함. 근로능력 여부에 따라 일반수급자와 차상위계층 으로 구분됨. - 그러나 절대빈곤가구 중에서 부양의무자기준 등으로 인해 기

Ⅱ. 무한돌봄사업의 개요 9 초생활보장제도를 받지 못하는 집단이 있음. - 무한돌봄사업은 이런 집단에 대한 지원을 통해 기초보장제도 의 사각지대를 해소하는 효과를 가지고 있음. 긴급복지제와 무한돌봄사업은 ‘선지원 후심사’ 원칙과 대상자 선 정에서 위기사유를 적용하는 측면에서 유사점이 있음. 그러나 대 상자를 선정하는 소득기준 등에서는 무한돌봄사업이 포괄적임. 무한돌봄사업의 예산액과 집행실적은 아래와 같음. - 지원대상가구는 2009년 3만9천가구, 2010년, 2011년에는 1만7 천~1만7천5백 가구를 지원함. <표 1> 무한돌봄사업 지원실적 예산(천원) 집행금액(천원) 지원대상가구수 2009 43,477,000 38,365,832 39,129 2010 16,804,992 14,684,254 17,577 2011 16,048,969 14,879,362 17,036 2012 (7.31) 15,412,736 9,413,925 11,128 - 예산은 2009년 434.7억원, 2010년에는 168억원정도임. 2012년 예산은 154.1억원이 수립됨. - 실 집행금액은 2009년 383.6억원, 2010년, 2011년 147억, 149억 정도임.

10 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 무한돌봄사업의 분석Ⅲ 1 무한돌봄정책분석틀 1) 과정평가란 무엇인가 정책분석은 전통적으로 과정평가와 산물평가, 성과평가로 나뉘 게 됨. - 과정평가는 정책형성에 관련된 사회적, 정치적, 기술적 과정 에 초점을 맞춤. - 성과분석은 최종 산출된 정책의 결과를 중심으로 달성도나 효 과성을 측정함. - 산물평가(analysis of product)는 특정 방향으로 설계된 정책에 포함되어 있는 정책선택의 형태와 내용 및 선택의 근거가 된 가치, 이론, 가구들을 중점적으로 다룸. 따라서 사실적이며 실 제적인 자료, 특히 정책선택의 형태와 내용, 선택의 근거와 가 치 등이 주요 분석 대상이 됨. - 본 연구는 이 중에서 과정평가에 집중하도록 함.

Ⅲ. 무한돌봄사업의 분석 11 과정평가는 진행 중인 정책에 대해 행해지고 있는 것을 평가하 는 활동(정주택 외, 2009: 125)으로서 정책이 당초의 의도대로 집행되고 있는지를 평가하는 활동임. - 과정평가는 사업의 집행을 평가하는 활동이므로 진행중인 정 책에 대하여 ‘행해지고 있는 것’을 주된 대상으로 함. - 구체적으로 ‘행해지고 있는 것’이 무엇인지, 그것이 당초의 설 계와 일치하는지, 정책 집행을 둘러싼 환경이 어떻게 되는지, 의도된 대상에게 전달되는지 등이 평가대상이 됨. 2) 세부적 내용 과정평가는 프로그램 전달(program delivery)을 사정하기 위해 경 험적 자료를 사용함. - 프로그램은 무엇이며 정책대상집단에게 의도된 적용양이 전 달되었는지 여부를 입증하는 평가 방법임. 과정평가는 다음과 같은 핵심적인 질문을 가짐. - 첫째, 프로그램이 의도하는 바는 무엇인가? - 둘째, 실제로 전달된 것은 무엇인가? - 셋째, 프로그램 설계와 전달 간의 간극은 어디에 있는가? 과정평가는 프로그램에 의해 무엇이 이루어졌으며, 누구에게서 서비스가 제공되었는가를 측정함(WHO, 2000: 8).

12 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 3) 과정평가의 장점 과정평가는 정책 운영을 어떻게 개선할 수 있는지에 대한 아이 디어를 도출하는데 도움을 주는 가장 큰 장점이 있음(Weiss, 1998:181, 정주택 외, 2009: 156). 또한 과정평가는 정책이 지금 까지 무엇을 어떻게 해 왔는지에 대한 이해를 도와줌. 무한돌봄사업을 평가하는 기존의 연구들은 산물평가나 성과평 가가 중심이었음. 그러나 이런 산물평가는 정책의도와 결과, 정 책의 맥락을 고려하지 않고 지나치게 정책의 구성요소를 구분 하고 분해하는데만 초점이 맞춰져 있음. - 산물평가나 성과평가 등과 같이 산출물을 중심적으로 분석하는 결과지향적인 평가는 강력한 호소력을 지니는 것으로 비추어지 지만, 그것은 매우 엄격한 조건 하에서만 성공적일 수 있음 (Majone, 1989). ∙결과지향적 평가는 집행이 제대로 되었다는 것이 전제된 상태에서 의미를 가짐. ∙의도했던 산출 혹은 성과의 수준과 질을 정밀하게 측정할 수 있어야 함. ∙성과의 지표가 목표(goals)와 산출결과(outcomes)간의 차이 로 표현된다면 목표는 명확하게 정의되고, 산출결과는 모 호하지 않게 측정될 수 있어야 하며, 측정도구도 신뢰할 수 있어야 가능함.

Ⅲ. 무한돌봄사업의 분석 13 ∙이러한 조건은 실제로 만족시키기 대단히 어렵고, 과정에 의한 평가와 투입에 의한 평가를 병행해야 한다는 결론에 도달함. - 또한 결과지향적 평가의 가장 심각한 문제점은 무엇이 관찰된 결과를 만들어냈는지에 대한 정보가 없으므로 정책결정자가 취할 행정의 방향을 제시하지 못함. ∙결과지향적 평가가 주로 검토하는 것은 주어진 정책목표에 따라 효과성, 효율성 등 측정하는 것이 중심임. ∙사회정책을 형성시키거나 변화시킨 보다 큰 제도적 맥락을 고찰하지는 않기 때문에 상호연관적인 요인과 결과에 대하 여 집중하지 못함. 반면, 과정평가는 무한돌봄사업이 당초 계획대로 집행되었는지 확인해 줌. - 제대로 집행되지 않았음에도 성공한 것으로 보여지거나, 어느 한쪽으로만 치우쳐 집행되었지만 결과적(수치적)으로 성공한 것으로 결론이 내려지는 오류를 찾아낼 수 있음. - 또한 과정평가는 정책의 모든 종류의 효과를 추적한다는 점에 서 인과적 요인들에 대해 보다 폭넓고 맥락적인 정보를 제공 (Vedung, 1997: 210, 정주택, 2009:127)함. 4) 무한돌봄사업 정책과정분석틀 과정평가를 활용하여 무한돌봄사업을 분석한다면 근본적인 질문 은 ‘무한돌봄사업이 당초 의도대로 실질적으로 집행되었는가?’임.

14 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 - 만약 무한돌봄이 의도대로 집행되지 않았다면, 이렇게 프로그 램 설계와 전달간의 간극이 발생한 원인에 대해 살펴보아야 함. 즉 프로그램 전달과정에서 문제가 발생한 것인가, 혹시 프 로그램의 의도가 달라졌다면, 어떻게 정책이 당초의 의도에서 달라졌나를 살펴봄. 특히, 무한돌봄사업의 성패에 영향을 미 칠만한 환경변화를 고려해야 함. [그림 2] 무한돌봄사업 과정평가를 위한 질문의 개념도 무한돌봄사업의 과정평가를 위해 고려해야 할 기본요소들은 무 한돌봄사업의 의도(제도적 목표), 사업의 추진 과정(대상집단에 대한 서비스의 전달체계 및 정책집행), 의도와 서비스 과정의 간극(정책환경 변화 등)을 중심으로 분석 함. - 특히, 무한돌봄사업의 본질적 목표와 정책환경 변화를 집행의 과정적 측면과 함께 분석함으로서 정책맥락과 집행과정, 그리 고 환경의 변화를 통합적으로 검토하고자 함.

Ⅲ. 무한돌봄사업의 분석 15 <표 2> 무한돌봄사업 과정분석 틀 무한돌봄사업의 의도 (제도적 가구와 정책목표) ∙정책이 담고 있는 실질적인 지향점은 무엇인가? ∙무한돌봄사업의 위기사유와 지원 기준에 따른 제도적 가구와 목표는 무엇인가? 실제로 전달된 것 대상집단에 대한 서비스전달구조 (정책구조적 측면) ∙정책 대상자가 어느 정도 정책대상의 모집단을 반영하는가? ∙무한돌봄사업의 급여항목, 급여내용, 급여수준은 위기가구를 지원하는것인가? 정책집행 상태 (집행과정적 측면) ∙무한돌봄사업의 실급여자는 누구인가? ∙무한돌봄사업의 실급여내용은 무엇인가? 의도와 실제 전달간의 간극 (정책환경) ∙의도와 정책집행과정의 간극이 존재하는가? ∙간극이 존재한다면, 그 원인은 무엇인가? ∙무한돌봄사업 집행기간 동안 정책환경변화가 있었나? 2 과정평가 1) 도입 의도 과정평가의 첫 번째 분석부분은 무한돌봄사업 도입의 의도와 정책목표부분임. 우선 2008년, 2009년의 경제상황을 살펴보면 아래와 같음.

16 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 <표 3> 한국의 실질 GDP성장율과 경제활동 참가율 (단위: %) 10.7 8.8 4 7.2 2.8 4.6 4 5.2 5.1 2.3 0.3 6.3 3.6 0 2 4 6 8 10 12 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 실질GDP성장율 60.6 61.2 61.4 62 61.5 62.1 62 61.9 61.8 61.5 60.8 61 61.1 59.5 60 60.5 61 61.5 62 62.5 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 경제활동참가율 출처: 통계청, E-나라지표. - 실질 GDP성장율을 살펴보면, 1997년 IMF구제금융 이후 회복되 었다가 2003년 한 차례 하락했으며, 2008년, 2009년에 거쳐 0.3% 의 성장률만을 보이는 심각한 경제위기 상황임을 알 수 있음. - 또한 경제활동참가율 역시 증가추계였다가 2003년 한차례 낮 아졌고, 2008년, 2009년에는 60.8%까지 하락함. - 2008년 하반기부터 2009년은 미국발 경제위기 속에서 실업과 도산, 비경제활동인구의 증가가 나타나던 시기였음. 2008년 무한돌봄사업은 경제위기 상황 속에서 위기상황에 대처 하기 위해 긴급하게 도입됨. 무한돌봄사업의 도입 의도와 정책목표는 두 가지 부분을 통해 서 확인가능함. 첫째, 무한돌봄사업 도입 당시 만들어졌던 조례 질GDP성장율 제활동참가율

Ⅲ. 무한돌봄사업의 분석 17 와 둘째, 무한돌봄사업 도입 당시의 제도적 특성임. 즉 도입당 시 제출되었던 ‘경기도 저소득주민의 생활안정지원에 관한 조 례’에는 무한돌봄사업의 기본정신이 포함되어 있음. 또한 초기 도입시의 제도적 특성과 무한돌봄사업을 통해 얻고자 했던 효 과가 무엇인지 파악할 수 있음. 우선, 조례를 통해 무한돌봄사업 의도를 살펴보고자 함. - ‘경기도 저소득주민의 생활안정지원에 관한 조례’의 재정이유 는 질병, 노령, 장애, 방임⋅유기, 학대, 화재, 사업실패 등으로 생활에 어려움을 겪는 저소득 주민의 생활안정을 지원해, 이 들이 생활로 조기복귀할 수 있도록 도움을 주는 것임. - 즉 무한돌봄사업은 ‘위기’, 예를 들어 질병이나 장애, 학대, 화 재 등의 사유가 있는 ‘저소득층’을 지원하기 위해 도입되었다 는 것임. - 특히, 2008년 급격한 경기침체로 가구주의 실직 등 생계곤란 을 경험하는 가구가 증대했다는 점에서 무한돌봄사업은 위기 가 발생했을 경우 이를 지원해 저소득 위기가구가 빈곤으로 추락하지 않도록 하는 안전망으로서 탄생함. 둘째, 2008년 무한돌봄사업 도입시의 제도를 통해서도 무한돌봄 사업의 의도를 파악할 수 있음. 당시의 제도의 특징은 다음과 같음(경기도, 2008). - 첫째, 지원기간의 제한이 없음. 현재는 근로무능력자의 경우

18 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 최대 9개월, 근로능력자의 경우 3개월로 지원기간이 제한되어 있으나 제도 도입 당시에서 지원기간의 제한이 없음. - 둘째, 의료지원의 본인부담금이 없었음. 위기가구가 질병발생 시 치료비를 지원받을 때, 개인의 본인부담금 규정이 제시되 어 있지 않았음. - 셋째, 최저생계비 120%이하 위기우려 가구 지원에 대한 예산 을 무한돌봄 예산의 30%로 제한해 놓았음. 이 규정은 2009년 4 월 변화되었으며 개정된 󰡔무한돌봄사업안내󰡕에 의하면, 최저 생계비 120%이하 위기우려가구 선정기준 중 하나인 연령기준 이 폐지되었고, 예산제한도 폐지되었음. 2009년 폐지되었던 연 령기준은 2010년 다시 적용되었고, 이는 2012년 현재까지 유지 되고 있음. 다만, 예산제한은 2009년 이후에는 도입되지 않음. 이를 통해 알 수 있는 무한돌봄사업의 도입의도는 첫째, 경제침 체 속에서 갑작스럽게 위기상황에 놓여있는 저소득층이 빈곤으 로 추락하지 않도록 지원하는 것. 둘째, 질병 등 의료적 위기가 구에 대한 지원. 셋째, 경제위기라는 상황 속에서 최저생계비 120%이하 위기우려 가구에 대한 지원을 통해 위기의 완충망 역 할의 수행임. 2) 정책구조 과정평가의 두 번째 단계는 제도의 정책구조적 측면임. 이 부분 은 무한돌봄사업의 설계가 위기상황에 놓여있는 대상자를 얼마

Ⅲ. 무한돌봄사업의 분석 19 나 반영하고 있는지, 이런 기준들이 무한돌봄사업의 의도를 실 현하기에 적합한 것인지에 대한 것임. 구체적으로 정책구조적 측면은 첫째, 대상자 선정기준 둘째, 급 여수단을 통해 확인할 수 있음. (1) 대상자 선정기준 대상자 선정의 기본 기준인 위기사유부터 살펴보고자 함. 2008년 제 시된 기본적인 위기사유는 2012년 현재까지 그대로 유지되고 있음. ① 주소득자가 사망, 가출, 행불, 구금 등으로 생계가 곤란하게 된 때 ② 중한 질병 또는 부상을 당한 때 ③ 가구 구성원으로부터 방임⋅유기⋅학대⋅가구폭력⋅성폭력 등을 당한 때 ④ 화재 등으로 거주하는 주택에서 생활하기 곤란하게 된 때 ⑤ 주 소득자와 이혼의 사유로 생계가 곤란하게 된 때 ⑥ 실직, 사업실패로 소득을 상실하여 생계가 곤란하게 된 때 ⑦ 최저생계비 120%이하의 빈곤가구가 위기에 처할 우려가 있 게 된 때 - 위에 제시된 위기사유의 핵심은 어떤 사유에서든(이혼, 학대, 실직, 사업실패 등) 가구주의 소득을 더 이상 공유하지 못하는 경우임.

20 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 - 가구단위로 생활이 이뤄지는 한국 상황에서 가구주의 소득상 실은 위기발생의 가장 기본적 요인임. 경제위기 상황 하에 가 구주의 실직과 사업실패에 따른 저소득 위기가구 지원은 무한 돌봄사업의 의도에 적합한 기준이라 할 수 있음. - 실직과 사업실패 외에도 일정정도 가구의 경제상황과 상관관 계가 있는 부분이 이혼과 방임, 학대임. 이 모두 가구주와 소 득을 공유하지 못하는 경우라는 점에서 무한돌봄사업에 제시 된 위기사유는 무한돌봄사업의 의도에 적합함. - 가구주의 소득상실 외에 중요하게 다루어지는 것이 질병부분 임. 초기 의료지원 관련해 본인부담금이 없도록 설계되었고, 지원금액에 제한을 두지 않음으로서 위기가구가 질병문제와 관련해 실질적 지원이 가능하도록 설계함. 물론, 도덕적 해이 등의 문제가 지적되면서 2009년부터 꾸준히 의료지원 관련해 본인부담금이 증대하고 있지만, 여전히 무한돌봄사업 내에서 질병과 부상에 따른 지원은 무한돌봄사업 본래 목적을 달성하 기에 적합함. - 그러나 화재 등으로 인한 주택손실에 대한 지원부분은 더 이 상 현재의 주거를 유지할 수 없는 이유를 ‘화재’ 등으로 제한 하고 있음. 위기상황에 처하게 되면, 일반적으로 자산을 매각 하게 되는데, 이때 주거상황이 악화될 가능성이 상당히 높음. 그러나 2008년부터 현재까지 주거지원은 그 원인을 화재 등으 로 제한해놓음으로서 주거위기를 경험하는 위기가구에 대한 지원 수행에 한계가 있음.

Ⅲ. 무한돌봄사업의 분석 21 대상자 선정관련해서 최저생계비 120%이하의 가구는 위기우려 가구로 규정해 지원하도록 하고 있음. - 최저생계비 120%이하에 대한 지원은 사회보장 사각지대문제 를 해결하고, 차상위계층의 생계를 지원한다는 점에서는 의의 가 있음. 이는 앞의 <그림 1>에 제시되어 있듯이 기초생활보 장제도의 사각지대가 크고, 긴급지원제의 대상자 선정기준 역 시 제한적이라는 점에서 차상위계층에 대한 지원이 필요함. 특히, 2008년, 2009년과 같이 급격한 경기침체 속에서 이들은 언제든지 위기에 빠질 수 있는 위기우려 가구라 할 수 있음. 때문에 이들을 지원하도록 하는 규정은 무한돌봄사업의 의도 에 부합함. - 다만, 위기상황에 처한 가구는 ‘긴급한’ 문제상황에 놓여있고, 이들에 대한 신속한 대응이 필요한 반면, 최저생계비 120%이 하의 빈곤가구의 상당수는 만성적 빈곤상태에 놓여있음. 때문 에 2008년, 2009년 무한돌봄사업은 경제위기 상황에서 긴급한 위기상황에 놓여있는 저소득가구와 만성적 빈곤상태에 놓여 있는 두 집단을 동시에 지원하는 특성을 보이고 있음. 대상자선정을 위해 자산기준이 적용됨. - 2008년 제시되었던 자산기준을 살펴보면, 최저생계비 150%이 하의 소득, 재산이 중소도시 7,750만원, 농어촌 7,250만원, 금 융재산 120만원 이하의 가구여야 함. - 기준은 매년 조금씩 인상되어 2012년은 대상자 선정기준이 최

22 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 저생계비 170%로 인상되었고 재산기준과 금융재산기준 역시 인상되었음. - 그러나 재산기준과 금융기준이 낮게 설정되어 있는 문제가 있 음. 실제 경기도내 도시지역에 있는 아파트 실거래가는 기본 2억원이 넘음. 이에 자가를 소유한 가구가 일시적으로 위기상 황에 놓이게 될 때, 무한돌봄사업을 통해 지원받기 어려움. - 이런 측면에서 볼 때, 위기에 처한 가구를 선정할 때 적용되 는 자산기준이 엄격할 경우 실질적인 위기가구지원에 한계가 발생 할 수 있음. (2) 급여수단 급여항목 측면에서 보면, 생계, 의료, 주거, 교육 등의 지원항목 이 제시되어 있으며, 지자체 차원의 사업이라는 점에서 교육, 기타 등 여러 가지 추가적인 급여들이 이루어지고 있음. 위기가 구에 처할 수 있는 보편적인 문제가 생계, 의료, 주거, 교육이라 는 점에서 지원항목은 적절하게 배치되어 있음. 급여내용을 구체적으로 살펴보면, 생계급여는 현금급여이며, 의 료급여는 질병이나 상해에 대한 치료비 지원임. 주거급여는 주거 공간을 제공하거나 임시주거 확보함으로써, 현금지원이 아니라 실제적인 주거공간 확보를 우선으로 함. 만약, 주거공간이 확보되 지 않는 경우에 한해 일정정도 현금을 지급하도록 하고 있음. - 그러나 현재 한국에서는 거주시설이 노인, 장애인, 미혼모, 여

Ⅲ. 무한돌봄사업의 분석 23 성 등 대상자별로 개별화되어 있어 가족단위로 임시 거취할 공간이 전무한 상황임. - 또한 찜질방이나 여관 역시 1~2일 정도 임시 거주는 가능하지 만, 대상자가 다른 안정적 주거공간을 확보하기에는 턱없이 부족함. 때문에 별도의 주거공간이 마련되어 있지 않는 한 주 거급여의 경우 지자체 차원에서 현물서비스를 안정적이고 체 계적으로 제공하기 어려운 상황임. 급여수준을 살펴보면, 생계지원은 현재 최저생계비의 69.5%로 위 기시 생계지원만으로 기본생활을 유지하는데 한계가 있음. 때문 에 현재 의료급여를 제외하고는 소득상실, 주거공간의 상실 등의 위기상황을 극복하는데 있어 무한돌봄사업 급여수준은 낮은 편임. 요컨대 과정평가의 두 번째인 무한돌봄사업의 정책구조를 정리 해보면, - 대상자 선정과 관련해 ∙위기사유 측면에서 보면, 주거를 제외하고는 경제위기 상 황 하에서 위기에 처할 수 있는 다각적인 요소들을 포함하 고 있어 무한돌봄사업 애초의 의도를 실현하기에 적합함. ∙ 2008년, 2009년 경제위기 상황 속에서 최저생계비 120%이 하의 만성적 빈곤가구가 위기상황에 처하지 않도록 지원하 는 것은 정책의도에 적합함. ∙재산과 금융재산 기준으로 인해 위기상황에 놓여있는 가구

24 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 들이 무한돌봄사업을 통해 지원받는데 한계가 있음. - 급여측면에서 보면, ∙급여항목은 위기상황에 놓여있는 가구를 지원하는게 적합함. ∙급여내용은 주거급여의 경우 현물서비스를 우선하고 있지 만, 지자체 차원에서 임시거취할 주거공간을 확보하기 어 렵다는 점에서 제한점이 있음. ∙급여수준을 살펴보면, 위기가구가 빈곤으로 추락하지 않도 록 지원한다는 측면에서 보면, 낮은 편임. 3) 정책집행측면 과정평가의 세 번째는 정책의 집행과정적 측면임. 이를 앞서와 같 이 두 가지 측면 첫째, 실제 무한돌봄사업을 통해 지원을 받은 사람 들은 누구인가 둘째, 그들은 어떤 급여를 얼마나 가져갔는지 살펴 봄으로서 무한돌봄사업의 의도대로 정책이 실현되었는지 살펴봄. 아래 표는 위기사유별 무한돌봄사업을 지원받은 가구비율이며 지원대상자의 특성을 살펴보고자 함. - 최저생계비 120%이하의 빈곤가구에 대한 지원이 64.1%로 가 장 높게 나타남. - 중한질병 또는 부상으로 지원을 받는 비율은 19%, 그 외의 생 계곤란 등의 위기사유로 무한돌봄사업의 급여를 받는 비율이 7.8%로 나타남. - 특징적인 것은 이혼, 가구내 폭력보다도 주거와 관련된 위기

Ⅲ. 무한돌봄사업의 분석 25 사유로 지원받은 가구의 수가 45가구에 불과한 상황임. - 따라서 무한돌봄사업을 통해 실제 지원을 받은 대상자는 상당 수 최저생계비 120%이하의 빈곤가구로 나타나 상대적으로 위 기우려 가구에 대한 지원에 집중되어 있음. <표 4> 무한돌봄사업 지원 위기별 사유(기준: 2011년) 항 목 총 계 % 총 계 13,813 100 소득자가 사망, 가출, 행불, 구금 등 생계가 곤란할 때 713 5.2 중한질병 또는 부상 2,621 19.0 가족 구성원으로부터 방임, 유기, 학대, 가구폭력(성폭력) 74 0.5 화재 등으로 거주하는 주택에서 생활하기가 곤란할 때 45 0.3 주소득자와 이혼으로 생계가 곤란할 때 157 1.1 실직으로 소득상실하여 생계가 곤란할 때 1,073 7.8 사업실패로 소득상실하여 생계가 곤란할 때 272 2.0 120%이하 빈곤가구 8,858 64.1 무한돌봄사업의 급여가 사업의 의도대로 실현되었는지 살펴보 도록 함. - 생계비 지원 비율은 가장 높은 86.6%, 지원가구 중 생계비 지 원을 받은 가구는 80%, 지원금액 중 생계비 비율은 71.8%로 나타남. - 무한돌봄사업의 장점이라 할 수 있는 의료비지원 관련해 지원 가구는 10.5%에 불과하지만, 지원한 금액은 25.5%로 나타남. 상대적으로 가구당 의료비 지원금액이 높음.

26 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 - 그 외의 교육비, 주거비, 사회복지시설지원비, 사례관리비는 전체의 1%가 되지 않음. - 위기에 처한 대부분의 가족에게서 우선적으로 필요한 것이 생 계비라는 점에서 생계비 비율이 높을 수밖에 없음. 그러나 의 료나 주거, 교육 등의 급여수준이 상대적으로 낮아 위기가구 에 대한 포괄적 지원이 필요함. <표 5> 무한돌봄사업 지원건수, 가구수, 금액(기준: 2011년) 항목 건수 가구 금액 가구당 지원금액 건 % 가구 % 백만원 % (원) 전체 25,514 100 17,036 100 14,879 100 873,386 생계비 22,102 86.6 13,635 80.0 10,689 71.8 783,938 의료비 1,851 7.3 1,789 10.5 3,800 25.5 2,124,092 주거비 21 0.1 18 0.1 7 0.0 388,889 교육비 94 0.4 78 0.5 88 0.6 1,128,205 사회복지시설 6 0.0 4 0.0 2 0.0 500,000 그밖의지원 1,521 6.0 1,372 8.1 290 1.9 211,370 사례관리비(G) 25 0.1 2 0.0 2 0.0 1,000,000 - 가구당 급여수준을 살펴보면, 생계비는 가구당 78만원이 지급 되어 위기를 극복하는데에는 제한적임. 의료비와 교육비, 사 례관리비는 가구당 지원받은 금액이 100만원 수준임. 반면, 주 거비는 한 가구당 지원금이 38만원 수준으로 상당히 낮음.

Ⅲ. 무한돌봄사업의 분석 27 요컨대, 무한돌봄사업에 대한 실제 집행측면에서 보면 다음과 같음. - 최저생계비 120%이하의 위기우려 가구에 대한 지원에 상대적 으로 집중되어 있음. - 생계비 지원에 집중되어 있고, 가구당 급여수준 역시 78만원 으로 낮아 위기가구에 대한 완충망으로 제한적임. 4) 의도와 실제간의 간극 과정평가의 마지막 부분은 사업의 의도와 실제간의 간극이 존 재하는지, 간극이 존재한다면, 정책구조상의 원인인지, 아니면 정책환경변화 때문인지를 살펴보는 부분임. (1) 도입의도와 정책실제 무한돌봄사업의 의도와 정책구조, 정책집행을 살펴본 결과 무한돌봄 사업의 의도와 실제는 상당부분 부합한다고 할 수 있음. 즉 대상자 선정기준 중 위기에 처한 저소득 가구와 최저생계비 120%이하의 위 기우려 가구에 대한 지원은 일정정도 제도의 도입의도와 부합함. 그러나 실제 집행내용을 보면, 상대적으로 최저생계비 120%이 하의 위기우려 가구에 대한 지원에 집중되어 있음. - 첫째, 위기가구가 무한돌봄사업을 통해 위기상황에서 보호받 기에는 정책구조상 진입장벽이 높음. 즉 재산기준과 금융기준 이 엄격해 집이 있는 도내 거주자의 상당수는 무한돌봄사업을

28 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 통한 위기지원에서 배제될 가능성이 높음. - 둘째, 주거급여의 경우 화재 등으로 사유를 제한 하고있어 대 상자를 선정하기 어려운 측면이 있음. - 셋째, 급여수준 역시 정책구조상 상대적으로 낮게 설계되어 있어 위기가구가 무한돌봄사업급여를 통해 위기상황을 견뎌 내기에는 한계가 있음. (2) 정책환경변화 그러나 주목해야 하는 부분은 2008년, 2009년과 현재의 무한돌 봄사업을 둘러싼 정책환경에 변화가 있었다는 점임. - 경제상황적 측면에서 2008년, 2009년은 실직, 사업실패등의 문 제등이 주목받았던 시기였음. 때문에 실직, 사업실패, 최저생계 비 120%이하 지원이 타당하였음. - 그러나 경제상황이 일정정도 안정화되고, 유럽발 경제위기 이 후 만성화된 경제위기 상황에서 위기사유가 실직, 사업실패뿐 만 아니라 의료와 주거와 같은 다층적 측면으로 연결되고 있음. - 정책환경의 변화는 향후 무한돌봄사업의 의도와 정책실제간 의 간극을 벌이고, 정책에 의도하지 않은 효과를 발생시킬 가 능성이 있음. 이런 측면에서 무한돌봄사업 도입 시기와 현재의 정책환경이 어떻게 달라졌는지, 환경 속에서 무한돌봄사업의 정책의도 변화 가 필요한지 살펴보는 것이 필요함.

Ⅲ. 무한돌봄사업의 분석 29 ① 경제상황 한국은행(2012)에 의하면, 유럽발 위기가 2013년에도 계속될 것 으로 보고 있음. 실제 유럽은 경제성장률이 빠르게 하락해, 2013 년 유로존 성장률은 0%수준으로 전망되기도 함(LG경제연구소, 2012: 7)1). [그림 3] 세계경제성장율 고용구조는 실업률 3%를 유지할 것으로 전망됨(한국은행, 2012). 비정규고용과 자영업의 진입과 퇴출은 여전하지만, 실업률 자체 는 2012년과 유사한 2013년도 3%를 유지될 것으로 전망되고 있음. 1) 소비자물가지수는 2012년 2.7%로 전망되며, 2013년은 2.9%로 높아질 것으로 예상됨(한 국은행, 2012).

30 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 반면, 주택시장의 부진은 계속될 것으로 전망됨(국토해양부, 2012). - 주택시장이 전반적으로 위축되면서 주택거래 감소, 신규분야 부진이 발생하고 있음. 이런 현상은 2013년에도 지속될 것으 로 보임(국토해양부, 2012; 한국은행, 2012). - 특히, 전세가격이 10~11년 크게 상승했고(국토해양부, 2012), 주거용 건설투자가 여전히 부진한 상황임(한국은행, 2012). 때 문에 2013년 역시 전월세가격 인상이 예상되며, 이런 현상은 빈곤가구의 주거안정성 확보의 장애로 작동할 것으로 보임. 경제상황을 전반적으로 고려해보면, 무한돌봄사업이 도입되던 2008년, 2009년에 비해 경제변화와 고용구조 측면에서 변화가 완만한 추세로 나타난다는 점을 알 수 있음. 특히, 최근들어 주 택과 같은 삶의 다른 영역에서의 위기문제를 전반적으로 고려 할 필요성이 높아짐. ② 빈곤층의 변화2) 2012년 진행된 사회보장위원회에 의하면, 최근 3년간 빈곤층 비 율은 크게 변화되지 않은 것으로 나타남. 한국보건사회연구원에 2) 빈곤은 크게 절대적 빈곤, 상대적 빈곤, 주관적 빈곤으로 구분함. 절대적 빈곤은 기본적 인 생활유지가 어려운 경우를 의미하며, 상대적 빈곤은 사회의 구성원이 유지하는 평균 적 삶을 유지할 수 없는 경우임. 빈곤층을 측정하는 방법은 전물량방식, 반물량방식을 활용하기도 하고 중위소득의 40%, 50%, 60% 이하를 빈곤층으로 규정하기도 함. 또한 중위소득 대신 평균소득의 40%, 50%, 60%이하를 빈곤층으로 규정하기도 함.

Ⅲ. 무한돌봄사업의 분석 31 서 조사한 빈곤비율이 아래에 제시되어 있음. - 2006년부터 2010년까지 가처분소득기준으로 볼 때, 빈곤율이 8.5%~8.8%로 나타남. 2009년 경제상황이 악화되던 시기에 9.5%까지 올라갔으나 2010년 다시 8%대 후반으로 나타남. - 빈곤가구비율은 개인별 빈곤율보다 높은데, 가처분소득 기준 으로 볼 때, 11%대였다가 2009년 13.2%까지 올라가고 2010년 12.8%로 내려옴. - 상대빈곤율의 경우 중위소득 50%이하로서 가처분 소득기준의 개인단위 빈곤율은 14%대로 나타남. 빈곤가구비율은 16%~18% 로 나타남. - 여기서 중요한 부분은 시장소득기준의 빈곤가구비율임. 절대 빈곤가구나 상대빈곤가구나 모두 시장소득을 기준으로 할 때, 상대적으로 높게 나타남. - 특히, 상대적 빈곤율을 기준으로 살펴보면, 다른 빈곤율과 달 리 2006년 이후 계속 증대하고 있음. 2006년 19.9%였던 것이 2009년 22.0%까지 올라갔으며 2010년에도 시장소득을 기준으 로 한 상대적빈곤가구비율은 22.7%로 높아짐. - 이는 공적, 사적소득이전이 없는 상황에서 순수하게 시장에서 얻은 가구소득의 불균형이 확대됨을 의미함. 즉 노동시장에서 받는 임금, 재산소득, 사업소득을 고려할 때, 중위소득 50%에 미 치지 못하는 가구가 점차 증대해 소득불평등이 강화된 상황임.

32 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 <표 6> 년도별 빈곤층 비율 (단위: %) 항목 절대적 빈곤층(최저생계비 기준 이하) 상대적 빈곤율(중위소득 50%이하) 빈곤율 (가처분 소득) 빈곤 가구율 빈곤 가구율 빈곤율 (가처분 소득) 빈곤 가구율 빈곤 가구율 (가처분 소득) (시장 소득기준) (가처분 소득) (시장 소득기준) 2006 8.5 11.0 14.2 13.4 16.3 19.9 2007 8.6 11.1 14.8 14.1 17.2 20.3 2008 8.8 11.7 15.7 14.1 17.8 21.2 2009 9.5 13.2 17.9 14.1 18.4 22.0 2010 8.7 12.8 17.6 13.8 18.3 22.7 2011 22.81) 27.31) * 주: 농어촌가구 제외 빈곤율: 개인별 빈곤율 빈곤가구비율: 가구별 빈곤율 시장소득: 근로소득+사업소득+재산소득+퇴직 및 개인연금 가처분소득: 시장소득+공적이전소득+사적이전소득+기타현금소득-소득세-사회보장기여금 * 자료: 통계청(각년도), 󰡔가계동향조사󰡕 원자료. * 출처: 한국보건사회연구원(2010). 1) 통계청(2011), ｢사회조사｣ 원자료 활용. 경기도내 주거취약계층이 40.5만가구로 나타나면서 주거문제의 심각성이 대두되고 있음(남원석 외, 2012). - 전월세가격의 폭등과 주택시장의 위축 속에서 주거문제에 대 한 관심이 높아지고 있음. 서울과 마찬가지로 수도권 역시 빈 곤과 주거취약계층문제가 심각한 상황임. - 아래 표는 2008년 자료이지만, 중위소득 60%이하의 빈곤가구 의 주거관련 현황을 보여주고 있음.

Ⅲ. 무한돌봄사업의 분석 33 ∙최저주거기준에서 미달된 비율이 20.2%, 주거비부담이 높은 비율이 36.5%로 나타남. 그리고 이 두 가지 문제를 모두 가진 가구 비율도 9.9%로 10%에 육박하는 것으로 나타남. 반면, 일반가구는 주거비부담과 관련된 문제를 경험하는 비율이 7.3%에 불과한 상황임. ∙중요한 것은 빈곤가구의 주거비부담 문제의 심각성임. 즉 최 저기준미달 주거빈곤가구 비율은 중위소득 60% 이하 가구와 일반가구 비율이 20.2%, 16.2%로 4%정도 차이가 나타남. 반 면, 주거비부담과 관련해서는 5배(7.4%와 36.5%) 정도의 차 이로 나타나고 있음. <표 7> 2008년 복지패널을 통해본 주거빈곤 가구수와 빈곤가구 비율 (단위: 원) 구분 중위소득 60% 이하 가구 일반가구 합계 중복 주거빈곤 216,756(9.9) 8,290(0.2) 225,046(3.2) 주거기준미달 주거빈곤 444,357(20.2) 797,202(16.2) 1,235,559(17.4) 주거비부담 주거비곤 803,218(36.5) 359,272(7.4) 1,162,490(16.4) 비주거빈곤 733,034(33.4) 3,723,620(76.3) 4,456,654(63.0) 합계 2,197,365(100.0) 4,883,384(100.0) 7,078,749(100.0) 출처: 한국보건사회연구원, 2011; 225. 빈곤층의 변화와 관련해서 알 수 있는 것은 가처분소득 등을 기 준으로 할 경우에는 빈곤층비율이 일정정도 안정화되었지만, 시 장소득을 기준으로 할 때에는 1차 시장 내 발생하는 빈곤문제

34 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 가 무한돌봄사업이 도입되던 2008년에 비해 더욱 심화되었음을 알 수 있음. 때문에 저소득층에 대한 지원은 좀 더 확대될 필요 가 있음. 특히, 주거와 관련된 주거불안층이 존재함에 따라 이 들에 대한 관심증대가 필요함. ③ 제도적 환경변화 무한돌봄사업이 한시적 제도가 아니라 도내 정책프로그램으로 자리잡기 위해서는 타제도와의 관계 속에서 정책방향을 찾는 것이 필요함. 현재 전반적인 공공부조제도의 확대가 추진 중임. - 기초생활보장제: 사회보장심의원회를 통해 차상위계층에 대 한 지원확대가 논의되고 있음. 주요 내용은 통합급여를 개별 급여로 전환해 차상위계층에 대한 일자리 지원, 주거지원을 진행한다는 것임(총리실, 2012). - 긴급지원제: 2012년 9월 27일자로 국회 상임위를 통과한 개정 안에 의하면, 생계지원 위기사유 정의조항에서 ‘최저생계비 이하’ 소득기준 규정을 삭제하고, 주거지원의 기간을 최대 12 개월까지로 연장하도록 하고 있음. 서울에서는 서울시민복지기준선도입에 따른 지자체 차원의 공 공부조 제도의 변화 요구가 강화됨. - 박원순 시장을 중심으로 최저생활, 돌봄, 의료, 장애인 등 분

Ⅲ. 무한돌봄사업의 분석 35 야별로 시민의 최저기준, 적정기준을 마련하고 있음. - 서울시민복지기준선은 서울시민이 직접 참여해서 만든다는 점에서 발표된 이후 큰 파급력을 가질 것으로 보임. <서울복지기준선 논의 내용> ○ 기준을 최저선과 적정선으로 제시 - 소득보장의 최저기준(최저선) ⋅(1안) 현행 최저생계비인 중소도시 기준 최저생계비로 적용(2인 942,197원) ⋅(2안) 서울시 최저생계비(현행 최저생계비 116% 수준)로 적용(2인 1,096,462원) ⋅(3안) 서울시 중위소득의 50% 수준 - 소득보장의 적정기준(적정선): 표준 생계비 혹은 평균⋅중위소득으로 가이드라인 ⋅(1안) 중위소득(2010년 3인 354만원)의 일정비율(60~100%) ⋅(2안) 평균소득(2010년 3인 417만원)의 일정비율(60~100%) ⋅(3안) 표준생계비 ○ 서울형 기초보장제도 - 대상: 서울형 최저생계비 적용(현 최저생계비 116%적용) - 정책대상: 185,527명(부양의무자에 의한 사각지대 104,357명, 최저생계비 인상에 따른 증가 81,152명) - 내용 ⋅부양의무자 기준 완화에 따른 급여대상자 생계비: 기초수급자 가구규모별 평균급 여의 1/2수준 ⋅최저생계비 인상에 따른 급여대상자: 욕구별 현물급여 출처: 허선(2012). 중앙정부의 제도가 계속적으로 확대될 경우 위기우려 가구에 대한 지원이 일정정도 이뤄질 것으로 예상됨. 즉 기초생활보장 제도의 확대, 긴급지원제의 확대를 통해 차상위계층에 대한 다

36 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 양한 지원이 가능할 것으로 예상됨. 정책환경변화를 정리하면 다음과 같음. - 시장소득 중심의 빈곤가구는 계속 증대하고 있고, 주택시장 불안정 속에서 주거불안정문제가 심각해지고 있음. 반면, 중 앙정부 차원에서는 공공부조 제도의 다양한 측면의 확대를 추 진하고 있음. - 이런 상황에서 경제상황, 빈곤층의 상황을 고려할 때, 위기에 처한 저소득층에 대한 지원은 여전히 유의미하며, 오히려 확 대할 필요가 있음. - 그러나 정책환경 변화 속에서 서울형 기초생활보장제도와 같 이 부양의무자 기준 완화, 최저생계비 기준 인하에 따른 제도 확대는 지자체 차원의 공공부조로 적합하지 않다고 판단됨. 오히려 중앙의 기초생활보장제도의 개선 과정에서 추구해야 하는 것이며, 기초생활보장제도가 확대될 경우에는 제도의 근 거 역시 약화됨. - 때문에 지자체 차원의 공공부조는 기초생활보장제도의 사각지 대 문제해결을 생계비보다는 그 외 부분에서 찾는 것이 필요 이런 측면에서 경기도의 무한돌봄사업은 무한돌봄사업에 포함 되는 위기가구의 범위를 확대하고, 이들에 대한 생계지원뿐만 아니라 의료, 주거와 관련된 급여확대가 필요함.

Ⅳ. 해외사례 37 해외사례Ⅳ 1 영국의 긴급복지제도 정책의도 - 영국의 긴급복지제도는 저소득층을 대상으로 하며, 일상적인 수입원으로만 해결할 수 없는 특정한 지출이 발생하는 경우를 위기로 인식하고 사회적 기금을 활용한 대부제도를 운영함. - 사회적 기금(Social Funds)은 비용대출, 지역사회보호보조금, 위기 대출으로 구성되나 이중 위기대출제도가 무한돌봄사업과 유사함. ∙위기대출제도는 사회적 기금에서 무이자로 대출해 줌으로 써 스스로 해결할 수 없는 재해를 입은 경우이거나 긴급한 상황에 신속하게 대처하는 목적으로 설계됨. - 사회적 기금에서 무이자 대출을 통해 지원됨으로써 조건부적인 현금급여 형태를 가지며, 위기대출제도를 통해 지원 받은 사람 은 매주 자신의 소득의 일부를 2년 동안 분할 상환하여야 함. - 이러한 영국의 긴급복지제도의 도입의도는 위기탈출을 위한 대출제도이나 상환을 조건부로 하여 개인의 자구적 노력을 유 인하고 긴급히 지원하는 것임.

38 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 정책구조 [그림 4] 영국의 사회적 기금의 구성 항목 - 사회적 기금을 통해 지원되는 긴급복지제도는 상환이 필요없 는 보조금과 상환을 전제로 하는 대부제도로 구분됨. - 사회적기금(Social funds)은 저소득계층의 경우 일상적인 수입 원으로만 해결할 수 없는 특정한 사유가 발생하였을 경우, 필 요한 지출액을 지원하기 위한 기금임. ∙사회적 기금 항목 중 지역사회보호보조금(Community Care Grants)은 상환이 요구되지 않음. 생활자금대여(Budgeting Loans), 위기대출(Crisis Loans)은 상환이 요구되며 수급자격 은 사회기금 확인관(Social Fund Reveiw Officer)이 검토함. - 비용대출(Budgeting Loans)은 공공부조 소득대체 급여3)를 26 3) 공공부조 급여에 해당하는 소득기반 구직자수당은 자산이 16,000파운드(약 2천 8백만원) 이하인 경우 수급할 수 있음. 수급액은 나이 등에 따라 차이가 나는데 주당 최대 53.45 파운드(약 10만원) 또는 67.50파운드(약 12만원)을 받을 수 있음. 18세 이상 동반자 (couple)이 있는 경우에는 주당 105.95파운드(약 19만원)을 수급할수 있음. 하지만 자산

Ⅳ. 해외사례 39 주 이상 수급하고 있는 사람들이 가구, 의류, 여행, 구직, 주택 개보수, 대출 환급 등의 목적으로 100파운드(약 18만원)에서 1,500파운드(약 270만원)까지 무이자 대출을 할 수 있는 제도 ∙가족 구성과 이전 사회 기금 대출여부, 금융 자산에 따라 대출액이 결정되며 긴급성이나 의료적 이유는 고려대상이 되지 않음. ∙고용센터플러스에 신청하며 104주 이내에 환급해야 하고 협 의에 따라 보통 매주 사회보장 급여에서 일정액을 공제함. - 지역사회보호 보조금(Community Care Grants)은 상환이 요구 되지 않으며, 시설보호에서 퇴소할 경우 이미 공공부조 소득 대체 급여를 이미 수급하고 있거나, 향후 6주 이내에 이러한 급여를 받게 될 것으로 예상될 경우 이에 따른 재정적 부담을 보조하기 위한 급여임. ∙시설 보호 되거나 불안정한 시기 이후 정착을 위해 이주를 하거나 시설 입소를 피하기 위해 도움이 필요한 자 ∙가족 해체나 장기 질환으로 인해 어려움이 있는 자 ∙동거하지 않는 사람을 돌보아야 하는 경우 ∙지급 금액은 상황에 따라 다르나 금융자산이 본인과 배우자 가 60세 미만일 때는 500파운드 이상, 둘 중 한사람 이상이 60세 이상일 경우 1천 파운드 이상이면 지급액이 삭감됨. 이 6,000 파운드(약 1000만원) 이상일 때는 매250파운드(약 50만원) 초과 당 주 급여액 이 1파운드가 삭감되고 소득이 있을 경우 소득액에 따라 또한 급여가 감액(한국보건사 회연구원, 2011:317).

40 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 - 위기대출(Crisis Loans)은 16세 이상인 자로서 응급이나 재난의 결과로 인하여 생계비용, 임대료, 숙박, 난방비, 여행/거주비 (주거로부터 고립되었을 경우) 등이 긴급하게 필요하거나 본 인 또는 가족이 건강이나 안전에 위협이 있는 경우 무이자 대 출을 받을 수 있는 제도이며, 무한돌봄사업과 유사함. ∙지원여부, 지원이 결정된 경우 해당하는 금액, 지원을 받게 되는 수급자가 본인인지 아니면 제3자인지 여부, 일시불지 급인지 분할지급인지, 재신청에 대한 결정여부, 과다지급 등을 사회기금확인관이 검토함. 정책집행 - 영국의 위기대출제도의 정책집행 측면의 특징은 Job Centre Plus의 역할이 크고 대출을 위해 센터를 방문하여 상담을 진행 ∙정책 집행 측면에서 ‘노동’과의 연결이 중요하게 작용하며 근로능력여부는 지원대상 선정 시 고려하지 않음. - 집행 측면에서 또 다른 특징은 지방정부가 중심이 되어 공공 부조로서 저소득층에게 주거급여(Housing benefit)가 지급되고 있음. 주거에 대한 긴급한 위기대응을 위해서 임시적으로 주 거비용을 위기대출에서 지원하는 보충적인 특성이 있음. - 위기대출금의 수준 및 기간 ∙위기대출의 최대한도는 총액 1,500파운드 미만(한화 약 2,700,000원)미만 ∙상환은 매주 소득에서 공제되는 방식이며, 상환능력에 따

Ⅳ. 해외사례 41 구분 내용 적용대상 - 위기상황에 대처할 수 없는 16세 이상인 자의 경우 신청할 수 있으며, 일반적 으로는 신청자의 소득과 저축을 포함한 재산 정도를 판단하나 아래 항목은 고려하지 않음. ∙사업용 재산, 자립생활기금으로부터 받은 급여 ∙통합대여체계(Integration Loan Scheme)에서 받은 급여 ∙사회기금에서 받은 급여 ∙주택급여나 6주내에 소유목적으로 구매한 자산 ∙환경개선이 아닌 주택의 원활한 기능을 유지하기 위한 개보수 비용 ∙주택의 가치 및 보수용으로 사용할 목적으로 정해진 금전 ∙이밖에 제외되어야 한다고 판단되는 기타 자원들 적용미대상 - 범죄자이거나 구류자인 경우 - 종교적인 명령에 의해 생활하는 자 - 전일제 학생의 신분이지만 소득지원 미대상자 - 구직자 수당 등의 수급 자격이 없는 자 - 향후 2주내에 병원, 거주시설 등에서 퇴소할 예정이 없어서 거기서 거주하는 경우 지급사유 - 화재나 홍수 등으로 인한 재해의 경우 - 금전을 분실한 경우 - 의료비용 - 거주지로부터 원거리에서 요구되는 응급 이송비용 - 연료의 재공급과 연료비가 사회보장급여에서 직접 차감되는 경우 - 무주택자이거나 주택이 없어 이로 인해 위협을 받게 되는 경우 - 주거 공간 마련을 위한 자금의 경우 - 거주시설에서 떠나 선불집세를 내야 하는 경우 - 처음 급여를 지급받을 때 - 처음 급여를 받는 때까지 필요한 생계비 라 5%, 10%, 15% 중 상환비율을 선택할 수 있음. ∙상환 기간은 최대 104주(2년) ∙소득기준: 있음 <표 8> 위기대출 대상 및 사유

42 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 구분 내용 - 휴일에는 급여가 되지 않는 경우 - 16,000파운드를 초과하는 저축액이 있어도 금방 현금화할 수 없거나 이외 기타 다른 소득원이 없는 경우 지급제외범위 - 휴일의 경우 - 응급 여행경비를 제외한 차량 수리비용, 구입비용, 주차비용, 운행비용 등의 경우 - 주택급여, 소득지원, 구직자 수당 등에서 지원되거나 충당되지 않는 비용을 제외한 주택비용으로 주택에 대한 수신비용이나 개선비용, 주택할부금에 대한 상환비용, 수도요금, 폐기물 수거비의 경우 - TV나 라디오의 수신료 및 구입이나 대여료 2 호주의 긴급복지제도 정책의도 - 호주의 긴급지원제도는 대상에 따라 위기지원금제도와 특별 지원금제도로 구분됨. - 위기급여제도(Crisis Payment)는 위기 대상자에 한하여 정기 소득 지원 보조금에 추가로 1회에 한하여 지원함. - ‘위기사유’의 범위가 상당히 좁으며, 정기 소득 지원 보조금에 추가로 지원되는 형태이고, 이는 1차적인 사회적 안전망이 견 고하기 때문에 지원범위가 좁음. ∙순수하게 위기에 대응하기 위한 일회적인 특성을 가짐.

Ⅳ. 해외사례 43 정책구조 - 위기급여(Crisis Payment)와 특별급여(Special benefit)로 구분되 는 호주의 긴급복지제도는 신분(자격, 비자의 종류)에 따라 구 분됨. [그림 5] 호주의 긴급복지제도의 구성 - 위기급여는 극심한 경제적 어려움에 처해 있으며, 사회보장 연금이나 혜택을 받고 있거나 받을 수 있는 조건을 가진 사람 을 대상으로 함. - 대상자의 자격조건은 다음과 같음. ∙가구폭력이나 자연 재해 또는 기타 불가시적인 극한 상황 으로 인하여 현 거주지에 주거가 불가능하여 새로운 집을 찾아야 할 경우 ∙가구 폭력을 당한 후에도 여전히 그 집에 남는 경우(해당 폭력을 유발한 가족 구성원은 집을 떠나거나 강제로 퇴거)

44 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 구분 위기 사유 및 대상 위기급여제도 ∙가구폭력이나 자연 재해 또는 기타 불가시적인 극한 상황으로 인하여 현 거주지에 주거가 불가능하여 새로운 집을 찾아야 할 경우 ∙가구 폭력을 당한 후에도 여전히 그 집에 남는 경우로(해당 폭력을 유발한 가족 구성원은 집을 떠나거나 강제로 퇴거) ∙범법 행위로 인하여 최소 14일 이상 교정 시설이나 정신 병원에 수감되었 다가 풀려난 경우 ∙범법 행위로 인하여 최소 14일 이상 교정 시설이나 정신 병원에 수감되었다가 풀려난 경우 ∙호주에 난민 비자로 처음 입국한 경우로 호주 입국 전에 승인된 경우 수혜대상 - 특별급여제도는 본인 스스로 통제할 수 없는 상황으로 수입원 이 없어야 하며 Centrelink의 여러 사회복지 지원금을 지급받 지 않는 자가 해당 - 특별급여제도의 대상자는 다음과 같음. ∙스스로 통제할 수 없는 사유로 수입원이 없어야 함. ∙사회연금이나 기타 다른 사회적부조 서비스 수혜를 받지 않는 자 ∙일정기간 호주에 거주한 자 ∙호주에 입국하여 대기기간을 보내고 있는 2년 동안에 장애 인이나 노인을 보호하고 있으나 보호자 급여를 받지 못할 경우에도 특별급여 신청 가능 <표 9> 위기급여제도와 특별급여제도의 대상자

Ⅳ. 해외사례 45 구분 위기 사유 및 대상 ∙호주에 난민 비자로 처음 입국한 경우로 입국 전에 승인된 경우 수혜 대상 ∙사회보장혜택을 받고 있어야 함. 특별급여제도 ∙스스로 통제할 수 없는 사유로 수입원이 없어야 함. ∙사회연금이나 기타 다른 사회적부조 서비스 수혜를 받지 않는 자 ∙일정기간 호주에 거주한 자 정책집행 - 급여를 신청하려면 Centrelink를 방문하여 사회복지사와 반드 시 직접 상담을 하여야 함. - 위기급여를 받으려면 위기발생일로부터 7일 이내에 신청의사 를 밝혀야 하며, 교정시설이나 정신병원의 경우 출감 후 7일 이내 또는 출감하기 전 최대 21일 전에 신청해야 함. - 지원 금액은 현재 자신이 지급받는 사회복지 지원금의 1주일 분에 해당하는 금액 - 위기급여제도(Crisis Payment)는 대상자에 대하여 1회에 지급되 며, 정기 소득 지원 보조금(사회보장연금이나 혜택, ABSTUDY Living Allowance)를 받을 자격이 있어야 함. 자산기준: 호주의 자산기준은 각 공공부조의 항목에 따라 자산 기준이 다름. 실업급여의 예를 들면 자산기준은 자택을 소유하 고 있으면 186,750달러임. - 특별지원제도(Special Benefits)는 개인에 따라 차등 지급되나

46 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 실업지원금(Newstart Allowance, 2주당 492.60~663.70호주달러 지급)4), 청년지원금(Youth Allowance, 2주당 220.40~663.70호주 달러 지급)5) 과 동일 - 호주의 긴급복지제도는 공공부조 혜택을 받고 있는 사람이 급 여대상이 되기에 집행도 일회성에 그치며, 역할도 보충적임. 4) 호주의 실업지원금(Newstart Allowance) 급여 5) 호주의 청년지원금(Youth Allowance) 급여

Ⅳ. 해외사례 47 3 프랑스의 긴급복지제도 정책의도 - 프랑스는 ‘긴급지원기금’과 ‘긴급지원위원회’를 통하여 기존의 사회보장제도의 보호를 받지 못하고 기초생활 유지와 관련해 서 심각한 위험에 노출된 요보호 계층을 즉각적으로 지원함. - 프랑스의 긴급복지제도는 새로운 급여나 서비스를 만드는 것 이 아니라, 지원이 필요한 위기사유에 기존의 공공부조 급여 나 서비스를 연계하는 것을 골자로 하고 있음. ∙프랑스의 긴급지원제도의 정책적 목표와 의도는 ‘사회적 배제’집단을 사회보장체계 내로 다시 끌어들이는 것임(김 수영, 2007: 55). - 영국과 호주는 공공부조의 보충적 성격을 가진 반면, 프랑스 의 경우는 공공부조의 사각지대의 해소를 위해 긴급복지제도 를 운영함. 정책구조 - 프랑스의 긴급복지지원제도는 도(道) 단위의 ‘긴급지원기금 (FUS)’과 ‘긴급지원위원회(CASU)’를 설치하여 지원이 필요한 사람에게 기존의 ‘공공부조 급여나 서비스’를 연계하는 방식임. - 긴급지원기금(Fonds d’Urgence Sociable: FUS)은 도의 관할 구 역 안에 설치하며 재정부담은 국가와 도가 동일하게 분담함. - 긴급지원위원회(Commissions de l’Action Sociale d’Urgence:

48 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 CASU)는 일종의 사회보장위원회와 같음. 긴급지원에 관련된 종합계획을 수립하고 각 민⋅관 복지조직간 협력을 촉진하는 역할을 함. - 긴급복지의 대상자는 일선 행정기관에서 신청함. - 프랑스 긴급지원제도의 가장 큰 특징은 어떠한 상황이 위기상 황인가에 대한 구체적 명시를 하고 있지 않은 것임(김수영, 2007:53). 다만 ‘반소외법’을 근거로 하여 생계 등 위험에 직면 한 계층을 대상으로 지원함. ∙ ‘연령, 신체 또는 정신 상태, 경제적⋅직업적 상황에 의해 서 노동능력을 상실한 모든 사람’으로 규정 ∙자산기준: 없음 - 지원내용은 긴급지원 대상자를 기존 공공부조제도에 연계하 는데 맞추어져 있으며, 기타 대출이 필요한 대상자에게는 긴 급지원기금을 통해 대출하며, 서비스 연계가 필요한 대상자에 게는 보건⋅복지⋅고용서비스를 연계하는 내용을 골자로 함. ∙특히, 긴급한 지원에서 끝나는 것이 아니라, 노동시장으로 재 진입을 위한 근로연계 프로그램이 체계적으로 구축되어 있어 근로능력이 긴급지원 수혜자격 심사에는 고려되지 않 지만, 위기탈출을 위한 중요한 고려사항임. 정책집행 - 프랑스의 긴급복지제도의 집행적 특징은 ‘연계’에 있음. ∙프랑스의 긴급복지지원제도는 새로운 수당을 형성하는 것

Ⅳ. 해외사례 49 이 아니라, 각 제도운영 주체간의 협의를 토대로 기존의 제 도적 지원을 받을 수 있도록 일관된 틀을 제공하는데 있음. - 긴급지원과 연계되는 실업부조와 사회부조의 지원내용과 유 사함. - 위기 시 노동 가능한 집단에게는 실업부조와 연계가 되어 지 급되며, 최대급여액은 467.50유로임. - 위기로 인하여 신속한 근로복귀가 불가능한 대상자에게는 미 망인수당, 장애보충수당, 성인장애수당, 노령보충수당, 한부모 수당 등을 통하여 긴급지원을 하게 되며 급여수준은 최저임금 의 2/3수준임.6) - 또한 긴급지원 대상자에게 연결되는 공공부조 급여 중 주거지 원제도를 통하여 수당을 지급하여 주거비(월세) 부담이나 주 택대출 상환에 따른 부담 경감이 될 수 있도록 지원함. - ‘긴급지원기금’의 운용은 저소득임에도 불구하고 과도한 부채 가 있어 위기를 겪고 있는 사람들에게 주로 지원되고 있음. 4 무한돌봄사업과 해외 긴급복지제도 비교 영국, 호주, 프랑스의 긴급복지제도와 경기도의 무한돌봄사업을 비교하고자 함. 6) 프랑스의 최저임금은 시간당 10.86달러 수준임(한국노동연구원, 2012).

50 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 정책의도 - 영국과 호주는 공공부조를 받는 대상자에 대한 보충적 성격임. 즉 영국과 호주의 대상자는 2차적 안전망(공공부조)에 해당하 는 사람이 위기를 겪게 되었을 때 지원하는 것이 주 내용임. - 반면, 프랑스와 무한돌봄사업은 공공부조제도권 밖에 존재하 는 사각지대에서 발생하는 위기사유에 대한 추가적 안전망임. 즉 2차적 안전망에 해당하지 않는 사람이 겪는 위기에 대응하 여 지원하는 측면임. - 영국과 호주는 기존 공공부조 제도에 보충적 성격이 강하며, 프랑스와 무한돌봄사업의 경우는 사각지대 해소가 정책의도 에 더 가까운 것으로 분석됨. 정책구조 - 영국은 사회적 기금을 활용한 대부제도, 호주는 기존 급여에 추가적 급여제공, 프랑스는 ‘긴급지원위원회’를 통한 자원연 계 구조임. ∙영국, 호주, 프랑스 모두 긴급지원에서 끝나지 않고 노동과의 연계를 통해 자립을 유도하고 있음. 반면, 무한돌봄사업 대상 자 중 근로능력이 있는 경우 이들의 자립을 지원하는 정책 프로그램이 없음. 따라서 무한돌봄사업의 경우도 위기사유에 대한 지원 이후 연계될 수 있는 프로그램 개발이 필요함. - 무한돌봄사업 역시 무한돌봄기금을 활용해 일부 지원을 하고 있지만, 이것이 영국과 같이 공식화된 제도로 자리잡지는 못

Ⅳ. 해외사례 51 하고 있음. 관련해 장기적인 전망 속에서 기금활용방안을 검 토하는 것이 필요함. - 프랑스의 경우 위기사유를 명시적으로 제공하지 않고, 유연하 게 위기상황에 대처한다는 점에서 함의가 있음. 특히, 무한돌 봄사업과 같이 지자체 차원에서 수행하는 제도의 경우에는 이 런 정책운영의 유연성을 검토할 필요가 있음. 정책집행 - 영국의 위기대출제도는 최대 대출한도와 상환기간과 비율이 정 해져 있음으로 위기 해결 후 상환이 필요하다는 특성이 있음. - 호주의 위기급여 대상자 1회에 한하여 지급함으로서 일시적 ⋅소액지원이며 대상범위가 상당히 좁다는 특성이 있음. - 프랑스는 사각지대를 발굴하여 기존의 공공부조 서비스를 활 용하지만, 위기상황에 대한 정의를 명시하지 않음으로 보다 넓은 위기상황을 포괄하고자 하는 특성이 있음. - 영국, 호주, 프랑스에서는 핵심부서 및 기구(Job Centre Plus-영 국, Centrelink-호주, 긴급복지위원회-프랑스)의 역할이 대상자 사정, 위기사유 판단 측면에서 중요한 역할을 하게됨. - 무한돌봄사업은 지원 내용이 의료, 생계 등 위기사유에 대한 넓은 포괄범위를 가지지만 지나치게 명시적 기준에만 의존함. 무한돌봄사업과 영국, 호주, 프랑스 간 차이점은 아래 <표 10> 과 같음.

52 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 <표 10> 무한돌봄사업와 주요국가 사례비교 무한돌봄 영국 호주 프랑스 제도적 맥락 사각지대 해소 공공부조 보충 공공부조 보충 사각지대 해소 위기사유 명시적 명시적 명시적 묵시적 대상자 범위 소득기준: 有 근로능력 (연령기준적용): 有 소득기준: 有 근로능력: 無 소득기준: 有 근로능력: 無 소득기준: 無 근로능력: 有 지원 기간 3개월 (2번까지 연장가능) 금액 기준 1회 사안에 따라 다름 - 무한돌봄사업과 해외사례간의 가장 큰 차이점은 무한돌봄사 업에 포괄되는 위기사유는 넓지만 지원받을 수 있는 대상자 범위는 제한되어 있다는 점임. ∙영국, 소주는 소득기준 적용시 근로능력을 적용하지 않음. 프랑스는 소득기준을 보지 않음. 반면, 무한돌봄사업은 위 기사유 소득기준 뿐만 아니라 연령기준을 적용함. 해외사례들이 제시하는 또다른 함의는 현금지원을 통하여 집세 (월세)의 부담 경감 측면에서 지원이 된다는 점임. - 영국은 주거로부터 고립되었을 경우 거주비를 지원하며, 무주 택자이거나 주택이 없어 위협을 받게 되는 경우, 주거 공간 마련을 위한 자금일 경우, 거주시설에서 떠나 선불집세를 내 야 하는 경우를 포괄함. - 호주는 사회보장 급여를 받는 사람들이 위기대출의 대상이 되

Ⅳ. 해외사례 53 는데 사회보장의 급여 종류에 주거비지원(Rent Assistance) 급 여가 있음. 따라서 주거비지원급여를 받는 사람은 위기사유 발생 시위기대출을 받도록 하여 주거지원에 대한 보충적 성격 의 급여 제공함. - 프랑스는 소득보장제도 내에 주거지원제도(Aides au Logement) 가 있으며 위기사유 발생 시 긴급지원위원회를 통하여 소득보 장제도 내 주거지원제도와 연계됨. ∙주거지원제도는 세입자이거나 주택대출 상환부담이 있을 경우 주로 월세부담을 줄여주거나 대출상환 부담을 덜어주 는 목적(한국보건사회연구원, 2011:304)이 있음. - 이러한 측면에서 경기도 무한돌봄사업 사업의 향후 발전방향 은 경제환경 변화에 따른 주거환경의 부담을 경감시키거나 완 충할 수 있는 제도적 지원 방안이 고려되어야 할 것임.

54 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 발전방향Ⅴ 1 무한돌봄사업의 발전 목표 무한돌봄사업을 둘러싼 정책환경변화를 통해 위기가구에 대한 지원은 계속 강화되어야 하며, 생계뿐만 아니라 의료와 주거 등 의 급여강화가 필요함을 알 수 있었음. 해외사례를 검토함으로써 지원대상자 선발기준의 완화와 주거 급여에 대한 필요성이 제시됨. 또한 근로능력자에 대한 근로유 인 강화대책과 보다 장기적으로는 프랑스와 같이 다양한 위기 사유에 대한 유연한 대처, 타제도와의 연계강화를 검토해볼 필 요성이 있음. 이런 맥락에서 무한돌봄사업의 발전목표를 살펴보면 다음과 같음. 목표 - 위기가구에 대한 완충장치: 가구의 위기상황에 대한 완충장치 로서의 역할

Ⅴ. 발전방향 55 - 차상위계층에 대한 지원확대: 생계지원 뿐만 아니라 차상위계 층에 대한 포괄적 생활지원(생계지원 뿐만 아니라 다양한 측 면의 지원) * 현행 공공부조(국민기초생활보장, 긴급지원제 등)에서 포괄 하지 못하는 부분을 특화 2 제도개선 내용 1) 적용대상가구 확대 정책의도 - 위기에 처한 저소득가구 지원의 확대목표를 달성하기 위해서 는 적용대상자 확대가 필요함. 이를 위하여 필요한 것이 재산 기준의 완화와 최저생계비기준의 인상임. 정책구조 - 재산기준 완화는 재산기준으로 인해 일시적으로 위기상황에 처한 가족을 제도 내에 포함하기 위해 필수적인 것이라 할 수 있음. 이에 따른 안은 두 가지임. ∙ 1안: 기초생활보장제도의 부양능력 판정기준 활용하는 방 안임. 이에 대도시는 20,473만원, 중소도시 18,023만원, 농 어촌 17,323만원으로 인상함.

56 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 ∙ 2안: 국민주택규모(85㎡) 주택의 평균가격을 활용하는 방 법임. - 다양한 위기상황을 경험하고 있는 위기가구를 포괄하기 위하 여 현재 최저생계비 170% 기준을 최저생계비 180%로 인상하 도록 함. <표 11> 최저생계비 기준(2012년 기준) (단위: 원) 1인가구 2인가구 3인가구 4인가구 5인가구 6인가구 최저생계비 553,354 942,197 1,218,873 1,495,550 1,772,227 2,048,904 120% 664,025 1,130,636 1,462,648 1,794,660 2,126,672 2,458,685 150% 830,031 1,413,296 1,828,310 2,243,325 2,658,341 3,073,356 170% 940,702 1,601,735 2,072,084 2,542,435 3,012,786 3,483,137 180% 996,037 1,695,955 2,193,971 2,691,990 3,190,009 3,688,027 2) 일하는 저소득 고령가구 지원 확대 정책의도 - 최저생계비 120%이하의 위기우려 가구 중 근로능력이 있고, 근로의사가 있는 가구에 대한 지원을 특화함으로써 근로능력 가구의 자립 및 자활확대를 목표로 함. 정책구조 - 대상자를 다음과 같이 선정함. ∙소득기준은 현재와 같이 최저생계비 120%이하로 함.

Ⅴ. 발전방향 57 ∙다만, 연령기준을 45세-55세의 근로소득이 있는 가구로 함. ∙최저생계비 120%이하 위기우려 빈곤가구 대상 연령을 18 세미만, 55세초과로 변화시키도록 함. 이를 통해 상대적으 로 위기우려 가구에 대한 지원이 집중되어 있던 부분을 차 상위계층 자립부분으로 전환하도록 함. - 급여는 현재 무한돌봄사업 내 자활지원급여를 신설해서 진행 하도록 함. 급여지급 방법과 급여수준에 대해서는 추가적인 논의가 필요하고 급여지급방법은 다음과 같음. ∙보충급여방식: 기초생활보장제도와 마찬가지로 목표금액을 설정하고, 현재 소득 중 부족분을 보충해주는 방식임. 이 경우 목표치 소득이 있는 사람들은 기초생활보장제도와 마 찬가지로 근로유인이 약화될 수 있음. 또한 무한돌봄사업 이 보충급여가 정액지급방식이라는 점에서 제도운영의 혼 란도 예상됨. ∙소득에 대비 일정비율 지급방식: 소득대비 10%, 20% 등으 로 비율을 설정하고, 소득 대비 해당비율대로 급여를 지급 하는 방식임. 상대적으로 저소득층 일수록 받는 금액이 적 어 형평성 문제가 제기될 수 있으며 또한 행정적으로 계산 해서 운영하는데 어려움이 있음. 반면, 일할수록 더 많은 돈 을 받기 때문에 근로유인을 일정정도 높일 가능성이 있음. ∙정액지급방식: 소득에 상관없이 소득만 있으면 일정액을 지급하는 방식임. 이 경우에도 앞서와 같이 형평성 문제가 제기될 수 있음.

58 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 3) 급여수준 인상 정책의도 - 위기가구에 대한 완충망으로 작동하기 위해서는 현재와 같이 급여지급기간은 제한하되 지급되는 금액을 높이는 것이 필요함. - 근로능력자의 경우 3개월 동안 다른 곳을 재취업하는 것이 어 려움. 그러나 비록 3개월이지만, 무한돌봄사업의 일시적인 급 여제공은 이들이 위기상황에서 벗어날 수 있는 다른 수단을 찾을 수 있는 기회가 됨. - 그러나 이때 지급되는 급여수준이 낮아 기본생활유지에 도움 이 되지 않는다면, 무한돌봄사업은 위기가구에 대한 완충망으 로 역할하는데 한계가 있을 수 밖에 없음. 정책구조 - 이에 생계비의 급여수준을 최저생계비 대비 80%를 목표로 함. 단, 최저생계비 120%미만의 위기우려 가구에 대한 생계비 는 현행 수준을 유지함. - 한번에 급여를 인상하는 것은 정책운영상 한계가 있으므로 일 시적인 슬라이딩 방식으로 인상 - 2013년 최저생계비 대비 75%, 2014년 최저생계비 대비 80%를 목표로 설정하고 진행

Ⅴ. 발전방향 59 4) 맞춤형 주거급여 필요성 - 현행 무한돌봄사업 내에서 주거급여는 대상자가 지원규모면 에서 효과적으로 운영되지 못하고 있음. - 반면, 정책환경에 대한 검토, 해외사례를 통해 제시되는 것이 바로 저소득위기가구에 대한 주거환경 보장부분임. 특히, 지 자체 차원에서 진행하는 저소득지원정책은 단순 생계비 지원 보다는 특성화된 급여를 개발하는 것이 필요함. - 현재까지 진행되고 있는 주거관련 사업은 국토해양부가 중심 적으로 사업을 진행하며, 보건복지부, 행정안전부, 환경부등에 서 여러 가지 주거지원 사업을 시행. 한국토지주택공사와 지 방공사가 중심적인 업무를 수행하고 있음. - 핵심사업은 다음과 같음. (주거복지재단, 2011) ① 반영구적인 주거지원: 공공임대주택, 국민임대주택, 기존주 택매임임대주택 사업 등이 있음. ② 전세지원: 기존주택전세임대, 전세자금 임대 등 ③ 임시거주시설 제공: 노숙, 미혼모 등이 거주할 수 있는 생 활시설, grouphome 등 제공 ④ 월세 등 주택관련 현금지원: 서울형 주택바우처, 긴급복지 지원, 기초생활보장제 ⑤ 주택개보수: 8개 부처에서 취약계층을 위한 주택개보수사 업 진행

60 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 경기도 차원의 ‘무한돌봄희망주거사업’을 진행하는 것이 필요함. 이를 통하여 첫째, 가족들이 임시적으로 거주할 수 있는 공간을 마련하며 둘째, 주택바우처를 도입해 임시적으로 거주할 수 있 는 공간이 없는 가족에 대한 안정적인 주거환경 마련을 지원함. (1) 가족쉼터 가족쉼터: 안정적인 주거로 이전하기 위한 준비기간을 가질 수 있도록 가족단위로 독립적으로 거주할 수 있는 중간주택 마련 정책의도 - 당장 가족단위로 거주할 곳이 없는 위기가구에게 신속하게 가 족단위로 거주할 수 있는 공간 제공. 위기가구가 다른 주거공 간으로의 이전을 준비할 수 있도록 준비기간 제공. 이를 통하 여 위기가구의 주거안정성 확보 정책구조 - 대상자: 기초생활보장수급자, 무한돌봄수급자, 긴급지원수급 자의 2인 이상 가구 중 현재 거주할 곳이 없는 가족 - 서비스: 4인가족이 독립적으로 거주할 수 있는 다세대주택제공. 6개월간 거주할 수 있으며 1회에 한해 연장가능(최대 1년 거주) 사업의 중복성과 관련하여 현재 가족단위로 거주할 수 있는 중 간주택이 거의 없다는 점에서 경기도차원의 가족쉼터의 건설은 중요한 과제라 할 수 있음.

Ⅴ. 발전방향 61 (2) 월세 지원 등의 주거급여 확대 정책의도 - 현재 위기가구의 35%가 주거불안정 경험. 위기가구의 일시적인 월세지원을 통해 안정적인 주거로의 이전을 위한 준비기간 제공 정책구조 - 대상자 ∙최저생계비 120%이하의 노숙, 쪽방, 불안정주거거주자(PC 방 등) ∙최저생계비 120%이하의 한부모가족, 소년소녀가족, 조손가족 ※ 월세 50만원 미만가구 - 서비스: 임대료의 30%부담(최대 15만원), 6개월간(1회 연장가능) - 정책수요 급증 우려가 있어 2013년 사업량을 일정가구로 제한 하여 시범사업 운영 사업의 중복성과 관련해서 국토해양부에서 주택바우처 도입을 검토했으나 실제 진행하고 있지 않음. 그 외의 서울시의 경우 2002년부터 가구수에 따라 최대 6,500천원 지원하고 있음. 2012 년 9월 27일 긴급복지제도 변화 전까지 긴급복지제도와 기초생 활보장제도 내에 주거관련 급여가 있었으나, 급여수준이 낮고 실질적이지 못함. 따라서 무한돌봄사업의 주거급여를 적극적으 로 검토하는 것이 필요함.

62 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 3 정책대상 및 예산 추계 앞서 제시한 방안을 전제로 하여 정책대상자와 예산을 추계함. 재산기준 완화 - 무한돌봄사업의 지원가구 중 위기상황에서 무한돌봄사업지원 을 받은 가구는 2011년 4,955가구이며 이 가구는 현행 기초생 활보장가구를 받지 못하는 최저생계비 이하 비수급빈곤 가구 의 4.4%정도임. - 무한돌봄사업 수급자의 82%는 최저생계비 120%이하의 소득 층임. 따라서 이들 대상자는 현행 기초생활보장제도의 비수급 빈곤층에 속한다고 할 수 있음. <표 12> 무한돌봄대상자, 최저생계이하 가구수(2011년 기준) (단위: 가구) 최저생계비 이하 가구 소득인정액 최저생계비 100%~120%인 계층 무한돌봄사업 대상자 수급가구 비수급가구 최저생계비 120%이하 그 외 120,382 113,168 117,634 8,858 4,955 - 무한돌봄사업이 소득의 재산환산액 기준을 활용하진 않지만, 기초생활보장제는 재산의 소득환산액을 적용한다는 점에서 기초생활보장제도에서 적용제외된 차상위계층을 무한돌봄사 업의 재산기준 완화의 정책대상으로 간주할 수 있음.

Ⅴ. 발전방향 63 - 차상위계층 중 4%를 재산기준 완화의 정책대상으로 삼을 경 우 신규대상가구는 4,277임. 일하는 고령가구에 대한 지원증가에 따른 증가분은 590가구임. 2010년 1월부터 2010년 11월까지 무한돌봄사업을 통해 1회 이 상 지원받은 경험이 있는 경기도민 900명에 대한 설문조사에 의하면(성은미 외 2010), 연령 45세~55세의 일하는 고령 가구비 율은 6.9%로 나타남(성은미 외, 2010). 이에 따라 590가구는 일 하는 저소득 고령가구 지원책을 통해 지원이 가능함. 최저생계비 120% 위기우려 가구 지원연령 상향에 따른 감소분은 870가구로 산정됨. 이 역시 2010년에 진행된 조사결과에 의하여, 49세에서 55세 이하의 비율이 전체 조사대상의 9.8%를 차지함. 이를 전체 대상자에게 적용할 경우 870가구가 적용제외됨. 주택바우처의 경우 일정규모로 사업량을 한정함. 아래 추계에서 는 이를 500 가구로 계산함. 이를 단계별로 적용해보면 아래와 같음. - 1단계는 재산기준 인상에 따른 대상자 증가와 예산 증가분임. 이에 의하면, 2011년을 기준으로 할 때, 대상자는 18,090가구 임. 이때 필요한 소요예산은 159억원임. 이때 가구당 지원금액 은 2011년과 동일한 평균 87만원으로 가정함.

64 2013년 무한돌봄사업 발전방안 연구 - 2단계는 일하는 고령가구에 대한 지원 및 최저생계비 120%이 하의 위기우려 가구에 대한 연령기준을 조정한 것임. 위기우 려 가구에 대한 연령기준 조정에 따라 대상자가 다소 감소함. 대상자 감소에 따라 예산 역시 155억원으로 감소함. - 1단계와 2단계의 대상자 증대규모는 2012년 기준 154억원에 비해 최소 1억원, 최대 3억원 정도의 증대를 통해 가능함. - 3단계는 주택바우처와 관련된 예산을 포함한 것임. 500가구에 대해 최대 90만원 지원을 가정한 경우임. <표 13> 2013년 무한돌봄사업 대상가구 및 소요예산 대상가구 소요예산 1단계 - 재산기준 인상에 따른 증가 △4,300 18,090 157억원 2단계 - 최저생계비 120% 위기우려 가구 지원 연령 상향에 따른 감소분 ▽870(9.8%)가구 - 고령근로가구 지원 증가 △590(6.9%) 17,812 155억원 3단계 - 주택바우처 시범사업 △500가구 18,312 200억원 * 2011년 지원가구 13,813 가구 기준

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