■ GGWF Report는 사회복지분야의 주요현안에 관하여 정책의 방향설정과 실현에 도움을 주고자, 연구ㆍ조사를 통한 정책제안이나 아이디어를 제시하고자 작성된 자료입니다. ■ 본 보고서는 경기복지재단의 공식적인 입장과 다를 수 있습니다. 본 보고서의 내용과 관련한 의견이나 문의사항이 있으시면 아래로 연락주시기 바랍니다. Tel : 031-267-9362 Fax : 031-898-5935 E-mail : minsuoh@ggwf.or.kr

i요 약 ▣ 연구의 배경 및 목적 사회성과연동채권(Social Impact Bonds : SIB)은 자본주의 방식을 통한 증 세 없는 사회문제 해결 방법 중의 하나로 영국과 미국에서 시도되고 있 는 사회적경제의 한 유형임. 복지확대와 더불어 대두되는 복지재정의 지속가능성 문제에 직면한 한국 사회도 마찬가지로 사회문제 해결을 위한 다양한 방법과 연구들이 시도 되고 있음. 본 연구에서는 SIB가 우리나라 사회복지문제 해결에 새로운 재원조달방식 및 사회문제 예방의 방법이 될 수 있는지 여부를 검토하는 것임. - 사회성과연동채권의 가장 큰 특징 두 가지는 성과를 재무적 관점에서 측정할 수 있어야 하며, 예방적인 조기개입 방식이라는 것임. SIB가 사회복지사업에 적용 가능성을 모색하기 위해서는 SIB의 제도적 메카니즘을 분석 후 적합한 사회복지사업을 선별하여 실험(pilot)과정이 필요. 본 연구는 SIB가 적용 가능한 사업을 ‘북한이탈주민 정착지원 사 업’으로 판단하고 이 사업에 적용이 가능한지를 타당성 분석틀을 통해 분석하였음. ▣ 사회복지사업에 SIB 적용을 위한 타당성 평가방법 타당성 평가를 위한 분석틀 - SIB의 적용 가능성을 평가하기 위한 ‘타당성 평가 분석틀’은 영국의 Social Finance가 제시한 타당성 평가 방법을 준용하였음. ・ 1 단계 : 사회적 이슈 정의 단계

ii ・ 2 단계 : 사회적 문제에 대한 조기개입 전략 개발 단계 ・ 3 단계 : 조기개입 운영모델 개발(소요예산 추산, 사회적 성과에 대한 측정기준 개발 및 평가) ・ 4 단계 : 금융모델 개발 ・ 본 연구에서는 1~3단계만 제한하여 북한이탈주민 정착지원제도에 대 한 SIB 적용가능성을 검토함. ▣ 타당성 평가 : 북한이탈주민 정착지원 사업 타당성 평가 대상 사업 선정 : 북한이탈주민 정착지원 사업 - 본 연구에서 SIB 적용을 위한 타당성 평가 대상 사업으로 선정한 사업 은 ‘북한이탈주민 정착지원 사업’임. - 복지사업 선정 시 활용한 요인으로는 영국의 피터버로 시의 사례에서 제시한 내용을 기준을 참고하여 선별함. - 이 사업을 대상으로 선정한 이유는 다음과 같음. ・ 첫째, 성과측정기준을 명확하게 설계할 수 있음. ・ 둘째, 조기개입 대상자가 명확함. ・ 셋째, 사회적 성과에 대한 투자자들의 확신을 줄 수 있는 요인 ・ 넷째, 비용-편익분석이 타 복지사업보다 비교적 수월 ・ 다섯째, 사회적 효과를 계량화(혹은 현금화)하기 용이 북한이탈주민 정착지원 사업에 대한 SIB 타당성 평가 (1) 사회적 이슈의 정의 - 해결해야 하는 사회적 이슈 ・ 북한이탈주민의 낮은 남한 사회 적응 정도 : 경기지역 북한이탈주민 고용율은 49.7%로 낮은 경제적 자립률. 또한 72%의 북한이탈주민이 자신을 중하류층 이하라 인식.

iii ・ 조기개입 및 치료 부족으로 인한 복지재정의 부담 : 북한이탈주민 60.2%가 기초생활수급자로 전락. ・ 지역사회 부적응으로 인한 사회통합 저해 : 남한 사회에서의 차별과 문화적 이질감을 느끼고 있음. - 모집단의 특성 ・ 낮은 심리적 자존감・신체적 건강상태 ・ 남한 문화에 대한 이질감 ・ 국내 입국 인원의 증가와 경기도 거주 희망자 증가 - 정책대상의 연령과 지역 : 연령 18세 이상의 경기도 거주민 - 통일부, 보건복지부, 고용노동부, 교육과학기술부, 경찰서, 지방자치단 체, 민간단체 등이 관련 커미셔너 (2) 사회조기개입 전략 - 신체 재활 및 심리(정서)치료를 위한 의료지원 ・ 북한이탈주민은 역경의 세월을 지나왔기 때문에 신체적 쇠약뿐만 아 니라 스트레스 등 정신적으로 불안감 및 우울증이 큼. - 남・여 성별과 환경에 따른 맞춤형 취업지원 필요 ・ 여성의 비율이 74%이지만 이에 대한 취업지원의 고려나 육아 지원 등이 고려되지 않고 있음. - 직업교육과 청소년 학습코칭 필요 - 기존의 북한이탈주민 정착지원 사업은 북한이탈주민의 신체적・정신적 특성을 고려하지 못하였고, 정착금을 지원하는 형식의 사후적인 방식 으로 이루어져 왔기 때문에 거주지 보호기간 이후 기초생활수급자로 전락하는 비율이 높아짐. - 요구되는 개입 프로그램 ・ 사회적응심화훈련, 북한이탈주민의 특성을 감안한 직업교육, 사업체 연계 교육, 자녀를 위한 학습코칭 및 언어교육, 심리・정서 치료 프로

iv 그램, 신체재활프로그램, 지속적인 사례관리 프로그램, 아이돌봄서비 스 등이 지역적응센터 중심의 사례관리 방법 적용 필요. (3) 운영모델 개발 - 지역적응센터를 거점으로 하는 사례관리 프로그램 필요 - SIB를 예방적 조기개입 프로그램을 위한 구조로 설계할 시 연간 소요 비용은 약 117억 원이며, 사회적 성과를 10%로 설정 시 연간 27억 원을 절감하여 투자수익률로 배분할 수 있음. - 성과측정 및 통제기준 ・ 사회적 성과 : 기초생활보장수급자 예방률 ・ 통제기준 : 남・여 집단을 구분하여 코호트 구성 및 목표설정 차등 - 사회적 성과평가 ・ 거주지 보호기간(5년) 이후 기초생활수급자 진입률 감소 목표 ・ 취업률 증가 : 현재 56.5% → 이후 61%로 설정할 수 있음. ▣ 결론 : 타당성 평가 결과 북한이탈주민의 자립을 지원하기 위한 SIB 적용 검토 결과 사업수행에 타당성이 수립된다고 분석됨. 지방자치단체 차원에서는 북한이탈주민의 남한사회에서의 안정적 정착 률을 얻을 수 있으며, 사회적 측면에서는 고용창출효과 및 사회적 통합 효과를 제고할 수 있음. 북한이탈주민 개인의 측면에서는 자신의 신체적・정신적 상태에 따른 맞 춤형 정착지원을 통해 자신감 회복 복지부 차원에서는 기초생활수급자로의 전락 시 발생하는 막대한 비용을 절감 향후 재정모델개발이 필요하며 재정모델 설계 시 조기개입 프로그램에 대한 세부적인 비용과 성과목표를 구성하여야 함.

v목 차 Ⅰ. 서 론 / 1 1. 연구배경 • 1 2. 연구의 목적 • 3 3. 연구의 방법 • 4 Ⅱ. 사회성과연동채권의 제도적 특징 / 6 1. 사회성과연동채권의 개념 • 6 2. 사회성과연동채권의 구조 • 7 3. 사회성과연동채권의 도입 필요성 • 9 Ⅲ. 사회복지사업에 SIB 적용을 위한 타당성 평가 / 11 1. 타당성 평가의 필요성 • 11 2. 타당성 평가 분석틀 • 12 Ⅳ. 타당성 평가 : 북한이탈주민 정착지원 정책 / 20 1. 타당성 평가 대상 사업 선정 : 북한이탈주민 정착지원 정책 • 20 2. 북한이탈주민의 정착지원제도 소개 • 24 3. 북한이탈주민 정착지원 정책에 대한 SIB 타당성 평가 • 32 Ⅴ. 결론 / 61 ❏ 참고문헌 / 64

Ⅰ. 서 론 1 서 론Ⅰ 1 연구배경 오늘날 우리 사회의 가장 큰 사회문제는 양극화 문제일 것임. - 사회양극화는 사회통합과 지속가능한 성장을 위해 반드시 해 결해야 하는 문제이며 이를 위해서는 사회취약계층을 위한 복 지확대는 필연적임. - 사회복지 확대와 사회안전망 구축은 사회통합과 양극화 해소 를 위해 필수적이나 이를 위한 재원조달은 다시 납세자의 부 담으로 돌아가기 때문에 모든 사회적 요구를 수용하긴 어려운 실정임. - 노별경제학상 수상자인 피사리데스 교수는 “세금을 더 거두 지 않고 복지를 늘리겠다는 정치인들의 방안은 지속가능하지 않다(동아일보, 2012. 2.24)”고 한국에 대해 지적한 바 있음. 정부의 복지정책은 양극화를 해소하기 위해 노력하지만 만성적 인 재정부족에 시달리고 있으며, 점차 증가하는 복지 수요를 감 당하려면 새로운 재정확보를 위한 새로운 정책수단들이 모색되

2 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 어야 함. - 이러한 복지재정 위기는 중앙정부 차원의 문제뿐만 아니라 경 기도 및 시・군 등 지자체에서도 직면하고 있는 문제임. - 특히, 지방에서는 복지 수요자들과 직접 대면하고 서비스를 생산 및 전달하고 있기 때문에 재정문제는 중앙정부 보다는 지방자치단체의 재정 위기감이 더욱 심화되고 있음. 복지재정 부담감은 세계 각국에서도 겪고 있으며 특히 미국발 금 융위기 및 유럽발 재정위기로 인해 공공부문의 효율성 제고 및 복지지출 축소, 사회복지사업에 대한 책임성 제고 등의 요구가 증가하고 있음. 이는 복지재정이 지속가능하지 못하기 때문임. 복지재정의 위기에 대하여 ‘지속가능한 복지를 위한 출구전략’ 으로 검토되고 있는 것이 ‘사회적 경제’이며 사회적 협동조합, 사회적 기업, 사회영향투자 등이 시도되고 있음. - 이와 같은 노력은 정부에게 복지재정 사용에 대한 ‘사회적 성 과’를 요구하는 것이며 특히 민간부문의 상향식 혁신방안의 도입과 기업의 사회적 공헌과 후원으로 민-관파트너십 구축을 강조함. 사회적 경제의 일환으로 논의되는 것 중 하나가 바로 본 연구에서 주목하고 있는 사회성과연동채권(Social Impact Bonds : SIB)임. - 사회성과연동채권은 민간부문의 효율성을 활용, 성과중심의 책임성 강화, 사회문제의 조기대응 등을 통해 복지의 지속가 능성을 구현하기 위한 하나의 정책수단으로 시도되고 있음. - 사회성과연동채권의 논의 배경에는 사회적 가치와 재무적 이

Ⅰ. 서 론 3 윤을 동시에 추구하는 공유가치창출(Creating Shared Value)이 며 이는 재정위기 극복을 위한 하나의 방법으로 쓰일 수 있음. - 이는 각 분야에서 사회적 가치를 추구하는 기업들이 많아질수 록 정부는 사회복지지출을 줄일 수 있기 때문임. 사회성과연동채권은 자본시장에서 비롯한 문제를 자본시장에서 증세 없이 해결하고자 하는 선분배적1) 시스템으로 볼 수 있음. 범국민적으로 복지에 대한 관심과 수요가 증가하는 작금의 시 대에 복지의 지속가능성을 위해서는 사회문제에 대한 조기개입 과 민간부분파트너십을 통한 서비스제공의 효율성 제고, 성과에 근거한 책임성 강화 등을 통해 사회복지부분을 조망해 보는 노 력이 필요한 시점임. 2 연구의 목적 본 연구의 목적은 사회성과연동채권의 적용이 가능할 만한 사 회복지사업을 찾아 그 적용 타당성을 간략하게 검토함에 있음. - 사회성과연동채권은 복지재정의 지속가능성을 제고할 수 있 고, 단순한 기부형태가 아닌 자본주의 시장메커니즘을 통해 사회복지사업을 추진하여 사회적 비용을 절감하자는 목적임. - 그러나, 현재까지는 국내외 복지사례에서 적용된 바 없기 때 문에 성과기반(outcome-based)인 사회성과연동채권의 제도적 1) 여기에서 ‘선분배적’이란 과세 전에 이루어지는 자발적 분배를 의미함.

4 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 특성을 고려하여 사회복지사업에 적용될 수 있는 사업을 발굴 해야 할 필요가 있음. ・ 사회적 이슈의 명확한 규명, 성과측정, 비용-편익 등은 사회 성과연동채권의 중요한 변수임. 즉, 성과중심적인 사회적 경제 맥락(context)과 의무중심적인 사회복지사업 맥락의 차 이를 고려하여 제도 도입의 타당성을 신중하게 검토하여야 할 것임. ・ 사회성과연동채권을 사회복지사업에 적용하기 위해서는 사 회성과연동채권의 제도적 맥락과 사회복지사업의 맥락이 유사한 사업만이 적용이 가능함. 그러므로 사회성과연동채 권이 작동 가능한 사회복지 사업을 선별하는 것이 우선되어 야 함. ・ 사회성과연동채권이 작동할 수 있는 제도적 특성을 가진 복 지사업을 판별하기 위해서는 타당성 분석이 필요하며 ‘영국 의 Social Finance에서 제시한 사회성과연동채권 타당성 분 석틀’을 본 연구에서는 활용함. 3 연구의 방법 본 연구에서 활용한 연구방법은 문헌분석과 전문가 FGI임. - 전문가 FGI를 통해서 사회복지사업 중 사회성과연동채권을 적용 가능한 사업이 있는지 1차적으로 탐색함.

Ⅰ. 서 론 5 ・ 본 연구에서 채택한 사회성과연동책원 적용가능 사례는 ‘북 한이탈주민 정착지원정책’임. - 전문가 FGI를 통해서 선별된 사회복지사업들이 사회성과연동채 권에 적용이 가능한지를 검토하기 위해 타당성 평가(feasibility assessment)를 시행 ・ 타당성평가를 위한 분석틀은 영국의 Social Finance에서 제 시한 ‘타당성 평가 분석틀’을 활용함.

6 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 사회성과연동채권의 제도적 특징Ⅱ 1 사회성과연동채권의 개념 사회성과연동채권(SIB : Social Impact Bond, 이하 SIB)이란 정부 가 공공사업 성과목표 달성을 민간 전문사업자와 약정하고 사 회적 성과(Social outcome) 목표가 달성된 경우 해당 사업의 예 산절감효과에 비례하여 지급청구권이 발생하는 채권계약임. 공공복지 논쟁의 딜레마를 해결하기 위한 혁신적 방안으로서 최근 국제적으로 주목받고 있는 것이 미국과 영국 정부를 중심 으로 시행되고 있는 ‘열린정부(Open Government)' 구상임. SIB는 열린 정부의 기본 철학을 자본시장을 통해 구현하는 방식임(김 갑래, 2012). SIB는 사회문제를 해결하기 위해서 민간 투자자를 대상으로 채 권을 발행하고 제공된 서비스의 성과를 평가하여 사회적 목적 달성 정도에 따라 투자자들에게 투자수익을 돌려주는 방법 - 즉 SIB는 증세 없이 혹은 증세를 최소화하고 사회적 효용은 최대화하기 위한 수단이라 볼 수 있음.

Ⅱ. 사회성과연동채권의 제도적 특징 7 2 사회성과연동채권의 구조 정부는 사회성과연동채권 발행기구인 SIBIO(Social Impact Bond- Issuing Organization)와 사회적 서비스계약을 체결 SIBIO는 민간 투자자들에게 채권을 발행하여 공공사업 운영자 금을 조달 정부는 약정된 사회적 성과가 달성된 경우에만 SIBIO에 서비스 제공에 대한 성과보상을 지급 [그림 1] 사회성과연동채권의 구조 투자절차적 측면에서 사회성과연계채권은 자금조달-자금운용 단계-성과평가 단계-성과배분단계로 나뉘어짐(김갑래, 2012). - ①자금조달 단계 : SIBIO는 정부의 성과조건부 지급보증을 바 탕으로 민간 투자자에게 사회성과연동채권 을 발행하고, 민간투자자는 사회성과연동

8 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 채권 프로그램 운영을 위한 자금을 공급 - ②자금운용 단계 : SIBIO는 서비스제공자에게 운용자금을 공 급하고, 서비스제공자는 약정된 사회성과 목표 달성을 위한 사회적 서비스를 제공함. - ③성과평가 단계 : 독립평가인이 사회성과를 측정하고, 약정 된 성과가 달성된 경우 정부는 SIBIO에게 투자원금 및 성과보수를 지급하며, 만약 사회성과가 달성되지 못한 경우 정부의 지급의무는 사라짐. - ④성과배분 단계 : 투자원리금이 투자기간 만료 후 투자자에 게 배분되거나 원리금 배분절차 없이 채권 은 소멸하게 됨. 사회성과연동채권은 사회문제에 대한 조기개입(early intervention), 민간부문과의 파트너십을 통한 사회적 서비스제공의 효율성을 제고, 성과에 근거한(outcome-based) 책임성 강화를 특징으로 함. 사회성과연동채권은 사회적 서비스 사업실패의 위험이 민간부 문의 투자자에게 이전됨으로써 납세자는 실패한 사회적 서비스 에 대한 세금부담이 없기 때문에 정부 예산집행의 효율성을 높 이게 됨. 또한 자본시장의 원리에 따라 성공한 사회적 서비스에 더 많은 투자가 이루어져 사회혁신의 선순환을 이룬다는 점에 서 제도적 의의를 가짐.

Ⅱ. 사회성과연동채권의 제도적 특징 9 3 사회성과연동채권의 도입 필요성 경기도뿐만 아니라 전국적으로 복지에 대한 수요가 증가하고 있으며, 이는 정부의 복지재정지출 증가로 이어짐. - 사회복지지출은 지속적으로 증가하고 있는 반면, 국내총생산 및 경제성장률은 점차 하락하고 있는 추세임. 출처: OECD(2012), 보건복지부 󰡔한국의 사회복지지출󰡕, 한국은행(2012), 나라지표(2012) [그림 2] 사회복지지출과 경제성장률 추세 사회적 취약계층을 대상으로 하는 사회복지사업은 사회양극화, 인구고령화, 소득불균형 등의 이유로 지속적으로 수요가 증가하 는 추세이지만 이를 뒷받침하는 경제는 장기적인 침체에 놓여 있음. 이러한 제도적 환경은 사회복지서비스의 생산 및 전달에 필요 한 재원을 정부예산에만 의존하지 않고 다양한 사회적 공헌과 기부를 유도하는 방향으로 진행되고 있음.

10 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 범위가 광범위하고 보편적 복지로 점차 전환되어가는 추세에서 사회복지사업의 정부 보조금의 의존도를 낮추고 민간자금을 활 용하는 방안이 논의되어야 하며 SIB는 그 일환으로 검토되어야 할 필요성이 있음. 사회복지 분야에 SIB의 도입을 전면적으로 실시하는 것은 바람 직하지 않지만, SIB와 제도적 특성에 유사한 복지사업을 선별하 여 도입하면 정부예산을 좀 더 효율적으로 사용할 수 있음. - 즉 민간투자자를 유치하고 사회적 성과가 측정될 수 있는 사 업에 민간 투자자를 유치하여 재원을 활용하면, 이전에 투입 되었던 정부예산을 SIB 적용이 안되는 다른 복지사업에 투입 함으로써 정부재원 사용의 선택과 집중을 할 수 있음. 투자구조상 자본시장을 활용한 성과중심의 사회문제 예방적 프 로그램이라는 점이 특징. - SIB는 사회문제의 원인에 조기개입하여 사회문제 확대를 예 방함으로써 발생하는 예산절감효과를 추구함. - 일반적으로 정부보다 민간부분이 복지서비스 전달에 더 효율 적이라는 기대에서부터 시작 - 성과가 입증되면 사회복지프로그램에 투자가 확대됨으로써 발생하는 복지 확대를 기대할 수 있음.

Ⅲ. 사회복지사업에 SIB 적용을 위한 타당성 평가 11 사회복지사업에 SIB 적용을 위한 타당성 평가Ⅲ 1 타당성 평가의 필요성 사회성과연동채권은 성과중심(outcome-based), 증거중심(evidence- based) 프로그램의 특성을 가지기 때문에 운영실적(track-record) 없이 전면적으로 사회복지분야에 적용할 수 없음. 전면적 제도 도입보다는 SIB 적용이 가능한 개별적 복지 프로 그램을 대상으로 타당성조사(feasibility test)가 사전에 충분히 이 루어져야 함. - 영미권 국가들의 경우에서와 같이 먼저 실험(pilot) 프로그램 을 실시하고, 사회성과가 입증되는 경우 해당 조기개입 프로 그램을 확대하는 것이 바람직. - 자본시장을 통한 사회문제의 해결 및 사회적 혁신 창출은 SIB 제도 도입에 의해 이루어지는 것이 아니라 개별 SIB 프로그램 의 성과에 의해 결정됨(김갑래, 2012)으로 개별 프로그램들을 연계하여 성과를 제고할 수 있는지 여부를 판단하는 사전 검 토가 요구됨.

12 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 영국의 Social Finance는 SIB 기본 구조 개발을 위해 아래와 같 은 타당성평가 단계를 제시함(Social Finance, 2011). - 1 단계 : 사회적 이슈 정의 단계 - 2 단계 : 사회적 문제에 대한 조기개입 전략 개발 단계 - 3 단계 : 조기개입 운영모델 개발(소요예산 추산, 사회적 성 과에 대한 측정기준 개발 및 평가) - 4 단계 : 금융모델 개발 - 본 연구에서는 1~3단계만 제한하여 북한이탈주민 정착지원제 도에 대한 SIB 적용가능성을 검토함. 2 타당성 평가 분석틀 ▣ 사회적 이슈의 정의 단계 ‘사회적 이슈의 정의 단계’는 서비스가 충분히 공급되어지지 않 은 사각지대 혹은 갭(gap)이 있는 사람들에 대한 ‘①동질집단 (cohort) 규모’와 ‘②사회적 이슈’를 파악하여 ‘해결해야 하는 사 회적 이슈가 무엇이며 ’③누가 사회적 이슈 해결에 관심‘을 가 지는가?’를 정의하는 것임. - ① ‘동질집단(cohort)규모’ : 현재 서비스가 충분하게 공급되어 지지 않는 사각지대(혹은 서비스의 갭)를 측정하는 것. 서비스 가 충분히 전달되지 않는 사람들의 규모가 우선 파악되어야 그 지점에 개입을 할 수 있기 때문임.

Ⅲ. 사회복지사업에 SIB 적용을 위한 타당성 평가 13 ・ 대상의 연령범위, 지역범위, 대상의 통계적 유의성을 담보 할 만한 숫자 등이 고려됨. - ② ‘사회적 이슈’ : ‘사회적 이슈’를 정의할 때 중요한 것은 ‘개입을 통해서 누가 가장 큰 이익을 얻는가?’를 고려해야 함. ・ 사회적 이슈 정의는 목표모집단이 어떤 대상인가?를 분석하 는 것이 우선이 되며, 목표모집단은 개입을 위해서 반드시 쉽게 식별가능(규정이 가능)해야 하고, 접근이 가능해야 함. ・ 개입을 위해서는 목표모집단에 대한 식별가능성(identifiable) 과 접근가능성(accessible)이 반드시 담보되어야 하며 이것이 이루어지지 않을 경우 목표모집단을 대상으로 의도하는 사 회적 성과를 산출하기 위한 개입(interventions)을 어느 정도 수준으로 해야 하는지를 판단할 수 없음. - 사회적 욕구(social need)와 확실하게 규정된 대상모집단 (identified target population)은 SIB 제도 내 행위자(투자자)에게 가장 중요한 우선순위가 됨. 사회적 욕구와 목표 모집단이 제 대로 규명되지 않는다면 마치 투자자가 없는 계약과도 같은 것임. - ③ ‘누가’ : 해당 사회적 이슈를 해결하는데 관심을 가지는 관 련 이해관계자들이 누구인가?에 대한 것임. ・ 이해관계자들(혹은 위원들, commissioner)의 참여는 결과매 트릭스(outcome metrics)의 개발과 사회적 욕구를 가진 대상 모집단에 대한 정의를 수월하게 함.

14 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 ▣ 사회적 개입전략의 개발 단계 ‘사회적 개입전략 개발 단계’는 ①목표모집단의 요구와 ②개입 이 필요한 시점, ③기존서비스의 공백지점 등이 중요한 분석기 준이 됨. 이러한 요구를 충족하고 사회적 성과를 향상시킬 서비 스 등이 무엇인가를 판단하는 단계임. - 사회문제는 그 원인이 복합적이기 때문에 어떠한 문제에 대하 여 하나의 개입으로는 적절하지 않음. - SIB는 개인의 욕구와 프로그램이 작동할 수 있는 지역적 환경 등이 고려된 맞춤형 개입(tailored interventions)들이 모여서 구 조화됨. - 여러 방법들로 구조화된 맞춤형 개입은 반드시 투자자들에게 제안된 개입(proposed interventions)이 수요자의 욕구를 충족시 킬 수 있다는 확신을 주어야 함. - 이를 위해서 요구되는 것은 여러 개의 서비스 제공자로부터 개입의 범위가 넓게 제공되어야 함. 또한 중요한 것은 선별된 개입(selected intervention)이 결과를 개 선할 수 있다는 증거를 투자자들에게 보여주어야 사업이 형성 (building)될 수 있음. ▣ 조기개입 운영모델 개발 사회성과연동채권의 운영모델 수립은 여러 가지 병렬적 작업으 로 구성됨. ‘①운영모델 개발 및 ②개입 비용 추정’, ‘③성과측 정 및 통제 기준 개발’, ‘④사회적 성과평가’가 병렬적으로 수행

Ⅲ. 사회복지사업에 SIB 적용을 위한 타당성 평가 15 되어야 함. - ① 운영모델의 개발과 ②개입비용 추정 ・ SIB를 구성할 시 인프라, 간접비 등을 포함한 전체적인 프 로그램 전달비용을 이해하는 것은 상당히 중요하며, 이것이 선행되어야 서비스 공급자들에게 자금을 지원하는 일이 수 월해짐. ・ 서비스 대상자들 중 일부는 경로의존성을 갖게 됨. 즉, 한번 서비스를 받게 되면 서비스 종료 이후 다시 일정기간 후 급 여 내로 다시 들어오게 되는 경우가 많게 된다는 것임. 서 비스 대상자들에게 필요한 것은 이러한 만성적인 행태(혹은 부정적 사이클)를 깰 수 있는 지원이 필요함. ・ 단편적이고 파편적인 서비스 제공은 이러한 악순환을 끊을 수 없음으로 여러 문제를 통합적으로 관리하여 지원하는 서 비스로 묶이게 되며 운영모델(operating model)은 서비스를 지원하는 조직들의 리스트와 다른 서비스와 연결될 수 있는 방법을 설명하는 것이 담겨 있어야 함. ・ 모든 서비스에서 소요되는 예산을 수립하는 것은 투자자를 통해서 확보해야 할 자금이 얼마인지를 결정하는 중요한 요 인임. ・ 예산을 추정할 시에는 계약기간 동안에 발생하는 전달비용 에 영향을 미치는 인플레이션과 기타 다른 요소들을 고려하 여야 함.

16 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 <표 1> 프로그램 소요 예산 추정 예시 설명 예산 모집단의 크기 (a) 2,000 멘토링 지원의 참여 비율 (b) 50% 1인당 멘토링 지원 비용 (c) 500원 전체 모집단의 멘토링 지원 비용 (d)=(a×b×c) 500,000원 고용지원서비스 참여 비율 (e) 25% 고용지원서비스 참여자 1인당 비용 (f) 1,200원 전체 모집단의 고용지원서비스 지원 비용 (g)=(a×e×f) 600,000원 주택서비스 참여 비율 (h) 30% 주택서비스 참여자 1인당 비용 (i) 800원 전체 모집단의 주택지원서비스 비용 (j)=(a×h×i) 480,000원 소계(Variable Costs) (k)=(d+g+j) 1,580,000원 간접비(Overhead costs - including infrastructure) (l) 500,000원 연간 전체비용 (m)=(k+l) 2,080,000원 서비스 전달 년수 (n) 4년 전체 비용 =(m×n) 8,320,000원 출처: Social Finance(2011) - ③성과측정 및 통제 기준 개발 ・ 성과측정 및 통제기준을 개발하는 과정은 의도하는(혹은 예 상되는) 목표에 대한 결과 매트릭스와 성과를 측정하기 위 한 기준을 결정하는 것으로서 여러 개입 프로그램별 개별적

Ⅲ. 사회복지사업에 SIB 적용을 위한 타당성 평가 17 인 성과를 평가하기 위해 어떤 측정기준이 사용되어야 하는 가?에 해당함. ・ 결과매트릭스는 공공부문과 투자자 간 SIB 계약의 기초 (foundation)을 형성함. 모든 이해관계자들은 달성하고자하 는 사회적 성과수준에 대한 합의(agreeing)와 평가를 위한 명확한 메커니즘에 대한 신뢰성을 요구함. ・ 결과매트릭스 중 각각의 성과는 공공부문 참여자(commissioner) 의 측에서는 재정절감(cashable savings)과 연계가 되어 있어 야 함. ・ SIB의 핵심적인 결정요인은 적합한 결과매트릭스(곧 성과 를 의미함)를 식별가능하도록 구성하는 것임. 즉, 규명된 사 회적 이슈에 적합한 도구가 SIB가 되든지 안되든지 간에 핵 심 결정요인은 적합한 결과매트릭스가 투자자들에게 인식 되는 정도에 따라 달라진다는 것임. ・ SIB를 통한 재정 지원으로 사회적 개입의 영향을 측정하기 위해서는 기준선(baseline)이나 통제집단이 요구됨. 기준선은 시계열적인 혹은 역사적인 데이터가 기준선으로 사용될 수 있음. 또한 실험집단과 통제집단을 설정하여 집단별 비교를 실시하여 대상모집단으로의 확대실시 여부를 실험(pilot)을 할 필요성이 있음. - ④ 사회적 성과평가 ・ 현재의 시점에서, 미래에 도입되어 시행된 SIB의 결과로써 나타난 개선된 사회적 성과를 평가한다는 것은 곧 공공부문

18 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 에서 얼만큼의 재정이 절감되었나에 초점이 맞춰질 수밖에 없음. ・ 따라서, 주로 고려되는 요인은 사회적 성과 개선에 의해 비 용절감 혜택을 보는 정부부처는 어디인가? ・ 비용절감의 가치가 어떠한가? 혹은 비용절감이 적더라도 사회적 효용이 증대되었는가? 등이 사회적 성과평가에 중 요한 사항임. ・ 사회적 성과 평가단계에서는 제안된 성과측정기준이 실질적 으로 사회적 성과를 달성할 수 있고, 실질적으로 운영가능한 지를 투자자 및 이해관계자들에게 제시함. 또한 제안된 성과 측정기준이 투자자의 요구를 충족하는지를 확인해야 함.

Ⅲ. 사회복지사업에 SIB 적용을 위한 타당성 평가 19 출처: Social finance(2010) [그림 3] 타당성 평가 과정 및 내용

20 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 타당성 평가 : 북한이탈주민 정착지원 정책Ⅳ 1 타당성 평가 대상 사업 선정 : 북한이탈주민 정착지원 정책 ▣ SIB 적용 가능한 복지사업 선정 시 고려사항 영국의 피터버러市는 우수한 SIB 모델로서 평가받으며, 다음과 같은 고려사항이 충족될 시 우수한 모델이라 제안함(Glahn & Whistler, 2011 ; 김갑래, 2012). - 첫째, 성과측정기준 명확, 둘째, 조기개입 대상자 명확, 셋째, 사회적 성과에 대한 투자자들의 확신, 넷째, 비용-편익분석이 명확, 다섯째, 사회적 효과를 계량화하기 용이 본 연구에서는 위와 같은 내용을 고려하여 네 가지 이유에서 북 한이탈주민 정착지원 정책을 선정하였음. - 첫째, 명확한 성과측정기준을 설정할 수 있음. ・ 북한이탈주민의 남한 사회의 정착을 돕는 프로그램의 성과 를 측정할 수 있는 성과기준은 ‘기초생활수급자 예방률 혹 은 취업률’로 평가할 수 있음.

Ⅳ. 타당성 평가 : 북한이탈주민 정착지원 정책 21 ・ 북한 사회에서 생존을 위해서 남한 사회로 탈북을 감행하였 기 때문에 대부분은 남한 사회의 적응 의지를 가지고 있음. 따라서 지원 프로그램에서의 정책목표와 정책대상자(탈북 민)의 의지가 존재함으로 성과관리가 가능할 것임. ・ SIB 구조에서는 사회복지사업에 성과를 정의・관리・측정하 기 위한 노력이 지속적으로 이루어져야 함. 복지사업에 있 어서 성과를 명확하게 정의하고 측정하고자 하는 노력이 수 반된다면 사회문제에 대한 예방적 역할 및 개입도 더욱 강 화될 것으로 기대할 수 있음. - 둘째, 조기개입 프로그램을 시행할 수 있는 동질집단이 명확 하다는 특성이 있음. ・ SIB 구조에서 제공되는 복지서비스는 조기개입의 효과를 측정할 수 있어야 하며 이는 코호트(cohort) 형성과 비교집 단이 있어야 유의함. ・ 코호트는 성과를 객관적으로 측정하고 조기개입을 통한 개 선률을 판단하기 위해서도 요구되는 조건임. ・ 코호트의 적정 크기는 1,000명으로 구성함이 바람직하며 3~5개의 코호트를 가지는 것이 적합할 것으로 판단됨. ・ 북한이탈주민 정착지원 정책은 경기도 북한이탈주민을 대 상으로 코호트를 형성할 수 있으며, 타 시도의 경제적 자립 률이나 취업률 등을 비교함으로써 조기개입의 성과를 측정 할 수 있음. ・ SIB의 대상을 북한이탈주민으로 명확히 한정할 수 있기 때

22 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 문에 성과측정의 신뢰성이 높음. - 셋째, 개별 프로그램과 전체 SIB 구조 상 비용-편익이 비교적 예측이 가능하다는 점. ・ 북한이탈주민을 위한 개별적 프로그램의 제공기관을 바우처 제공기관 등 민간 서비스제공자의 활발한 참여가 이루어진 다면 비용-편익 추정이 타 복지사업에 비해 용이할 수 있음. ・ 현재의 프로그램은 정착지원금 지급과 취업팩키지 참여 등 으로 한정적임으로 현재 정책 소요 비용과 SIB 적용 시 소 요 비용을 비교하기에 수월함. - 넷째, SIB를 적용할 시 거시적 차원에서 정부의 예산감소효과 와 사회적 효용증대 효과가 큼. ・ 정부의 재정지출 감소효과가 크지 않더라도 사회적 효용증 대가 큰 경우(그 반대의 경우)에도 해당 복지사업을 SIB에 적용할 수 있음(김갑래, 2012). ・ 복지사업의 경우 만성적인 복지혜택 의존이 발생하기 때문 에 당장의 사회적 효용증대나 재정지출 감소효과를 판단하 기 어려움. 그러나 만성적 빈곤에서 탈출하는 비율이 SIB 적용을 통해 점차 늘어나게 된다면 장기적으로 상당한 재정 지출 감소효과를 가져옴. ・ 북한이탈주민의 자립은 지원기간(5년) 동안의 투입예산에 대한 효과 측면과 일반국민으로 편입될 시 기초생활보장 대 상자로 전락될 경우 추가적 복지재정 지출과 직결되기 때문 에 사업성과의 예산감소효과를 측정하기가 용이

Ⅳ. 타당성 평가 : 북한이탈주민 정착지원 정책 23 ・ 사회적 효과는 취업을 통한 경제적 자립, 남한사회 적응 등 을 통한 복지재정 감소 등으로 볼 수 있음. ・ 취업률 제고가 복지재정 감소와 직접적 관련성을 가진다는 점에서 북한이탈주민 정착지원 정책의 SIB 적용이 가능 - 다섯째, 사회적 성과에 대한 투자자들의 확신 ・ SIB 대상 복지사업은 의무 중심 서비스가 아닌 성과 중심의 서비스를 내용으로 하여야 하는 것이어야 함. ・ 사회복지사업은 사회적 취약계층을 대상으로 하기 때문에 서비스 제공에 있어 정부의 의무와 책무를 강조하는 편임. 특히, 근로능력이나 자립능력이 없는 대상으로 전달되는 복 지서비스의 경우는 SIB 적용으로 적합하지 않음. ・ 가령, 장애인, 노인, 아동 등 취약계층에 대한 보호 시설운 영의 경우 성과가 미진하다는 이유로 중단되면 큰 사회적 문제를 야기할 수 있음으로 적합하지 않음. ・ 북한이탈주민은 정착지원기간(최대 5년)에 얼만큼의 개입이 이루어지느냐에 따라 성과(취업률, 기초생활수급자 전락 비 율 등)가 달라짐. ・ 이러한 측면에서 본다면 북한이탈주민 정착지원 정책은 성 과중심의 사전예방적, 혁신적 조기개입 서비스에 대한 성과 를 투자자들에게 확신시켜 줄 수 있는 조건이 타 복지사업 보다 높다고 볼 수 있음. ・ SIB에 출자한 투자자는 기부를 한 것이 아니고 투자를 한 것이기 때문에 투자자금 회수에 지나치게 장기간이 소요되

24 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 거나 모호할 경우 투자자를 모집하기 어려움. ・ 통상 사업성과의 측정이 3~7년 정도 걸리는 공공사업이 바 람직하다 판단(김갑래, 2012). 2 북한이탈주민의 정착지원제도 소개 ▣ 정착지원제도의 변천 북한이탈주민에 대한 정부 차원의 지원수준과 내용은 1997년을 기점으로 큰 차이가 있음. - 1997년 이전에는 보안차원의 수용기(1953~1962), 보훈차원 수 용기(1962~1978), 체제선전차원 수용기(1979~1993), 사회복지 차원 수용기(1993~1996)으로 크게 구분됨. ・ 1997년 이전에는 북한이탈주민을 ‘정보사범’으로 인식하여 냉전 시대적 시각에서 대응하였으며 체계적・효율적 대처가 미흡하여 북한이탈주민에 대한 접근시간과 보호・지원체계 등에 있어 많은 문제점이 대두됨. - 1997년 1월 기존의 ‘귀순’의 개념을 ‘북한이탈’로 대체, 자립・자 활능력 배양으로 정책기조의 변화를 담은 「북한이탈주민의 보 호 및 정착지원에 관한 법률」이 제정되면서 정착문제를 단순한 인도적・사회복지적 차원을 넘어 사회통합의 관점에서 접근. - 2010년 북한이탈주민의 수가 2만 명 시대에 접어들면서 심리 및 진로상담, 생활 정보 제공, 사회서비스 안내 등을 종합적으

Ⅳ. 타당성 평가 : 북한이탈주민 정착지원 정책 25 로 실시할 수 있는 북한이탈주민 지역적응센터(하나센터), 전 문상담사제도 등 운영 출처: 통일부 홈페이지 [그림 4] 북한이탈주민의 보호 및 정착지원에 관한 법률 변천과정 ▣ 북한이탈주민 정착지원제도의 체계 북한이탈주민의 입국 및 정착과정 - 북한이탈주민은 입국 후 합동신문과 보호결정 과정을 거친 뒤 ‘하나원’이라는 사회적응교육 시설에서 3개월 간 교육을 실시 - ‘하나원’ 과정에서 남한의 거주지 결정, 취업, 정착지원금 수 령 등의 정착준비 실시

26 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 - ‘하나원’ 퇴소 이후 거주지 보호 단계로 진입하여 사회적안전망 에 편입되고 정착도우미, 보호담당관, 북한이탈주민지원 지역 협의회, 지역적응센터, 전문상담사, 민간단체 등의 지원을 받음. 출처: 통일부 홈페이지 [그림 5] 북한이탈주민 입국 및 정착과정(흐름도)

Ⅳ. 타당성 평가 : 북한이탈주민 정착지원 정책 27 보호 결정 이후(하나원 입소 이후) 정착지원 과정 - 1단계 : 시설보호 및 교육단계(하나원) ・ 정부의 보호시설인 하나원에서 사회적응교육을 3개월 동안 실시 ・ 취직/주민등록증 발급/ 거주지 배정 등 ・ 하나원의 표준 교육과정(12주 420시간) 출처: 박영정(2011) 재인용 [그림 6] 하나원 표준 교육과정 - 2단계 : 초기 정착지원 단계 ・ 하나원 수료 전에 부여된 주민등록번호로 수료 후 거주지 읍・면・동사무소에 전입신고 ・ 초기 정착에 필요한 자립기반을 마련할 수 있도록 정착지원 금 지원

28 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 <표 2> 북한이탈주민 정착지원제도 주요내용 구분 항목 내용 정착금 기본금 1인 세대 기준 600만원 지급 장려금 직업훈련, 자격증 취득, 취업장려금 등 최대 2,440만원 가산금 노령, 장애 장기치료 등 최대 1,540만원 주거 주택알선 임대 아파트 알선 주거지원금 1인 세대 기준 1,300만원 취업 직업훈련 훈련기간 중 훈련수당 월 10~20만원 지급(노동부) 고용지원금 (채용기업주에 지급) 급여의 1/2(70만원 한도)을 최대 3년간 지원 취업보호 담당관 전국 55개 고용지원센터에 지정, 취업 상담・알선 기타 취업보호(우선구매), 영농정착지원, 특별임용 등 사회복지 생계급여 국민기초생활보장 수급권자(1인 세대 월 약 42만원) 의료보호 의료급여 1종 수급권자로서 본인 부담없이 의료 혜택 연금특례 보호결정 당시 50세 이상~60세 미만은 국민연금 가입특례 교육 특례 편・입학 대학진학 희망지원 경우 특례로 대학 입학 학비 지원 중・고 및 국립대 등록금 면제, 사립대 50%보조 정착도우미 - 1세대당 1-2명의 정착도우미를 지정, 초기 정착지원(전국 2000여명) 보호담당관 - 거주지보호담당관(200여명), 취업보호담당관(55명), 신변보호담당관(800여명) 지역적응센터 지역적응교육과사후지원 전국 30개 권역에 북한이탈주민 지역적응센터 설치 북한이탈주민 전문상담사 찾아가는 상담서비스 약 100명의 전문상담사의 맞춤형 상담 서비스 자료: 통일부 홈페이지의 내용 수정・보완

Ⅳ. 타당성 평가 : 북한이탈주민 정착지원 정책 29 - 3단계 : 거주지 보호단계 ・ 각 지역 보호담당관과 지역 내 민간단체 등 정부와 민간의 지원시스템을 활용하여 지역정착을 지원 ・ 지방자치단체, 민간단체 및 북한이탈주민지원재단으로부터 정착 지원 ・ 민간 차원에서는 북한이탈주민지원재단, 정착도우미, 지역 적응센터(하나센터) 등 연계하여 정착지원 ・ 지역적응센터(하나센터)에서는 3주 간의 초기집중교육과 1 년간의 사후지원 수행 ・ 하나센터의 운영체계는 다음과 같음. 출처: 박영정(2011) [그림 7] 북한이탈주민 지역적응센터(하나센터) 운영체계

30 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 ▣ 경기도 북한이탈주민 지원 정책 도내 지역적응센터 관리 - 경기도는 2009년 시범사업으로 서부권과 북부권에 지역적응 센터를 운영하였으며, 현재는 총 6개의 센터가 운영됨. 통일부 로부터 지원을 받아 3년 간 운영되며 연 1억4천만원의 지원 (국비) - 지역적응센터는 하나원에서 퇴소하여 거주지로 편입되는 북 한이탈주민의 초기정착을 돕는 기능 ・ 3주간의 집중 교육 실시 : 동사무소 이용요령, 대중교통 이 용, 취업알선, 정신건강 상담, 가족갈등상담, 대인관계증진, 진학 등 <표 3> 경기도 소재 지역적응센터 현황 권역(소재지) 운영단체 통일부 업무협약일 지역적응센터 직원현황 관할 시・군 서부권(부천) 덕유사회복지관 2009.3.30 6 부천, 광명, 시흥, 안양, 과천 동부권(성남) 청솔종합사회복지관 2010.2.4 7 용인, 성남, 이천, 광주, 하남, 양평, 여주 남부권(평택) 평택YMCA 2010.6.15 4 화성, 오산, 평택, 안성 북부권(포천) 사)한국청소년가족상담교육원 2009.6.8 5 의정부, 포천, 남양주, 양주, 동두천, 구리, 가평, 연천 중부권(안산) 우림복지재단 2010.2.4 9 안산, 군포, 의왕, 수원 서북부권(고양) 2010.4.23 4 김포, 고양, 파주 자료: 경기도 남북협력담당관

Ⅳ. 타당성 평가 : 북한이탈주민 정착지원 정책 31 직업교육 및 취업교육 - 맞춤형 취업지원 교육 ・ 북한이탈주민 대상 사회생활 전문 기술 취업 지원과정과 영 유아 보육교사 육성 지원 사업 ・ 2012년에는 2억원의 예산을 들여 일반사무관리직 양성과정 과 요양보호사 양성과정 실시 - 직장문화교실 및 취업 SOS반 운영 ・ 하나원 수료 후 여성능력개발센터 등과 연계 직업적성을 파 악하고, 근로현장을 체험하게 하여 적성과 능력에 맞는 일 자리를 연결 ・ 구직자의 희망일자리에 부응하는 직업능력 향상을 위한 교 육훈련 연계 ・ 재직 중인 북한이탈주민에게 직장 및 사회생활 적응교육 실 시 및 상담 북한이탈주민 공무원 특별채용 추진・확대 - 경기도는 2009년부터 북한이탈주민에 대한 상담 등 현장중심 의 정착지원서비스를 강화하기 위해 북한이탈주민을 공무원 으로 특별 채용하여 정착지원사업의 효율성을 높이고 있음. ・ 2012년 현재 총 22명의 특별채용이 이루어짐. 돌봄상담센터 운영 - 북한이탈주민의 생활고충과 직업훈련 및 취업에 대한 상담・ 알선을 위해 2009년 4월 10일 ‘돌봄상담센터’를 경기도 제2청 사에 개소. 2012년에는 본청 내에서 상담센터 추가 설치

32 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 <표 4> 경기도 돌봄상담센터 상담건수(2009~2011) 구분 총상담건수 상담내용 비고 생활고충 직업훈련 취업 2009(4~12월 763 467 136 160 취업연계성공 29명 2010(1~12월) 928 800 90 38 취업연계성공 20명 2011(1~10월) 440 437 95 40 취업연계성공 11명 자료: 경기도 남북협력담당관 북한이탈주민 사회참여 및 사회적 인식개선 도모 - 북한이탈주민 문예창작대회 연 1회 실시 - 북한이탈주민 성공비전 캠프 2회 실시 - 주민자치센터 북한 바로알기 교육과정 - 남북한 이주민 통일가족 만들기 사업 - 북한이탈주민 청소는 우리문화 알아가기 한마당 사업 등을 실 시 중 3 북한이탈주민 정착지원 정책에 대한 SIB 타당성 평가 1) 사회적 이슈의 정의 단계 ▶ Key Question : 해결해야 하는 사회적 이슈와 모집단의 특성이 무 엇이며 누가 문제해결에 관심을 가지는가?

Ⅳ. 타당성 평가 : 북한이탈주민 정착지원 정책 33 ▣ 해결해야 하는 사회적 이슈 북한이탈주민의 낮은 남한 사회 적응 정도 - 북한이탈주민들은 보다 나은 삶을 위해 북한을 떠나 남한사회 로 진입하였음. 그러나 남한과 다른 공산주의 체제에서 체화 된 삶의 방식과 문화로 인해 자본주의시장경제체제와 자유민 주주의시민사회의 제도적・문화적 적응이 어려운 실정. - 남한 사회에서의 낮은 사회적응도는 일차적으로 생존 차원의 경제적 문제로 직결되고, 이는 다시 여러 사회적 문제로 확대됨. - 특히, 사회적 소수자로서 북한이탈주민들은 대부분 자신들을 우리사회의 비주류이고 주변인 혹은 외국인으로 인식함. ・ 72.0%의 북한이탈주민들은 남한사회에서 자신들이 중하류 층 이하(중하류층 + 하류층)라 응답하였음을 볼 때 이들의 생활수준은 매우 낮은 것으로 나타남. 이를 통하여 남한 사 회에서의 적응 정도가 낮은 것으로 판단할 수 있음. <표 5> 현재 남한에서의 생활수준(%) 상류층 중상류층 중간층 중하류층 하류층 전체(7,560명) 0.8 2.4 18.5 26.3 45.7 남자(1,908명) 0.8 2.5 16.2 26.5 47.2 여자(5,652명) 0.8 2.4 19.3 26.3 45.2 출처: 김광웅(2012)

34 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 - 낮은 경제적 자립 상태 ・ 북한이탈주민에게는 여러 정착지원이 이루어지고 있지만 자본주의와 자유주의에 익숙하지 못함으로 인해 근로의욕 이 일반 국민들보다 낮다는 것이 문제점임. ・ 경기지역 북한이탈주민의 경제활동 실태는 1,778명의 표본 중 고용율이 49.7% 실업율은 12.1%이며, 일반국민의 고용율 58.7%, 실업율 3.7%에 비해 고용율은 낮고, 실업율은 상당 히 높은 수준임. <표 6> 경기도 북한이탈주민 경제활동상태 비교 구분 전체 북한이탈주민(7,560명) 경기거주자 (1,778명) 서울거주자 (2,270명) 일반국민(%) 경제활동 인구 4,028명 982명 1,142명 - 취업자 3,541명 860명 992명 - 실업자 487명 122명 150명 - 비경제활동인구 3,101명 714명 942명 - 판별 불가 431명 82명 186명 - 경제활동 참가율 56.5% 57.9% 54.8% 61.0% 비경제활동 비율 43.5% 42.1% 45.2% 39.0% 고용률 49.7% 50.7% 47.6% 58.7% 실업률 12.1% 12.4% 13.1% 3.7% 자료: 경기도 북한이탈주민 정착지원 정책토론회. p.51. ・ 월평균 근로소득 또한 낮은 상태로 한달 평균 근로소득이 ‘50만원 이하’라는 응답이 8.2%, ‘50~100만원’이 25.0%로 북

Ⅳ. 타당성 평가 : 북한이탈주민 정착지원 정책 35 한이탈주민 취업자 30% 내외는 월평균 100만원 이하의 소 득을 얻고 있음. (N=취업자 3,514명, 단위: %) 8.2 25.0 41.3 13.8 5.5 2.0 4.2 50만원이하 51만원~100만원 101만원~150민원 151만원~200만원 201만원~300만원 301만원이상 모름/무응답 출처: 2011 북한이탈주민 생활실태조사 기초분석 보고서 [그림 8] 취업자 월 평균 근로소득액 - 북한이탈주민에게 취업의 문제는 단순히 경제적 자립의 문제 만은 아님. ・ 하나원을 수료하면 선차적으로 직면한 문제는 브로커비용, 가족입국문제, 자녀교육 및 양육, 조선족 남편입국문제, 가 족에게 송금 문제 등 본인의 경제적 자립 외 중국・북한 가 족들의 경제적 안정까지 책임을 져야 하는 입장에 처해있음 (박영란, 2012).

36 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 조기개입 및 치료 부족으로 인한 복지재정의 부담 - 북한이탈주민의 60.2%가 기초생활수급자로 전락(강언숙, 2012). - 북한이탈주민은 5년이라는 보호기간에 기초생계에 의하여 정 착하는 비율이 높으며 높은 취업의 문턱을 넘지 못하고 있음. - 남한 사회에서 취업을 하려면 직업훈련 교육을 철저히 받아야 함에도 불구하고 앞서 제시한 브로커비용 문제 등으로 인해서 우선 저임금 일자리라도 찾아 직업을 갖게 됨. 그렇다보니 일 용직 일자리를 떠나지 못하게 되는 사례가 많음. ・ 직업훈련을 체계적으로 받지 못해 저임금 일용직에 머무르 기 때문에 보호기간 이후 기초생활수급자로 전락하는 경우 가 늘어남. ・ 탈북여성의 경우에는 자신의 임신과 출산 후 산후관리를 안 정적으로 할 여건이 부족한 상태에서 탈북을 위해 제3국에 서 체류하고 저임금 노동자로 생활하였기에 건강상의 문제 가 발생. 이는 입국 후 남한사회에서 적응하는데 중요한 어 려움이 되고 있음. ・ 이러한 건강관리에 대한 취약성은 의료비 지출의 증대를 가 져오며 병원에 가도 가시적으로 나타나는 질병이 없으니 노 동을 기피하고 의료쇼핑을 하는 사람들로 오해를 받기도 함 (박영란, 2012). - 이렇듯 현재의 정착지원정책은 정착지원금을 지급하는 형태 에 머물러 있는 처방적 서비스임으로 북한이탈주민의 신체 적・정신적 여건을 고려한 조기개입 이루어지지 못하고 있음.

Ⅳ. 타당성 평가 : 북한이탈주민 정착지원 정책 37 조기개입의 부재는 결국 보호기간 이후 기초생활수급자로 전 락하는 결과를 가져오며 지역사회의 부적응을 초래 지역사회 부적응으로 인한 사회통합 저해 - 통일에 대한 부정적 인식 우려 ・ 북한이탈주민의 지역사회 정착 및 적응 사례가 낮을수록 통 일에 대한 부정적 인식이 확대될 것임. - 북한이탈주민에 대한 사회적 배제와 차별 존재 ・ 북한이탈주민은 남한 사회에서 취업을 위한 제도적 지원의 미흡, 직장에서의 직무상 불이익, 차별, 선입견 등을 겪고 있으며, 이전 사회주의 체제에서의 경력과 개인적인 적성의 경시, 직업교육 프로그램의 낯섦, 언어구사에 있어서 의사 소통의 어려움에 직면하고 있음(박영정, 2011). - 2011년 북한이탈주민지원재단에서 북한이탈주민들의 생활만 족도를 조사한 결과 대체적으로 만족도가 높다(69.3%)고 나타 났음. 그러나 불만족이라 생각하는 사람들의 규모가 30%에 달하고, 불만족의 이유를 ‘북한이탈주민에 대한 각종 차별 (45.9%)’, ‘남한 사회문화에 적응 어려움(28.7%)’이라는 응답이 매우 높은 것으로 나타남.

38 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 <표 7> 남한에서의 생활 불만족 이유(복수응답) (단위: %) 경제적 어려움 나의 능력과 내가 하고싶은 일 사이의 격차가 심해서 북한이탈주민에 대한 각종 차별 남한사회문화에 적응이 어려움 가족 갈등 전체(362명) 57.7 26.2 45.9 28.7 4.4 남자(111명) 52.3 24.3 55.0 30.6 2.7 여자(251명) 60.2 27.1 41.8 27.9 5.2 출처: 김광웅(2012) ▣ 북한이탈주민 모집단의 특성 낮은 심리적 자존감, 육체적 건강상태 - 남한 사람들에 대한 열등의식과 동시에 우월의식이 있음. 북 한을 탈출하여 갖은 고초를 겪으며 남한으로 오게 되면서 가 진 기대의 반영이며 남한사회에 정착하여 자유롭게 자기를 주 장하고 있기 때문이라 분석됨. 그러나 남한 사람들에 비해 경 력이나 직무능력, 학력 등의 차이에서 오는 열등감과 부적응 으로 노동시장에서 편견과 차별을 받게 됨(강연숙 : 2012). - 북한이탈주민의 상당수는 북한에서 생활하면서 겪었던 굶주 림과 구타, 고문, 강제노역 등과 같은 다양한 육체적 외상뿐만 아니라, 가족의 죽음, 이별 등과 같은 정신적 외상을 가지고 있는 경우가 많음. ・ ‘사)북한전략센터’ 조사결과를 보면 육체적 건강뿐만 아니 라 정신적 건강문제는 북한이탈주민 지원에 있어 가장 중요 한 축임을 제시. 이 자료에서 귀순 후 가장 큰 어려움을 정

Ⅳ. 타당성 평가 : 북한이탈주민 정착지원 정책 39 신적・육체적 어려움이라 응답한 사람의 수가 46.7%에 달함 (박정란, 2010). - 특히, 재북시에 내면화된 사회문화적 정체성과 남한사회에서 의 사회문화적 충돌, 탈북과정과 제3국에서 육체적・정신적으 로 역경을 겪었기 때문에 심리적・정서적으로 매우 불안정한 상태임(김광웅, 2012). 남한 문화에 대한 이질감 - 대부분의 북한이탈주민은 ‘남한사람’으로서 남한사회에 적응 하려고 노력하고 있으나 언어 및 문화적 차이에서 오는 부적 응 요인 때문에 애로를 겪는 경우가 많음(박영정, 2011). - 또한 경제활동에 참여하고 있는 북한이탈주민의 경우에도 낮 은 소득에 장시간 노동이라는 환경 때문에 문화 활동이 낮고 이질감은 쉽게 해소되지 못함. - 자본주의시장경제체제, 자유민주주의체제, 많은 외래어, 언어 적 차이 등은 북한사회와 상당히 다르기 때문에 체제에 적응 에 어려움이 있음. 국내 입국 인원의 지속적 증가와 경기도 거주 희망 - 북한이탈주민의 국내 입국은 1990년대 초반까지 10명 이내의 적 은 인원이었으나 1994년 김일성 사망을 기점으로 늘어나기 시작 하면서 2001년 1,043명, 2002년 1,138명, 2006년 2,017명, 2010년 11월 초에 2만 명 시대(20,358명)로 접어들었음(통일부, 2011). - 북한이탈주민의 입국경로 또한 다양화되어 가고 있으며 입국 자들의 직업배경도 매우 다양해지고 있음(최승호 : 2012).

40 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 - 지속적으로 증가하는 북한이탈주민의 남한 사회 조기 정착은 이제 사회적 이슈로 확대되고 있음. - 북한이탈주민의 지역별 주거 배정은 영구임대주택을 중심으 로 주거배정이 이루어지고 있으며, 2010년과 2011년 주거 배 정결과에서는 16개 광역 시・도 중 경기도가 가장 높은 비율을 차지하고 있음. ・ 해당 기간동안 2위를 차지하는 서울과의 차이가 연 200명 이상이라는 점에서 전체 누적인원 규모에서도 2013년경에 는 경기도가 전국 최다 거주지역 될 것으로 예상 - 경기도는 최초주택 배정자 뿐만 아니라 지방거주자들이 취업, 가족문제, 교육 등을 이유로 이주하고자 희망하는 지역임(이 금순, 2012). <표 8> 경기도 북한이탈주민 현황 (2012.3 기준) 지역 거주인원(명) 지역 거주인원(명) 지역 거주인원(명) 지역 거주인원(명) 수원시 433 성남시 312 고양시 225 부천시 487 용인시 452 안산시 485 안양시 68 남양주 111 의정부 256 평택시 414 시흥시 135 화성시 510 광명시 302 파주시 204 군포시 277 광주시 22 김포시 289 이천시 57 구리시 6 양주시 39 안성시 110 포천시 218 오산시 181 하남시 14 의왕시 10 여주군 4 동두천 16 양평군 12 과천시 6 가평군 10 연천군 3 계 5,668 출처: 경기도 남북협력담당관

Ⅳ. 타당성 평가 : 북한이탈주민 정착지원 정책 41 ・ 2012년 3월 현재 경기도에는 5,668명의 북한이탈주민이 거 주하고 있으며 18개 시・군에 100명 이상의 북한이탈주민이 거주하고 있음. ▣ SIB 구조 상 정책대상의 연령과 지역 범위 북한이탈주민 정착지원 정책에 SIB의 도입을 위한 대상연령의 범위는 (대)학생을 제외한 18세 이상의 근로능력을 가진 남・여 로 설정할 수 있음. 경기도 내 북한이탈주민 5,668명으로 지역적 범위를 설정하고, 남・여로 동질집단(cohort)을 구성할 수 있음. ▣ 북한이탈주민의 정착지원에 관심을 갖는 커미셔너 정부부처 : 통일부, 복지부, 노동부, 교육과학기술부, 경찰서, 지 방자치단체 기타 : 지역 내 민간자원 - 북한이탈주민의 자립에 관심을 가지는 사람은 통일부임. 그러 나 통일부의 지원체계 이후에는 일반 사회복지망으로 들어오 기 때문에 복지부와 지자체가 관심을 가짐. ・ 현재는 북한이탈주민의 수가 타 취약계층보다 현저히 적기 때문에 별다른 관심은 없지만 향후 점차 관심이 증가할 것임.

42 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 출처: 우성호(2012) [그림 9] 북한이탈주민 지원체계 및 관련 커미셔너 ▣ 북한이탈주민에 관한 사회적 이슈 정의 북한이탈주민에 관한 사회적 이슈는 신체적・정서적 상태가 고 려된 맞춤형 정착지원 체계가 설계되어 경제적 자립률을 제고 하여야 한다는 것으로 볼 수 있음. - 경기도 내 북한이탈주민은 5,668명으로 다른 사회적 취약계층 과는 달리 북한이탈이라는 동일한 배경과 경험을 가졌고 대상 집단의 규모가 항상 관리된다는 측면이 존재함. 북한이탈주민에 관한 사회적 이슈 해결은 통일부와 복지부에게 정책성과의 효용을 가져다 줌. - 주무부서인 통일부는 자립지원 정책의 성공을 얻게 되며, 복 지를 통한 전국민의 사회적 안정망을 제공하는 복지부는 복지

Ⅳ. 타당성 평가 : 북한이탈주민 정착지원 정책 43 재정지출의 사전 예방이라는 효과를 갖게 됨. <표 9> 북한이탈주민 관련 식별된 사회적 이슈 사회적 이슈 ①동질집단의 규모 - 이슈의 모집단 특성, 연령 및 지역범위는? ②사회적 이슈 - 해결하고자 하는 사회적 이슈는? ③해당 커미셔너 - 해당 이슈해결에 누가 관심을 갖는가? - 경기도 내 : 5,668명 - 남・여 집단 구분하여 코호트 형성 가능 - 18세 이상으로 한정할 수 있음. - 경기도 거주인원의 지속적 증가 - 낮은 취업률(경제적 결핍) - 남한 사회의 부적응 - 정신적・신체적 쇠약 - 복지재정부담 - 사회통합 저해 - 통일부 - 복지부 - 지방자치단체 - 경찰서 - 고용노동부 - 각종 민간지원단체 2) 사회조기개입 전략개발 단계 ▶ Key Question : 북한이탈주민의 요구와 기존서비스의 공백, 개입 이 필요한 시점은? ▣ 북한이탈주민의 남한사회 자립지원을 위한 요구 신체 재활, 심리(정서)치료를 위한 의료지원 - 북한이탈주민에게는 의료급여 1종의 혜택이 주어지나, 이는 처방적이고 사후적인 의료지원임. - 단순 처방적인 의료지원보다는 재북 당시 굶주림 등으로 인한 체질 약화, 탈북 과정 시 제 3국에서의 정서적 불안, 남한 사 회 입국 후 경제적 어려움과 불안감 등이 고려된 재활 및 심 리(정서)치료가 병행되어야 함.

44 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 - 북한이탈주민들 중 비경제활동자가 지난 1개월 간 일자리를 구하지 않은 이유에는 ‘육제적 어려움 때문에(35.2%)’, ‘육아 때문에(18.5%)’, ‘고시를 포함한 취업 준비 중(13.0%)’ 등의 순 으로 나타남(송창용, 2011). ・ 이와 같은 조사결과를 통해서 북한이탈주민에게 우선적으 로 필요한 것은 ‘의료에 대한 지원’으로 볼 수 있음. ・ 현재의 지원체계 상에서도 북한이탈주민 중 취업자들도 의 료급여 1종을 적용하지만, 건강상의 문제점을 해결하기 위 해선 신체적・정신적 건강이 동시에 고려되는 지원이 필요함. 남・여 성별과 환경에 따른 맞춤형 취업지원 필요 - 실업자 중 일자리를 구하거나 소개받고도 취업하지 못한 이유 에는 본인의 경력과 능력에 맞지 않기 때문임. - 따라서, 취업을 위한 직업교육의 확대와 더불어 취업알선이 적극적으로 진행되어야 함. ・ 2010년 북한이탈주민 기초설문조사에 따르면 취업과 고용 유지를 위한 정책적 노력이 계속되고 있으나 고용지원센터 를 통해 취직했다는 응답은 23.8%로 2005년 이전 입국자에 서 2008년 이후 입국자로 갈수록 상대적으로 높게 나타남. 이를 통해서 고용센터를 통한 취업이 점차 효과를 나타내고 있음을 알 수 있음. ・ 하지만 여전히 ‘생활정보지를 보고 전화 문의(32.0%)’, ‘인터 넷을 통해 구직정보를 보고 전화문의(29.6%)’로 고용지원센터 를 통한 구직보다는 개별적인 차원의 고용을 선호하고 있음.

Ⅳ. 타당성 평가 : 북한이탈주민 정착지원 정책 45 (N=취업자 487명, 단위: %) 3 2 .0 2 6 .0 2 3 .0 1 7 .2 1 5 .2 생 활 정 보 지 (벼룩 시 장 등 ) 보고 전 화 문 의 인 터 넷 을 통 해 구 직 정 보 보 고 전 화 문 의 고 용 센 터 를 방 문 하 여 구직 등 록 을 함 주위 북 한 이 탈주 민 에 게 알 선 요 청 전 문 상 담사 에 게 도 움 요 청 출처: 2011 북한이탈주민 생활실태조사 기초분석 보고서 [그림 10] 지난 1개월 간 한 구직활동 유형(상위 5순위) - 여성의 경우 육아와 취업을 병행해야 하는 연령대의 여성 입 장에서는 가급적 기초생활수급자로서 혜택을 유지하는 편이 현실적인 선택인 실정임. ・ 경기도 내 북한이탈주민 중 남성의 비율이 26%(1,488명), 여 성이 74%(4,180명)로 여성의 비율이 상당히 높으며 연령대 의 경우도 20~29세 27%, 30~39세 31%로 절반 이상이 결혼 과 출산 가능 연령대임(최성일, 2012). ・ 육아의 문제를 함께 가지고 있는 여성의 경우는 육아서비스 를 적극적으로 지원함이 요구됨.

46 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 직업교육과 청소년 학습 코칭 지원 - 직업교육이 더욱 확대 필요 ・ 북한이탈주민 생활실태조사(북한이탈주민지원재단, 2011)에 따르면 응답자의 59.6%가 남한에서 직업훈련을 받지 않은 것으로 나타났음. ・ 반면 남한에서 받은 직업훈련을 받은 경험이 정착에 도움이 된다고 응답한 사람은 분야별로 40%~55.7%임으로 직업훈 련의 확대 및 강화가 필요 <직업훈련의 이수 여부> (N=응답자 전체 7,560명, 단위: %) 59.6 35.3 4.5 0.5 0.1 없음 1개 2개 3개 4개 <이수자 중 취업에 대한 도움 정도> (N=각 분야별 직업훈련 유경험자, 단위: %) 45.5 40.4 42.4 42.3 55.4 55.7 40.8 기계/ 중장비 전기 전자 정보통신 음식,제과,미용 및서비스 보건의료 사무회계 기타 출처: 2011 북한이탈주민 생활실태조사 기초분석 보고서 [그림 11] 직업훈련 이수 여부 및 이수자 중 취업에 대한 도움 정도 ・ 직업훈련교육 참여자를 대상으로 직업훈련교육이 한국사회 정착에 어느 정도 도움이 되었는지 경제활동상태별 결과를 보면 취업자는 2.48점(5점 척도), 비경제활동인구2.15점, 실

Ⅳ. 타당성 평가 : 북한이탈주민 정착지원 정책 47 업자 2.19점 수준으로 낮은 수준(아래 표 참조) ・ 전체 평균이 2.32점으로 참여했던 직업교육이 구직 시 실질 적인 도움이 되지 못한다고 인식하고 있음(아래 표 참조). <표 10> 직업교육이 한국사회로의 정착 도움 정도 인식(5점 척도) 사례 수 평균 표준편차 전체 2,828 2.32 1.31 경제활동인구 취업자 1,384 2.48 1.34 실업자 230 2.19 1.31 비경제활동인구 1,214 2.15 1.26 분야별 기계,중장비 318 2.21 1.44 전기,전자 188 2.18 1.35 정보통신 766 2.20 1.27 음식 등 서비스 653 2.22 1.38 보건,의료 456 2.64 1.27 사무,회계 460 2.57 1.26 기타 384 2.14 1.36 자료: 북한이탈주민 생활실태조사(2011) 주: 점수는 조사문항의 역수를 취하여 5점 만점, 점수가 클수록 도움 정도 인식이 큼 ・ 이는 북한이탈주민을 대상으로 실시되는 직업교육훈련의 내 용과 제공 방식을 구직자 및 노동시장의 수요에 맞도록 실용 성을 더욱 제고하는 방향으로 개편함을 시사함(송창용, 2011). ・ 직업교육훈련의 낮은 만족도는 기초생활수급비를 받기 위 해서 생존방식으로 역이용되기도 하는 사례로 인해서 나타 난 결과이기도 함(장호남, 2012).

48 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 - 북한이탈주민 자녀를 위한 언어 및 학습코칭 지원 ・ 현재 탈북청소년은 2,000명에 달하며 갈수록 증가하고 있 음. 더욱이 하나원에서 3개월 간의 초기교육만 받고 거주지 학교에 편입학한 청소년들 중 중학교, 고등학교로 진학할수 록 적응이 어려움. 청소년들은 학교 생활에서 가장 어려운 문제가 학교수업을 따라가는 것이라 인식(50.5%) (N=재학중인 탈북 청소년 687명, 단위: %) 50.5 17.9 10.0 1.5 13.8 6.3 학교수업을 따라가기 문화,언어적응 친구관계 선생님들과의 관계 기타 모름/무응답 출처: 2011 북한이탈주민 생활실태조사 기초분석 보고서 [그림 12] 탈북청소년의 학교 생활에서 가장 어려운 문제 ・ 탈북청소년의 경우도 45.6%가 사교육을 받고 있으며 한달 평균 지불하는 사교육 비용이 ‘11~30만원 사이’가 가장 많 은 것으로 나타남.

Ⅳ. 타당성 평가 : 북한이탈주민 정착지원 정책 49 <사교육 여부> 무응 답 0% 아니 오 54% 예 46% <사교육 비용> (N=사교육을 받는다고 응답한 재학중인 탈북 청소년 313명, 단위: %) 34.2 42.5 11.8 3.5 8.0 10만원이하 11~30만원 31~50만원 50만원이상 모름/무응답 출처: 2011 북한이탈주민 생활실태조사 기초분석 보고서 [그림 13] 탈북청소년의 사교육 비율과 비용 ・ 따라서 북한이탈주민 가정의 가계 경제 회복과 빈곤의 대물 림 방지를 위해서는 아동, 청소년 교육이 함께 고려되어야 함. ▣ 기존 서비스의 공백 발생 이유 북한이탈주민의 신체적・정신적 특성이 고려되지 못함. - 북한이탈주민은 자본주의정신 부족, 오랜 굶주림과 노역 등 혹한 역경을 거친 과정에서 신체적・정신적 어려움이 존재 ・ 그러나 현재의 지원내용은 대부분 ‘지원금’, ‘장려금’ 형식 의 급여형태로 개인의 정착활동을 성공적으로 이행하여야 만 각종 지원금의 혜택을 받는 구조임. ・ 이러한 유인구조(incentive structure)는 자본주의 사회에서 적 합한 수단이긴 하지만, 자본주의 사회・문화에 익숙하지 않 은 북한이탈주민에게는 맞지 않는 지원 방안임.

50 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 - 북한이탈주민의 특성을 고려한 통합적이고 맞춤형의 정착지 원방안이 설계되어야 함. 단절적이고 제한적인 정착지원 기간과 내용 - 현재까지 정착 지원제도는 식량난 이후 배출된 북한이탈주민 의 남한사회 적응을 돕기 위한 보호적 성격이 강하였고, 이제 는 보다 체계화되어 사회통합과 지역사회 중심의 정착 서비스 로 전환 및 확대 필요함(고지영, 2012). - 하나원 이후 지역사회에 거주하면서 하나센터에서 1년 동안 관리되지만 하나센터 이후 정착지원 프로그램이 부족함. 북한이탈주민의 정착지원을 위해 보호담당관(거주지, 신변, 취업 보호)제도가 운영되고 있으며, 지방정부의 역할이 법률에 명시되 어 있으나 실질적 역할 강화 필요성이 지속적으로 제기되고 있 음(이금순, 2012 ; 우성호, 2012 ; 최용환, 2012 ; 전연숙, 2012). - 정책체계도상으로는 중앙정부의 정책수립 내용을 지방정부가 집행하는 것으로 규정되어 있으나, 지방정부의 역할이 활성화 되지 못하는 실정임. ・ ‘지역적응교육’을 담당하는 ‘하나센터’에 대한 관리・감독기 능을 지자체에 부여하였으나, 여전히 통일부가 주도하는 실 정. 이는 지역별로 차별화된 서비스를 개발하는 데 제한적 인 요인이 됨(고지영, 2012). ・ 지자체에게는 북한이탈주민 정착지원업무가 ‘국가위임사 무’로서 책임만 부여된 형식적인 역할 위임으로 인식되고 있는 것으로 평가됨(김영수, 2010).

Ⅳ. 타당성 평가 : 북한이탈주민 정착지원 정책 51 - 지자체가 자발적으로 선택하기보다는 중앙정부의 필요성에 의해 배정된 업무, 타 복지사업에 비해 작은 규모의 정책대상, 보호기간 이후 자동적으로 일반 국민 편입 이유로 관심 부족 등으로 북한이탈주민의 남한사회 정착지원에 대한 서비스 공 백이 발생 통일부와의 정책적 충돌 가능성으로 인한 관련 부처 및 지자체 의 소극적인 조기개입 - 북한이탈주민 정착 및 자립 정책의 주무부서는 통일부이나 실 무차원에서는 통일부의 업무 범위를 넘어 복지부, 교과부, 고 용노동부 등 전문영역 부서와 연계가 이루어져야 함. - 그러나 실무차원에서 주무부처인 통일부와 타 부처와의 정책 적 충돌 가능성으로 인한 소극적 협조 및 연계가 발생(이금순, 2012). ▣ 개입이 필요한 시점 하나원 퇴소 후 보호기간 5년 동안 복지・교육・의료・일자리와 연계된 지역밀착형 프로그램 필요 ▣ 요구되는 개입프로그램 사회적응심화훈련 - ex) PC 교육 등 남한사회에서 정보를 취득할 수 있는 방법 들 을 중심으로 교육하는 프로그램 필요. ・ 북한이탈주민에게 시중의 PC교육과정은 이해하기 힘든 정

52 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 도이며, 보다 기초적인 교육내용이 제공되어야 PC를 통해 정보를 취득할 수 있음. 북한이탈주민의 특성을 감안한 직업기술교육 - 북한이탈주민의 신체적・정서적 특성을 감안한 교육이 필요하 며 주거지역에 따른 취업교육이 필요. 농촌지역에 정착한 주 민과 대도시 혹은 산업도시에 정착한 주민들에 대한 취업교육 의 내용을 달리해야 하는 필요성이 있음. 경력형성과 인적자원 개발이 이루어질 수 있는 사업체 연계 직 업훈련프로그램 자녀를 위한 학습코칭 및 언어교육 - 자녀 학습 지원을 위한 학습코칭 - 중국(한족, 조선족) 배우자 및 자녀를 위한 언어 및 적응을 위 한 교육 심리・정서치료 프로그램 - 탈북의 과정에서 겪은 이별 및 사별, 과도한 스트레스 등으로 인한 심리적 치료 프로그램 신체재활치료 프로그램 - 북한이탈주민은 북한 사회 혹은 제3국에 거주할 시 굶주림과 노역 등으로 인해 건강상태가 좋지 않음. 단순한 의료급여에 의한 치료를 넘어선 재활치료가 필요함. 지속적인 사례관리 - 복합적인 문제에 직면한 북한이탈주민에 대한 체계적 사례관 리 프로그램

Ⅳ. 타당성 평가 : 북한이탈주민 정착지원 정책 53 아이돌봄서비스(여성 또는 한부모 가정을 위한 육아지원) - 육아의 문제를 가지고 있는 여성탈북자 혹은 북한이탈주민 가 족에게 아동돌봄서비스를 실시하여 경제활동 및 교육서비스 지원 ▣ 사회조기개입 전략 북한이탈주민의 남한 사회의 적응을 위한 조기개입전략은 신체 적・정서적 요건을 고려한 통합적 지원프로그램 필요. <표 11> 북한이탈주민 정착지원을 위한 사회조기개입 전략 사회 조기 개입 전략 ①대상모집단의 요구 ②개입 시점 ③기존 서비스 공백 시점 ④개입프로그램 - 의료 - 취업알선 - 평생교육 - 하나원 퇴소 후 5년의 거주지 보호기간 - 하나원, 하나센터 이후 관리 부족 - 맞춤형 직업훈련 프로그램 부재 - 심리적 치료 프로 그램 부재 - 사회적응심화훈련 - 맞춤형직업기술교육 - 자녀학습코칭/언어교육 - 심리・정서치료 - 신체재활치료 - 지속적인 사례관리 - 아이돌봄서비스 3) 운영모델 개발 ▣ 북한이탈주민 특성이 고려된 운영모델 북한이탈주민 맞춤형 직업훈련 및 인적자원 개발 프로세스 구축 필요 - 북한이탈주민의 경제적 자립을 위한 직업훈련과 교육은 대부

54 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 분 공공 프로그램으로 진행되고 있으며, 일반 국민들과 같은 장소와 내용으로 교육이 이루어지고 있음. - 이러한 직업훈련 환경은 북한이탈주민의 학습능력, 건강상태, 심리상태 등 여러 가지 요인으로 볼 때 적합하지 않으며 대상 에 적합한 훈련 및 인적자원 개발 프로세스가 요구됨. 지역사회 적응을 위한 통합적 지원 서비스 - 북한이탈주민의 지역사회 적응을 위한 통합적 지원서비스는 경제적 자립보다도 더욱 중요한 요인이라 할 수 있음. ・ 북한이탈주민의 지역사회 적응을 위해선 지역사회의 협력 네트워크 구축이 필요함. 북한이탈주민을 위한 지방정부의 3종 보호담당관 뿐 아니라 지역 내에는 북한이탈주민을 도 울 수 있는 각종 민간 자원이 혼재해 있음. ・ 이들 민・관의 지원자원간 협력체계가 마련되지 않는다면 중복・과다 지원 등이 생길 수 있음. - 따라서 제공되어야 할 서비스를 융합할 수 있는 사례관리와 함께 적응심화훈련, 기술교육, 언어교육, 심리정서치료, 개별 상담, 신체 재활서비스, 의료서비스 등이 융합된 운영모델이 설계되어야 함. 북한이탈주민의 신체적・정신적 특성이 고려된 운영모델은 ‘사 례관리’가 포함되어야 다른 여러 프로그램들이 함께 운영되고 연계될 수 있음.

Ⅳ. 타당성 평가 : 북한이탈주민 정착지원 정책 55 [그림 14] 북한이탈주민 SIB 적용을 위한 프로그램 운영모델(예시) ▣ 소요예산 추정 추정되는 소요 예산 - 60%가 기초생활보장수급자로 전락하게 될 경우 추정 예산 ・ 기초생활보장대상 : 경기도 북한이탈주민 5,668명 × 60% = 3,401명 ・ 60% 기초생활급여비용을 받을 경우 : 3,401명 × 400천원 × 12월 = 16,324,800천원 ・ 경기도 내 거주하는 북한이탈주민 5,668명 중 60%가 보호 기간 이후 기초생활보장 대상자가 될 경우 소요되는 복지예 산은 연간 16,324,800천원이 소요될 것으로 추정. - SIB의 운영모델을 적용하여 취업률을 증가시키면 미래의 복 지급여 지출의 절감과 사회적 효용이 증가 ・ SIB 구조 상 1년 서비스 제공 비용 : 11,719,800천원(아래 표 참조) ・ 기초생활수급자 진입 비율 10% 하락 시 절감되는 비율 : 57명× 400천원 × 12월 = 2,700,000천원

56 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 설명 예산 모집단의 크기 (a) 5,668명 사회적응훈련(예시 PC교육, 18세 이상 대상) (b) 84%(4,760명) 1인당 PC 기초교육 비용(1개월) (c) 200천원 서비스 제공기간 (d) 3개월 전체 모집단 중 사회적응심화훈련 비용(3개월) (e)=(b×c)×d 2,856,000천원 심리・정서치료 프로그램(경제활동참가율 적용) (f) 57%(3,230명) 심리・정서치료 참여자 1인당 비용(1개월) (사회서비스 중 상담서비스 가격 적용) (g) 200천원 서비스 제공기간 (h) 6개월 전체 모집단의 심리・정서치료 지원 비용 (i)=(f×g)×h 3,876,000천원 학습코칭 참여 비율(0~19세 미만 아동,청소년 비율) (i) 16%(3,145명) 학습코칭 1인당 비용(1개월) (j) 50천원 서비스 제공기간 (k) 1년 전체 모집단의 학습코칭서비스 비용 (l)=(i×j)×k 1,887,000천원 신체 재활치료 참여 비율(경제활동참가율 적용) (m) 57%(3,230명) 신체 재활치료 1인당 비용(1개월) (n) 160천원 서비스 제공기간 (o) 6개월 전체 모집단의 신체 재활치료 참여 비용 (p)=(m×n)×o 3,100,800천원 아이돌봄서비스(복지부 0~5세 무상보육 정책 대체) (q) 4%(787명) 맞춤형 직업기술교육(희망리본사업비로 대체, 경제활동참가율 적용) (r) 57%(3,230명) 사례관리 프로그램(하나센터 운영비로 대체, 경제활동참가율 적용) (s) 57%(3,230명) 전체비용 (t)=(e+i+l+p) 11,719,800천원

Ⅳ. 타당성 평가 : 북한이탈주민 정착지원 정책 57 - SIB 적용 시 연간 소요비용은 11,719,800천원이 추정되며, 북 한이탈주민의 기초생활수급자 진입 비율이 현재 60%에서 50%로 하락하게 될 경우 연간 2,700,000천원의 복지재정 절감 이 예상 ・ 북한이탈주민의 남한사회 정착을 지원하기 위해 향후 약 117억의 정부 예산이 신규로 소요된다고 추정할 시 SIB를 도입하여 민간 투자자를 통한 재원은 117억을 확보하여야 하며 북한이탈주민의 기초생활보장수급자 진입 예방률에 따라 성과급을 지급할 수 있음. ▣ 성과측정 및 통제기준 사회적 성과 : 기초생활보장수급자 예방률 - 북한이탈주민의 60.2%가 기초생활수급자로 전락 - 보호기간 이후 일반국민으로 편입 시 기초생활수급자로 전락 하지 않도록 국민기초생활보장대상 진입률 감소를 궁극적인 사회적 성과목표로 설정할 수 있음. - 사회적 성과는 ‘기초생활보장수급자 예방률’로 설정할 수 있 으며, 그 하위의 핵심성과지표로서 취업률을 설정 통제기준 : 남・여 집단을 구분하여 취업률 제고 성과 측정 - 성별에 따라 요구되는 지원 프로그램이 다르게 적용될 수 있 음. 따라서 성과측정을 위한 목표설정도 남・여 집단을 구분하 여 설정할 수 있음. 경기도 전체 북한이탈주민 5,668명 중 20세 이상의 남성은 약

58 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 1,300여 명, 여성은 3,000여 명으로 추산되며, 각각의 수가 1,000 명이 넘기 때문에 비교적 통계적으로 유의한 코호트가 형성됨.2) ▣ 사회적 성과 평가 사회적 성과 개선에 의해 비용 절감의 혜택을 보는 정부부처는 보건복지부 및 지방자치단체임. - 자립지원기간(5년) 이후 기초생활수급자 진입율 감소 목표 ・ 현재 60.2%인 북한이탈주민의 기초생활수급자 진입률을 낮 추는 것은 복지부와 지방자치단체의 복지재정 지출 절감 혜 택을 가짐. - 취업률 증가 : (예시) 현재 56.5% → 이후 61.0% ・ 일반 국민들의 취업률은 61.0%이며, 북한이탈주민은 56.5% 임. 조기개입을 통해 취업률이 증가하면 지역사회적응력도 증가할 것임. - 따라서, 사회적 비용절감의 가치는 기초생활수급자 전락 예방 에 따른 지방자치단체의 복지재정 절감에 있음. - 성과측정기간 : 5년 ・ 성과측정기간은 거주지 보호기간을 포함하여 북한이탈주민 에서 일반국민으로 편입되는 기간 동안을 조기개입을 실시 할 수 있으며, 성과측정은 보호기간 5년 이후 측정. ・ 따라서, 5년 동안은 SIB를 통한 정착지원 프로그램 조기개 2) 경기도 북한이탈주민들 중 20세 이상의 남성과 여성의 숫자는 통일부(2011) 현황자료 중 20~59세의 인원비율과 남녀비율을 적용하여 대략적으로 추산한 것임.

Ⅳ. 타당성 평가 : 북한이탈주민 정착지원 정책 59 입 기간이며, 5년 이후(보호기간 종료 후) 일반국민으로 편 입되는 시점에서 ‘기초생활수급자 진입률’이 사회적 정착 정도를 평가하는 측정지표가 될 수 있음. 4) 소결 ▣ 경기도 북한이탈주민 정착지원 정책의 SIB 구조 경기도 SIB 모델은 SIBIO와 복지부 간 사회성과연동채권 기본 계약관계를 맺을 수 있음. - 경기도 내 북한이탈주민 자립지원 정책 대상자의 기초생활수 급자 진입률이 60.2%에서 약 50%까지 약 10% 낮아지면 감소 비율에 따라 투자자에게 성과를 지급 SIBIO는 민간투자자에게 사회성과연동채권을 발행 SIBIO는 서비스제공자 간의 서비스제공 계약관계를 맺음 - SIBIO는 심리치료 사회서비스제공기관, 재활치료 사회서비스 제공기관, 사례관리전문기관(가령 하나센터), 복지관 등 다수 의 사업단체와 ‘북한이탈주민 자립지원 프로그램’을 체결

60 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 [그림 15] 경기도 북한이탈주민 정착지원 프로그램 SIB 계약 구조 ▣ 경기도 북한이탈주민 정착지원 정책의 SIB 적용 타당성 북한이탈주민의 자립을 지원하기 위한 SIB 적용 검토 결과 사 업수행에 타당성이 성립된다고 분석됨. 지방자치단체 차원에서는 ‘북한이탈주민의 남한사회에서의 안 정적 정착’이라는 결과를 얻을 수 있으며, 사회적 측면에서는 고용창출효과 및 사회적 통합효과를 제고할 수 있음. 북한이탈주민 개인의 측면에서는 자신의 신체적・정신적 상태에 따른 맞춤형 자립지원을 통해 자신감 회복 복지부 차원에서는 기초생활수급자로의 전락 시 발생하는 막대 한 비용을 절감

Ⅴ. 결론 61 결론Ⅴ ▣ 증세 없는 선분배적 복지확대 전략으로서 SIB 사회성과연동채권은 관련 복지 프로그램이 성공하여 사회문제의 원인이 제거되면 사회문제 해결에 소요되는 예산이 절약되고 절 감된 예산이 성공한 복지 프로그램에 재투자되는 메커니즘 SIB는 민간이 사회문제 해결을 위한 투자자로 나서기 때문에 소득 이후의 후분배가 아닌 세금 이전의 선분배적 성격을 가진 다고 볼 수 있음. 이러한 SIB의 특성들은 증세 없이 복지를 확대하고 자본주의사 회에 나타난 사회문제를 자본주의 방식으로 해결할 수 있는 대 안으로 검토될 수 있음. ▣ 사회복지 사업의 성과측정과 혁신 유인 SIB의 적용 노력에서 찾을 수 있는 의미는 사회복지 사업에 성 과측정 및 관리에 대한 노력을 유인함. - 사회복지가 가지는 사회적 가치는 무형의 가치임으로 그 동안 사회복지사업에 대한 성과를 계량화하고 측정하는 노력이 부족

62 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 - SIB는 사회복지사업에도 식별가능한 사회적 성과를 측정할 수 있는 기준개발과 성과제고를 위한 노력을 유인함으로 향후 사회복지사업의 성과관리 및 측정기법의 개발에 발전적 영향 을 미치게 될 것임. ▣ 적용을 위한 다층적인 사전 평가 및 실험(pilot)이 필요 SIB는 사회복지 사업 중 의무 중심 서비스가 아닌 성과 중심 서 비스를 내용으로 하는 사업에 적용이 가능하기 때문에 사전평 가와 실험이 철저히 이루어져야 함. - 복지사업 중 근로능력이 없는 취약계층을 대상으로 하는 사업 등 필수적으로 제공되어야 하는 의무가 있는 사회복지사업에 적용할 수 없음. 성과가 미진하다는 이유로 중단되면 큰 사회 적 문제를 야기하기 때문에 적합하지 않음. SIB의 올바른 적용을 위해서는 경제, 복지, 행정 등 다층적인 차 원에서 평가 및 실험이 필요함. ▣ 향후 SIB 적용 시 필요재정 및 절감효과를 제시하는 재정모델 개발 연구 필요 SIB는 자선이나 기부에 의한 것이 아닌 ‘투자’의 개념임으로 제 도 도입 시 소요되는 비용과 얻는 효용을 구체적으로 분석하여 야 함. - 본 연구의 타당성 분석 과정에서는 재정모델설계가 제외되어 있기 때문에 향후 연구에서 모델설계가 필요함.

Ⅴ. 결론 63 - 재정모델설계는 SIB 투자자들은 기부가 아닌 수익률에 동기 화된다는 점을 감안한다면 정확한 소요재정(투자자본)과 절감 효과(사회적 성과)를 추정하여 제시하여야 함.

64 사회복지사업에 대한 사회성과연동채권의 적용가능성 모색 연구 참고문헌 김갑래(2012a) 사회성과연계채권(SIB) 활용방안 : 자본시장을 통한 사회문제의 해 결. 자본시장연구원. ______(2012b) 사회성과연계채권의 증세 없는 복지 확대의 원리. 자본시장 Weekly 40호. 김광웅(2012) 북한이탈주민의 정착과정에서 사회적 배제가 사회성에 미치는 영향 요인. 북한이탈주민의 정착현황과 미래 세미나 자료. 북한이탈주민지원재단. 박영정(2011) 북한이탈주민의 문화적 적응방안 연구. 한국문화관광연구원 기본연구 2011-62. 박정란(2010) 탈북자 지원체계의 쟁점과 발전 방향. 북한경제리뷰 2010년 9월호. KDI. 서상목(2012) 새로운 자분주의 패러다임의 모색-성과연동채권과 사회금융을 중심 으로-. 경기개발연구원 미발간 세미나 발표자료. 송창용(2011) 2011년 북한이탈주민 경제활동 실태. 북한이탈주민지원재단. 심상달(2012) 사회적성과 보상제도. 2012 KDI Journal of Economic Policy Conference 발표자료. 이금순(2012) 경기도-유관기관 간 북한이탈주민 정착지원체계 구축방안. 경기도 북 한이탈주민 정착지원 정책토론회 자료. 경기개발연구원. 전연숙(2012) 지방자치단체 차원의 북한이탈주민 취업지원 방안. 경기도 북한이탈 주민 정착지원 정책토론회 자료. 경기개발연구원. 최성일(2012) 북한이탈주민 지역적응센터 운영실태 및 발전방안 연구. 경기도가족 여성연구원 정책보고서 2012-07. 최승호(2012) 충북지역 북한이탈주민의 자립・자활을 위한 제도적 개선 사항. 북한 이탈주민의 정착현황과 미래 세미나 자료. 북한이탈주민지원재단. 최용환(2009) 북한이탈주민의 경제적 자립을 위한 정책모델 연구. Policy Brief No 35. 경기개발연구원. 북한이탈주민지원재단(2011) 2011 북한이탈주민 생활실태조사 기초분석 보고서.

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