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우리나라 사회복지의 발달단계를 크게 세 단계로 구분하여 보면 공공 부조 위주의 제도 도입기, 사회보험 및 최저생활보장 위주의 발달기, 그 리고 현재의 사회서비스 확대기로 나누어 볼 수 있다. 특히 최근 이용자 지원방식인 바우처 방식의 확대에 따라 차상위까지도 포괄할 수 있는 노력을 하고 있다. 사회서비스에 대한 확대 노력은 향후에도 지속적으로 시도될 것이지만 바우처 방식만이 최선의 길은 아닐 것이다. 이용자의 선택권을 중시하는 바우처 방식은 서비스 이용자에게 합리적 선택이라 는 의무를 부여함으로 선택을 위한 노력과 선택으로 인한 책임도 함께 부여되기 때문이다. 한편 제공자지원방식은 민간비영리 기관에게 재정을 지원하여 사회서 비스를 제공토록 하는 보조금 방식이 널리 활용되어져 왔다. 보조금 방 식은 복지서비스와 같이 시장기제에 의해서 가격과 거래가 형성되지 않 는 영역에서 정부가 특정 서비스를 주도하여 제공하거나, 공공재적 성격 을 갖는 재화에 대하여 긍정적 외부효과를 도모하기 위해 활용하는 정 부의 재정지원방식이다. 우리나라에서도 공공부조적 성격을 가진 서비 스를 저소득층에 제공하는 방식으로 주로 쓰인다. 이런 보조금 방식은 지원 주체인 정부의 재정적 여건에 따라 그 지원 규모가 달라지며 제공 되는 서비스에 대한 모니터링이 어렵다는 한계가 내재하고 있다. 최근 복지서비스의 전달주체가 다양화 되어가고 서비스의 확대가 요 구되며, 동시에 유사･중복에 대한 문제가 거론되고 있다. 즉 복지서비스 를 제공하는데 있어서도 이제는 효율성을 기초로 한 경영개선과 서비스 전문성을 바탕으로 민-관 간 동등한 파트너십이 작동되는 재정지원방식 으로 개편이 요구되고 있는 것이다. 이러한 필요에 따라 우리재단의 연구진들은 2012년부터 민간전달체계 를 개선하고 지원하기 위한 다방면의 대안을 모색하고 있었으며 보조금 제도를 보완할만한 재정지원방식으로 서비스구매계약 방식을 검토하게 발 간 사

xii 요 약 ∙ 첫째, 사각지대 사업량과 연동되지 못한 재정지원방식. 한정 된 보조금 방식 하에서는 적극적 대상자 발굴보단 현 이용 자에게 서비스 제공에만 집중하게 되는 문제점 존재 ∙ 둘째, 서비스 내용 측면에서 노인을 위한 기존의 다른 돌봄서 비스, 예를 들면 노인장기요양보험의 방문요양서비스나 노인 돌봄서비스(기본서비스, 종합서비스)와 분명하게 구별되는 고유한 내용의 서비스를 제공하지 못하는 것으로 나타남. ∙ 셋째, 타 사업들과의 겸업 운영. 대부분이 재가노인지원서비 스 사업 외 2.1개(평균)를 복수 운영하고 있는 실정. 이중 방 문요양서비스를 제공하는 시설은 95.1%로 나타났고 76.5%가 장기요양기관과 함께 운영하는 것으로 나타남. 이는 기관의 수익사업에 더 많은 노력과 관심을 갖게 될 수 있음. - 구매계약 방식 적용 필요성 ∙ 첫째, 사업량에 따른 재정연동 필요. 이는 사각지대 노인을 발굴하여 서비스를 제공하는 만큼 재정이 연동되어 지역사 회의 사각지대를 해소하도록 하여야 함. ∙ 둘째, 구매계약방식을 통해 예방적 기능과 이를 위한 서비스 범위를 명확히 제시하여 타 사업들과 중복되지 않도록 하여 야 함. ∙ 셋째, 성과모니터링 강화. 현재처럼 재가노인지원서비스 사 업을 수행하는 기관이 여러 사업을 겸업하고 있는 상황에서 정부의 명확한 모니터링과 성과에 기반한 계약관리가 이루 어지지 않는다면 서비스 제공에 대한 상대적 소홀과 낮은 서 비스 질 등의 문제가 발생. ○ 계약방식 1. 서비스구매계약 방식 적용(안) - 재가노인지원서비스사업에 서비스구매계약을 적용하기 위해선 크 게는 ‘비용지불기준과 계약방식’과 ‘운영구조’를 고려하여야 함. - 비용지불기준은 행위별수가제와 인두제를 혼합한 계약방식을

차 례 xix 서 론Ⅰ 1 1. 연구의 배경 및 필요성 ································································ 3 2. 연구 목적 ··················································································· 6 3. 연구 방법 ··················································································· 7 시설재정지원방식의 이론적 검토Ⅱ 11 1. 사회복지시설 재정지원방식의 유형 ············································ 13 2. 서비스구매계약방식의 과정 ························································ 32 서비스구매계약방식의 적용사례Ⅲ 41 1. 미국의 적용사례 ········································································ 43 2. 한국의 적용사례 : 희망리본 ······················································· 55 3. 사례분석을 통한 시사점 ····························································· 68 경기도에 서비스구매계약방식의 도입 필요성Ⅳ 73 1. 경기도의 서비스 공급체계 개요 ·················································· 75 2. 현행 보조금방식의 문제점 ·························································· 79 3. 재정지원방식 개편 필요성 ·························································· 87 C ･o ･n ･ t ･ e ･n t

차 례 xxi 표 차례 <표 Ⅱ-1> 서비스 행위당 계약 예시(미국 메사추세츠주 발달장애) ············· 21 <표 Ⅱ-2> 미네소타주의 직업알선 휴먼서비스 성과기반계약의 성과 ·········· 25 <표 Ⅱ-3> 보조금과 서비스구매계약, 사회서비스 간 차이점 ······················ 32 <표 Ⅱ-4> 서비스구매계약방식의 장단점과 실현조건 ································· 35 <표 Ⅲ-1> 자활사업 참여자 및 취업성과 ·················································· 56 <표 Ⅲ-2> 자활사업 주요 프로그램 ·························································· 58 <표 Ⅲ-3> 희망리본프로젝트 참여기관 사업성과 ······································· 60 <표 Ⅲ-4> 자활사업과 성과관리형 자활사업의 특성 비교 ························ 61 <표 Ⅲ-5> 희망리본 참여기관 현황 ·························································· 63 <표 Ⅲ-6> 희망리본프로젝트 성과급(2013년기준) ······································ 64 <표 Ⅳ-1> 경기도의 보조금 및 서비스지원금 예산규모 ····························· 78 <표 Ⅳ-2> 보조금과 관련된 쟁점과 우선순위 ··········································· 81 <표 Ⅳ-3> 경기도 노인복지관 보조금 지급기준 ········································ 83 <표 Ⅳ-4> 모니터링 및 평가에 대한 어려움에 대한 이유 ·························· 85 <표 Ⅳ-5> 보조금 방식에서 성과 파악의 어려움의 이유 ··························· 87 <표 Ⅳ-6> 보조금의 재정적 책임성을 제고하기 위한 대안 ························ 89 <표 Ⅳ-7> 서비스구매계약 방식 도입에 대한 정책델파이 결과 ·················· 91 <표 Ⅴ-1> 경기도 저소득층 등급자 노인수 및 요양서비스제공기관 수 ······· 98 <표 Ⅴ-2> 2011, 2013년 재가노인지원서비스 센터 대상자 수 ·················· 102 <표 Ⅴ-3> 시군별 재가노인지원서비스센터 분포 ····································· 103 <표 Ⅴ-4> 재가노인복지서비스 프로그램 및 이용자 수 ··························· 106 <표 Ⅴ-5> 재가노인복지서비스 프로그램에 따른 비용지불기준 ················· 111 <표 Ⅴ-6> 비용지불방식 비교 ································································ 130

xxii 차 례 그림 차례 [그림 Ⅰ-1] 연구의 체계도 ········································································ 9 [그림 Ⅱ-1] 보조금 지급을 위한 민간위탁의 절차 ····································· 29 [그림 Ⅱ-2] 서비스구매계약 방식의 절차 ·················································· 30 [그림 Ⅲ-1] 사례관리의 구매계약 절차 ····················································· 48 [그림 Ⅲ-2] 전체 자활사업대상자 및 참여프로그램 현황(2012년 말 기준) ··· 57 [그림 Ⅲ-3] 희망리본프로젝트의 흐름도 1(서비스 신청 및 의뢰) ················ 66 [그림 Ⅲ-4] 희망리본프로젝트의 흐름도 2(성과급 신청 및 모니터링) ··· ··· ··· 67 [그림 Ⅳ-1] 정부지원 보조금 양의 충분성에 대한 견해 ····························· 80 [그림 Ⅳ-2] 보조금 제공 이후 서비스에 대한 모니터 및 평가에 대한 견해 84 [그림 Ⅳ-3] 서비스제공 성과보단 예산 사용의 관리･감독에 치중 ············· 86 [그림 Ⅳ-4] 위탁 계약 전/후 중 정부가 비중을 두어야 할 내용 ················· 90 [그림 Ⅴ-1] 재가노인지원서비스사업의 서비스 내용 ································ 100 [그림 Ⅴ-2] 재가노인복지서비스센터의 운영주체 분포 ····························· 114 [그림 Ⅴ-3] 사업량을 반영한 계약범위 : 기본계약 + 옵션계약 ················ 114 [그림 Ⅴ-4] 노인재가복지서비스 구매계약 구조 ······································· 115 [그림 Ⅴ-5] 매니지드 케어 운영구조 ······················································ 119 [그림 Ⅴ-6] 무한돌봄센터 구성 ······························································ 120 [그림 Ⅴ-7] 서비스기관 대상 비용지불 기준의 특성 ································ 132 [그림 Ⅴ-8] 네트워크팀 비용지불 기준의 특성 ········································ 135

4 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 같은 요구를 받고 있다. 즉, 국가의 재정지원의 책임성을 민간에게 전이 시키는 것까지는 아니만, 재정지원 사업에 대한 효율성･효과성에 대한 요구가 더욱 강화되는 것이다. 이에 최근에는 유사･중복 복지사업 개편, 성과관리, 성과계약방식의 도입 등의 노력을 통해서 정부보조사업의 효 율성을 제고하고자 하고 있다. 이러한 경제적 환경변화는 민간비영리기관에게 큰 도전을 가져다 주 고 있다. 전통적으로 사회복지조직은 정부보조금이 재정적 수입의 대부 분을 차지하고 있다. 정부보조금은 보호받는 대상자의 수와 시설의 규 모, 서비스를 제공하는 직원 수, 시설의 하드웨어적 기능보강의 필요성 등에 의해서 결정된다. 즉 서비스의 단위 당 원가에 따라 정부보조금 수 입의 규모가 결정되는 것이 아니라 시설의 규모, 물가상승률, 임금인상 율, 정부의 예산증가율 등에 더 많은 영향을 받는 구조인 것이다(최재 성･최상미, 2008 ; 최재성 외, 2012). 정부보조금 수입에만 의존하는 사회복지서비스는 필요에 따라 재정이 확보가 되는 것이 아닌 경제적 여건에 따라 재정이 확보되어야 하는 어 려움을 겪고 있다. 이러한 원인에는 사회복지사업에 대한 정확한 원가와 성과를 측정할 수 없기 때문인 것으로 볼 수 있다. 이제 제도적 환경이 변화하고 있다. 정부의 재정을 갈수록 어려워지고 있고 모든 공공부분에 서는 공적자금의 효율적 활용과 이를 증명할 수 있는 성과관리를 점차 발전시켜나가고 있으며, 민간복지기관들은 서비스 전달의 성과를 가시 적으로 증명해야 하는 도전에 직면하고 있다. 이러한 측면에서 늘 쟁점이 되는 것은 시설에 정부가 지원하는 재정 이 실제 사업운영에는 부족하게 지급된다는 점이다. 현재의 우리나라 사 회복지서비스의 전반적인 상황을 보면 국가 또는 민간이 사회복지제공 기관을 설립하고, 이에 대하여 국가 및 지방정부가 제공기관에 대하여 운영비용을 지원하는 방식을 사용하고 있다. 이를 통상적으로 보조금 방 식으로 이해하고 있다. 그리고 각 개별 기관은 사실상 독자적으로 기관의 서비스 이용자들의 이용자격을 심사하고, 각 기관의 재량적 판단에 의하여 서비스 제공 결

Ⅰ. 서 론 5 정을 하고 있다. 따라서 전반적인 사회복지서비스 전달방식은 국가가 민 간 운영기관에 포괄적으로 재정을 지원하는 방식이며, 구체적인 서비스 의 전달내용과 과정은 국가적인 틀에서 제공되지 못하고 있는 실정이다 (이봉주 외, 2008). 이와같은 현실은 시설에 재정을 지원하는 지원 주체와 민간복지기관 의 서비스질을 평가하는 주체가 각기 달리 나타나 재정 및 운영에 대한 관리･감독은 지방정부에서 받고 서비스에 대한 평가는 보건복지부를 통 해 시행되는 이원적인 구조가 양태되었다. 시설에 지원되는 보조금이 항 상 부족하게 지원되고 종사자의 처우가 개선되지 않는 이유에는 이러한 구조적 측면도 간과할 수는 없다. 이는 곧 서비스제공에 필요한 재원인 정부보조금의 배분기준과 양이 지역적 수요와 서비스 제공 성과와 연계 되지 못 한 채 전년도 대비나 지방정부의 재정적 형편에 따라 임의로 산 출될 수밖에 없는 문제로 이어진다. 더욱이 최근에는 사회복지서비스 제공을 위해 이용자지원방식인 바우 처(voucher)가 도입되어 확대되는 등 서비스 이용자의 선택권을 확대하 는 정책적 변화는 복지부문의 새로운 흐름을 나타내는 예라고 볼 수 있 다. 결국 사회복지서비스 공급확대는 불가피한 시대적 요구에 부응하기 위해 적절한 제공방식과 이에 상응하는 재정지원방식을 도출해야 하는 과제를 요구받고 있는 것이다. 그리고 점차 사회서비스가 확대되고 있긴 하지만, 이용자에게 선택권을 지원하는 바우처 방식만이 효율적이고 적 절하다고 평가할 수도 없다. 또한 제공자에게 보조금을 지원하는 재정방 식도 서비스와 대상과 유형에 적합한 재정지원방식을 모색하여 적용되 어야 한다. 특히 현재 주를 이루는 보조금 방식이 가지는 내재적 한계점을 보완하고 대체할 수 있는 제공자지원의 재정지원방식 모색이 필요하다. 그러므로 본 연구에서는 제공자에게 재정을 지원하는 보조금 방식의 한계를 보완하고 서비스유형과 사업량에 따른 재정지원방식 도입 모색 의 필요성을 다음과 같이 제시한다. 첫째, 민간복지조직이 복지사업에 필요한 실제 비용에 따라 재정 지원 의 규모가 결정될 수 있도록 하는 재정지원방식으로 개편이 필요하다.

6 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 현행 시설 규모 및 직원을 기준으로 가형, 나형, 다형으로 각각의 범위에 따라 보조금이 지원되는 지급기준은 종사자의 처우를 열악하게 하고 서 비스의 질과 성과제고에 장애가 되는 원인이 된다(한국사회복지관협회, 2010). 이는 보충적 의미를 갖는 보조금이라는 재정지원 방식이 가지는 제도적 맥락에서 기인한 것이다. 둘째, 제공되는 서비스에 대한 성과제고의 측면에서 서비스 내용과 성 과가 공공에서 모니터링 되고 평가될 수 있는 재정지원방식이 필요하다. 복지서비스에 대한 양적인 확대와 질적인 성과제고가 정치･사회적 관심 이 되면서 자연스레 정책이슈는 복지재정의 효율적 활용으로 이어지고 있다. 더욱이 포괄적으로 지원되는 보조금 방식은 공공과 민간의 관계를 ‘종속적-대행자’의 관계로 설정되고 있다는 비판도 있다(최재성, 2005). 또한 민간에 의한 복지서비스의 전달이 증가현상에 따라, 책임성 검증에 대한 관심도 함께 수반하고 있는데 보조금 방식 하에선 일반적으로 회계 규정준수, 운영규정준수, 인력의 전문성과 같은 서비스 전달의 구조와 행 정적 과정에만 집중되어 왔음이 지적되고 있다. 정부는 어떤 서비스가 누 구에 의하여 어떤 방식으로 어느 범위까지 누구에게 제공되어야 하는 가에 대한 것을 규정하고 지역복지서비스의 제공계획을 수립하여야 한다. 따라서 공공의 측면에서 민간이 제공하고 있는 서비스의 대상과 내용, 성과가 모니 터 될 수 있는 재정지원방식으로의 개편이 필요하다. 2 연구 목적 본 연구의 목적은 민간사회복지시설에 재원을 지원하는 현재의 보조 금 방식의 한계점을 보완하여 민간사회복지시설이 서비스제공의 필요에 따라 재정이 지원되고 서비스의 성과제고와도 연계될 수 있는 서비스구 매계약 방식으로 전환의 필요성을 제시하는 것이다. 이를 위해 네 가지 세부적인 연구목표를 설정하였다. 첫째, 서비스구매계약방식의 제도적 요인을 검토한다.

Ⅰ. 서 론 7 둘째, 서비스구매계약방식의 해외사례와 국내적용사례를 분석한다. 셋째, 경기도의 서비스구매계약방식 도입의 필요성을 제시한다. 넷째, 경기도에 서비스구매계약방식의 적용가능 사업 및 구조를 예시 로 제시한다. 제도와 제도 내 정책도구는 그 자체의 정치･경제적 속성을 가지고 있 다(Salamon, 2002). 따라서 서비스구매계약이라는 방식이 가지는 제도적 속성과 맥락을 충분히 검토하고 이해하여야만 경기도에 적용방안을 모 색할 수 있고, 연구목적에 부합할 수 있도록 변형이 가능하다. 3 연구 방법 본 연구에서는 미국과 국내 일부 복지사업에서 활용되는 서비스구매 계약방식의 재정지원방식을 경기도에 적용하기 위해서 활용하는 방법으 로 정책사례분석을 사용한다. 사례지향적이고 전체적(wholistic) 접근이 이루어지는 사례분석방법은 제도의 이식과 수입의 과정에서 중요하게 고려되어야 하는 제도적 상호보완성(institutional complementarities)을 찾 고 발견하여 분석변수로서 활용할 수 있다는 장점이 있다. 제도적 상호보완성이란 다양한 제도들이 결합되어 제도를 구성한다는 점을 인정하면서 나오게 된 개념이다(하연섭, 2006). 특정 영역에서 특정 형태의 제도의 존재가 다른 영역에서 다른 제도의 존재, 기능 및 효율성 을 강화시켜줄 때 제도 간 상호보완성이 존재한다고 본다. 즉, 제도적 상 호보완성은 제도 간 이른바 시너지효과가 존재함을 의미하는 개념이다 (Offe, 2006 ; 하연섭, 2006). 제도는 다른 제도들과 상호보완적인 관계에 있기 때문에 쉽게 다른 사회로 이식되기 어렵다(Hollingsworth, 2000). 특 정 국가와 영역에서 활용되어진 제도에 대한 벤치마킹을 통해 우리나라 에 도입한다 해도 이식된 제도가 의도했던 결과를 창출하지 못하는 경 우가 허다하다. 그러한 이유를 바로 제도 간 상호보완성에서 찾게 되는 것인데 이를 Howlett(2005)은 정책도구가 가지는 상호대체가능성이라 지

8 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 적하며 유사한 정책목표를 가졌음에도 불구하고 국가적 특성과 제도적 맥락에 따라 대체가능한 다른 정책도구가 사용되어지게 된다는 것이다 (Howlett, 2005). 외국에서 작동되고 있는 서비스구매계약방식을 단순히 재정적 효율성 과 경쟁을 통한 목표달성을 원칙으로 하는 수단으로만 인식하여 도입을 고려하는 것은 정책도구 내 포함되는 행위의 다양성과 그 행위들이 가 져오는 풍부한 의미에 대해 귀를 기울이지 않고 관리주의와 도구주의적 관점에서 단순하게 인식하는 우를 범하게 된다(윤견수, 2005). 다시 말하 면 외국에서 작동하는 서비스구매계약방식은 우리나라의 경험이 아니기 때문에 제도적 맥락에 대한 이해없이 무조건적 도입은 오히려 역효과를 야기한다는 것이다. 연구방법론으로서 정책사례분석은 정책문제의 성격 에 따라 달라지는 정책과정에 분석적 초점이 맞춰진다. 특히 분석하고자 하는 사례가 정치성을 띄고 다양한 이해관계자가 연관되어 있는 경우에 는 기술적이고 처방적인 접근으로는 설명이 되지 않는 어려움에 봉착하 게 된다. 사례가 가진 정책문제의 성격에 따라 특수성과 일반성을 구별 해 내어 적절한 제도적 변형과정을 거쳐야 우리나라의 정책환경에 맞게 활용할 수 있다. 사례연구를 진행하기 위해서 먼저 고려해야 하는 것이 사례연구의 설 계이다. 어떤 기준으로 사례를 선정하고 어떻게 사례와 관련된 자료를 수집하며, 어떻게 분석할 것인지에 대한 사전적 설계가 필요하다. 즉, 사 례연구를 위해서는 연구질문의 명시화, 연구명제와 가설의 제시, 분석단 위의 선택, 자료수집의 방법, 자료와 명제와 연결, 연구결과의 해석기준 이 미리 마련되어 있어야 한다(김성훈, 2001 ; 서울대, 2002 ; 강은숙･이 달곤, 2005 ; 이종원, 2011). 따라서 사례연구를 위한 연구문제는 다음과 같다. 첫째, 사회복지분야에서 구매계약이라는 다소 생소한 재정지원방식인 서비스구매계약방식의 최초 설계된 환경적 맥락은 무엇인가? 둘째, 서비스구매계약방식의 제도적 운영방식(구조)는 무엇인가? 이론적 검토와 제도 분석을 위해서는 다음과 같은 연구문제는 다음과 같다.

14 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 자의 범주인 국가 및 지방정부가 사회복지사업을 육성하고 촉진하기 위 해 개인이나 법인 시설에 교부하는 것을 통상 보조금이라 지칭한다. 따라서 본 연구에서 개념적으로 보조금이란 정부가 공공이나 민간 조 직이나 개인에게 교부하는 돈으로써 그 목적은 보조금을 지급받는 대상 이 기존에 하고 있던 활동이나 새롭게 해야하는 활동에 대한 촉진과 지 지하기 위한 재정지원방식을 의미한다. 보조금은 정부에게 다소 유리한 측면의 정책수단이며 정부 직접성의 수준을 간접적 방법을 통해 확장한 형태로 이해할 수 있을 것이다. 이를 통해 정부가 직접공급할 때 가지는 관료제적 비효율성과 비탄력성을 최 소화 할 수 있다. 보조금이 긍정적 작동을 할 때, 즉 수혜자의 도덕적 헤 이가 없다고 가정 할 시 보조금은 정부가 민간을 통해 공공재의 생산이 나 양의 외부성을 발생 시킬 수 있는 유용한 도구이다. 그러므로 보조금 은 정부가 활용할 수 있는 가장 편하고 유용한 재정적 수단으로 정부에 게 가장 유익하다고 볼 수 있다. (2) 유형 보조금은 통상적으로 민간기관들에 재정 지원하는 방식으로 subsidy 나 grant를 같은 의미로 ‘보조금’이라 번역하여 사용하는데 엄밀하게 구 분하면 subsidy는 보충성의 원칙에 의해서 지급되는 ‘보조금’으로 이해 되어야 한다. 기본적으로 민간기관의 운영을 지원하기 위하여 특별한 서 비스 영역이나 목적으로 설정하지 않은 상태에서 지원되는 재원이다. 특 히 보충적 의미를 내포하고 있는데 우리나라의 사회복지생활시설은 최 초 설립이 민간 법인조직이 설립하여 돌봄서비스를 제공하다가 정부에 서 민간이 제공하는 이와 같은 돌봄서비스에 보충적인 재원을 지급하는 형태임을 고려하여 이해할 수 있다. 반면 grant는 교부금으로 번역되어 사용되는데 이는 어떤 서비스가 제 공되어야 하는지 그리고 어떻게 재원이 사용되어야 하는지에 대한 제한 이 별로 없지만 정부의 입장에서 특정 서비스영역이나 사회문제에 대한 재정지원방식을 지칭한다. 특히 사회복지분야에서는 시장가격이 형성되

Ⅱ. 시설재정지원방식의 이론적 검토 15 어 있지 않기 때문에 정부의 교부금을 통해서 민간기관이 복지서비스를 생산 및 전달하도록 한다. 또 민간에서 복지서비스를 상용화 시도를 한 다 해도 정부를 통해 제공되는 교부금으로 인해서 가격상승을 억제하는 효과를 가지게 된다. 정부가 이와같은 정책수단을 사용하는 것은 제공해 야 하는 서비스가 공공재적 성격을 가지며, 긍정적 외부효과를 가져올 때 주로 사용한다. 이처럼 보조금(subsidy)와 교부금(grant)는 그 의미와 사용에 차이가 있는 것이다. 보조금은 다른 정부간접정책도구들(계약, 대출, 사회적 규제 등)과는 다소 차이점을 보인다. 보조금은 정부와 수혜자와의 관계가 다른 간접도 구들 보다는 상대적으로 느슨한 편이다. 정부대출과는 다르게 정부에게 상환할 필요가 없다. 또한 수혜자는 구매계약처럼 정부에게 특정한 상품 이나 서비스를 만들어 납품할 의무도 없다. 아마도 보조금이 내포하고 있는 도구적 특성은 단순히 민영화라기보다는 정부의 또 다른 차원으로 서의 방향성을 의미한다고 볼 수 있다(Beam and Conlan, 2002). 또한 보 조금은 일반적으로 지원관계를 기본 특성으로 한다. 보조금이라는 정책도구의 가장 기본적인 기제는 정부의 재정지원을 통해서 특정 조직이나 개인의 행태적인 변화를 유도하기 위해 사용한다 는 것이다. - 보조금의 특징(David R. Beam and Timothy J. Conlan, 2002) ∙ 경쟁기반 ∙ 촉진적이며 임시적 ∙ 사용 성격별로 범주적 형태임(특정 목적에 사용해야 하도록 함) ∙ 보조금 지급은 전달체계 개편을 의도하는 것과 같은 추상적인 프로그램임. ∙ 중앙과 지방간협력 혹은 매칭이 요구 ∙ 자체적 노력을 장려하는 것임. ∙ 이전의 존재하던 활동에 대한 지원적 성격도 강함. 보조금의 구조 내 행위자는 ‘정부-수혜자(기관이나 개인)-정책대상자’ 이 된다. 이 행위자는 분야별로 다르다. 사회복지서비스의 경우 정책대 상에 서비스를 전달하는 기관에 보조금을 지급하기 때문에 주요 행위자

16 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 가 3명이지만, 중소기업 R&D 정책의 경우는 수혜자가 곧 정책대상자가 되기도 함으로 행위자가 달라질 수 있다는 것이다. 기본적으로 보조금은 사무를 위임할 때 사용하게 된다. 그러므로 보조 금이라는 정책도구를 선택할 시 정부는 해당 사업이나 과제에 대한 모 니터링, 수퍼비전, 기술적 지원 등이 가능하고 정부와 기관 간 긴밀한 협 조가 가능한 관계일 때 정부입장에서는 수월한 방법이다(Haider, 1989). 또 권한의 이양과 대행이 수반될 때 보조금방식이 적합하다. 보조금은 공급자에게 재정을 지원하는 형식이며 정부가 갖는 광범위 한 책임과 대변적 위상이 보조금 사용의 기반이 되며 정부에 의해 구조 적, 법제적 문제나 자원부족 혹은 정치적 제한 때문에 개별적으로 해결 할 수 없는 특정한 문제들에 대해 보조금을 지급한다. 기관에게 보조금 을 지급함으로 통해서 예산, 인력, 감사 그리고 연관된 운영시스템을 업 그레이드하는 수단으로 활용하는데 효과적이다(Haider, 1989). 보조금은 유형과 지급조건에 따라 나양하게 나눌 수 있다. Haider (1989)는 보조금을 범주형 보조금, 프로젝트 보조금, 그리고 포괄보조금 으로 구분한다. 이 중에서 범주형 보조금이 가장 오래된 형태로 구체적 으로 협소하게 규정된 활동을 수행하는 조건으로 법제화된 공식 또는 기관 가이드라인에 입각하여 분배된다. 범주형 보조금의 상당부분은 프 로젝트 보조금과는 달리 비경쟁 방식에 의해 할당되며 무제한 매칭보조 금의 형태를 취한다. 이와 같은 범주형 보조금의 활용이 가장 활발히 적 용되는 곳이 법인 생활시설에 대한 지방자치단체의 보조금 지급 사례이다. 생활시설의 대부분은 민간 비영리법인이 설치 후 기부체납을 조건으 로 운영에 필요한 비용을 정부로부터 보충적인 형태로 지급을 받는다. 이때 정부는 보조금 사용의 특정 목적과 용도가 제한되어 있는 범주형 으로 보조금을 지원하다. 이 경우 보조금이 가지는 의미는 보충성의 원 칙(Subsidiarity Principle)으로 해석될 수 있다. 프로젝트 보조금은 정부가 지정하는 문제나 이슈의 해결을 목적으로 재정지원을 하는 방법으로 계약기관이 그 문제아 이슈의 해결 범위 내 에서는 비교적 자유롭게 재원을 사용할 수 있는 방식이다(이봉주 외.,

Ⅱ. 시설재정지원방식의 이론적 검토 17 2008). 이 프로젝트 보조금은 정부부처별로 무수히 산재해 있고 매년 예 산 배정에 의해 변화하게 됨으로 지속성이 낮다고 볼 수 있다. 또한 재 정지원금을 확보하기 위해서 기관들을 경쟁을 하게 된다. 포괄보조금은 일정 서비스 영역에 대하여 기관에게 할당하는 재정지 원방식을 의미한다. 정부에 의해서 광범위하게 설정된 목적 범위 내에서 기관이 비교적 자유롭게 사용할 수 있는 재원이다(이봉주 외., 2008). 사 회복지시설에 인건비와 사업비만을 구분하여 인건비 외 사업비는 각 기 관의 역량과 지역적 욕구에 따라서 자유롭게 예산 배정 및 서비스 전달 을 할 수 있도록 하는 형태로 이해할 수 있다. (3) 보조금방식의 정책수단적 쟁점 민간위탁과정을 통해 민간기관에게 지원되는 보조금의 정책수단적 측 면에서 논의되는 것은 정부를 통한 재정유입은 민간비영리기관의 구인 및 구축효과를 가져온다는 측면에서 주로 논의가 되고 있다. 보조금의 목적 상 가장 큰 장점은 구인효과(crowding-in effect)이론에 서 찾을 수 있다. 구인효과는 정부보조금의 증가가 민간의 자발적 기부 를 더욱 증가시킨다고 보는 이론이다. 구인효과는 특히 정부의 재정지원 이 비영리부문에 종자돈으로 작용할 때 발생한다고 본다. 첫째, 일정한 정부지원은 비영리부문의 사업에 대한 매칭펀드로 작용 하는데 민간의 매칭자원이 부족한 상황에서는 정부지원이 사용될 수 없 다. 더욱이 민간의 자금에 대한 정부의 추가적 지원은 기부자와 수혜자 모두에게 더 큰 이익을 안겨준다. 이를 ‘지렛대효과’라고 한다. 둘째, 조직이 특별히 잘 알려지지 않은 경우에 정부보조금은 조직의 질과 명성을 홍보하는 효과로 나타난다. 정부지원이 없었더라면 조직의 존재를 무시했을 민간 기부자에게는 ‘정부지원을 받는 조직’이라는 것만 으로도 주목을 끌게 된다. 이를 ‘신호효과’라고 할 수 있다. 셋째, 정부의 관여는 비영리부문의 적정한 성실성에 대한 보증을 외부 에 보여주게 된다. 일반적으로 보조금은 지원받는 조직에 대해 일정 수 준의 책임성을 요구하기 때문이다(박경래･이민창, 2001 : 72).

18 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 Salamon(1996)은 비영리조직의 실패현상이 나타나는 원인으로 네 가 지를 지직하면서 이러한 실패를 보완하고 수정할 수 있는 방법이 정부 보조금을 통해서 가능함을 제시하였다. 첫째, 비영리기관은 박애적 불충분성으로 이는 민간사회복기관이 그 활동을 위해 충분한 자원을 획득할 수 없다는 것이고 둘째, 박애적 배타 주의로 민간사회복지기관이 그 후원자가 수혜자들 중에서 특정 소수집 단에 초점을 두게 되어 결과적으로 서비스의 이용가능성에 심각한 격차 가 발생하게 된다는 점이다. 셋째, 박애적 온정주의로 민간사회복지기관 의 활동내용과 방식이 기관에 가장 많은 자원을 제공하는 사람에 의하 여 결정된다는 점을 들고 있다. 마지막으로, 박애적 아마추어리즘으로 민간사회복지기관의 전문성 부족으로 인해 조직 활동의 한계가 나타난 다고 보고 있다. 이러한 한계는 정부개입의 필요조건을 만들고 정부는 보조금 등의 수단을 통해 개입하게 된다 민간복지시설에 정부보조금을 지원하는 것에 대한 부정적 입장으로는 정부 보조금은 민간사회복지기관에 대한 자발적 기부를 감소시킨다고 보는 구축효과의 이론에서 보조금의 부정적 기능으로 보는 입장도 있다. 만약 정부가 재정을 책임지게 된다면 사회적 대의명분을 중요하게 생 각하는 대중의 지지가 약화된다고 본다(Friedman, 1980). 비영리부문의 수입 중에서 정부의 자원에 대한 비중이 커지면 비영리조직은 마치 준 정부 조직처럼 보이게 되고, 이러한 정부 사회프로그램에 자발적으로 기 부를 하려는 사람은 거의 없다고 본다. 비영리조직에 대한 정부보조금은 민간 기부자들로 하여금 자신들이 비영리단체가 독립적인 활동을 하는 데 필요한 재화조달과정에서 주요한 역할을 하지 못하는 것처럼 느끼게 만든다. 특히 기업의 기부자들은 비영리부문이 강하고 독립적인 것이 매 력을 느끼는데 자신들이 이런 활동의 주류가 아니라는 느낌은 기부의욕 을 약화시킨다는 측면에서 부정적 보기도 한다(Laurie, 1994 ; 박경래･이 민창, 2001 : 68 재인용).

Ⅱ. 시설재정지원방식의 이론적 검토 19 2) 서비스구매계약 (1) 서비스구매계약방식의 개념 서비스구매계약(Purchase of Service : POS)은 미국의 휴먼서비스 전달 시스템의 대표적인 특징이나 1960~1970대에 급격히 확산되어왔다. 특히 북동부와 중서부에서 오랫동안 정부와 비영리기관과의 협력의 전통이 있는 지역에서 활발히 이루어져 왔고 최근에는 영리기관에까지 범위가 확대되는 추세이다. 서비스구매계약방식은 정부기관이 서비스와 돈을 교환하는 조건으로 민간조직과 계약하여 적절한 서비스 대상자에게 서비스를 제공하도록 하는 구매자-공급자가 분리된 계약이다. 서비스구매계약으로 커버되는 서비스는 가족상담, 취업교육, 노인주간보호프로그램, 아동육아서비스, 청소년멘토링프로그램, 약물중독 상담, 주택보조, 이민자 건강평가 등이 다. 서비스구매계약방식은 조달계약과는 정부가 서비스의 직접 소비주 체가 아니라는 점에서 차이점을 가진다(Dehoog, 2002). 서비스 구매계약 방식은 구체적으로 어떤 서비스가 제공되어야 하는 지와 재원의 사용처에 대한 구체적인 조건을 명시함으로 보조금과도 차 이점을 가진다. 보조금(subsidy, grant)은 주로 지원받는 기관이 하고자 하 는 사업을 할 수 있도록 지원하는 의미가 강한 반면, 서비스구매계약방 식은 재정을 지원하는 측이 시행하고자 하는 사업을 서비스계약자가 대 행하는 방식이다(이봉주 외., 2008). 서비스구매계약은 서비스 구매자와 제공자간의 관계의 유형이나 구매 되는 서비스의 성질에 따라 여러 가지 형태를 띠게 된다. 가령 예를 들 면 한 기관 전체와의 계약을 통하여 서비스 수급대상자 모두에게 서비 스를 제공하는 방식이 있는가 하면, 한사람의 전문가와 계약을 통하여 소수의 수급대상자에게 전문적인 서비스를 제공하는 방식도 가능하다. 이러한 계약관계는 그 기간도 몇 달에서 몇 년에 이르기까지 다양하게 설정될 수 있는데, 실제로는 보통 1년 혹은 2년 단위로 계약을 하게 된 다. 서비스 제공자는 서비스를 받기 위하여 자기기관을 방문하는 모든

20 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 클라이언트에게 서비스를 제공하는 체제일 수도 있고, 또는 공공기관에 서 자기 기관으로 연계된 클라이언트만을 대상으로 서비스를 제공할 수 도 있다.(이봉주 외., 2008) 서비스구매계약은 제안서 요청(Request For Proposal : RFP)이나 비용 산출 요청(Request For Quote : RFQ) 방식을 사용할 수 있다. 제안서 요청의 경우는 서비스 영역과 달성하고자 하는 목표를 정부가 제시하면 서비스 기관이 그 목표를 달성하기 위한 과업과 비용을 제시 하여 서비스 계약에 입찰하는 방식이다. 비용산출 요청은 정부가 실시하고자 하는 서비스 모델을 확정적으로 제시하고 서비스 기관은 그 모델에 따른 과업을 수행하는데 드는 비용 만을 제시하여 계약에 입찰하는 방식이다. 비용산출 요청의 경우는 공공 에서 개발된 프로그램을 민간기관을 서비스 대행자로 이용하여 확산하 는 방식으로 일명 ‘서비스 프랜차이징’이라고 불리기도 한다(APWA, 1994). 서비스계약체계는 그 만큼 계약을 다루기 위한 행정적 부담이 커 소 규모 지역사회 민간기관들에게는 상당히 부담이 되는 체계이다(이봉주 외., 2008). 미국의 경우도 서비스구매계약이 일반화됨에 따라 민간기관 들은 자체적으로 계약법률 전문가를 고용하거나 전문적인 빌링, 회계, 예산 역량을 갖출 수 밖에 없게 되었다(DeHoog, 2002). 서비스구매계약의 기본 요건은 제공되어야 하는 서비스의 종류와 형태, 각 서비스별로 제공되어야 하는 수량, 서비스 제공을 담당하는 인력의 자 격요건, 그리고 클라이언트 수급자격을 명확하게 제시하여야 한다. 일반 적으로 새로운 프로그램의 경우 아직 시장 규모가 작고 잠재 경쟁 제공자 가 드문 상황에서는 서비스계약기관이 계약에 좀 더 유리한 위치를 점할 수 있다. 하지만 시간이 지남에 따라 다수의 서비스 계약 기관이 서비스 계약을 획득하려 노력하는 상황에서는 계약 과정에서 공공기관이 좀 더 유리한 위치를 점하게 된다(DeHoog & Salamon, 2002 ; 이봉주 외., 2008). (2) 서비스구매계약방식의 활용 유형 서비스구매계약방식은 계약하는 방식에 따라서 그 유형이 달라진다.

22 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 ② 네트워크 계약(Network Contracting : NC) 서비스 행위당 계약이 투입되는 서비스 당 지불되는 방식이면, 클라인 언트 1인당으로 지불계약이 이루어지는 방식인 인두제(capitation)도 활 용될 수 있다. 최근에는 서비스 당 지불방식에서 클라이언트 1인당 지불 방식으로 변화하는 경향이 높다. 1인당 지불방식은 통합적인 서비스 공 급이 비용절감에 유리하며, 서비스의 투입보다는 서비스 성과에 서비스 제공기관의 관심을 유도하기 위한 방식이다. 이 방식에서는 통합적인 서 비스와 서비스의 체계적 관리가 중요하므로, 사례관리 기능이 필연적으 로 강화된다(윤영진 외, 2008). 서비스 행위 당 계약은 제공자가 서비스제공의 횟수나 범위를 임의로 조정하여 과다한 비용청구를 하는 도덕적 헤이가 발생할 수 있다는 우 려가 존재한다. 또한 서비스의 궁극적 결과보단 투입에 초점을 맞추게 되는 유인구조를 갖고 있다. 네트워크 계약은 서비스 행위당 계약의 약 점을 극복하고 복합적 문제에 대한 통합적 접근이 요구 시 적용하는 방 법이다. 공적 기관이 서비스 구매 계약을 하게 되는 관련 민간기관 네트 워크를 만들거나 지정하고 그러한 네트워크가 지역 내의 개인이나 수행 기관과 다시 계약을 맺는 방식이다. 서비스구매계약이 일종의 서비스 총 량을 늘리는 전략이었다면, 네트워크 계약은 늘어난 총량의 전달체계를 개선하는 방안으로 이해될 수 있을 것이다. 이러한 네트워크 계약 개념 의 도입은 사회복지서비스 전달체계에서 서비스의 연속성과 지속성을 이미 성립된 다양한 기관들 간의 네트워크를 통하여 달성하고, 네트워크 가 서비스 계약의 당사자이어서 개별 기관들의 자기이해에 따른 개별적 인 접근보다는 네트워크 내에서의 역할 분담과 서비스 조정을 통하여 공통의 목표를 달성하는 것이 우선시 될 수 밖에 없다는 가정 하에서 이 루어졌다. 네트워크 계약에서는 하청계약의 구조가 형성되기도 한다. 공적 기관 이 민간기관 네트워크를 만들거나 지정하여 계약을 맺고, 그러한 네트워 크가 지역 내의 개인이나 수행기관과 다시 계약을 맺는 방식이다(이봉 주 외, 2008). 네트워킹 계약은 다양한 기관들 간의 네트워크를 통하여

Ⅱ. 시설재정지원방식의 이론적 검토 23 달성하고, 네트워크가 서비스 계약의 당사자이어서 개별 기관들의 자기 이해에 따른 개별적인 접근보다는 네트워크 내에서의 역할 분담과 서비 스 조정을 통하여 공통의 목표를 달성하는 것이 우선시 된다는 가정이 깔려있다. 서비스 비용 절감 차원에만 초점을 맞추는 것은 품질관리의 문제를 제기할 수 있다는 우려에서 나온 대안이다. 미국 필라델피아시의 아동복지서비스체계에서는 네트워킹 계약이 활 발하다. 네트워크 기관이 평균 약 8-10개의 개별기관들로 구성된다. 보 통 8-10개 기관들은 대상 혹은 서비스 내용에서 서로 중복되지 않게 서 비스를 제공하는 기관들로 구성된다. 필라델피아시의 아동복지국은 네 트워크기관과 계약을 맺으며, 네트워크기관은 다시 이 8-10개의 개별기 관들과 계약을 맺는다. 로스엔젤리스에서도 이민자들을 대상으로 ‘Community-Designed Integrated Service Management Model(ISM)’라는 모 델을 통해 여러 제공기관 및 서비스를 통합하여 지역사회의 적응과 협 력을 도모하고자 하고 있다. 이러한 네트워크계약(NC)의 대표적인 유형은 공공기관이 영리 혹은 비영리 민간기관이 담당하는 중간조직(managed care organization)과 서비 스 계약을 체결하고, 네트워크의 행정적 운영은 중간조직이 담당하고, 이러한 중간조직과 계약을 맺게 되는 서비스 제공자 네트워크가 지역사 회 내에서 개인 서비스 제공자와 기관을 포함한 네트워크를 구성하여 실제 서비스를 담당하는 방식이다(이봉주 외., 2008). ③ 성과기반 계약(Payment for Result/Success : PbR) 성과기반계약은 일정한 수준의 성과달성과 보상을 연계하여 관리하는 방식이다. 민간기관이 업무수행방식 및 과정에 대한 공공기관의 통제로 부터 벗어나 업무수행의 자율성을 확보하는 대신에, 공공기관은 운영상 의 성과와 책임을 효과적으로 확보하는데 그 목적이 있다. 최근 사회적 경제를 활용한 사문제해결 방안으로 자주 논의되는 사회성과연동채권 (Social impact bonds : SIB)과 성과기반형 자활사업(희망리본프로젝트)도 이 성과기반계약방식의 응용버전이라 할 수 있다(Bolton et al., 2011 ; 오

24 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 민수, 2013 재인용). 성과기반형자활사업(희망리본) 경우 단위비용방식의 기본계약에 성과 에 따른 인센티브방식을 적용하는 경우를 예로 들 수 있다. 이 경우에 교육, 상담 등에 소요되는 비용은 단위비용으로 정산하고 교육이수 후 취업하여 6개월 이상 고용을 유지한 경우, 추가적인 15~20%의 비용을 더 지급받는 것이다. 이러한 계약방식은 성과를 보다 강조하는 것으로 지금까지의 과정중심사업 수행 경향을 수정하여 가시적인 성과를 증진 하고자 고안된 방식이다(최재성, 2005). 박종훈(2003)은 성과관리의 핵심 요소를 서비스 제공자에게 목표의 성취를 위해 수반되는 관리상의 자율성을 부여, 합리적인 성과지표의 평 가방식을 통해 주기적이고 체계적으로 성과수준을 평가, 관리상 성과측 정결과에 대한 정보를 광범위하게 활용하는 것으로 제시하고 있다(윤영 진 외, 2008, 재인용). 전통적인 민간위탁의 실현과정에서 가장 핵심적인 사안은 위탁업무의 수행과 관련하여 요구되는 인력자원 등 활동요소 및 활동방식 등을 규 명하고 이들 요건이 준수될 것을 점검하는 것이다. 하지만 성과계약에 기초한 민간위탁은 위탁업무수행에서 의도하는 결과 상태를 확보하는 등 정책목적의 실현과 민간위탁기관이 요건을 충족시키지 못함으로써 초래되는 부정적 결과를 방지하는 것에 초점을 둔다. 이렇듯 제공기관에 대한 성과평가는 제공자지원방식에 대한 관리적 측면이 강조되는데, 민 간기관의 재정적 책임성을 강화한다는 측면에서 이루어지고 있는 보편 적 현상이라고 할 수 있다. 미국의 경우, 1996년 실시된 복지개혁 이후 TANF의 제도상 규정을 충족시키기 위해 기존의 서비스 구매계약을 성 과기반의 구매계약으로 강화하는 추세에 있다. 실제로 성과기반계약은 성과와 재정을 연동하는 형태와 연동하지 않 고 재계약 시에만 반영하는 것으로 선택하여 적용할 수 있다. 미국의 Maine 주의 경우는 성과를 재계약 조건으로만 연동하였고 비용과는 연 동시키지 않은 반면, 미네소타의 경우는 성과와 재정지원을 연동하였다. 미네소타주는 직업소개를 구매계약하였는데 1995년~1999년까지 약

Ⅱ. 시설재정지원방식의 이론적 검토 25 240% 성장이라는 괄목할만한 성과를 보였다. 이외에도 플로리다, 오클 라오마, 일리노이, 펜실베니아 등등에서 상당한 성과를 보였다는 연구결 과가 있다(Martin, 2005). <표 Ⅱ-2> 미네소타주의 직업알선 휴먼서비스 성과기반계약의 성과 1995 1998 1999 직업소개 회수 (서비스 성과) 591 1,136 1,423 출처: Adapted from Minnesota DHS(2000) and Vision(1999), Martin(2005 : 67) 재인용 (3) 서비스구매계약 방식의 쟁점 서비스구매계약방식에 대한 논쟁에는 두 가지 이데올로기가 대립하고 있다. 그러므로 계약옵션을 선택할 때나, 행정가들은 서비스구매계약방 식의 장점과 단점을 반드시 알아야 하며 또한 그 과정에 담긴 일련의 가 정도 이해하고 있어야 한다. 첫 번째로 민간의 전문성과 정부의 관리역량이 전제되어야 한다. 계약이라는 정책도구는 시장메커니즘의 이점을 통해 효율성과 효과성 을 제고하고자 하는 기본적인 근거를 지지하는 사람들에 의해서 촉진되 는 것이다. 프로포절 과정 상에서 경쟁은 낮은 비용과 서비스에 대한 책 임성을 보장한다는 믿음이 있다. 왜냐하면 잠재적 계약자들은 계약을 따 내고 유지하기 위해서 그들의 비용을 점차 줄이고 그들의 서비스는 개 선하려고하기 때문이다. 이런 맥락을 지지하는 사람들은 휴먼서비스에 대한 민간위탁을 통해 작고, 유연하고, 비관료제적 기관이 더 클라이언 트의 욕구에 적절하게 대응할 수 있고, 운영하는데에도 더 효율적이라서 큰 정부와 관료제의 역기능을 피할 수 있다는 가정을 갖고 있다. 일부 학자들은 서비스구매계약방식이 바우처나 보조금 방식보다 서비 스와 성과에 대한 정부의 통제력의 수준이 더 높음을 주장한다. 이는 서 비스구매계약방식에서는 계약 조건, 이행과정 모니터링, 계약 갱신에 대

26 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 한 결정권, 성과관리 등이 가장 중요한 요인으로 인식하고 있기 때문이다. 계약에 대한 다른 논의(주장)는 정부의 유연성이 정부가 직접 서비스 를 제공하는 것보다 더 커진다는 것이다. 특히 서비스 계약의 명시적 조 건이나 제공자들을 바꿀 필요가 발생하였을 때 우선순위, 운영방식, 재 원조달 등에 변화시켜 유연성을 발휘할 수 있다. 게다가 민간조직은 공 공기관에서는 쉽고 간편하게 이용할 수 없는 전문가들, 접근성, 전문시 설 등을 갖고 있다. 이것과 관련된 이점은 정부는 재량권, 비용절감, 프로그램 성공, 인력 기술의 유연한 활용에 다소 제한점을 갖고 있기에 정부의 법적･인력적･ 행정적 요건들이 정부의 재량, 비용절감, 프로그램성공, 인력기술의 유 연한 활용에 제한이 되는 것을 극복할 수 있다는 이점이 있다. 많은 연구자들은 민간기관이 새로운 시스템이나 서비스, 클라이언트 의 욕구, 행정적 요건 등에 대하여 고착되어 있는 공공기관보다 훨씬 적 응을 잘 할 수 있다고 지적한다. 예를 들면 민간은 단기간 근로자나 특 정 전문가를 채용하고 해고하는데 공공기관보다는 훨씬 자유롭다는 것 이다. 계약방식은 지역의 명성 있는 기관들이 참여하기 때문에 공공기관에 게 늘 따라다니는 여러 의혹들을 극복할 수 있고, 기관들 간 협력하는 것을 장려할 수 있다. 결과적으로 계약방식을 통한 서비스전달은 정책대 상자들의 참여와 만족의 질적 수준을 높일 수 있다는 전망을 갖고 있는 것이다. 예를 들면 민간기관은 정책대상에 대한 접근성이 높으며, 문헌 적으로도 ‘그들의 언어로 말하라(speak their language)’라는 캐치프레이즈 로 대상자 중심의 접근을 시도하고 있다. 계약방식은 또한 서비스 전달 에 있어서 혁신적인 방법이나 그들이 개발하여 가지고 있는 전문성을 활용할 수 있다는 이점이 있다. 둘째로 대상자 중심적 서비스전달구조가 될 수 있도록 서비스 유형별, 내용별 변형적 적용이 필요하다. 서비스구매계약방식은 제공되는 서비스를 어떤 형태로 규명할 것인가 에 따라서 구매계약의 대상이 달라진다. 궁극적인 정책대상에게 전달되

Ⅱ. 시설재정지원방식의 이론적 검토 27 어야 하는 서비스에 대한 효과성과 책임성을 담보하기 위해 매니지드 케어(MC), 네트워크 계약(NC), 성과기반계약(PbR)과 같이 여러 형태로 도 변형이 되어 활용되기도 한다. 이와 같이 대상자 중심적인 서비스 전달을 설계할 수 있음으로 대상 자에게는 최적의 서비스를 받을 수 있는 가능성이 높다. 그러나 계약의 당사자들인 정부와 민간시설의 경우는 복잡한 계약과 정과 계약 후 모니터링 및 평가에 따른 행정적 수요가 많음으로 피로감 이 높을 수 있다. 또한 정부 측의 인력도 지역사회에서 제공해야 할 서 비스에 대한 계획 수립과 이행에 대한 모니터, 성과평가에 대한 전문성 을 가지고 있어야 한다. 민간 역시 계약관리 능력이 있어야 하고 서비스 제공의 성과제고를 위한 노력이 요구된다. 계약방식은 국가의 법이 그것을 금지하지 않는 영역, 명성이 있거나 신뢰할만한 기관들이 존재하여 그들 사이 일정정도의 경쟁과 선택이 존 재하는 영역, 정부가 충분한 양의 정보를 갖고 있는 영역, 서비스구매계 약 방식의 전반적 과정에서 참여하게 되는 행위자나 집단(정부와 민간 포함)들이 충분한 자원을 가지고 있는 영역 등의 상황적 조건들이 갖춰 져야 정책도구로서 다른 도구들과 선택을 놓고 비교할 수 있는 적절한 옵션이 될 수 있다. 그러나 비록 제도적 옵션에서 요구되는 조건들이 현 재 존재하지 않는다 할지라도 계약의 협력적 혹은 협상적 모델을 활용 할 수 있을 것이다(Dehoog, 2002). 3) 보조금과 서비스구매계약 방식의 비교 보조금과 서비스구매계약방식은 제도적맥락, 제도구성방식, 운영절차, 제도적 쟁점들에서 유사점 및 차이점을 가진다. (1) 제도적 맥락 보조금과 서비스구매계약은 정부가 서비스제공을 위해서 사용하는 간 접적인 정책도구(Salamon, 2002)라는 점에서 같은 맥락을 갖고 있다. 이

28 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 는 공급측면을 강조하여 정부의 책임성을 견지하면서도 시장기제를 활 용하여 공개입찰과정을 거친 위탁계약이나 구매계약을 통해서 서비스를 전달하는 것이다. 그러나 보조금은 일반적으로 지원관계를 기본 특성으로 한다(최재성, 2005). 한편 서비스구매계약은 보조금 방식에 비해 상대적으로 쌍방의 구속관계와 의무, 책임, 권한을 가능한 한 명확하게 지시하는 경향이 있 다. 즉 정부가 수행할 책임이 있는 행위를 위해 예산을 집행해야 할 때 는 계약방식이 필요하고, 특정한 기관이 사업수행을 원활히 할 수 있도 록 보충적으로 지원할 필요가 있는 경우는 보조금방식을 사용할 수 있 다(최재성, 2005). 그러므로 보조금의 제도적 맥락은 보충적(subsidy)인 특성을 가진 반 면 서비스구매계약방식은 쌍방 간 교환적 관계를 가지게 되는 것으로 볼 수 있다. (2) 제도 구성방식 보조금과 서비스구매계약방식은 정부로부터 재정을 지원받는 제공자 중심 재정지원방식이라는 동일성을 갖는다. 그러나 보조금방식과는 달 리 서비스구매계약방식은 구매자와 공급자가 분리되어 있다는 점이 차 이점이다. 민간조직이 생산자가 되고 정부는 생산자에게 서비스 비용을 지불하는 서비스 공급결정자가 되는 유형으로서, 정부가 직접 공급하던 특정 서비스를 민간기관을 선정하여 정부 대신 소비자인 대상자에게 제 공토록 하는 것이다(Dehoog, 1894 ; Savas, 1987 ; 박윤희･박천오, 2011). (3) 운영절차 보조금과 서비스구매계약방식의 차이점은 재정이 지원되는 형태와 계 약 과정에서도 구분이 되어진다. 보조금은 위탁계약 과정을 거친 후 사업수행 및 기관 운영에 필요한 재정을 총액예산으로 지원이 된다. 이를 인건비와 사업비, 또한 부문별

Ⅱ. 시설재정지원방식의 이론적 검토 31 민간이 공공의 수직적 대행자로서 인식되고 있음으로 보조금을 둘러싼 갈등이 발생하는 것이다. Curran(1998)은 서비스구매계약이 성공하기 위하여 가장 중요한 요소 는 모니터링과 평가임을 제기하였다. 이봉주외(2008)의 연구에서도 민영 화된 서비스가 성공적이냐 실패이냐를 가늠하는 공공기관의 책무성의 중요한 요소가 바로 서비스를 가의 모니터링이며, 이러한 서비스 계약 모니터링을 위해서는 서비스 계약 당사자인 민간기관은 서비스 모니터 링에 필요한 데이터를 수집할 의무를 지게 됨을 제시한바 있다. 즉, 서비스구매계약방식은 모니터링과 평가가 제도적 핵심 요인이며, 이것이 의미하는 것은 그간 보조금을 통한 사업은 모니터링과 평가가 제대로 이루어지지 않았다는 것을 유추할 수 있다. 서비스구매계약 방식 을 사회복지서비스 분야에 도입하겠다는 것은 곧 제공해야 할 서비스에 대한 모니터링과 평가를 통해 질적 제고를 이루고자 하는 것이 목표인 것이다. 보조금을 통한 사회복지서비스를 위탁하는 현재의 재정방식 하에서는 재정을 지원하는 정부기관과 민간복지조직 간 위탁 계약 체결 이후에는 서비스제공에 대한 모니터링 및 평가가 부족하다. 가령 사회복지시설 위탁의 권한과 재정지원은 시･군의 권한이다. 그 러나 위탁계약을 맺은 기관이 서비스를 제공하는 활동에 관한 모니터링 및 평가는 위탁계약자가 아닌 시설평가에 의해서만 평가를 받게 되고 있는 구조이다. 시군의 역할은 지급한 재정에 대한 관리 및 감독만 하지 프로그램의 제공수준이나 질적인 측면을 모니터링 하거나 평가할 수는 없다. 그러므로 보조금을 통한 재정지원보다는 서비스구매계약을 통해 대상자에게 가야할 서비스의 질적제고에 좀더 효과적인 전달을 시도하 는 것이다. 또한 이용자 지원방식인 사회서비스와도 구매자의 선택권을 강조는 시장기제를 전제한다는 점에서 공통점을 가지지만 사회서비스는 이용자 지원방식이라면 서비스구매계약방식은 제공자지원방식이라는 차이점을 가진다.

Ⅱ. 시설재정지원방식의 이론적 검토 33 상담프로그램, 약물남용프로그램, 성인주간보호, 아동돌봄, 장애인 서비 스 등에서 볼 수 있듯이 개별적 접근이 필요한 서비스이다. 이와 같은 휴먼서비스는 비용을 줄이거나 통제하는데 상당한 어려움이 존재하며 서비스공급자의 분별력의 발휘가 휴먼서비스 전달 프로세스 그 자체의 핵심적인 요소이다. 셋째, 정책대상, 성과에 대한 규정의 어려움, 서비스 제공자가 갖는 서 비스 재량의 범위 등의 이유로 구매기관은 상당량의 시간과 비용을 서 비스전달프로세스에 대한 리뷰와 모니터에 투자해야 한다. 다른 공공서 비스나 재화는 그 서비스 프로그램이 나타내는 일종의 자동적인 메카니 즘(가령, 쓰레기 수거에 대한 시민들의 민원이나 불만사항)을 포함하고 있는 반면에, 이런 환류체계는 복지서비스 분야에선 없는 경우가 종종 있다. 그 이유는 클라이언트는 그들의 욕구나 불만사항에 대한 표출이나 건의하는 것에 대한 기회나 자원이 제한되어 있기 때문이다. 휴먼서비스를 대상으로 하는 계약은 구매계약의 과정에서도 다른 계 약들과는 다른 점을 보인다. 첫째로 다른 계약 과정보다 계약자들간의 경쟁이 높지 않거나 혹은 유용하게 작용하지 않는다는 점이다. 둘째로, 휴먼서비스는 한번의 구매로 끝나는 다른 구매계약보다 정부와 여러 제 공기관들 간 조정, 지속성, 협력들이 매우 중요한 요인들로 작동한다. 이 와같이 재화와 서비스에 대한 공식적인 경쟁과정이 POS 협약에서는 엄 격하게 적용되지 않는다. 휴먼서비스에 대한 계약은 전통적으로 협상이 지 입찰자 간의 경쟁이이라 할 수 있다. 계약자와 정부 간 관계성은 상 당히 중요한 요인이며 이로 인해 ‘관계적 계약’이 형성이 되는 것이다. 추가적으로 복지 서비스계약의 부문에서는 적격한 계약자의 속성이 일반적으로 다르다. 복지부문에도 점차 요양시설과 같이 영리목적성 시 설이 확대되고 있긴 하지만 여전히 비영리기관은 중요한 행위자이다. 비 영리조직은 복지서비스 공급의 오랜 역사를 가지고 있는 반면 영리기관 은 그렇지 않다. 비영리조직의 인센티브 구조는 일반적으로 서비스 생산 에 있고 자신이나 주주의 이익을 극대화시키는데 있지 않다. 그러므로 복지서비스가 가지는 독특한 특성으로 인해서 다른 서비스구매계약을

34 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 사례 통해서 제시된 일반적 원칙이나 요건이 그대로 적용될 수 없다. 서비스구매계약방식은 간접적 정책도구이고, 기존의 민간 비영리 제 공자가 참여하고 그 들 간에도 약간의 경쟁시스템이 존재 하는 등 새롭 게 경쟁적 구조나 계약환경 조성 등이 되어 있음으로 새롭게 민-관 협력 적 거버넌스가 형성되어 있어야 한다(Dehoog, 2002). Dehoog(2002)는 서비스구매계약방식을 활용할지 여부에 있어서는 다 음과 같은 요인들이 고려되어야 함을 제시하였다. ‣ 현재 형성되어 있는 서비스 환경에서 기관들 간 경쟁이나 선택이 존재하는지 여부. ‣ 명성있는 기관들을 이용할 수 있는지 여부. 명성있는 기관들이 가 진 특정부분의 전문성, 행정적 직원(행정력), 그리고 지역사회와 클 라이언트와 기관과 형성되어 있는 신뢰관계를 이용할 수 있는지 여부가 중요 ‣ 제공해야하는 서비스, 제공기관들, 클라이언트 집단들을 이해할 수 있는 충분한 정보와 전문성을 정부가 가지고 있는지 여부. ‣ 정부와 계약기관인 계약과정을 효과적으로 운영할 수 있는 충분한 자원을 가지고 있는지 여부. ‣ 이러한 서비스구매계약방식을 정책도구로 사용한데 있어서 법적으 로 행정적으로 금지되거나 금지사항은 없는지 여부. 서비스구매계약방식은 국가의 법이 그것을 금지하지 않는 영역, 명성 이 있거나 신뢰할만한 기관들이 존재하여 그들 사이 일정정도의 경쟁과 선택이 존재하는 영역, 정부가 충분한 양의 정보를 갖고 있는 영역, 서비 스구매계약 방식의 전반적 과정에서 참여하게 되는 행위자나 집단(정부 와 민간 포함)들이 충분한 자원을 가지고 있는 영역 등의 상황적 조건들 이 갖춰져야 정책도구로서 다른 도구들과 선택을 놓고 비교할 수 있는 적절한 옵션이 될 수 있다. 그러나 비록 제도적 옵션에서 요구되는 조건 들이 현재 존재하지 않는다 할지라도 계약의 협력적 혹은 협상적 모델

Ⅱ. 시설재정지원방식의 이론적 검토 35 로 변형하여 적용할 수 있다. Savas(1984)는 서비스 계약 방식의 장･단점을 체계적으로 정리하였다 (<표 Ⅱ-4> 참조). 또한, 이러한 단점을 최소하기 위하여 Savas(1984)는 몇 가지 전제 조건이 실현되어야한다고 제안하였다(<표 Ⅱ-4> 참조). <표 Ⅱ-4> 서비스구매계약방식의 장단점과 실현조건 장점 - 경쟁이 이루어지고 편익 비용이 관리자에게 귀속되어 능률적이다 - 정부가 직접 소유하지 않는 전문 기술의 활용이 가능하다 - 사업 계획의 규모를 수요 및 자금 변화에 맞추어 탄력있게 조절할 수 있다 - 새로운 사업 계획의 실험이 용이하다 - 서비스의 비용이 계약 가격에 드러나므로 관리가 용이하다 - 단일 공급자에 대한 의존성을 줄일 수 있다 - 직원의 수 측면에서 정부 규모를 제한할 수 있다 - 민간 부문의 연구를 자극할 수 있다. 단점 - 계약 과정에서 부패 관행이 발생할 수 있다 - 자격있는 공급자가 부족하면 의미있는 경쟁이 결여될 수 있다 - 계약 관리와 업적 점검에 비용이 든다 - 정부의 능력을 약화시킨다 - 비상시에 정부의 탄력성을 제한한다 - 규모의 경제를 실현하는 기회가 제한된다 - 정부의 재정적 지원을 위한 로비 비용이 발생할 수 있다. 실현 조건 - 민간기관이 수행하는 업무의 범위와 기준이 명확하고 구체적이어야한다 - 다수의 잠재적 생산자와 경쟁적 분위기가 존재해야 한다 - 정부가 계약의 업적을 점검할 수 있어야 한다 - 적합한 조건이 계약 문건에 명시되고 시행 여부가 감독되어야 한다 출처: Savas(2000 : 103) 이 외에도 서비스 계약방식이 성공적으로 이루어지기 위해서는 구체 적으로 어떤 서비스가 제공되어야 하는지와 재원의 사용처에 대한 구체 적인 조건을 명시하는 것이 필요하다는 제안도 있다(이봉주 외, 2008). 강혜규 외(2007) 연구에서는 구매계약이 성공하려면, 단일한 서비스 기 준, 사업의 지속성을 담보하는 장기 계약, 명확한 성과 지표, 그리고 수 행과정의 점검체계 확립이 요구된다고 하였다. 그리고 민간기관의 계약 수행 실패를 대비하여 위험부담을 구체화해야한다고 제안하였다.

36 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 2) 서비스구매계약방식의 절차 서비스 구매계약은 크게는 3단계로 구분이 될 수 있다. 첫째, 경쟁을 전제로 하는 계약과정, 둘째, 계약이 이루어진 이후 재정운용과 서비스 전달에 대한 모니터링과 평가, 셋째, 재계약을 위한 심사와 종결 단계를 거친다(김승현, 1998; 윤영진 외, 2008). Savas(2000:175)는 정부가 효과적인 민간위탁을 위해 준비하고 수행해 야 하는 절차를 크게 12단계로 나누어 제시하였다. ‘계약 아이디어를 생 각, 서비스를 선택, 적용가능성 탐색, 경쟁을 육성, 관심을 표현하게 하 고 자격을 요구, 고용 이전 계획, 입찰구체화, 대중홍보 캠페인, 관리 경 쟁에 입문, 공평한 입찰과정, 입찰평가와 계약 체결, 계약수행력의 점검･ 평가수행’의 12단계가 그것이다. 김순양･고수정(2004)는 ‘경쟁의 유치-수탁자 선정 및 계약 - 지도･감독 - 재계약 - 성과평가’ 이렇게 5단계로 좀 더 포괄적으로 구분하기도 하였 다. Dehoog(2002)는 ‘서비스 제공계획과 계약방식 도입 고려, 입찰 권유, 포로포절 심사 및 선정, 계약관리 및 모니터링, 계약 갱신 혹은 종결’ 5 단계로 구분하였다. 본 연구에서는 Dehoog가 제시한 서비스구매계약의 5단계 과정을 중 심으로 검토하였다. (1) 서비스 제공계획과 계약방식 고려 단계 서비스구매계약의 과정에서 가장 먼저 고려해야 할 것은 지역사회에 서 필요한 서비스가 무엇인가에 대한 고민일 것이다. 특히 정부는 지역 사회에 필요한 서비스에 대한 수요와 제공할 수 있는 정부의 재정적 역 량 등을 정확하게 인지하고 있어야 한다. 또한, 해당 서비스를 구매계약 방식으로 전달 할 수 있을지에 대한 여 부와 구매계약으로 전달해야만 하는 이유를 명확히 숙지하고 있어야 한 다. 이런 과정이 간과되거나 생략된다면 서비스 제공은 궁극적으로 실패 하게 된다. 이 과정에서 서비스제공의 목적, 가용자원(재원 및 인력 등),

Ⅱ. 시설재정지원방식의 이론적 검토 37 제공기관의 역량, 계약자의 관리능력, 직접제공과 계약을 통한 제공간의 비용차이분석, 정책대상자의 접근성, 서비스 전달의 신속성, 법적인 제 약범위 등에 대한 고려 등이 선행되어야 한다. 그렇다고 해서, 이 단계에서 서비스구매계약방식을 전면적으로 도입 하던지 혹은 전면적으로 도입하지 않는다던지 등의 이분법적인 결정만 요구되는 것은 아니다. 정부에서 서비스 전달에 대한 세부적 제공계획이 수립된다면 같은 목적을 가진 서비스라도 부분적으로는 정부가 직접제 공하고 일부는 구매계약을 통해 민간이 제공할 수 있는 설계도 필요하 기 때문이다. 또한, 네트워크 계약방식과 같이 하나의 거점 기관이 계약 을 하고 그 하위로 하청계약을 맺는 형태로도 변형이 가능함으로 서비 스 제공에 대한 계획을 신중하고 명확하게 구축하는 것이 필요하다. (2) 입찰 유도 단계 서비스구매계약 과정의 두 번째 단계는 제공기관의 입찰을 유도하는 단계이다. 이 과정에서는 두 가지 중요한 단계를 거치는데 우선 입찰을 준비하는 과정과 입찰을 광고하는 과정 친다. 우선 입찰을 준비하는 과정은 제공자들이 숙지할 수 있도록 입찰과정, 입찰을 위한 조건, 제안서에 담겨야할 내용(RFP or RFQ)1)이 반드시 사 전에 준비가 되어야 한다. 이런 조건들이 정확하고, 명확하고, 서비스성 과를 달성하는데 최적의 요구사항이며, 성과 미충족 시 패널티 부여 및 초과달성 시 인센티브 지급 등이 사전에 잘 구성된다면 더할 나위 없이 이상적이다. 이러한 서비스제공에 대한 구성요소들을 제공기관의 실무 자들은 정확하게 이해하고 있어야 하며, 입찰을 위한 프로포절 작성도 1) 서비스구매계약은 정부가 구매하려는 서비스의 목적이나 유형을 어느 정도 명시 하여 제시하는가에 따라 RFP(Request for Proposal) 모형과 RFQ(Request for Quote) 모형으로 구분한다. RFP방식의 대표적인 예는 각종 사업위탁공모 시 입찰기관으 로 하여금 사업계획서를 세부적으로 제안하게 하는 것인데 국내에서는 1990년대 중반 이후 삼성복지재단과 사회복지공동모금회가 활용하고 있으며, 공공부문에 서도 지역사회복지관 위탁운영자 공모 등에 널리 활용되고 잇다. RFQ방식은 정 부가 자활사업 위탁운영자를 선정할 때 자활사업에 대한 세밀한 규정과 사례관 리표준을 제시하고 이를 준주하도록 하는 것에서 찾을 수 있다(김문근, 2011:34).

38 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 프로그램에 대한 성과와 내용에 대하여 숙련된 직원이 해야 한다. 특히 제공기관의 실무담당자는 정부 측의 계약업무 담당 직원과 긴밀한 협조 관계를 유지하여야 하며, 정부 측의 계약업무 담당자는 반드시 중앙정부 와 지방정부 간 용어나 절차, 혹은 사업부처별로 다른 용어나 절차 등을 숙지하고 정부의 역할과 규제사항을 명확히 알고 민간계약담당자에게 주지시켜야 한다. 관련문서에 서비스제공조건, 평가기준에 대한 기본선 (outline)을 제시하여야 할 뿐만 아니라 제공기관의 적격성과 선정기준에 대한 정보를 제시하여야 한다. 입찰을 홍보하는 과정은 일단 서비스제공 기관을 모집하는 계획을 수 립하게 되면, 잠재적 제공자들이 관심을 기울이게 된다. 따라서 정부는 제안자들이 쉽게 접할 수 있는 지역 미디어나 컨퍼런스 등에 공식적으 로 홍보하는 노력이 필요하다. 또한 서비스 제공에 적절한 기관들에게 사전에 비공식적으로 공지해주는 것도 필요하다. 혹은 메일링 서비스 등 을 통해 정부의 서비스 제공자 모집에 대한 공식적 공고를 내기 전에 지 역에 있는 제공기관들에게 사전에 안내를 해 주는 것도 좋은 방법이 될 수 있다. 정부가 서비스 제공에 대한 구체적 내용과 조건을 결정하고 명 문화하는 것만큼 중요한 과정이 서비스 계약이 이루어짐을 사전에 공지 하고 확산하는 기술적이고 신중한 노력도 상당히 중요하다. 왜냐하면 경 험이 없지만 새롭게 서비스제공 계약에 참여하고 싶어하는 기관들에게 서비스 계획, 예산, 프로포절 등에 대하여 1대1로 기술적 지원을 제공하 여 좀 더 경쟁력있고 공정한 입찰과정을 형성할 수 있기 때문이다. 특히 지역에 제공기관이 적을 때 이러한 과정이 더 필요하다. 해당지역에 제 공기관이 많고 또 서비스 제공 계약에 관심들이 많다면 공식적인 컨퍼 런스나 설명회 등을 개최하여 프로포절의 내용과 일정, 선정조건 등을 홍보하는 노력도 필요하다. (3) 프로포절 심사와 선정 단계 제출된 프로포절 서류에 대한 검토는 ‘검토패널’을 구성하거나, 그 분 야 담당 공무원이 선정하게 된다. 때론 다른 사무를 맡고 있는 공무원

Ⅱ. 시설재정지원방식의 이론적 검토 39 중 계약관리에 능숙한 직원의 조언을 받아서 심의하기도 한다. 이 검토 과정은 프로그램 영역에 관련된 것이지, 제공기관을 선정하는 것은 아니 다. 선정심사에 앞서서 프로포절 요청기준에 따라 잘 작성되었는지, 서 비스 제공 요구사항들이 프로포절 서류에 기재되어 있는지를 사전에 검 토하는 과정인 것이다. 이런 과정이 필요한 이유는 종종 계약과정에 지 원한 제공기관들의 자격이 적절치 못 하거나(가령, 비영리기관을 모집하 는데 영리기관이 지원), 제공기관의 역량이 부족하거나(예를 들면 재정 적 안정성) 혹은 프로포절의 내용이 당초 정부에서 공시한 내용에 대한 제안서가 아닐 경우 등을 사전에 걸러내는 과정이다. 제공기관을 선정하는 과정은 서비스구매계약의 과정에서 가장 중요한 절차이다. 어떠한 지역이든지 절차적 공정성을 방해하는 직･간접적인 장 애요소들이 생기기 마련이다. 특히 제공기관이 지역의 정치권력과 결탁 하거나, 혹은 정부 측에서 기만적 행위를 할 수도 있을 수 있고, 서비스제 공에 연관된 이해관계자들 간 갈등이 발생될 수도 있다는 점을 항시 염 두하여야 한다. 따라서 선정과정에서 공정성을 저해하는 상황이 발생되 지 않도록 사전에 법령이나 조례로 선정기준과 가이드라인을 구축해야 할 필요가 있다. 물론 제공기관 선정과정을 법제화하면 비용이나 시간적 소요가 발생하고 필요한 서비스를 집행하는데 있어서도 지연되기도 한 다. 하지만 공정한 선정기준과 과정을 반드시 거쳐야 하는 과정이다. 그리고 선정이 되면 바로 서비스를 제공할 수 있는 것은 아니다. 선정 이 되고 나면 행정적인 처리와 세부 계약 내용에 대한 협상, 성과측정에 대한 논의 등이 이루어지기 때문이다. (4) 계약관리와 모니터링 단계 정부와 제공기관과의 계약체결이 완료되면 제공기관에서 바로 서비스 제공을 시작하는 경우도 있겠지만, 때로는 제공기관과 하부계약이 필요 할 경우는 제공기관 입장에서 계약관리에 또 다른 노력과 시간이 소요 된다. 가령, 네트워크 계약형식이나 성과기반계약이 이루어지면 주계약 자와 하청계약자가 존재하게 되는데 이 경우 계약 담당 직원들의 교육

40 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 훈련이나 하청계약자를 추가로 모집한다던지, 적절한 자원이나 직원배 치를 하는 등의 정부와 맺은 계약을 이행하기 위한 관리적 측면에서의 시간과 노력이 들기 때문에 곧 바로 서비스제공이 이루어질 수 있도록 체계적인 계약관리 노력이 필요하다. 정부 측에서는 서비스제공에 대한 비용, 질적 수준에 대한 궁극적인 책임성을 가져야 한다. 이를 위해서 서비스제공에 대한 모니터링과 평가 는 상당히 중요한 정부의 역할이다. 정부는 계약기관의 책임성을 제고하 기 위한 여러 방법들을 사용하게 되는데, 정기적 현장방문, 정례적 보고, 불시점검, 회계장부에 대한 검토, 클라이언트의 불만사항 채널 등 여러 가지 방법을 통해서 서비스 제공기관을 모니터링하고 평가하게 된다. 이 를 위한 전담직원을 두어 관리하는 것도 필요하다. 그러나 모니터링하고 평가를 하는 과정은 비용이 많이 들기 때문에 계약된 서비스전달에 대 한 모든 행위를 전부 다 평가하거나 모니터링 할 수는 없다. 따라서 모 니터링 및 평가의 과정은 제공기관이 향후 점진적인 개선이 이루어질 수 있도록 유도하고 독려하는 차원의 접근이 필요할 것이다. (5) 계약갱신과 종결 계약갱신과 종결은 상당히 중요한 과정 중 하나이다. 이전에 계약 체 결 시 설정했던 계약기간이 끝나면 재계약 여부를 심사하여 계약갱신 및 종결을 결정해야 하기 때문이다. 특히 계약을 갱신하지 않고 새로운 제공자를 다시 모집하고 선정하는 과정에는 거래비용이 많이 들기 때문 에 기존 제공기관을 대상으로 재계약을 하는 경향이 많다. 그럼에도 계약을 종결해야 할 경우는 크게 세 가지로 들 수 있다. 첫 째, 현재 계약기관의 서비스제공 성과가 기대했던 바에 비해 현저하게 낮거나 계약내용을 제대로 이행하지 못 하였고 향후도 개선될 역량이 부족하다 판단될 경우는 계약을 종결하는 것이 타당하다. 둘째, 정부의 서비스제공 계획의 변경이나 예산이 삭감되었을 경우 계약을 종결한다. 셋째, 정부에서 제공하고자 했던 서비스 제공 계획의 우선순위가 다른 쪽으로 변경될 경우 계약을 종결하게 된다.

44 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 하는 것과 요보호가족에게 사회적 서비스를 제공하는 부문에서 서비스 구매계약방식이 시작되었다. 이 방식은 1960년에 연방정부가 지역개발, 건강, 휴먼서비스의 적극적 확장을 시작하면서 널리 확대되었다. 예를 들면, 1963년과 1972년 사이, 연방정부가 주정부에게 사회서비스 제공을 위해 보조한 금액은 194백만 달러에서 약 1.7억만달러로 급증했다. 이러한 현상은 이후 10년 후 대략 적인 재원보조 수준이 2.5억만달러로 평준화되기 전까지 지속적인 증가 를 보인 것이다. 1967년 사회보장법개정(Social Security Act Amendents : SSAA) 덕분에 부처와 지방정부는 민간기관과 서비스전달을 위한 계약 을 맺을 수 있는 권한을 부여 받았다. 이로 인해 주정부와 지방정부는 제공해야 할 서비스에 대하여 대부분의 공공기관과 민간기관들로부터 서비스 구매하는 방식으로 점점 전환되게 되었다. 그 결과 비영리기관에 대한 정부지원이 급격이 늘어났고 국가적으로도 비영리부분이 확대가 되는 결과를 가져왔다. 1980년대에는 사회복지분야의 예산삭감에도 불 구하고 비영리기관들과의 계약은 지속적으로 확대되었고, 이러한 원인 은 보수적인 이데올로기를 가진 사람들이 공적서비스의 공급에 대한 민 영화에 대한 선호로 인해서 더욱 촉진되게 된 것이다. 게다가 영리기관 들도 서비스 구매계약 범위 내에 지속적으로 유입이 되고 있었으며 가 정의학, 방문간호, 생활건강 등의 영역에서는 영리사업자들이 지속적으 로 출연하기 시작하게 되었다. 이러한 경향은 1996년 입법된 복지개혁법(Persnael Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act : PRWORA)에 의해 강화되었다. 개 인적책임을 중시하는 복지개혁법(1996)은 취약계층의 자활을 지원하고 복지업무량을 줄이기 위해서 비영리기관과 영리기관에 의해 사회서비스 를 통합적이고 넓게 배열되어 공급되도록 하는 것이다. 복지개혁법은 복 지제도에 대한 의존성을 감소시키고 개인의 책임과 노동을 통한 자립･ 자활을 주요 골자로하며 연방정부의 사회복지 재정 운영계획･지원방법, 주정부나 지방정부로의 권한 이양, 영리서비스 기관의 서비스구매계약 제도 참여 등이 포함되었다.

Ⅲ. 서비스구매계약방식의 적용사례 45 이 법은 미국의 사회복지서비스 전달체계의 큰 변화로 인식되는데 크 게 두 가지 차원으로 첫째는 지방으로의 권한이양, 둘째는 성과중심 서 비스구매계약제도의 확대로 보고 있다(조정아･이혜은, 2005 : 138). 특히 이 시기 근로연계복지와 복지재정의 효율성이 강조되고 있었고 사회복 지분야에 재정지원방식도 효율성을 제고하기 위해 재정적 투명성과 서 비스 성과를 모니터할 수 있도록 서비스구매계약방식이 점차 확대되기 시작했다. 재정지원방식은 예전에는 직접 복지비 지급으로 사용되었지만 이제는 현금 지급보단 지지적 서비스를 제공하는 것으로 전환되며, 아동돌봄, 직업훈련 등과 같이 많은 프로그램들을 민간 벤더(vendor)2)로부터 구매 하는 것으로 변화되어가고 있는 것이었다. 게다가 오늘날 많은 영역에서 특히 아동을 지원하기 위한 사업수행과 재정지출의 주체는 거의 대부분 국가직접제공에서 민간제공으로 전환된 상태이다. 이런 민간영리기관으 로 제공자의 변화 기저에는 국고의 효율성제고와 선택적 사용을 개선하 기 위함이다(Dehoog, 2002). 이러한 변화는 기존 비영리기관에 대한 정부보조의 경향도 점차 바뀌 게 되는 결과를 가져왔다. 미국의 비영리기관에 대한 정부보조는 직접보 조가 주된 방법이었다. 미국의 1980년 한 해 동안 480억 달러에 달하는 보조를 하고 있으며 이러한 지원은 공공적 사업의 민간위탁으로 인하여 지속적으로 늘어나고 있었다. 그러나 정부가 재원을 지원하는 방식은 점 차 다양해져 갔고 서비스 제공에 대한 계약의 형태로 점차 변해서 지금 은 대부분이 구매계약 형태로 자리를 잡게 되었다.3) Smith(1999)에 의하 면 1980년대 후반이후 위탁계약을 통해서 보조금을 지급하는 정부직접 보조에서 정부가 비영리조직의 서비스를 구매하여 제공하는 서비스구매 계약형태로 전환되어 복잡하고 간접적인 형태를 띠게 되었다(박경래･이 2) 민간기관에서 고용한 구매계약 대행자 3) 미국에서 서비스구매계약방식의 지배적 활용은 인터넷 검색 포털 ‘google 학술검 색’에 ‘purchase of service contractings, us’이란 검색어를 입력하면 약 496,000여건 의 학술자료들이 검색됨을 통해 그간 수많은 연구가 이루어지고 있다는 것을 알 수있다.

46 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 민창, 2001 : 69). 이후 민영화의 전략아래, 시장의 장점을 공공서비스영역에 접목시킨 다는 명분이 정부로 하여금 서비스에 대한 구매계약제를 보다 적극적으 로 활용하도록 하였고, 이제는 계약제를 적용하지 않는 지방정부가 연방 기관을 찾아보기 어려운 정도로 확대되었다고 하겠다(최재성, 2005 : 105). 2) 제도 구성(운영) 방식 대부분의 미국 주 정부들은 서비스구매계약을 사용하고 있지만 그중 에서 위스콘신(Wisconsin) 주(州)의 Wisconsin Medicaid and BadgerCare 대한 서비스구매계약방식의 구성을 살펴보면 다음과 같다. 배드거케어 (BadgerCare)는 의료급여나 보험에 커버되지 않는 사각지대를 대상으로 1999년 7월부터 시작된 건강보호프로그램이며 기본적으로 성과기반 구 매계약이다. 성과는 클라이언트의 변화만을 측정하는 것이 아니라, 사례 관리 활동을 함께 성과기준으로 평가된다. 구매계약방식은 정부와 제공자의 관계가 어떻게 설정되는냐가 제도의 성공여부를 좌우한다. 특히, 재정공급자이자 서비스 구매자인 정부의 역 할이 보조금방식에 비해비중이 크고 중요하다. ① 주(州) 정부의 역할 서비스구매계약의 과정에서 정부의 역할은 크게 5가지로 구분하여 제 시할 수 있다.4) 첫째, 서비스 구매에 대한 계획을 수립하는 것이다. 위스콘신 주 정부 는 우선 휴먼서비스를 구매계약을 통해 공급하기 위해서 가장 우선시 하는 것은 서비스제공에 대한 구체적이고 명확한 계획을 수립하는 것이 었다. 특히 계획을 수립하는 과정에서 기존에 존재하고 있는 휴먼서비스 전달체계 네트워크와 잘 연계될 수 있는가 여부와 서비스구매계약을 통 4) http://www.dhs.wisconsin.gov/grants , Contract Administrator's Toolbox(2001).

Ⅲ. 서비스구매계약방식의 적용사례 47 해 이룰 수 있는 목표와 가치를 명확하게 정의하고 설정하는 것이다. 둘째, 서비스 제공자를 모집하는 것이다. 휴먼서비스분야에서는 공급 자의 수가 많지 않고 경쟁하는 관계가 형성되어 있지 않다. 따라서 정부 는 가능하면 제공자 간경쟁이 이루어질 수 있는 환경을 만들어야 할 것 이며, 무엇보다도 중요한 것은 제공기관의 역량과 관련된 정보를 정확하 고 완벽하게 알고 있어야 하며 그것을 최대한 사용할 수 있어야 한다. 그리고 이전에 계약했던 기관들에 대한 성과도 인지하여 잘 활용해야 한다. 셋째, 원활한 계약이 체결될 수 있도록 효과적인 계약방식을 개발하는 것이다. 계약하는 과정에서는 정부나 제공자가 기대하는 효과에 대하여 서로 소통이 잘 되어야 하며, 책임성의 범위도 명확히 정의되어야 한다. 구매자인 정부는 필요로 하는 서비스의 양, 서비스 제공 상에서 반드시 충족해야 하는 질적인 기준들이 계약서 상 모두 수렴되고 기재될 수 있 도록 구성하여야 한다. 또한 계약서를 통해서 서비스제공의 기대효과를 충족할 수 있는지, 혹은 적절하게 전달이 될 수 있는지를 판단될 수 있 도록 작성해야 한다. 위스콘신 주의 경우는 계약서 상에 재무감사의 범위(기관전체, 프로그 램인가 등)에 대하여도 사전 상호간 결정할 수 있고, 대상자(clients)에 실 비를 부과할 수 있는지 여부, 제공기관 및 직원들의 자격, 기록 및 보고 의 의무 등을 상세히 제시하고 있다. 넷째, 성과를 모니터하는 역할이다. 체계적으로 성과를 모니터링하는 것은 계약방식을 통해서 최초 기대했던 목표를 달성하는 것을 파악할 수 있다. 이때 정부는 제공자와 협력적 관계를 형성하고 필요로 하는 기 술적 지원도 할 수 있으며, 제공기관이 향후에도 정부와 계약관계를 유 지할 수 있도록 여러 가지로 지원하는 역할이 요구된다. 다섯째, 성과평가의 결과를 활용하는 것이다. 성과평가를 통해서 재계 약 여부를 결정하는 주요 근거로 활용할 수 있고, 낮은 성과가 발생하였 을 시 계약의 종결, 제공자의 교체 등에 활용할 수 있다. 평가는 상당히 어렵긴 하지만 중요한 결정에 영향을 미침으로 정부는 성과평가의 결과

Ⅲ. 서비스구매계약방식의 적용사례 49 이언트의 개인 파일(개별 사례 계획), 사례관리자별 서비스 제공 기록, 기관차 원의 정보 취합의 방법 등이 포함될 수 있다. 나. 사례관리 종결 이후, 클라이언트에 대한 사후 계획의 실천 방법. 다. 계약의 기준을 위반하게 될 경우, 어떻게 대응할 것인가에 대한 책임성을 동의 출처: Wisconsin Medicaid and BadgerCare(2003a). "Case Management Services: General Information" 의 내용을 재구성 3단계 : 선정 공공기관은 사례관리제공기관으로 선정할 때 이들의 자격조건이 적절 한지를 결정해야 한다. 자격조건 중 중요하게 고려해야할 내용으로는 실 무자의 전문적 지식과 실천 경험 능력, 그리고 사례관리를 수행할 수 있 는 기관의 역량을 종합적으로 고려한다(Wisconsin Medicaid and BadgerCare, 2003a). 가. 자격있는 실무자의 조건 - 실무자가 다음의 지식이 충분한가를 따져본다. ▷ 지역의 서비스전달체계에 대해서 지식이 충분한가? ▷ 표적 대상의 욕구에 대한 지식이 충분한가? ▷ 서비스 통합의 중요성을 충분히 알고 있는가? ▷ 접근가능하거나 개발될 필요가 있는 서비스에 대한 지식이 충분한가? - 실무자의 경력 조건 ▷ 휴먼서비스와 관련된 영역의 학위 소지자로써 1년 이상의 수퍼비전을 받 으면서 일한 경험이 있는자 ▷ 표적 집단을 위해 2년 이상의 수퍼비전을 받으면서 일한 경험이 있는자, 또는 이에 준하는 훈련과 경험이 있는 자 나. 기관의 행정 능력 ▷ 비용이 청구될 수 있는 사례관리서비스를 제공할 능력이 있는가? 출처: Wisconsin Medicaid and BadgerCare(2003a). "Case Management Services : General Information" 의 내용을 재구성 4 단계 : 계약 사례관리제공기관의 책임성을 명확히 확인한 뒤 계약한다. 이를 위하 여 공공기관은 재정적 지원이 가능한 사례관리활동이 무엇인지에 대한 표준화된 기준 설정이 필요하다. 또한, 적정한 담당 사례수의 기준이 제 시되어야한다. 다음은 앞서 제시한 위스콘신 주가 사례관리제공기관에

50 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 가. 사례일지 ▷ 클라이언트 성명 ▷ 클라이언트를 초기에 대면하였던 사람의 성명 ▷ 접촉 내용 ▷ 접촉 사유 ▷ 접촉 시간의 길이 ▷ 접촉 일자 ▷ 접촉 장소 위 내용을 바탕으로 전산시스템으로 관리하기 위하여 다양한 코드가 개발. 게 계약을 위해 요구하는 책임성에 대한 항목이다. <위스콘신 주 Medicaid 사례관리> 가. 주 및 연방정부의 요구 사항 준수 나. 클라이언트에 대한 공평한 개입 다. 지방 정부의 사례관리 정책과 절차 - 이를 위하여, 위스콘신 주는 사례관리 자가첵크리스트를 개발하여 배포하고 있다. 라. 비용이 청구될 수 있는 범위의 사례관리 수행 출처: Wisconsin Medicaid and BadgerCare(2003a). "Case Management Services: General Information"의 내용을 재구성 5단계 : 보고 및 지도･감독과 비용 청구 민간 사례관리수행기관은 계약에 근거한 사례관리 활동을 보고한다. 공공기관은 이 활동을 지도하고 감독한다. 이를 위해서는 개별 사례관리 자 및 계약기관이 보고해야하는 내용 및 주기를 개발해야한다. 또한, 민간기관은 계약 방식에 따라 비용을 청구한다. 비용청구가 될 수 있는 사례관리 행위를 중심으로 개별사례관리자가 기록하고, 이를 계 약기관은 취합하여 공공기관에 보고한다. 이를 위하여, 사례관리자들은 사례관리일지에 클라이언트에게 제공된 서비스 행위 및 투여 시간을 철 저히 기록하고 이를 관리해야한다. 다음은 계약기관의 보고 양식의 사례를 보여준다. 기록해야하는 사례 관리 내용이 상당히 비슷하다. 무엇보다도 사례관리활동이 재정 지원의 범위 내에서 이루어지도록 관리하기 위하여, 미리 설정된 코드가 제공되 어 사례관리활동 일지가 기록되도록 하고 있다.

Ⅲ. 서비스구매계약방식의 적용사례 51 나. 코드 종류 ▷ 접촉 형태(전화, 대면) 및 접촉 대상 코드 - 대면접촉(클라이언트/주변 사람 포함)은 적어도 3개월에 1번 이상, 그리고 전화접촉(클라이언트/주변 사람 포함)은 1개월에 1번 이상 ▷ 클라이언트 특성 코드 ▷ 사례관리 절차코드: 사정, 계획, 입소시설(병원, 교도소 등)로부터의 종결 계획, 모니터링 및 서비스 조정 ▷ 서비스 제공위치 코드 ▷ 서비스 형태 코드: 교육/ 의료/ 재활/ 사회/ 직업 다. 보고 주기 ▷ 일일 보고 : 개별 서비스날짜별로 사례관리자는 실제 시간(예: 3분, 45분 등)을 기록하거 나 당일 사례관리서비스에 투여된 시간을 총합하여 기록 ▷ 월별보고 사례관리자들이 투입한 시간을 총합하여 기관 차원에서 수합 라. 투여시간당 비용지불 단위 ▷ 비용지불 단위: fee-for-service 형태로 비용이 지불. 모든 투여된 시간은 6분을 1단위로 계산하여 청구. 출처: Wisconsin Medicaid and BadgerCare(2003a). "Case Management Services: General Information"의 내용을 재구성 6단계 : 성과 평가 및 비용 환불 계약 당시에 제시되었던 성과치를 기준으로 성과를 평가하며, 비용 환 불에 대한 원칙에 따라 매달 제공된 서비스 노력에 대한 비용을 환불해 준다. 위 사례 모두 사례관리 활동을 단순히 클라이언트의 변화만을 측정하 는 것이 아니라, 사례관리 활동을 함께 성과기준으로 평가하고 있다. 앞 서 제시된 위스콘신주나 필라델피아시의 경우, 비용은 재정지원의 범위 내에 있는 사례관리 활동별 시간을 일정 시간을 나누어 1단위로 재계산 한 뒤, 단위별로 지용을 지불하는 행위별 비용지불 형태를 따른다. 7단계 : 재계약 및 해약(종결 포함) 공공기관은 사례관리수행기관으로서 재계약할 것인가, 아니면 계약을 해제할 것인가를 결정한다. 이를 위한 구체적 조건을 개발해야한다. 또

52 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 한, 또한, 인센티브제가 도입되었다면, 평가된 성과에 따라 성과급을 지 급한다. 다음은 위스콘신 주에서 다양하게 서비스 계약을 맺고 있는 영역의 종결 조건을 제시하였다. 위스콘신 주 사회복귀시설(Halfway House) 서비스의 종결 조건 1. DOC(Department of Corrections/Puschasing Services)는 계약자에게 계약종결시점으 로부터 30일 이내에 이유가 있든지 없든지 그리고 아무런 벌점 없이 서면을 보 내어 언제든지 계약을 종결할 수 있다. 2. DOC는 계약 조건 이행과 실행성과에 대하여 계약사용자들로부터 피드백을 구 해서 계약기관의 실행성과 평가 과정을 거친다. 서비스 질이나 성과에 영향을 미칠 수 있는 기준, 조건 또는 규정이 지켜지지 않았다면, 이는 계약 위반이 된 다. 계약기관의 실행 평가가 부정적일 경우, 계약을 종결하거나 재계약하지 않 을 수 있다. 3. 계약기관이 성과가 DOC의 안전 상태를 위협할 수 있다고 판단되면, 어느 때든 지 DOC는 고지없이 계약을 취소하거나 종결할 권리가 있다. 4. 보험(산재보험, 상업보험 등), 허가, 자격증 등 요구되는 조건이 갖추어지지 않았 을 경우, 계약은 종결될 수 있다. 5. 계약기관이 도산을 신청하여 90일 이내에 이 신청이 기각되지 않으면, 또는 계 약기관의 자산 관리인이 지정되고 이 지정이 90일 이내에 사라지지 않으면, DOC는 10일이내에 서면을 통하여 계약을 종결할 수 권리가 있다. 6. 규정, 조건, 또는 기준을 DOC가 준수하지 못하였을 때만이 계약기관이 종결할 권리를 부여받을 수 있다. 계약기관이 조건을 이행하지 못할 것이라 판단하면 30일 이내에 서면으로 DOC에 알려야한다. 계약기관으로부터 고지를 받은 지 45 일 이내에 만약 DOC가 해결하지 못하거나 혹은 기준 불이행이 45일 이내에 해 결할수 있는 문제가 아니어서 이 문제를 해결하기 위해 필요한 계획을 세우지 못한다면, 민간기관은 서면으로 DOC에게 계약 종결을 알릴 수 있다. 계약자는 DOC에 의해서 동의서면이 제공되지 않는다면, 어떠한 이유든지간에 계약을 종 결할 수 없다. 출처: 위스콘신주(2003). 󰡔REQUEST FOR PROPOSAL: HalfwayHouse(CBRF) Services in Madison, WI.󰡕에서 발췌

Ⅲ. 서비스구매계약방식의 적용사례 53 3) 계약방식 서비스구매계약을 위해서는 구매자가 계약자로 하여금 수행해야하는 제공행위의 기준을 제시함으로써, 다양한 민간기관들이 표준화된 서비스 를 제공할 수 있도록 해야 한다. 이는 비용산정과도 밀접한 관련이 있다. 이를 위해서는 첫째, 비용이 청구될 수 있는 서비스의 표준화된 행위 목록이 필요하다. 이 행위는 주로 제공하고자 하는 서비스의 핵심 과정 을 담아야한다. 예를 들면, 로스앤젤레스에서 시행하는 정신보건사례관 리에서는 사례관리자 1인이 하루에 수행하는 활동의 총 70% 이상을 비 용청구가 가능한 활동을 하도록 요구하고 있다. 그리고 어떠한 활동이 비용 청구가 가능한 활동인지를 지속적으로 표준화시키기 위하여 노력 하고 있다. 사례관리활동을 표준화시키는 노력은 사례관리의 질적 수준 을 담보하고 나아가 클라이언트의 삶의 질 및 성과 향상에 상당한 영향 을 미칠 수 있기 때문에 매우 중요하다. 그러므로 사례관리자가 수행해 야할 실천적 과업 및 이에 필요한 지식과 기술 혹은 능력 등에 대한 표 준화된 기준이 필요하다. 위스콘신 주에서는 메이케이드라는 공적 자금으로 지원되는 사례관리 자들을 위한 자가첵크리스트를 개발하여 사례관리행위의 표준화 및 질적 수준을 담보하려는 노력이 있었다(Wisconsin Medicaid and BadgerCare, 2003a). 다음으로 이렇게 시하였던 활동목록을 기반으로 비용산정이 필요한 사례관리활동을 추출하는 것이 필요하다. 이는 비용산정을 위해 사례관 리자들로 하여금 필요한 표준화된 활동을 수행토록 한다는 점에서 효율 적이다. 다음은 위스콘신주에서 제시한 사례관리표준활동이다. 비용정산이 가 능한 활동과 불가능한 활동을 체계적으로 제시하고 있다.

54 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 <위스콘신 주의 Medicaid 사례관리에서 비용 관련한 사례관리 활동 목록> 가. 비용청구가 요구될 수 있는 사례관리서비스 - 클라이언트에 대한 대면 접촉이나 전화 접촉 활동. 이 활동 중, ▷ 욕구를 사정하거나 재사정 활동 ▷ 서비스 계획(Group A-1년에 1번, Group B-1년에 2번을 사정하고 계획. 이 이상은 비용 환불이 안됨), ▷ 서비스에 접근하고 있는지, 그 서비스는 충분한지를 모니터링하기 위한 활동 ▷ 클라이언트 만족도를 모니터링하기 위한 활동 ▷ 서비스 계획에 명시된 서비스와 자원에 접근할 수 있도록 클라이언트를 옹호하는 활동 - 클라이언트 가족이나 주변 사람(타서비스제공자, 가족, 후견인, 동거인, 학교 교사나 학교관계자, 친구, 자원봉사자 등)에 대한 대면 접촉이나 전화 접촉 활동. 이 활동 중, ▷ 클라이언트를 위한 서비스나 지원을 동원하기 위한 활동 ▷ 클라이언트의 욕구, 목표, 서비스 등을 교육하기 위한 것 ▷ 계획 상에 있는 서비스를 평가하거나 조정하기 위한 것 ▷ 가족이나 주변 사람들의 만족도를 모니터링하기 위한 것 ▷ 서비스 계획에 명시된 서비스와 자원에 접근할 수 있도록 가족을 옹호하 는 활동 ▷ 서비스 계획이 실행되고 있는지, 그리고 서비스에 대한 클라이언트의 반 응을 살피는 활동 - 이 외에 ▷ 사례계획에 있는 서비스가 클라이언트 욕구를 만족하고 있는지를 모니터 링하고 필요하다면 서비스 계획을 수정하는 활동. 다른 서비스 제공기관 으로부터 제공받는 서비스에 대하여 직접적으로 관찰하는 활동 ▷ 서비스 계획대로 정보를 제공하고 지역사회서비스로 연계하는 활동 ▷ 클라이언트와 관련된 직원 회의나 공식 수퍼비전을 받는 행위) 나. 비용청구가 될 수 없는 사례관리서비스 ▷ 신체, 치과, 정신의료 등에 대한 진단, 평가, 치료 행위 ▷ 임상적 증상에 대한 모니터링 ▷ 약물 복용에 대한 감독 ▷ 클라이언트에 대한 훈련과 교육 ▷ 변호사에 의한 법적 옹호 ▷ 재가보호서비스나 방문간호서비스 등을 제공하는 행위 ▷ 서비스 계획에 근거하지 않는 서비스에 대하여 정보를 제공하거나 연계 하는 행위 ▷ 시설기관과 별도로 설립된 이중 퇴원계획 ▷ Medicaid에 포함되지 않는 사례관리 외의 서비스 ▷ Group A- 아무런 변화가 없이 이루어진 채 1년에 1회 이상의 사정이나 서 비스 계획을 실시하는 행위 ▷ Group B - 1년에 2번 이상의 사정이나 서비스 계획

Ⅲ. 서비스구매계약방식의 적용사례 55 ▷ 1명 이상의 사례관리자에 대한 비용(즉, 지정된 사례관리자에 의해서 수 행된 행위에만 비용이 청구됨) ▷ 특정 시설(예: 교도소)에 입소하여 사례관리 서비스를 받지 못하는 상황 일 때 제공된 서비스 ▷ 통역서비스 ▷ Family Care, 특정보호관리프로그램, 지역사회지원프로그램에 등록된 클 라이언트에 대한 개입활동 출처: Wisconsin Medicaid and BadgerCare(2003b)에서 재구성한 것임. 2 한국의 적용사례 : 희망리본 앞서 제시했듯이 희망리본프로젝트는 수급자 및 차상위계층의 취업지 원을 통한 경제활동 유지 및 탈수급을 위해 2009년부터 3년간 시범사업 실시 후 2013년부터 전국적으로 확대 시행되고 있는 자활사업이다. 희망 리본프로젝트는 기존 자활사업과 달리 취업률, 취업유지율과 같은 성과 지표를 설정하고, 성과에 따라 성과급을 지급하는 성과관리형 자활사업 이라는 점에서 서비스 구매계약에서 발전한 성과기반계약방식의 한국 적용사례로서 검토해볼 필요가 있다. 1) 적용분야의 환경적 맥락 생활보장제도가 국민기초생활보장제도로 변화되면서 노동능력이 있 는 조건부수급자를 대상으로 하는 자활사업이 추진되어 왔다. 그러나 생 활보장제도는 소득환산액, 부양의무자 기준 등이 상당히 엄격한 특징을 가지고 있어서 생활보장제 수급자의 상당수는 노동능력이 없는 일반수 급자로 구성되어 있다. 또한 일부 연령 등의 기준으로 인해 대상자 일부 가 조건부수급자로 판정되지만 실제 노동시장 참여가 가능한 인력은 소 수에 불과한 것이 현실이다. 즉 근로빈곤층 중에서 조건부수급자로 선정 되는 비율이 적고, 이들 중에서도 이미 노동시장에 참여할 수 있는 사람 은 어떤 형태로든 참여하고 있어서 자활사업에 참여하는 대상자는 노동

56 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 시장 참여에 어려가지 어려움이 있는 대상자들이라는 것이다. 때문에 자활사업의 성과에 대해 여러 가지 논란이 발생하게 되었다. 노동시장에 참여하기 어려운 대상자에 대한 자활서비스의 성과를 취업 률 혹은 탈수급율로 선정할 경우 당연히 그 성과가 낮을 수 밖에 없기 때문이다. 관련해서 허재준 외(2012)은 선행연구 검토를 통해 자활사업 을 자활성공률 등으로 제한하는 것의 문제점을 지적하고 있고, 시간의 개념 등을 도입했을 때 자활사업의 성과는 보다 광범위한 차원에서 검 토되어야한다고 지적하고 있다. 즉 자활사업 초기 도입시기에는 경제활 동연령에 있는 생활보장 대상자가 경제적으로 자립할 수 있도록 지원하 는 프로그램으로 기대되었다. 그러나 실제 제도 대상자 선정 기준, 실제 사업에 참여하는 대상자 특징을 고려할 때, 실질적인 자활사업의 목표는 단기적인 경제적 자활성공보다는 사회적 포섭과 사회적응 서비스의 일 종으로 간주될 수 있다. <표 Ⅲ-1> 자활사업 참여자 및 취업성과 (단위 : 명, %) 구분 참여자 취업성과 탈수급성과 취업자 취업율 탈수급자 탈수급율 2009년 전체 자활프로그램 참여자 30,683 5,198 16.9 2,383 7.7 자활사업 26,089 3,581 13.7 2,015 7.7 2010년 전체 자활프로그램 참여자 30,898 6,102 19.7 2,795 9.0 자활사업 25,819 4,067 15.8 1,866 7.2 출처: 박노욱, 2013: 111. 실제 위의 <표 Ⅲ-1>는 취업성공패키지, 희망리본, 자활사업의 참여자, 취업성과를 제시되어 있다. 이에 의하면, 기타 사활사업 참여자는 2009 년 26,089명으로 자활대상자의 85%를 차지하고 있다. 그러나 이들의 취 업률은 2009년 13.7%, 2010년 15.8%에 그치고 있다. 탈수급률 역시 2009

58 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 구분 직접 제공 일자리 취업지원사업 자산형성지원사업 자활근로 희망리본 사업 취업성공패키지Ⅰ 희망키움통장 지원 대상 ∙ 조건부수급자 (월 60만원 이하 취업수급자 포함) ∙ 일반수급자, 차상위층 중 희망자 ∙ 조건부수급자 (자활역량평가 70점 미만) ∙ 일반수급자, 차상 위층 중 희망자 ∙ 조건부수급자 (자활역량평가 70점 이상) ∙ 차상위층 ∙ 차차상위층 (최저생 계비 150% 이하) ∙ 일반시장 취업수급자 (근로소득이 최저생계비의 60%이상 가구) ’12년 실적 53,342명 4,231명 76,520명 (수급자 13,410명) 17,824가구 ’13년 목표 66,000명 10,000명 100,000명 14,000명 사업 내용 ∙ 자활근로사업단 참여(시장진입형･ 사회서비스형･근 로유지형) ∙ 자활사업단 2,832개(‘11년 말) ∙ 초기상담, 1:1 밀착사례 관리, 복지서비스 연계 등을 통하여 일자리 알선 ∙ 진단･경로설정 ⟶ 의욕･능력 증진⟶ 집중 취업알선 단계별 맞춤형 종합취업 지원서비스 제공 ∙ 일하는 수급자가 매달 일정 금액 저축시 탈수급을 요건으로 국고+민간매 칭금 지급 인센 티브 ∙ 자활장려금 (자활근로소득의 30%) ∙ 자활기업 초기창업지원 ∙ 수행기관 단계별 성과급 지급 (1인당 120~ 30만원) ∙ 참여자 실비 지급(100만원) ∙ 위탁기관 참여자 1인당 150~ 90만원 지급 ∙ 참여자 단계별로 월 20~40만원 지급 ∙ 3년 기준 평균 1,700만원 적립 (3인 가구) 희망리본프로젝트의 제도특성은 아래 <표 Ⅲ-2>에 자세하게 제시되어 있다. 아래 표에 제시된 사업들은 현재 실시되고 있는 자활사업의 전반 적은 프로그램이라 할 수 있다. 자활근로, 희망리본사업, 취업성공패키 지, 희망키움통장으로 사업이 구분되어 있다. 희망리본사업은 취업지원 사업에 포함되며 고용노동부가 수행하고 있는 취업성공패키지와 일부 유사한 특징이 있다. <표 Ⅲ-2> 자활사업 주요 프로그램

Ⅲ. 서비스구매계약방식의 적용사례 59 구분 직접 제공 일자리 취업지원사업 자산형성지원사업 자활근로 희망리본 사업 취업성공패키지Ⅰ 희망키움통장 인프라 ∙ 지역자활센터 47개(시･군･구 단위/지정) ∙ 민간 수행기관 16개(시･도 단위/공모) ∙ 고용센터 82개소 민간위탁기관 270여개소 ∙ 지자체 (중앙자활센터, 모금회, 하나은행) 시작년도 ’00년 ’09년 ’09년 ’10년 출처: 보건복지부, 2013: 4. 희망리본 사업이 여러 가지 제도적 차이에도 불구하고, 가장 중요한 특징은 첫째, 일정정도 성과가 창출될 수 있는 대상자를 선정하는 부분 에 있다. 앞서 설명했듯이 희망리본 사업이 낮은 자활근로의 자활성공율 을 높이기 위해 과거 보조금 방식에서 성과계약방식을 도입하면서 중요 하게 간주한 것이 자활성공이다. 그리고 자활성공율을 높이기 위해서는 일정정도 자활이 가능한 대상자가 사업에 참여하여야 한다. 이런 측면에 서 앞의 표에 제시되어 있듯이 자활근로와 달리 희망리본사업대상자는 자활역량평가를 진행하고, 70점미만인 경우 참여할 수 있다. 자활역량평 가의 기준은 건강상태, 직업이력, 구직욕구, 가구여건 등으로 구성된다. 물론 자활역량평가점수만을 기준으로 보면, 취업성공패키지가 자활역량 평가 70점 이상자를 대상으로 한다는 점에서 자활성공율이 더 높을 가 능성이 있다. 그럼에도 불구하고, 희망리본사업 역시 대상자에게 성과를 요구할 수 있는 프로그램이라는 특징이 있다. 두 번째 희망리본 사업의 특징은 바로 제공자에게 사업성과에 따라 인 센티브를 부여한다는 점이다. 위의 표에 제시되어 있듯이 수행기관에게는 단계별로 1인당 120만원~130만원의 성과급을 서비스 제공기관에 지급한 다. 참여자의 경우 실비로 일정금액의 지원을 받음으로서 지원을 받는다. 셋째, 자활사업은 자활센터에서 진행하고, 취업성공패키지는 고용센 터가 주축이 되고, 총 270여개의 민간위탁기관에서 직접서비스를 제공 하고 있다. 반면, 희망리본 사업은 서비스 수행기관이 16개로 취업성공 패키지에 비해 그 수가 적은 것으로 나타나고 있다. 서비스 수행기관은

60 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 고용센터가 자활센터와 같이 지정되지 않고, 민간 및 공공기관이 자유롭 게 사업에 참여할 수 있는 특징이 있다. 이 외에 희망리본 사업에서 진행하는 주요사업내용은 초기상담, 사례 관리, 복지서비스 연계를 통해 일자리 알선하는 것으로서 직접 일자리를 제공하는 자활근로나 저축을 지원하는 희망키움통장과는 상이한 서비스 를 제공하고 있다. 희망리본사업은 세 가지 특징 즉 성과가 창출될 수 있는 대상자를 중 심으로 하고, 서비스 제공기관의 성과에 따라 급여를 지급하며, 민간과 공공 모두 서비스에 접근할 수 있는 특징이 있다. 그리고 이런 특징은 바로 성과계약방식이 안정적으로 운영될 수 있는 제도적 요건이라 할 수 있다. 적절한 대상자와 성과계약의 기준, 이를 관리하는 제공기관의 다양성 등이 성과계약방식을 운영하는 전제조건이 된다는 것이다. 실제 자활사업의 취업성과를 높이기 위해 희망리본사업이 도입되었다 는 점에서 취업성과가 높게 나타나는 것이 사실이다. 아래 <표 Ⅲ-3>에 는 희망리본프로젝트의 취업, 취업유지율을 2009년부터 살펴본 것이다. 이에 의하면, 전국차원에서 취창업율은 2009년 31.8%에서 2011년 52.7% 로 상당히 높은 상황임을 알 수 있다. 위의 자활사업 성공률이 2010년 15%인 것을 감안할 때, 상당히 높은 비율임을 알 수 있다. <표 Ⅲ-3> 희망리본프로젝트 참여기관 사업성과 (단위 : 명, %) 구분 대상인원 취･창업(1단계) 6개월 취업유지(2단계) 탈수급(3단계) 전국* 2009 2,000 636(31.8) 329(51.7) 181(9.1) 2010 3,261 1,427(44.6) 844(59.1) 592(18.5) 2012.7 4,376 2,106(52.7) 1,263(60.0) 757(18.9) 경기도 ** 2009 1,000 409(40.9) 324(79.2) 355(35.5) 2010 1,000 523(52.3) 288(55.1) 270(27.0) 2012.2 1,000 588(58.8) 292(49.7) 218(21.8) *출처: 보건복지부, 2012: 4. **출처: 정연의, 2012: 23.

62 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 이에 의하면, 첫째, 사업자 선정방식과 관련해서, 자활사업은 자활센터 에서 진행하지만, 성과관리형 자활사업은 사업자 공모를 거처 선정된다. 둘째, 사업비예산지원방식은 자활사업의 경우 보조금 방식이지만, 성 과관리형 자활사업은 성과에 따라 예산이 지원된다. 즉 자활사업이 투입 중심의 예산지원방식이라면, 후자는 결과중심의 예산 지원방식이라는 것이다(이정희 외, 2011). 셋째, 제공하는 일자리는 자활사업은 공공일자리사업이지만, 성과관리 형 자활사업은 일반 노동시장에서의 취업 및 창업에 집중해서 제공한다. 넷째, 제공하는 서비스 유형도 자활사업은 경과형 일자리 등 특수한 일자리 제공과 관련된 서비스에 집중되어 있는 반면, 성과관리형 자활사 업은 상담, 직업능력개발, 직업알선, 서비스 등 맞춤형 사례관리서비스 에 집중된다. ① 사업자 선정 희망리본프로젝트는 사업자를 공모형태로 선정한다. 즉 특정 기관 예 를 들어, 사회복지법인에 사업을 위탁하는 방식이 아니라 사업수행이 가 능한 여러 기관들이 경쟁하고 이 과정에서 적절한 수행기관을 선정하는 방식을 도입하였다. 특히, 비영리법인이나 사회복지법인 뿐만 아니라 다 양한 민간기관들이 사업에 참여할 수 있도록 함으로서 서비스 제공자들 간의 유효경쟁이 가능하도록 제도를 설계하고 있다. 그러나 실제 희망리본프로젝트 사업수행기관을 살펴보면, 해당 사업 을 지역사회 내에서 원만하게 수행할 수 있는 기관에서 희망리본프로젝 트를 수행하고 있는 상황이다. 아래 <표 Ⅲ-5>는 현재 희망리본프로젝트 를 수행하고 있는 기관들을 정리한 것이다. 이에 의하면, 광주와 전북을 제외하고는 광역자활센터에서 대부분 희망리본프로젝트를 진행하고 있 다. 전북의 경우에도 민간영리기관과 컨소시움을 구성하고 있지만 광역 자활센터가 함께 사업을 운영하고 있다.

Ⅲ. 서비스구매계약방식의 적용사례 63 <표 Ⅲ-5> 희망리본 참여기관 현황 참여기관 해당 지역 광역자활센터 부산, 인천(시 직영방식), 경기5), 대구, 강원 광역자활센터, 민간영리 컨소시엄 전북 민간영리기관 광주 출처: 보건복지부, 2012: 3 재편집. 희망리본프로젝트와 같이 일자리사례관리를 전문적으로 수행할 역량 있는 서비스 제공자가 제한되어 있고, 서비스 대상자 선정을 공공에서 진행해서 대상자를 배정해주는 현 상황에서 여러 서비스 제공자들간의 경쟁을 사실상 기대하긴 어렵다. 이는 희망리본프로젝트 뿐만 아니라 상 당수 바우처 사업에서도 서비스 제공자들간의 경쟁이 크게 나타나진 않 는 상황이다. 이에 서비스 제공자들간의 경쟁, 이를 통한 서비스 질 제고와 서비스 비용 감소 등을 전제로한 서비스구매계약방식을 도입하는데에는 한계가 있다. 반면, 성과계약방식은 목표대비 성과달성율을 기준으로 서비스 제 공기관을 지원한다는 점에서 희망리본프로젝트와 같이 서비스 제공자들 의 제한되어 있는 상황에서 적용하기 용이한 특징이 있다고 할 수 있다. ② 예산지원방식 희망리본프로젝트는 성과관리형으로 예산을 지원하는데, 사업성과지 표는 취창업률, 6개월 취업유지율, 탈수급율로 구성되어 있다. 취창업률 은 최저임금이상의 취업과 창업일자리를 의미하며, 6개월 이상 해당 직 종을 유지할 경우 6개월 이상 취업유지율로 산정한다. 희망리본프로젝트는 2013년부터 전국화되었으며, 이때 성과목표치는 5) 2012년 희망리본 프로젝트 사업성과 및 발전방향 토론회에 의하면 경기도 희망리 본프로젝트는 다른 지자체와 달리 광역센터와 지역의 지역자활센터가 함께 연계 해서 운영되는 방식이다. 광역자활센터는 일자리원스탑중앙센터를 설치하고, 경 기도내 10개 지역 자활센터에 분활 위탁해 사업을 운영하고 있다.

64 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 시범사업을 통해 달성된 성과를 기준으로 설정된다. 예를 들어, 취업률 은 2009년부터 2011년까지 평균 43%였는데, 이를 반영해 2013년 희망리 본프로젝트 취창업목표는 45%로 설정되었다(보건복지부, 2012: 6). 또한 취업유지율은 70%, 탈수급율은 16%가 2013년 사업목표로 설정되었다. 예산지원은 일반적으로 참여자 1인당 기본급과 성과에 따른 성과급으 로 구성되어 있다. 기본급은 참여자 1인당 정해진 고정비용으로서 볼 수 있다. 2009년부터 2011년까지는 150만원이었고, 2013년 전국사업화되면 서 120만원으로 전환되었고 향후 100만원까지 낮아질 것으로 예상된다. 성과급은 앞서 제시한 성과에 따른 차등적으로 예산지원되는 금액을 의미한다. 예를 들어, 1명이 취업 및 창업한 경우 50만원 추가 지급되고, 6개월 이상 근로하는 경우 50만원이 추가 지급되는 등 각 성과항목에 따 라 성과급을 지급하는 방식이다. 2013년 희망리본프로젝트가 전국사업 화되면서 목표 달성치에 따라 차등적인 성과급 지급방식을 제시하고 있 다. 실제 아래 <표 Ⅲ-6>에 의하면, 취업성과급은 달성비율이 20%미만인 경우 10만원, 사업참여자의 40%이상 참여시켰을 때, 70만원으로 제시되 어 있다. 즉 성과목표인 45%를 달성할수록 받을 수 있는 성과급이 높아 지는 것이다. 이는 취업유지성과급에서도 마찬가지이다. 취업유지율이 10%미만인 경우 30만원이지만, 취업유지율이 30%이상인 경우 120만원 을 지급하도록 설계되어 있다. <표 Ⅲ-6> 희망리본프로젝트 성과급(2013년기준) 1차년도 기본급 취업 성과급(1단계) 취업유지 성과급(2단계) (수급자) 탈수급 (차상위자)소 득규모 1개월 6개월 120만원 * 2･3차년도 100만원 10≤취업률<20% 10만원 유지율<10% 30만원 70만원 20≤취업률<30% 30만원 10≤유지율<20% 60만원 30≤취업률<40% 50만원 20≤유지율<30% 90만원 40≤취업률 70만원 30≤유지율 120만원 출처: 보건복지부, 2012: 14.

68 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 하는 등의 부작용이 발생할 수 있다는 것이다. 이런 식의 전략적 행동은 어떤 방식의 POS에서도 나타날 수 있으며 사실 현재의 각종 복지업무 수행에 대한 평가에서도 나타날 수 있는 현상이라 할 수 있다. 시범사업 에서는 크게 나타나지 않았던 전략적 행동 문제가 전국화되고, 성과급이 목표치에 따라 차등화되면서 가속될 수 있는 가능성이 있다. 둘째, 대상자 모집과 관련된 문제이다. 사실 희망리본프로젝트는 시군 구에서 대상자를 선정해서 대상자를 의뢰하는 방식이다. 그러나 최근 취 업성공패키지의 gateway 과정 도입, 내일행복지원단 등 전반적인 일자리 대상자에 대한 사업이 조정되는 과정에 있다. 이 과정에서 희망리본프로 젝트 참여자를 희망리본프로젝트 사업수행자가 직접 모집해야 하는 경 우가 발생할 수 있다. 이때 대상자 자체가 모집되지 않았을 때 나타나는 위험의 문제를 서비스 제공기관에서 감당해야 하는지, 지자체에서 감당 해야 하는지에 대한 쟁점 역시 나타날 수 있다. 실제 희망리본 프로젝트 사업 대상자가 예년에 비해 적은 상황에서 목표달성치에 따른 성과급을 어떻게 지급할지에 대한 고려가 필요하다고 할 수 있다. 셋째, 성과계약방식에서 가장 중요한 것은 사실상 모니터링 기능이라 할 수 있다. 앞의 절차에서도 살펴보았듯이 모니터링기관이 시스템 운영 의 핵심역할을 수행하고 있기 때문이다. 전국화되었을 때 어떻게 모니터 링기능을 강화하고 체계화할 것인가가 관건이라 할 수 있다. 3 사례분석을 통한 시사점 미국과 한국의 적용사례의 검토를 통해 4 가지 시사점을 발견할 수 있다. 1) 표준화된 활동 목록제시 후 협상/협력적 계약 앞서 비록 시범사례이지만 희망리본사례에서도 살펴보았듯이 성과기 반형 자활사업의 시범사업에 참여한 경기도, 부산, 전북 등에서 각기 충

Ⅲ. 서비스구매계약방식의 적용사례 69 분한 제공자가 존재하여 경쟁 입찰을 통해서 선발하는 방식이라기 보단 사전에 협력적 관계를 통해서 서비스제공계약을 맺었다는 것이다. 특히 광역자활센터나 지역자활센터 연계형, 비영리&영리 연계형, 영리형 사 업자가 각기 지역마다 다르게 계약하였지만 원활한 사업수행이 이루어 졌다. 이는 성과관리형 자활사업은 정부가 사업의 운영 매뉴얼 및 서비 스제공 대상, 수준 등을 사전 규정하는 제안방식인 비용산출 요청(RFQ) 유형을 사용했다고 볼 수 있다. 이는 위스콘신 사례에서 볼 수 있듯이 주(州)정부는 비용지불이 가능 한 세부적인 활동 내역을 우선 제시하였고 표준화된 행위목록을 제시하 였다. 비용지불에 대한 계약도 클라이언트의 변화라는 성과 기준 외 사 례관리 활동을 함께 성과기준으로 산정하여 투입활동과 산출자료를 모 두 성과기준으로 활용하였다. 사회복지관 경우는 저소득층을 대상으로 많은 현장에서 서비스를 독 점적으로 제공해 왔기 때문에 이들 기관은 이 저소득층을 대상으로만 하는 전문기술과 역량을 가지고 있다. 이럴 경우, 새로운 기관들은 발생 하지 않고 정부는 기존의 서비스제공기관의 성과와는 관계없이 계약을 맺어야 하는 한계를 겪게 된다. 만약 서비스구매계약이 활성화 되어야 한다면, 사회복지현장에서는 경쟁적인 모델을 수정한 협력적 계약이나 협상적 계약관계를 맺는 구조가 필요할 것이다. 2) 정부의 모니터링 역량 강화 필요 구매자와 공급자가 분리되는 구매계약은 시스템상 공급자의 행위를 모니터링하고 제한 할 수 있는 방안이 수립되어야 한다. 서비스에 대한 정부의 행정가들의 책임은 전문적이지 못하거나 성과측정 및 모니터링 하고 관리감독하는데 조직적이 못한 경우가 있다. 그들은 계약자의 서비 스 제공 현장에 물리적으로 떨어져 있기에 모니터링이 더욱 중요함에도 불구하고, 공문원은 인력이 부족하고, 재원도 부족하고, 경험도 부족하 고 직무에 대한 충분한 훈련을 받지도 못했다.

70 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 이러한 환경 하에서 대부분의 비영리기관에서는 향후 계약갱신과 비 용지급에 연관될 수 있는 서비스를 제공한 클라이언트의 숫자, 클라이언 트 연계, 서비스의 비용, 등에 대한 월별 혹은 분기별 활동을 복잡하지 않고 이해하기 쉬운 지표만을 보고하는 경향을 가지게 된다. 그러나 이 러한 과정에서 민간기관들은 가지는 서비스나 재정상의 문제가 잘못 표 현되거나 과장되어 포장되는 도덕적 헤이가 나타나게 된다. 공공기관들 이 정말 서비스의 성과와 결과를 이해할 수 있으려면 모니터링, 평가, 홈 피에 대한 방문 등에 대해 신중하고, 세세하고 지속적이어야 한다. 희망리본프로젝트는 자활분야에서 이례적인 탈수급률의 성과를 보였 지만 이 결과 또한 제공자가 성과가 날 만한 사람들만 골라서 서비스제 공 한다는 크림스키밍(cream skimming)과 사업 참여자 중 성과를 잘 내 는 사람을 집중적으로 관리하는 파킹(parking)문제가 지적되고 있다 (2013, 박노욱). 미국 위스콘신주 사례에서도 이러한 성과관리에 사례관리서비스 제공 결과로 클라이언트의 변화만을 측정하지 않고 기본적 서비스 행위도 성 과평가에 반영함으로서 계약이행에 대한 모니터링 기제로 활용하였다. 3) 구매하고자 하는 서비스에 대한 원가 분석 미국의 사례에서 사례관리에 대한 구매계약 시 지역사회 서비스 전달 의 주요 모델로 자리를 잡으면서 사례관리의 업무 내용을 표준화하고 사례관리자가 이를 어느 정도 수행하는지 평가하는 도구 개발이 시도되 었다(Lauber, 1992; King･Bas･Spooner, 2000).앞서 언급하였듯이 위스콘신 주에서는 메이케이드라는 공적 자금으로 지원되는 사례관리자들을 위한 자가첵크리스트를 개발하여 사례관리행위의 표준화 및 질적 수준을 담 보하려는 노력이 있었다(Wisconsin Medicaid and BadgerCare, 2003a). 이 런 표준화 노력을 기반으로 서비스에 대한 원가 산정기준을 설정하는 사전 작업이 이루어졌다. 희망리본프로젝트에서도 원가 분석 전문기관에 의뢰하여 활동기준원

Ⅲ. 서비스구매계약방식의 적용사례 71 가계산(Activity-Based Costing : ABC)기법을 통해 성과기반계약을 적용 하기 위한 서비스 단가를 산정하였다. 서비스 구매계약은 정부가 제공해야 할 서비스를 민간으로부터 구매 하는 것임으로 구매원가를 분석하는 연구는 제도 도입 이전부터 철저히 준비되며 이루어져야 한다. 4) 서비스 대상의 특성에 따른 구매계약방식 적용 서비스 구매계약 방식은 서비스 행위를 기준으로 구매하는 계약방식 에서부터 네트워크 계약, 매니지드 케어, 성과기반계약 등으로 그 유형 이 구분이 된다. 이 유형구분은 서비스 제공기관의 도덕적 헤이를 발생 정도에 따라 구별 될 수도 있겠지만 서비스 대상자의 특성에 따라서도 구분될 수 있다. 구매계약 방식의 초기 모형인 서비스행위별 구매계약이 초기에 개발되었다고 해서 후진적인 것은 아니다. 다만 행위별 기준인 지, 네트워크 기준인지, 성과 기준인지를 서비스 제공 영역과 대상자별 특성에 따라 적절한 방법을 결정하는 것일 뿐이다. 미국의 위스콘신 사례는 사례관리 서비스를 구매하여 취약계층에게 서비스를 제공함으로 클라이언트의 변화만이 사업의 성과라고 보긴 어 렵다. 현 서비스 제공을 통해 더 위험한 상황으로 내려가지 않는 것으로 도 성과를 볼 수 있다. 즉, 사례관리에 성과계약이 무조건적 적용되는 공 식이 아닌 서비스 대상의 특성에 따라 다르게 결정 된 후 구매계약이 성 립되어야 한다. 희망리본프로젝트에서는 서비스 대상의 특성이 더욱 명확히 나타난 다. 희망리본 사업 참여자는 자활대상자이거나 차상위층으로 근로능력 과 의욕이 어느 정도 있는 대상자에게 적용되었다. 즉, 성과를 기준으로 구매계약을 할 시에는 성과에 대한 합의와 대상자의 특성이 고려되어야 한다.

76 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 1) 경기도의 서비스 공급방식 경기도 주요 사회복지시설에 대한 민간위탁 운영현황을 살펴보면, 종 합사회복지관이 56개소 중 52개소(92%), 노인복지관이 48개소 중 42개 소(87.5%), 장애인복지관이 26개소 중 24개소(92%)로 민간위탁으로 운영 되고 있다(유정원, 2013). 복지공급과 관련하여 국가는 소득보장에 관한 제도를 직접 운영하는 반면 사회복지서비스 공급에 대해서는 민간부문 에 의존해 온 특징이 있으며 경기도도 이에 해당한다. 사회복지사업법에는 국가 및 지방자치단체는 시설을 설치･운영하는 자에 대해 시설의 설치･운영에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조하 는 방식을 명시하고 있다. 이와 같은 기관보조금은 민간기관의 서비스전 달에 대해 정부가 위탁을 통해 운영비를 지원하는 재정지원 방식으로서, 지역주민, 장애인, 노인, 아동등 등 특정 이용자 집단에게 필요한 기능에 따라 서비스를 제공하는 기관에 지원하는 방식(例. 장애인복지관, 노인 복지관 등)이다. 한편 프로그램지원비란 프로그램이나 사업단위로 특정 과제를 수행하는데 필요한 임대료, 인건비, 사업비를 지원하는 것으로 써, 특정성과를 목적으로 구체적인 사업기관과 양을 한정하여 기관예산 의 일부를 지원하는 방식이다. 바우처를 비롯하여 새롭게 확대되는 사회 서비스 분야는 이용자 선택과 공급자 경쟁이라는 시장기제를 도입하여 재정적 지원이 이루어지는 방식이나, 사회복지분야는 기관운영보조금과 서비스지원금의 대부분이 위탁자 선정에 따른 일괄 기관 지원방식으로 민간기관에 배분되고 있다. ‘지자체 사무의 민간위탁 실무 편람’에 따르면 민간위탁(Delegation)이 란 “지자체의 사무를 공무원을 통해 직접 처리하지 않고 법인･단체 또는 개인에게 맡겨 그의 명의와 책임 하에 행사하도록 하여 공공의 목적을 달성하는 것”으로 정의하고 있다. 민간위탁은 정부가 공공서비스 제공자 로서 비용을 부담하고 공공서비스의 생산과 제공기능을 민간기관에게 위탁하는 제공자지원방식의 한 유형이다. 민간위탁을 통해 정부는 행정 기관이 직접 수행하던 업무에 대하여 해당사무나 서비스 관할 책임은

Ⅳ. 경기도에 서비스구매계약방식의 도입 필요성 77 공공기관에서 유지한 채 민간기업 등 특정한 외부기관을 선정하여 대신 수행하도록 하고 그 비용를 지불하게 된다(박중훈,2003; 황혜신, 2006, 윤영진 외, 2008, 재인용). 민간위탁방식을 도입하기 위한 요건으로 정부 조직의 비대화로 인한 비효율성, 상위 및 하위정부간 서비스 전달의 낭 비와 중복, 서비스 수행업체간 경쟁, 민간참여의 혁신 가능 등을 들 수 있다(김원재, 2010). 무엇보다 민간시설이 보유한 사회복지 전문지식과 기술 등을 활용하여 양질의 서비스를 적절히 제공한다는 측면에서 사회 복지시설에 대한 민간위탁 방식을 선호하고 있다. 민간위탁방식이 필요 한 세부 근거로는, 1) 서비스를 제공하기가 매우 어려워 기관이 이용자 를 선별할 가능성이 있는 이용자, 2) 하나의 서비스가 아닌 여러 서비스 가 함께 제공되어야하는 이용자, 3) 서비스를 지속적이고 안정적으로 제 공받아야 하는 이용자, 4) 자기결정능력을 가지고 있지 못한 이용자 , 5) 정보수집을 위한 시간이나 능력을 가지지 못한 이용자, 6) 서비스이용에 대한 접근성이 보장되어야 하는 이용자, 7) 보편적 서비스 이외에 보다 전문적이거나 기술력이 높은 서비스가 필요한 이용자 등이 있다. 민간위탁이 관료제에 비해 효율성이 높을 것이라는 기대에도 불구하 고, 민간위탁을 통한 정부의 공적지원에 대해 복지기관들의 책임성제고 와 성과에 대한 압력이 커지면서 서비스공급방식과 재정지원 형태에 대 한 논의가 확대되고 있다. 특히 민간위탁을 포함한 제공자재정지원방식 은 서비스제공기관의 도덕적 해이를 초래하며 이용자들로부터 직접적인 성과를 수집할 수 없다는 우려를 갖는다. 2) 경기도의 복지재정 및 민간보조금 현황 2010년 말 현재 전국 총 시설 수는 52,758개소이며, 이 중 생활시설이 5,184개, 이용시설이 47,574개소. 이들 민간기관에 보조금 형태로 지급되 는 규모는 5,832억 원에 이르고 있다(보건복지부, 2012). 경기도의 경우 는 2013년도 일반회계 본예산 1조 4643억원 가운데 복지관련 기관보조 금 규모는 1264억이며 서비스지원 예산은 1754억 수준이다.

78 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 현재 민간기관에 지원되는 보조금의 크기는 중앙정부에서 제시되는 사업지침에 따라 서비스 수행성과보다는 시설규모나 직원 수에 의해 연 단위로 정하여 주기적으로 교부되고 있다. 이와 같은 정부의 운영보조금 지원방식은 기관운영의 안정성 확보가 용이한 반면, 공급기관의 필요나 선호에 우선하여 서비스가 기획･실행되며 수요자의 욕구에 대응하여 서 비스제공방식의 탄력성이나 재정효율성을 높이고자 하는 내부적인 동기 부여가 낮을 수 있다. 실제로 민간복지기관은 정부의 권한위임과 민영화 경향으로 인해 서비스의 주요전달자 역할을 하고 있으나, 서비스의 질적 수준이나 기관운영의 효율성을 높이기 위한 보상이나 관리기제가 부족 한 실정이다. 또한 생활시설의 경우에는 입소인원 대비 정액 지원하는 방식은 규모의 경제 원리에 따라 시설의 대형화를 유도하면서 서비스의 질적 저하와 도덕적 해이가 발생할 가능성도 크다. <표 Ⅳ-1> 경기도의 보조금 및 서비스지원금 예산규모 부서 총예산 주요현금급여 운영 보조금 서비스 지원금 복지 정책과 5659억 생활보장급여 3783억, 자활지원 및 장려금 485억외 복지시설지원 및 인프라 77억 광역 및 지역자활센터 운영 52억 노숙인시설보호 및 시설지원 14억 외 자활근로 396억 가사간병방문서비스 19억 지역사회서비스투자사업 280억 희망리본프로젝트 61억 외 노인 복지과 4954억 기초노령연금 3593억, 장기요양급여 464억외 광역･시군노인일자리지원기관 16억 노인생활시설 88억 + 기능보강 15억 복지관 및 재가노인복지시설 53억 노인보호전문기관 6억 경로당 지원 65억 외 노인일자리지원사업 317억 노인돌봄서비스150억 외 장애인 복지과 2281억 장애수당 141억, 장애인연금 486억, 의료비 44억 장애인생활시설 운영 386억 장애인복지관 및 시설 운영 184억 장애인시설 기능보강 113억 장애인자립생활센터 7억 장애인단체 지원 32억 외 장애아동가족지원 (재활치료바우처)126억 장애인사회활동지원 607억 장애인일자리 사업 73억 외 무한 돌봄 센터 294억 긴급복지지원 100억 무한돌봄지원 35억 계약직 공공인력 인건비 26억 무한돌봄센터 운영 40억 전달체계 운영지원 90억 외 사례관리 운영비 2억6천 계 약 1264억 약 1754억 자료: 경기도 세출예산사업명세서(2013), 경기도의회.

Ⅳ. 경기도에 서비스구매계약방식의 도입 필요성 81 1차 라운드 결과 2차 라운드 결과(우선순위) 순위점수 비율 시설의 정부보조금 의존 현상 1. 지자체의 예산의 한계 164 13.52% 기관유지를 위한 지나친 정치화 2. 보조금 지급 기준 부재 161 13.27% 지자체와 시설 간 협력적 파트너십 결여 3. 지역별 편차 발생 156 12.86% 정부의 일방적인 보조금 책정/삭감 3. 성과보단 회계감사 중심의 보조금 관리 156 12.86% 2) 보조금지원 기준의 타당성 부족 보조금은 대부분 포괄적으로 지원됨으로 그 지급 기준이나 수준이 지 역마다 다를 수 있다. 현행 보조금 지급 기준은 대부분 물리적 면적에 기준하여 보조금이 지급되는데 이는 사업에 대한 필요나 복지 수요에 대한 필요에 의해서 지급되고 있지 않다는 것을 의미한다. 실제로 전문 가들의 보조금에 대한 문제점 중 가장 우선하는 것은 보조금 지급 기준 의 부재였다. 아래 <표 Ⅳ-2>는 민간사회복지기관에 지급되는 보조금에 대한 쟁점 을 2차에 걸쳐서 제시된 의견이다. 1차 라운드 결과는 개방형 응답으로 자유롭게 기술된 결과를 요약한 것인데 주요 의견으로 시설의 정부보조 금 의존현상, 기관유지를 위한 지나친 정치화, 지차제와 시설 간 협력적 파트너십 결여, 정부의 일방적인 보조금 책정/삭감, 지역별 편차 발생, 보조금 지급 기준 부재, 지자체의 예산의 한계, 보조금의 지급 양의 부 족, 성과보다는 회계중심의 보조금 관리로 제시되었다. 2차 라운드는 1 차 결과를 제시하고 우선순위로 표기한 것인데 가장 우선하여 거론된 것이 지자체 예산의 한계였다. 그러나 지자체 예산의 한계는 외부적 요 인임으로 제외한다면 보조금 지급 기준이 부재하다는 것이 보조금과 관 련된 가장 우선된 쟁점이라고 볼 수 있다. <표 Ⅳ-2> 보조금과 관련된 쟁점과 우선순위

Ⅳ. 경기도에 서비스구매계약방식의 도입 필요성 85 <표 Ⅳ-4> 모니터링 및 평가에 대한 어려움에 대한 이유 모니터링 및 평가의 어려운 점 전문가의 견해 서비스 평가 주체의 전문성 부족 - 보조금 실제 배분 인력(공무원)의 사회복지 현장에 대한 이해 부족 - 연중 2회(상하반기 지도점검) 이내의 현장 방문으로 인해 낮은 현장 이해도 모니터링 및 평가 지표의 부재 - 구체적인 평가계획과 지표 설정 부재 - 형식적인 지도감독 - 회계감사에만 치중 - 지자체의 일방적 성과우선주의(성과정의에 대한 사전 협의 필요) 신뢰감 부족 - 시설과 정부 간 신뢰감 부족 사업예산 편성의 모호성 - 편의적인 재정 운영을 위해 가능한 모호한 사업구성과 예산 편성 현재의 위탁운영방식에서는 사회복지시설을 운영하며 사회복지서비 스 공급을 대행하는 비영리민간부문과 정부와의 관계가 대등한 동반자 관계가 아니라 민간부문이 일방적으로 공공부문에 규제를 받아야 하는 종속적인 위계관계를 특징으로 한다. 이러한 불균형적 권력관계 속에 위 치한 민간부문은 공공부문에 대해 종속적인 위치에 잇는 대행자라 할 수 있다(김인숙, 1990 ; 이혜경, 2002 ; 이봉주, 2011). 종속적 관계의 성 립은 권력-의존관계 이론의 관점에서 볼 때 비영리민간부문의 사회복지 시설을 설치하고 운영에 있어 필요한 법적, 행정적인 승인에 대한 권한 과 재정적인 지원을 공공부문에 일방적으로 의존할 수밖에 없는 현실에 근거하고 있다(Hansenfeld, 1983 ; 김영종, 2003 재인용). 또한 보조금은 서비스에 대한 명확한 계약이 누락되어 있어 사회복지 서비스 공급대한 지도와 감독은 적절하게 이루어지지 않으며, 담당 공무 원의 사회복지서비스에 대한 비전문성과 잦은 보직변경 등으로 인해 사 회복지서비스의 위탁계약관리를 전문적으로 수행하는데 한계점이 지적 되고 있다. 또한, 이런 인식 하에서 민간복지시설은 지방자치단체의 행 정적인 지도감독을 지나친 간섭이나 관료제 중심의 규제로 인식하고 있 다(이봉주, 2011).

Ⅳ. 경기도에 서비스구매계약방식의 도입 필요성 87 <표 Ⅳ-5> 보조금 방식에서 성과 파악의 어려움의 이유 관련의견 ① 동의 48% ‘성과파악곤란’은 보조금이 통합예산(경상보조금)으로 지원됨. 즉 항목 자체가 성과와는 무관하기 때문. ② 동의하지 않음 52% ‘성과파악곤란’은 보조금이란 재정방식이 아닌 업무표준화와 성과에 대한 합리적 평가기준이 없기 때문. 3 재정지원방식 개편 필요성 1) 서비스 제공 계획과 부합하는 재정지원 사회복지사업을 위해서 재정을 지원하는 여러 방식들은 크게 서비스 이용자에게 보조하는 방식과 서비스 제공자에게 보조하는 방식으로 구 분된다. 보조금 방식은 서비스 제공자에게 보조하는 방식이다. 즉, 공급 자중심모델이라 볼 수 있다. 공급자중심모델은 국가가 복지재정의 책임 성을 갖고 있으며 이를 위해 제공기관에 대하여 규제 및 관리･감독을 함 으로써 재정적 책임성과 투명성을 제고하고자 한다. 공급자 중심적 모델은 보조금, 서비스구매계약, 위탁계약 등 다양한 형태가 있지만, 모두 기본적 전제는 서비스의 공급기능을 중요시 하되 사회서비스영역에서 민간수요의 성장을 전제하지 않는다는 관점에서 시 작한다(윤영진 외, 2008). 따라서 제공자중심의 재정지원방식은 서비스 의 질적 수준과 양적 수준에 국가의 책임성을 전제하고 있는 것이다. 정 부는 서비스의 질적 수준과 양적 수준이 포함된 서비스 제공계획을 수 립하여야 하는 책임이 있다. 그러나 앞서도 지적되었듯이 보조금 방식 하에서는 서비스 성과제고를 위한 한계점이 그 정책수단의 자체 측면에 서의 한계를 갖고 있음으로 서비스 제공에 필요한 수준만큼의 재정지원 이 이루어 질 수 있는 제도적 변화가 필요하다. 특히 보조금방식의 사회 서비스공급은 정부가 서비스의 수요를 미리 측정하고 정확한 공급을 계

88 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 획하기 어렵다는 특징을 가진다. 거주시설을 제외하고는 지역사회 이용 시설에 대한 보조금은 서비스의 대상과 구체적인 내용, 질 관리에 대한 상당부분은 서비스 제공기관의 재량적 영역으로 놓여져 있기 때문이다 (양난주, 2011). 이렇게 제공기관의 재량적 영역으로 놓여져 있게 되면 각자의 기관별로 이용자를 관리하게 됨으로 서비스의 중복이 발생하게 된다. 또한 정부의 사회서비스제공에 대한 책무성이 취약해진다. 결국 이용자는 서비스 제공기관의 제공역량과 프로그램에 따라서만 서비스를 받을 수 있어 서비스 이용자의 권리와 욕구중심으로 서비스를 받을 수 없게 된다. 현행 보조금 방식과 같이 보조금의 지급 기준이 모호하고 지급의 규 모도 제공기관의 수요를 충족하지 못하는 것은 서비스제공에 대한 지방 정부의 계획이 부족하고, 보조금 지급 이후 서비스 제공에 대한 모니터 링 및 평가가 되지 않고 있기 때문이다. 제공기관의 성과와 연관된 재정적 책임성을 강화하기 위해서 전문가 들은 정부가 서비스 제공계획은 지역사회의 서비스 욕구와 제공 기반을 파악하고 있어야 하며 제공 서비스에 관련된 업무의 표준화와 질적･양 적 성과측정 도구의 개발이 선행되어야 함을 제시하였다(아래 표 참조). <표 Ⅳ-6>에서는 보조금 제도의 단점을 극복하기 위한 전문가들의 견해 를 1, 2차 델파이 조사를 통해서 도출한 것이다. 이를 통해서 본다면, 업 무의 표준화 시도와 함께 질적인 요인도 포함하는 성과측정도구의 개발 과 민관협력적인 사업계획 수립 및 이행회의 정례화, 항목별 예산체계로 의 전환이 필요하다. 그러나 3순위로 제시한 항목별 예산체제에서의 예 산항목은 인건비, 사업비, 시설유지보수비, 광열비 등 경상적 경비에 대 한 항목이며 서비스나 사업과 직접적 연관이 되는 항목은 없다. 그러므 로 업무의 표준화 및 성과와 재정의 지출을 연동할 수 있는 서비스구매 계약 방식의 검토는 필요하다.

Ⅳ. 경기도에 서비스구매계약방식의 도입 필요성 91 그러나 앞서 지적되었듯이 위탁계약 이후 정부의 모니터링 및 평가는 주로 회계감사의 형식으로만 이루어짐으로 재정과 서비스 질과 연동하 여 성과관리의 측면에서는 취약하다는 한계를 가지고 있다. 이를 보완하 기 위해서는 서비스 제공과 연동된 재정지원방식인 서비스구매계약 방 식의 도입이 필요하다. 서비스구매계약 방식은 바우처나 보조금 방식보다 서비스와 성과에 대한 정부의 통제력의 수준이 더 높음이 제기되고 있으며 이는 일차적 으로 계약 조건, 이행모니터링, 갱신 결정권 등 때문에 바우처나 보조금 보다는 서비스나 성과관리 더 높은 통제력을 갖게 되는 것이다(Dehoog, 2002). 특히 서비스의 유형이나 내용에 따라 서비스 행위별 계약, 네트워크 계약, 성과기반계약 등으로 계약방식을 변형할 수 있음으로 성과와 재정 방식과 연동할 수 있는 현실적인 수단이다. 다수의 전문가들도 아직 경 기도의 사회복지 전반에 걸쳐서 적용하는 것은 불가능하겠지만 부분적 으로 혹은 선결조건인 인건비 보장과 모니터링 및 평가 체계가 구축된 다면 서비스구매계약 방식의 도입을 동의하는 경향이다. <표 Ⅳ-7> 서비스구매계약 방식 도입에 대한 정책델파이 결과 1차 라운드 결과 2차 라운드 결과 ① 동의(부분 동의, 조건부 동의 포함) 30.43% 57.7% ② 동의하지 않음 56.52% 38.5% ③ 잘 모름 13.04% 3.8% 합계 100.0% 100.0% 서비스구매계약방식은 국가의 법이 그것을 금지하지 않는 영역, 명성 이 있거나 신뢰할만한 기관들이 존재하여 그들 사이 일정정도의 경쟁과 선택이 존재하는 영역, 정부가 충분한 양의 정보를 갖고 있는 영역, 서비 스구매계약 방식의 전반적 과정에서 참여하게 되는 행위자나 집단(정부 와 민간 포함)들이 충분한 자원을 가지고 있는 영역 등의 상황적 조건들

92 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 이 선행되어야 한다. 그러나 비록 제도적 옵션에서 요구되는 조건들이 현재 존재하지 않는 다 할지라도 계약의 협력적 혹은 협상적 모델을 활용할 수 있을 것이다. 서비스 구매계약은 다수의 공통적인 특성을 공유하는 한편, 형태에서 는 여러 가지로 다르게 나타날 수 있는데 구매가 이루어지는 서비스(예 를 들면 가족상담과 같은 휴먼서비스와는 대조적인 운송과 같은 현물적 서비스), 전달하는 기관의 형태(비영리기관, 영리기관, 개인, 혹은 공공기 관), 서비스를 받는 클라이언트(저소득층, 노인, 장애인 등) 등에 따라서 달라지게 된다. 이러한 특성들은 계약의 용어의 구체성의 정도를 결정하 고, 계약 절차와 방식의 공식화의 범위를 결정하고, 계약자들이 가져야 할 책임성의 기준을 결정하게 된다. 현행 보조금 방식의 문제점을 개선하고 서비스를 제공하는 민간기관 의 재정적 책임성과 비용효율성 및 서비스 효과성을 향상시키기 위해서 는 단순하게 배분되는 보조금의 예산배정방식을 지양하고 적정 비용 산 출에 따른 서비스산출물과 사업량과 성과에 근거를 둔 재정지원방식의 적용가능성을 파악할 필요가 있다. 현재 시설의 질 관리 기재로 활용되고 있는 시설평가가 포괄적인 운 영점검에 그치기 때문에, 서비스구매계약이 가능한 사업에 대해서는 서 비스의 질적 수준향상과 비용효과성을 높이기 위한 목적으로 성과중심 의 평가기제에 따라 적정서비스비용을 지불하는 것을 고려할 수 있다. 이 경우 기관보조금에 구매계약을 통한 서비스지원금을 추가한 혼합형 태의 지불보상방식이 된다. 공공재로서의 기본 인프라 성격을 가진 기관 에 대해서는 인력과 관리운영비를 포함한 기관보조금을 일정 수준 유지 하면서 성과관리형 프로그램에 대한 서비스구매계약을 선택적으로 적용 하게 된다. 구매계약은 정부가 공공서비스의 공급자이나 민간조직이 생산자가 되 어 정부를 대신하여 공공서비스를 공급하고 이에 대한 비용은 정부가 민간조직에게 지불하는 형태이다. 무엇보다 서비스구매계약은 투입예산 에 대한 직접적인 산출물인 서비스를 계약대상으로 함에 따라 서비스의

98 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 러 돌봄서비스가 제공되고 있다. 그러나 노인장기요양보험은 2008년 7월부터 시작되어 제도 초기 3등 급 이내 인정자의 비율이 큰 폭으로 증가하였으나 2010년 후반부터 2012년 7월까지 전체 노인인구의 5.6~5.8%정도로 안정세를 보기고 있다. 전국적으로 보면 2012년 7월 현재 전체 인정자는 329,941명이고 그 중 실제 이용자 수는 29만명 정도로 나타나고 있다. 노인장기요양보험의 등 급 내로 진입하게 되면 시설 입소나 방문요양서비스를 받을 수 있으나 등급 외자가 될 경우는 요양보험 서비스를 받지 못하기 때문에 돌봄 서 비스 상에 사각지대로 남게 된다. 특히 저소득층 노인의 경우는 실비를 이용할 수 없는 형편임으로 더욱 심각한 위험에 노출되어 있다. 경기도에서는 이러한 사각지대를 해소하기 위해 저소득층 등급외자를 대상으로 재가노인지원서비스사업을 실시하고 있다. 특히 등급외 노인 들을 위해서는 경기도 재가노인지원서비스사업 뿐만 아니라 전국적으로 바우처 제도로 노인돌봄종합우처 제도노인돌봄기본서비스 등도 제공함 으로 사각지대에 처한 등급외자 노인들을 보호하고자 노력하고 있다. 최 근에는 에 처한서비스투자사업이 활성화 되면서 노인을 위한 노인맞춤. 운동처방서비스, 노인과 장애인 돌봄여행, 시각장애인 안마서비스(노인 장애인 대상 안마서비스 제공), 정신건강토탈서비스의 일환으로 자살 고 위험군 노인 건강증진 서비스 등이 새롭게 개발되어 보급되고 있다(보 건복지부, 2012b). 이러한 서비스를 받는 경기도의 장기요양대상자는 28,425명이며, 등급외자는 1,393명으로 노인장기요양시설과 지역사회서 비스투자사업의 사업군으로 형성되어 있다. <표 Ⅴ-1> 경기도 저소득층 등급자 노인수 및 요양서비스제공기관 수 제공기관수 등급내(1-3급) 등급외 기초수급자* 그외 (기초수급자외)** 1,236 28,425 1,393 5,358 24,460 *요양 및 재가 서비스 이용자 중 기초생활수급자 수 **요양 및 재가 서비스 이용자 중 기초생활수급자가 아닌 일반층 이용자 자료: 경기도 노인복지과(2013)

Ⅴ. 서비스구매계약방식의 적용가능 사업 모색 99 경기도 재가노인지원서비스는 1980년대 후반부터 민간기관들이 노인 의 집에 직접 방문하여 가사수발과 신체수발서비스를 제공했던 ‘가정봉 사원파견사업’에서 비롯된 사업이다. 이후 재가노인복지의 핵심적인 서 비스로 발전해왔다. 그러나, 노인장기요양보험제도가 2008년 7월에 새롭 게 도입돼 시행되면서 이 사업의 필요성과 존립 등에 대한 정체성의 위 기가 제기되어 왔다(김미혜 외, 2011). 정부와 지방자치단체 등의 일각에 서는 노인장기요양보험의 방문요양서비스와의 중복 제공 등을 우려해서 이 사업을 폐지해야 한다는 의견이 제기 되기도 한다(전용호, 2012). (2) 현재 서비스의 규모 경기도 재가노인지원서비스센터는 경기도 55개소7)가 운영되고 있으 며, 서비스의 잠재적 대상자는 노인장기요양등급 외자 22,000여명8)이다. 보건복지부가 제시한 재가노인지원서비스의 서비스제공 인력기준은 시설장 1명, 사회복지사 1명, 사무원 1명이다. 이를 운영하기 위해 경기 도에서 센터당 지원되는 보조금(1억)은 의무고용 인력들의 인건비에 주 로 사용된다. 경기도에서 지원하는 보조금의 95%9), 센터 총세입의 약 53%가 인건비로 지출되고 있으나 이러한 인력구조로는 현재 주 업무인 ‘일상생활지원’, ‘정서지원’, ‘상담지원’ 등의 서비스 제공이 불가능하여 실제적으로 재가노인을 대상으로 서비스를 제공하거나 연계하는 주요한 업무는 유급봉사원이나 무급봉사원에 의해 대체 되고 있다(황경란, 2011 : 83). (3) 재가노인지원서비스의 내용 재가노인지원서비스 사업에서 제공되는 서비스는 예방적사업, 사회안 7) 2013년 경기도 재가노인서비스센터 평가 대상 기관 수 8) 2010년 9월 현재 9) 2010년 실태조사 결과 보조금의 95%가 인건비로 사용되고 있었으며, 2013년에 발행된 재가노인지원서비스 업무매뉴얼 개발연구에서는 78%로 사용의 상한을 제한하였다(김춘남, 2013).

Ⅴ. 서비스구매계약방식의 적용가능 사업 모색 101 의 지도･점검과 경기도(2012, 2013년 경기복지재단에 위탁)를 통해 평가 를 받게 된다. 제공기관 지정에 영향을 미치는 것은 다음과 같은 사항 발생 시 지정 이 취소된다. ‣평가결과가 2년 연속 하위시설일 경우 지정 취소 ‣지원시설 운영주체가 사회복지사업법, 노인복지법, 노인장기요양보험법 등 관련 법령 위반으로 사업정지(영업정지) 이상의 행정처분을 2회 이상 받은 겨우 지정 취소 ‣운영실태 점검에 협조하지 않거나 허위 보고하는 등 중대한 위반사항 적발 시 당 해 연도 운영비 지원 중단 및 지정 취소 (5) 서비스 모니터링 및 평가 제공되는 서비스에 대한 성과평가나 모니터링은 이루어지지 않으며, 시･군이 주체가 되어 년 1회 이상 지도･점검을 실시하는 것과 경기도에 서 년 1회 기관평가를 수행함에 그친다. 경기도에서 수행하는 평가는 서비스 제공에 대한 성과를 평가한다기 보단 기관운영의 적격성과 책임성을 중심으로 평가가 이루어지고 있다. 그러나 서비스 제공과 운영의 투명성을 위해 경기복지재단을 통해 ｢재 가노인지원서비스 업무매뉴얼 개발연구｣, ｢재가노인지원서비스센터 평 가｣등을 실시하면서 서비스 제공의 표준화를 시도하고 있다. 그간의 평가를 통해서 서비스 제공 대상자 수의 센터별 편차가 조정 되고 적절한 범위가 혀성되는 발전을 보였다. 평가를 실시하기 이전인 2011년도 서비스 대상자 수는 집중관리 40.5명(표준편차 19.2명), 일반관 리 52.1명(표준편차 32.1명)으로 각 센터별로 편차가 크게 나타났다. 그 러나 2013년 평가 결과 집중관리 평균인원은 48.5명(표준편차 9.9명), 일 반관리 평균인원은 87.9명(표준편차 13.1명)으로 각 센터별 편차가 줄어 전체적으로 제공 대상자 수의 평준화를 이루고 있다.

Ⅴ. 서비스구매계약방식의 적용가능 사업 모색 105 되지 못한 재정지원방식으로 인해 서비스의 집중화와 중복성을 나타나 게 되는 것이다. 한정된 보조금 방식 하에서는 적극적 대상자 발굴보단 현 이용자에게 서비스 제공에만 집중하게 되는 문제점을 갖게 된다. 따 라서 제공기관의 운영을 중심으로 하는 것이 아닌 서비스의 필요와 제 공내용에 따른 서비스구매계약 방식으로 재정지원방식의 전환을 통해 사업의 궁극적 목적인 사각지대 발굴과 예방서비스 제공을 이룰 수 있 도록 변화가 요구된다. ② 타 서비스와 유사･중복 재가노인지원서비스가 서비스 내용 측면에서 노인을 위한 기존의 다 른 돌봄서비스, 예를 들면 노인장기요양보험의 방문요양서비스나 노인 돌봄서비스(기본서비스, 종합서비스)와 분명하게 구별되는 고유한 내용 의 서비스를 제공하지 못하는 것으로 나타났다(전용호, 2012). 이는 대상 자의 중복에서 기인하는데 정부의 재가노인지원서비스에 관한 가이드라 인(보건복지부, 2010)에 따른 기존의 다른 서비스와는 분명한 차별화된 서비스 제공을 요구하고 있다. 그러나 황경란(2011), 전용호(2012), 김춘 남(2013a ; 2013b)의 연구들에서는 “뭐든 다한다”고 언급하고 노인의 여 건에 따라 매우 포괄적으로 서비스를 제공하고 있음으로 타 서비스와 유사･중복의 문제가 거론되고 있다. 이로 인해 재가노인지원서비스사업 자체의 존폐 위기도 대두되고 있다. 아래 <표 Ⅴ-4>는 현재 제공되는 재가노인지원서비스의 실태를 나타 내고 있다. 제공되는 세부 프로그램 중 노인들이 가장 많이 이용하는 서 비스는 연계지원서비스임을 알 수 있다. 이 서비스는 노인돌봄서비스와 요양서비스 등의 타 서비스와 유사한 서비스이다.

Ⅴ. 서비스구매계약방식의 적용가능 사업 모색 107 정부가 제시한 ‘예방적 서비스’로서의 재가노인지원서비스는 현장에 서 구체적으로 예방사업이 어떤 내용과 방식으로 제공되어야 하는지에 대한 설명이나 안내가 제시되지 못하고 있다. 그러다보니 예방의 개념에 대해서 기관들의 의견을 통일화 시키기 어렵기 때문에 타 서비스제공과 차별성이 없게 제공된다. 이를 개선하기 위해서는 포괄적인 서비스 제공 범위를 제시하기 보단 제공해야 하는 예방적 서비스의 내용을 세세히 규정하고 그에 해당하는 서비스 원가를 보전해 줌으로서 가능할 것이다. ③ 타 사업들과의 겸업 운영 경기도의 재가노인복지서비스 센터를 운영하는 운영 주체는 대부분 비영리기관으로 사회복지법이 54%, 사단법인이 25.5%가 주로 운영하고 있으며 재가노인지원서비스센터와 함께 다른 시설을 운영하는 시설은 41개소이며 대부분이 재가노인지원서비스 사업 외 2.1개(평균)를 복수 운영하고 있는 실정이다. 이중 방문요양서비스를 제공하는 시설은 95.1%로 나타났고 76.5%가 장기요양기관과 함께 운영하는 것으로 나타 났다. 방문요양시설 이외에도 장애인관련 복지시설, 사회복지관, 노인복 지관, 아동관련 복지시설 등 다양한 복지시설과 함께 운영되는 경우가 많다(황경란, 2011 : 47). 센터의 여러 사업 겸업은 사업 수행에 있어 여러 문제점을 야기한다. 첫째로는 겸업을 하다보면 재가노인지원서비스 보다 수익을 창출할 수 있는 다른 사업에 더 관심을 가지고 있어 정작 재가노인지원서비스를 소홀이 할 가능성이 크다는 것이다. 둘째로 요양시설이나 방문요양사업 을 겸업하면서 이 사업들의 수익상태가 재가노인지원서비스 사업에 영 향을 미치는 것으로 나타났다(전용호, 2012). 장기요양보험에서 방문요 양사업은 과잉경쟁으로 인해 대상자 모집에 어려움을 겪고 있으며 수익 을 내기 어려운 현실이다. 이는 기관의 운영상의 어려움으로 이어지며 재가노인지원사업에 부정적 영향을 미친다. 그런데 서비스 내용이 명확 히 사전에 계약되지 않은 상태에서는 재가노인지원서비스 사업이 방문 요양 사업에 영향을 받게 되는 것이다.

108 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 (2) POS 적용의 필요성 ① 사업량에 따른 재정연동 재가노인지원서비스 사업은 등급외자를 비롯하여 지역사회에서 제공 되는 복지서비의 사각지대에 있는 노인들을 위하여 기존의 공식적인 서 비스와 중복되지 않는 범위 내에서 서비스를 제공한다. 그러나 지속적으 로 서비스의 중복문제가 제기되고 있고 이는 기관들이 새로운 대상자를 발굴하지 않고, 적극적인 아웃리치(outreach)가 되지 않는 것은 연간 지 원되는 보조금 액수가 1억원으로 고정되어 있기 때문이다. 이렇게 재정 의 고정적 투입은 산출을 고정할 수 밖에 없는 유인을 가진다. 그러므로 센터들은 추가적인 대상자 발굴에 노력하지 않고 현재 관리 대상으로 제시된 일반관리 80명, 집중관리 40명 정도의 대상자를 유지하는 수준에 머무르게 된다. 따라서, 서비스 제공량이나 대상수를 기준으로 원가를 책정하여 사업량과 재정을 연동시켜야 한다. 그래서 많은 대상자에게 서 비스를 제공하는 센터에게는 그에 필요한 더 많은 재정이 지원될 수 있 도록 계약이 이루어져야 한다. 특히 사각지대에 놓인 서비스 대상자들은 시･군에서 발굴하는 경우보 다는 센터와 같은 민간복지시설에서 지역사회 연계를 통해 발굴하는 것 이 효과적임으로 이를 더욱 장려하려면 사업량에 따른 재정 연동이 요 구된다. ② 예방적 기능과 서비스 범위 제시 정부는 재가노인지원서비스가 예방적 사업으로서의 그 정체성을 갖도 록 제시하고 있지만, 예방적 서비스를 위한 구체적 서비스 내용과 범위 가 정해지지 않아 기존의 요양서비스와 유사･중복이 나타난다. 이를 개 선하기 위해서는 서비스의 범위와 행위별 내용을 세부적으로 제시함이 요구된다. 현 보조금 방식하에서는 재정이 경상적 경비로 지원이 되고 평가를 통해서 수행한 서비스의 적합성을 대략적으로 판단하는 체계임 으로 어떤 서비스가 제공되고 있는지를 파악하기 곤란하다. 이는 노인돌

Ⅴ. 서비스구매계약방식의 적용가능 사업 모색 109 봄미서비스와 지역사회서비스투자사업 등과도 중복의 문제가 발생하게 된다. 따라서 예방적 기능을 위한 서비스제공 내용과 범위를 제시하고 그에 따른 재정지원과 사업수행이 이루어져야 한다. 구매계약방식은 서비스의 단위나 내용에 따라 계약방식이 달라짐으로 예방적 기능을 위한 서비스 설정과 범위를 정부와 제공기관 간 명확히 합의하고 계약하는 것을 전제로 함으로 서비스 범위의 중복문제를 어느 정도 해소할 수 있을 것이다. ③ 성과모니터링 강화 센터들은 매년 1억원의 보조금을 지원받는데도 이에 대한 정기적인 감사나 평가가 그 동안은 미흡했다. 최근 2012년부터는 년 1회씩 평가를 실시하여 보조금을 차등지급하지만 여전히 시･군의 입장에서 서비스 제 공에 대한 모니터링과 성과측정의 노력은 부족하다고 할 수 있다. 특히, 최근 들어서 다양한 사회서비스가 급속도로 증가하고 있는 현실을 고려 할 때 서비스 기관들에 대한 체계적인 관리감독이 중요하지만 행정이나 회계감사 중심의 관리로 치중되어서는 안된다. 이 같은 문제를 해결하기 위해서는 서비스 제공 및 기관의 운영에 대 한 분명하고 정교한 가이드라인을 제시 후 그에 따른 구매계약방식의 도입이 필요하다. 또한 계약의 조건과 이행조건으로 서비스에 대한 모니 터링과 성과측정에 대한 정부 차원의 노력이 요구된다. 현재처럼 재가노인지원서비스 사업을 수행하는 기관이 여러 사업을 겸업하고 있는 상황에서 정부의 명확한 모니터링과 성과에 기반한 계약 관리가 이루어지지 않는다면 서비스 제공에 대한 상대적 소홀과 낮은 서비스 질 등의 문제가 발생하게 된다. 3) POS적용 대안 재가노인지원서비스 사업에 서비스구매계약 도입은 사업량에 따라 재 정이 연동, 서비스 제공 내용과 범위의 명확화, 성과모니터링 강화 등의

110 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 측면에서 의미가 있다. 이런 필요성에 따라 실제 구매계약방식의 적용형 태는 계약방식에 따라 그 운영구조와 적용형태가 달라진다. 본 연구에서는 위와 같은 의미를 기본방향으로 하여 행위별 구매계약 방식과 매니지드캐어라는 계약방식을 대안으로 제시하였다. (1) 행위별 구매계약 적용(안) □ 비용지불 기준 : 행위별 수가제 재가노인지원서비스의 서비스 내용은 주로 ‘돌봄(사회안전망 구축사 업)’과 ‘상담지원 및 정서지원(예방적사업)’인데 이러한 서비스는 성과를 가시적으로 측정하기 어렵다. 또한 이러한 서비스제공의 성과는 ‘개선’ 보다는 ‘유지’만 해도 달성되는 것임으로 서비스전달의 행위에 따른 계 약이 적합할 수 있다. 그럼에도 행위별 비용지불방식이 갖는 과대비용청 구의 한계를 제한하기 위하여 한 센터 당 인력규모에 따라 담당 가능한 사례량을 책정하여 일정규모 이상의 예산을 초과하지 않도록 함이 필요 하다. 즉, 서비스 행위별 수가제와 인두제가 혼합되어 대상자 1명당 최 대 한도가 주어지고 문제에 따라 서비스제공의 행위당 지불되는 방식이 다. 이러한 방법을 Cost & Volume이라 한다(Matosevic etc al, 2001). 센터 당 적정 사례는 일반대상자 80명, 집중대상자 40명으로 제시된바 있기에(김춘남, 2013) 1억원을 총액으로 산정 시 일반대상자는 1인당 최 대 1,250천원, 집중 사례는 2,500천원으로 기본한도를 설정한 후 세부 서 비스 행위별 비용을 청구할 수 있다. 현 재가노인지원서비스는 유급･무 급 자원봉사자 중심으로 제공되는 서비스도 상당부분 존재하기 때문에 이를 고려해야 한다. 그러나 대략적으로는 아래 <표 Ⅴ-5>와 같은 비용 지불 기준을 적용할 수 있다. 각 서비스당 원가는 직접비(인건비, 사업 비)와 간접경비(기관운영비 등)를 포함하여 산정하여야 하며 서비스별 비용이 지급되는 최대 상한선 설정 후 초과량에 대하여는 비용지불 없 도록 하여 과대청구가 되는 것을 방지할 수 있다.

112 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 예를 들면 한명의 등급외자 노인이 집중관리 대상자로서 재가노인지 원서비스를 이용할 시 최대 받을 수 있는 서비스 총량은 2,500천원이며 이 범위 내에서 노인의 욕구와 필요에 따라 여러 서비스를 조합해 받을 수도 있으며 하나의 서비스만 집중적으로 받을 수도 있다. 단 서비스제 공기관은 철저한 욕구사정과 계획수립에 의해서 사업수행이 이루어져야 한다. □ 운영구조 구매계약방식은 서비스 제공에 대하여 구매자와 공급자를 분리시키는 시스템이다. 따라서 누가 구매자가 되며 어떤 형태를 구매하는지가 중요 한 변수가 된다. 서비스 내용과 따라 정부가 직접 구매자가 될 수도 있 으며 정부가 간접적 구매자가 되고 중간기관이 하부계약을 통해 구매자 가 되기도 한다. 행위별 계약방식에서는 시･군이 구매자가 된다. 구매하 는 서비스는 일반관리대상자와 집중관리 대상자에 대한 예방적 서비스 이다. 계약기관은 재가노인지원서비스센터 등 이다. ① 구매자 및 구매자 역할 : 시･군 재가노인지원서비스 사업의 구매자는 시･군이다. 구매자는 지역사회 의 욕구를 고려하여 서비스제공계획을 수립한 후 서비스제공이 가능한 기관의 서비스를 계약을 통해 구매함으로써 사각지대 노인에게 예방서 비스를 제공하는 책임성을 갖는다. 서비스구매계약은 시･군과 제공기관 모두에게 상당한 행정력이 요구 된다. 특히 시･군에서는 서비스 계획부터 모니터링 및 평가, 계약 갱신 에 이르는 모든 단계에서 상당한 역할이 필요하다. 그러나 현재의 공직 체계와 일선 공무원의 업무량을 고려한다면 모든 과정을 시･군이 할 수 는 없다. 이에 계약방식, 서비스 제공수준, 매뉴얼, 성과평가 부분에서 경기도의 역할이 필요하다. 재가노인지원서비스의 정책적 방향잡기, 서 비스의 질적 제고를 위한 성과평가 등을 수행하는 컨트롤타워 역할을 경기도가 수행함으로서 시･군의 행정수요가 경감하여야 한다.

Ⅴ. 서비스구매계약방식의 적용가능 사업 모색 113 또한 기관들의 입찰요청은 프랜차이즈방식10)으로 경기도 및 시･군에 서 서비스제공에 대한 세부적 기준과 매뉴얼을 제시한 후 비영리 제공 기관과의 계약을 맺는 구조로 운영함이 요구된다. ② 피계약자 : 제공기관 지역사회 저소득층 등급외자를 대상으로한 서비스 전달은 지역의 재 가노인지원서비스센터 등과 시･군이 계약을 맺어 제공한다. 즉, 공급자 는 현 재가노인지원서비스센터를 포함한 비영리 및 영리복지시설이 될 수 있다. 경기도의 재가노인복지서비스 센터를 운영하는 운영 주체는 대부분 비영리기관으로 사회복지법이 54%, 사단법인이 25.5%가 주로 운영하고 있으며 재가노인지원서비스센터와 함께 다른 시설을 운영하는 시설은 41개소이며 대부분이 재가노인지원서비스 사업 외 2.1개(평균)를 복수 운영하고 있는 실정이다. 이중 방문요양서비스를 제공하는 시설은 95.1%로 나타났고 76.5%가 장기요양기관과 함께 운영하는 것으로 나타 났다. 방문요양시설 이외에도 장애인관련 복지시설, 사회복지관, 노인복 지관, 아동관련 복지시설 등 다양한 복지시설과 함께 운영되는 경우가 많다(황경란, 2011 : 47). 이와 같은 연구결과는 재가노인복지서비스의 공급자가 다양하게 진입할 수 있다는 것을 의미한다. 복지서비스 분야에 서 공급자의 다양성은 경쟁의 원리를 적용할 수 있다는 것 외에도 서비 스의 갭(gap)이 발생하는 부분을 제공 기관들로 하여금 스스로 발굴하여 프로포절 하도록 함으로 서 공급이 수요를 창출할 수 있는 효과를 가져 올 수도 있다. 10) 프랜차이즈방식은 공모전 방식과는 달리 수행해야 하는 내용을 정부에서 제시 (Request For Qoute : RFQ)하고 이를 가장 적절히 수행할 수 있는 기관을 선정하 는 방식이다.

116 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 (2) 매니지드케어 계약 적용(안) 매니지드케어(Managed Care : MC) 혹은 케어매니지먼트(Care management) 는 서비스 질 관리와 서비스 제공자의 비용 합리성을 높이기 위한 방법 으로 1990년대 이후 등장하였다. 우리나라에서도 노인장기요양보험제도 가 들어오면서 학계에서 도입 필요성을 지속적으로 제기하여 왔다. 이 방식은 서비스 당 지불방식이 아닌 서비스 단위를 클라이언트 1인 당 지불방식(Capitation)으로 서비스 계약을 하게 되며 서비스구매계약방 식에서 한 단계 더 발전된 방법이다. 매니지드케어에서는 개별적이고 범주적인 서비스보다는 통합적인 서 비스가 보다 유용하게 되며 그러한 통합적인 서비스와 서비스의 체계적 인 관리를 위하여 케어매니져를 두어 통합적 서비스 플랜과 조정을 하 는 것이다. 재가노인지원서비스 사업은 이용자에 대한 여러 다양한 서비스를 제 공하는 형태임으로 서비스의 유사･중복에 대한 우려가 있다. 이러한 점 은 이용자가 가지고 복합적 욕구에 기인한 것임으로 이를 포괄적으로 관리되는 서비스 제공방식이 필요함을 보여준다. 따라서 재가노인지원 서비스 사업에 매니지드 케어에 기반한 구매계약을 한다면 여러 다양한 서비스를 이용자 욕구에 맞게 효율적으로 계획하여 제공할 수 있다는 장점이 있다. □ 비용지불 기준 : 인두제(사례 수) 비용지불 기준으로는 인두제를 활용할 수 있으며, 인두제 방식은 사례 (case) 수 만큼의 예산을 편성 받아 그 한도 안에서 케어매니지먼트를 통 한 서비스를 대상자의 욕구에 맞게 플랜을 짜주고 지원하는 것이다. 인두제는 서비스 대상자 수(사례 수)에 따라 비용을 지불하는 방식인 데, 다양한 수준의 욕구와 돌봄이 필요한 저소득 노인의 경우 서비스의 범위가 명확이 구분되어지지는 못한다는 제약을 고려한다면 적합한 방 법이다. 물론 매니지드 케어 방식은 우선적으로 비용에 대한 효율성 측

Ⅴ. 서비스구매계약방식의 적용가능 사업 모색 117 면에서 접근함으로 행위별 수가제가 갖는 불필요한 서비스 남발을 방지 할 수 있다는 장점이 있다. 그러나 재가노인지원서비스 사업에서는 위와 같은 장점에 의해서라기 보다는 서비스 대상의 욕구에 효율적으로 대응 하기 위해 서비스제공 계획과 자원봉사자들의 배치, 지역사회 자원과의 연결 등을 강화하기 위함이다. 이런 활동들을 가시적으로 증명하기엔 한 계가 있음으로 인두제를 통한 결과 지향적인 측면을 강조하는 것이다. 인두제 적용 시 케어매니지머트 기관의 역량과 역할이 상당히 중요하다. 사례 수는 케어매니지먼트의 질과 실천유형에 핵심적인 요소이다. 영 국의 경우 25~30명을 1인당 담당하고 있고, 미국의 경우 30~50명을 담당 하고 있다(김찬우, 2013). 김춘남(2013)의 연구에서 제시한 바와 같이 1 개의 센터당 일반대상자 80명 이상, 집중관리대상자 40명을 관리할 수 있다. □ 운영구조 매니지드 케어의 운영구조는 케어매니져의 역할과 케어매니지먼트 기 관을 설정하는 것이 중요한 변수이다. ① 구매자 및 구매자의 역할 매니지드 케어에서 구매자는 시･군이 일차적 구매자로서 케어매니져 의 통합조정 기능을 구매하고 케어매니져는 대상자에게 직접 서비스를 제공하는 부분과 타 영리기관의 전문적 유료서비스, 혹은 유료자원봉사 자를 활용하도록 하는 하부계약의 권한을 갖는다. ② 피계약자 : 케어매니져 매니지드케어를 통해 구매계약을 실시하면 케어메니져로 하여금 예산 의 직접적인 통제를 가능하도록 권한 이양이 필요하다. 현재는 경기도와 시･군이 예산에 대하여 전적인 통제권한을 갖고 있다. 하지만 케어매니 저로 하여금 클라이언트의 욕구와 사정 결과에 기초해서 이에 걸맞는

Ⅴ. 서비스구매계약방식의 적용가능 사업 모색 121 경기도 무한돌봄센터 사례관리체계에서는 인구규모와 복지인프라, 네 트워크의 물리적 범위 등을 고려하여 시･군별로 2-3개 권역으로 나누어 무한돌봄네트워크팀을 중심으로 공식적인 사례관리 네트워크의 운영이 이루어지도록 하고 있다. 시군 무한돌봄센터 산하의 권역별 네트워크팀은 지역적 특성에 따라 네트워크팀은 기본형 또는 확장형으로 설치하고 있다. “기본형”은 복지 자원이 있는 지역 내 사회복지기관을 선정하고 민간사례관리전문가 1인 의 인력을 배치하여 사례관리를 제공하고 있으며, “확장형”은 복지자원 이 부족한 지역에 센터장, 팀장, 사례관리자 등 1인이상～ 5인 이하의 인 력을 배치하여 단기적인 운영을 전제로 사례관리와 직접서비스를 제공 하도록 하고 있다. 네트워크팀은 현재 30개시군에 91개 팀이 운영되고 있다. 30개 지역 중에서 확장형 네트워크팀이 설치된 지역은 6개 시･군 이며, 혼합형 즉 확장형 네트워크팀과 기본형 네트워크팀이 함께 설치된 지역은 4개 시･군이다. 그 외 20개 시는 기본형네트워크팀만 설치하고 있다. 2012년 현재 무한돌봄센터에 배치된 공무원은 212명이며 민간사 례관리전문가는 216명이 근무하고 있다. 네트워크팀은 지역 사례관리의 거점기관으로서 기초 자치단체에서 운 영하는 시･군단위의 지역관리센터와 긴밀하게 연계하면서 지역내 다양 한 기관들과의 네트워크활동을 기반으로 통합사례관리업무를 수행하게 된다. 이 때 네트워크팀은 민간기관 주도로 이루어지는 권역별 통합사례 관리네트워크가 탄력적이고 전문적으로 운영되도록 하는 중간지원조직 으로서의 역할을 강조하게 된다. 따라서, 사례관리 전문인력인 무한돌봄 네트워크팀 사례관리자는 복지사각지대에 놓여 있거나 협력기관에서 해 결되지 못하는 집중 및 긴급사례에 대한 발굴과 이들에 대한 지역기반 사례관리에 대한 책임을 갖고, 사례 발굴, 일반사례관리 기관 서비스 조 정, 자원 연계 및 배분, 사례관리 모니터링 및 평가, 직접복지서비스 제 공 및 사례관리 수행, 서비스 제공 및 사례관리 수행, 시ㆍ군 무한돌봄센 터 연계 업무 등의 역할을 담당하고 있다. 권역별 네트워크팀의 주요기 능을 수행하기 위해서는 사례관리 수행기관들 간의 네트워크를 활성화

122 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 하고 사례회의를 전문적으로 운영하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 사 례관리네트워크에 참여하는 협력기관의 참여를 증진시키기 위한 인센티 브와 지지체계를 갖추도록 하며 개별사례를 지원하는 지역 내 사례관리 수행기관(주사례관리기관)들에 대해 필요한 자원을 지급할 수 있는 재량 권을 부여받아 권역별 사례관리 네트워크를 공식적으로 운영할 하는 주 체로서 기능하는 것이 필요하다. 1) 무한돌봄센터 POS 도입의 필요성 (1) 지역내 민간서비스기관의 통합사례관리 지원 기능 및 지역사회보호체계 강화 위기가구 통합사례관리프로그램인 무한돌봄센터에서의 적용가능성을 살펴볼 때, 서비스구매계약은 무한돌봄센터의 통합사례관리 기능을 활 성화하는 지제로 활용될 수 있다. 무한돌봄센터의 지원대상자는 생계, 주거, 의료, 교육, 고용 등 복합적인 어려움을 가진 위기가정이 대부분으 로서 지역사회내의 다양한 공공 및 민간자원과 서비스의 공급여부가 사 업의 성과에 미치는 영향이 매우 크다. 따라서 무한돌봄센터에서는 네트 워크팀을 중심으로 지역주민들 가운데 복합적인 문제를 가지고 있어 사 례관리가 필요하다고 판단되는 개인과 그들의 가족에 대해 지역 내 복 지관련기관들과 함께 통합사례관리를 제공하고 있다. 협력기관은 지역 별 복지자원현황에 따라 보건소, 정신보건센터, 사회복지관, 노인･장애 인복지관, 지역아동센터, 건강가정지원센터, 지역자활센터, 병･의원, 학 교, 청소년시설 등으로 다양하게 구성한다. 무한돌봄센터가 설치된 시･군에 있는 복지관련기관들은 무한돌봄센 터의 협력기관으로서, 관내 대상가구 발굴 및 추천, 관내 자원발굴, 복지 관련 서비스 제공 등의 역할을 담당한다. 경기도 무한돌봄센터의 통합사 례관리체계 하에서는, 무한돌봄네트워크팀의 협력기관들은 접수된 사례 에 대해 자체적으로 문제해결이 가능한 경우에는 내부적으로 기관내에 서 사례를 관리하고, 통합사례회의가 필요한 경우 무한돌봄네트워크팀

Ⅴ. 서비스구매계약방식의 적용가능 사업 모색 123 으로 사례를 상정하고 통합사례회의를 통해 논의하도록 한다. 즉, 개별 기관별로 기관의 전문화된 기능과 실무자의 전문성에 기반하여 기관의 내부자원을 활용한 클라이언트의 문제해결을 위한 접근을 하는 동시에 기관외부의 전문적 개입과 서비스연계, 자원발굴이 필요한 경우에 지역 내 서비스연계와 조정을 위해 권역별 네트워크팀으로 사례를 의뢰하고 권역별로 이루어지는 사례회의에 협력기관으로서 참여하여 타 서비스수 행기관들과의 연계와 협력을 이루도록 한다. 이에 통합사례회의에 참여 하는 협력기관간 상호 협약을 체결하고, 실질적인 운영이 될 수 있도록 기관별로 사례관리 업무를 담당하는 실무자를 지정하고 네트워크 업무 를 공식적인 업무로 인정하여 기관간 협력과 실무자간 협력이 촉진될 수 있게 권고하고 있다. 대부분의 지역사회내 서비스기관들이 협력기관으로서 무한돌봄네트 워크팀으로 접수사례를 의뢰하며 사례와의 관련성에 따라 통합사례회의 에 참여하게 된다. 그러나 무한돌봄네트워크팀은 협력기관 중에서 통합 사례에 대해 주도적으로 개입하게 되는 일부 서비스기관에 대해 사례별 특성과 관련성을 가진 기관을 주 사례관리기관으로 지정하고 사례개입 시 보다 집중적인 역할을 부여하게 된다. 무한돌봄센터 사례관리 대상자 들은 빈곤, 가족결손, 비행, 장애, 노화, 학대, 폭력 및 성폭력 등의 문제 에 대해 복합적이고 만성적이며 장기적 욕구를 가진 경우가 대부분이다. 이러한 위기가구 대상의 사례관리의 성과를 높이기 위해서는 사례가 갖 는 특수한 문제영역이나 대상에 대한 전문성을 가진 기관들의 집중적인 개입이 요구된다. 그러나 무한돌봄센터 네트워크팀에서는 지역사회내 자발적 서비스네 트워크 구조를 활용하면서 민간기관의 협력 하에 사례관리를 진행하도 록 설계되어 있기 때문에, 주사례관리기관으로 지정된 협력기관이 무한 돌봄센터에서 의뢰된 사례에 대해 서비스 제공하는 경우에 별도의 보상 이 없다. 현재 무한돌봄센터에는 통합사례를 지원하기 위한 예산이 없기 때문 에 무한돌봄 사례를 지원하는 주 사례관리기관에 대한 재정적 인센티브

124 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 를 제공하지 못하고 있으며, 결과적으로 기관운영보조금에 따른 기관업 무 이외의 능동적 참여가 제한될 수 있다. 이 경우 지역별 협력수준의 차이로 인해 무한돌봄센터에서 추진중인 통합사례관리에 대한 주 사례 관리기관의 협력은 자율적 판단에 의존할 수 밖에 없으며 무한돌봄센터 에서 진행하는 사례에 대해 전문적인 개입이 원활하지 못한 사례도 발 생한다. 한편 경기도는 무한돌봄센터를 중심으로 수요자중심의 서비스전달체 계로 전환되고 있으나, 타부서에서 대상별로 집행하는 복지예산이 탄력 적으로 투입되지 않아 맞춤형 서비스제공에 한계를 갖는다. 현재 복지관 련 업무에 대한 통합서비스전달을 위해 업무부서별 예산통합이 이루어 지지 않음에 따라, 부서별로 별도의 대상기준에 따라 파편적인 서비스전 달과 예산집행이 이루어지고 있다. 보조금방식으로 시군담당부서로부터 직접 예산지원을 받는 협력기관들은 개별기관들의 독자적인 사업목표에 따른 서비스계획이 이루어질 수 밖에 없기 때문에 지역사회의 서비스욕 구에 대응한 서비스를 제공하는 것이 바람직함에도 불구하고 별도의 인 력과 자원투입이 가능하지 않을 수 있다. 따라서 복지행정시스템과 재정운용이 현행 공급자방식을 유지하는 한 무한돌봄센터를 통해 요구되는 주사례관리기관과 협력기관의 서비스공 급이 제한될 수 있으며 결과적으로 통합사례관리의 효과나 서비스전달 체계개편의 실질적인 성과를 얻기 어려운 실정이다. 향후 무한돌봄센터 의 통합사례관리에 대한 실질적인 지원을 하는 주 사례관리기관에 대해 서비스구매계약을 통해 사례관리투입대비 적정한 수준의 예산지원이 이 루어지는 경우 전문분야별 사례관리가 보다 원활하게 지원될 가능성이 크다. 지역내 장애, 노인, 아동, 여성, 다문화, 정신보건 등 분야별 사례관 리프로그램이 주 사례관리기관으로 지정된 전문기관을 통해 활성화되는 경우에는 특정욕구를 가진 개별대상자에 대한 분야별 사례관리가 제공 되기 때문에 무한돌봄센터 사례관리에서는 가구단위로 포괄적인 사례관 리가 가능하며 개별가구원에 대한 개입의 부담이 상대적으로 감소하는 효과도 기대할 수 있다.

Ⅴ. 서비스구매계약방식의 적용가능 사업 모색 125 (2) 전문사례관리 기능을 강화 2013년도 이후 변화된 공공사례관리시스템 하에서, 무한돌봄네트워 크팀의 전문화된 사례관리기능을 유지하고 민간기관네트워크를 강화하 기 위해서는 네트워크팀의 구조적 특성을 명확히 규정할 필요가 있다. 민관협력이 강조되었던 무한돌봄센터 초기에 비해 중앙정부의 공공사례 관리시스템인 희망복지지원단 체계 하에서는 공공인력중심의 시군 무한 돌봄센터와 민간사례관리자 중심의 네트워크팀 간의 특성 차이가 크며 중앙정부의 업무지침에 따른 혼선이 발생하고 있다. 보건복지부에서 추진하고 있는 희망복지지원단이 공공사례관리시스 템인데 비해, 경기도 무한돌봄센터는 민관협력방식으로 직접적인 사례 관리운영을 민간기관과의 위탁을 통해 민간사례관리전문가가 운영한다 는 큰 차이가 곧 강점이 되며 경기도에서는 이를 더욱 강화 및 활성화 시켜야 한다. 이에 대한 근거로, 첫째, 공공에서 지역 내 모든 사례를 관리하는 것은 현실적으로 불가능하다. 보건복지부(2012)의 희망복지지원단 사례관리 매뉴얼에 따르면 “1개월이상 중장기적 개입이 필요한 가구로서 다양한 서비스가 집중적으로 제공되어야하는” 클라이언트 20가구를 사례관리 자 1인이 담당하도록 권고하고 있다. 공공 영역에서 사례관리 표적 대상 의 주 대상층인 기초생활수급가구와 차상위 계층가구의 규모가 약 187 만가구(329만명)에 이른다(보건복지부, 2010, 2011a). 이 중 집중적 사례 관리가 필요하다고 예측되는 규모를 약 30%를 산정했을 때, 561천명의 사례관리대상자에 대해 약 28,050명의 사례관리 인력이 요구된다. 공공 영역의 사회복지인력은 약 10,334(보건복지부, 2009)명에 2014년까지 증 가될 7,000명을 더해 약 17,000여명에 이르고 있으나 이 인력이 모두 사 례관리에만 투입될 수 없으며 나머지 70%에 해당하는 비집중적 클라이 언트에 대한 일상적 사례관리를 수행해야한다고 볼 때, 공공영역에서 집 중적으로 관리가 요구되는 모든 클라이언트를 담당한다는 것은 현실적 으로 어렵다. 둘째, 이미 민간 영역에서는 48,872개 사회복지시설을 통하여(김선식,

126 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 2012) 노인, 아동, 장애인 등 다양한 욕구를 가진 취약계층을 발굴하고 서비스를 제공하며 모니터링하면서 지역 현장과 밀착된 사례관리를 수 행해 오고 있다. 사례관리에 대한 상당한 지식과 기술이 갖추어져 있으 며, 이러한 자원을 활용하는 것이 효율적일 것이다. 셋째, 사회복지관의 법적 환경이 변화하였다. 최근 개정된 사회복지사 업법에 의하면(보건복지부, 2012), 사회복지관의 사업이 사례관리 기능, 서비스 제공 기능, 지역 조직화 기능으로 재분류되었다. 즉, 민간 영역 중 최일선에서 복합적 욕구를 대응하는 지역사회서비스기관인 사회복지 관의 역할에 사례관리를 분명히 위치지움으로써, 사례관리에 대한 민간 기관의 실질적 수행의 법적 근거가 마련되었다. 넷째, 사회복지관 외에 다양한 사회복지대상층에게 서비스를 제공하 는 이용 및 생활시설의 평가 항목에 사례관리가 모두 포함되었다는 것 이다. 즉, 민간기관의 입장에서는 기관의 존재에 대한 정당성과 실천 능 력을 검증하기위해서라도 사례관리를 수행할 수 밖에 없다는 것이다. 이 와 같이 사례관리 수행에 대한 공공의 현실적 인력 부족, 민간기관의 사 례관리에 대한 축적된 전문성, 사례관리에 대한 복지관의 법적 근거, 그 리고 기타 사회복지시설의 사례관리 평가 항목 포함이 민간의 사례관리 수행을 필연적으로 요구하고 있다(민소영, 2012). 무한돌봄센터도 민간기관의 전문성을 활용하여 사례관리 거점이 되는 네트워크팀을 민간위탁방식으로 운영하고 있다. 복합적인 문제를 가진 위기가구의 문제해결을 위해서는 전문적인 서비스 계획을 수립하고 서 비스연계 및 모니터링 기능수행을 위한 전문성이 요구되기 때문에 지역 사회 내에서 종합적인 서비스전달기능을 갖고 사례관리 경험이 풍부한 종합사회복지관이나 장애인복지관, 노인복지관 등을 운영하는 비영리법 인과 계약을 맺고 있다. 또한 복합적인 위기상황에 놓여있는 집중사례관 리 대상자에게 필요한 서비스를 제공하기 위해서는 지역사회 내 다양한 서비스제공기관들과 함께 서비스네트워크를 활용하여 권역별 사례관리 가 이루어져야하기 때문에 위의 기관들이 지역 내 네트워크 중심기관으 로서 이 역할을 담당하는 것이 적절하다.

Ⅴ. 서비스구매계약방식의 적용가능 사업 모색 127 2) POS 적용 대안 사례관리에 대한 재정지원 방식12)은 사례관리의 특수성을 이해하는 데 기반을 두어야 한다. 서비스구매계약시 일정한 금액이나 미리 정한 클라이언트 수에 따라 일정규모의 서비스를 일괄 계약하고 서비스비용 을 민간기관에게 보장해주는 방식인 정액지급 계약방식(Fixed fee)은 서 비스 제공의 시작과 종료가 명확하며 비용지급의 규모가 확정되어 있기 때문에 사례관리제공기관의 기능을 안정적으로 유지하는데 긍정적인 반 면 사례수 변동에 따른 재정적 탄력성을 갖지 못하거나 사례관리의 적 극적 실천 동기를 약화시킬 가능성이 있다. 반면, 서비스시간이나 단위당 숫가만을 정한 상태에서 서비스의 총량 에 대해 정산하는 비용환급계약방식(cost reimbursement)이나 인센티브계 약방식(incentive) 등은 계약내용에 제시된 서비스(지정된 주사례관리기 관의 의뢰사례)당 비용을 일정한 기간마다 정산하여 지급하는 방식으로 정액지급방식에 비해 서비스량의 변동에 따른 위험을 사례관리 운영자 인 민간기관이 안게 되는 문제가 발생하면서 구매계약의 보장성이 떨어 지게 된다. 특히, 비용환급계약방식은 서비스제공과정에서 발생한 비용 을 서비스 종료 후 정산하여 제급하는 방식으로서 실제 서비스제공기관 의 투입량과 예산액 간의 차이가 발생할 수 있으며 사례관리에 투입되 는 서비스의 동질성을 담보하기 어렵기 때문에 비용산출의 어려움이 클 12) 서비스 구매자로서 지방자치단체가 활용할 수 있는 계약방식의 지불기준에는 다음과 같은 것이 있다1)(Matosevic 등, 2001). ① Block: 미리 정해진 시간이나 클라이언트 수에 대하여 비용을 지불한다. ② Call-off: 미리 시간당 비용이 지정되어, 서비스가 제공될 때 그 비용이 지불된다. ③ Spot : 가격은 서로 동의되어 결정되며, 서비스가 제공될 때 비용을 지불한다 ④ Cost & Volume: 일정 금액만큼의 비용을 보장하고 더 제공되는 서비스의 시 간에 대하여 협상한다. ⑤ Grant: 특정한 클라이언트나 서비스 양과 상관없이 일정한 금액을 제공하는 것이다. 이 외에도 ①비용환급계약방식(cost reimbursement)과 ②단위비용지급계약방식 (unit cost) ③정액지급 계약방식(Fixed fee), ④인센티브계약방식(incentive) 등 다 양한 지불방식이 있다(Kettner & Martin, 1987,최재성, 2005 재인용).

128 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 수 있다. 인센티브방식의 경우에도 인센티브 조건으로 성과를 포함시키 는 경우 서비스비용지불에 대한 기관의 기대금액과 정산비용간 갭이 발 생할 수 있으며 성과평가로 인해 구매자의 추가적인 관리업무가 늘어나 는 부담이 있다. 서비스구매계약을 실시하는 목적이나 서비스의 유형에 따라 적합한 계약방식의 선택이 필요하기 때문에, 무한돌봄센터에서 네 트워크팀이나 주사례관리기관을 대상으로 구매계약을 실시하는 경우 일 반적인 서비스구매계약과 다른 특성을 이해하고 바람직한 계약형태를 모색하여야 한다. 본 연구에서는 서비스기관별 계약 적용(안)과 네트워 크 계약 적용(안)을 제시하였다. 계약 형태 뿐만 아니라 구매계약방식을 적용하려면 무한돌봄센터 사 례관리서비스에 대한 서비스구매계약을 관리할 수 있는 운영체계의 구 축이 필요하다. 핵심적으로 요구되는 기능은 민간계약기관의 사례관리 활동에 대해 보고를 받고 이를 지도 및 감독하는 관리기능과 민간계약 기관의 사례관리활동에 대하여 비용을 지불하는 회계기능이 있다. 세부 기능은 앞의 절차에 제시된 사항을 전반적으로 관리하는 것이다. 민간기관과 계약한 이후, 민간 사례관리수행기관은 계약에 근거한 사례 관리 활동을 보고할 책임이 있으며, 공공계약주체는 월별, 분기별 자료 에 근거하여 민간기관의 사례관리 활동을 지도 및 감독한다. 이를 위해 서는 개별 사례관리자 및 계약기관이 보고해야하는 형식과 주기를 사전 에 결정하도록 한다. 또한, 민간기관은 계약 방식에 따라 비용을 청구한다. 비용청구가 될 수 있는 사례별 행위를 중심으로 개별사례관리자가 기록하고, 이를 계약 기관은 취합하여 보고한다. 비용지불방식에 따라 차이가 있으나, 사례관 리자들은 사례관리일지에 클라이언트에게 제공된 서비스 행위 및 투입 시간을 기록하고 관리하며, 관리주체는 사례관리기록의 적절성을 검토 하여 과도하거나 부적절한 기록을 파악하도록 한다. 무한돌봄센터의 서비스구매계약을 담당하는 공무원이 빈번하게 순환 보직되는 경우 지속적이고 안정적인 관리가 어려운 경우가 발생하기 때 문에 관리감독업무수행의 안정적 기반을 마련하는 것이 중요하다. 서비

Ⅴ. 서비스구매계약방식의 적용가능 사업 모색 129 스제공이후에는 계약 당시에 제시되었던 성과치(사례별 서비스 투입량 및 효과)를 기준으로 성과를 평가하며 비용지불 원칙에 따라 제공된 서 비스에 대한 비용을 지급한다. 또한 계약주체인 공공기관은 사례관리수 행기관으로서의 적격성을 고려하여 재계약여부를 결정하고 계약조건을 점검하도록 한다. (1) 서비스기관별 계약 적용(안) □ 비용지불기준 서비스기관별 계약은 무한돌봄센터 네트워크팀에서 협력기관 중 주사 례관리 기관의 서비스를 구매하는 것이다. 서비스기관 대상 비용지불방식은 위에서 제시한 서비스구매계약방식 의 첫째 기능인 서비스수요와 욕구에 맞는 서비스예산의 배분기제로 적 용될 수 있는 것이다. 이는 무한돌봄센터의 사례관리과정에 참여하는 서 비스제공기관에 대해 재정적 인센티브 차원에서 서비스 비용지불을 추 가적으로 고려하는 방식으로서, 무한돌봄센터 통합사례관리 협력기관에 대한 연계업무를 활성화하는 목적으로 활용될 수 있다. 즉 이용자의 선 택에 따라 경쟁력을 갖춘 사회(복지)서비스 공급자에게 표준화된 서비스 비용이 지불되기 때문에 수요자의 욕구에 적합한 방식과 내용으로 서비 스가 제공되며 지역사회내 복지공급이 이용자의 욕구에 탄력적으로 대 응하는 방향으로 전환될 수 있다. 주사례기관을 대상으로 서비스구매계약을 실시하는 경우에는 기관별 로 의뢰하는 사례에 투입되는 서비스의 양과 질에 따라 사례별 표준화 된 비용지불을 하는 구매계약을 실시하여 기관보조금외에 추가적으로 예산지원이 가능할 수 있다. 서비스비용지불을 위한 계약 및 관리주체는 무한돌봄센터가 되나, 네트워크팀은 주사례관리기관으로 지정될 기관의 적합성을 판단하고 사례의뢰 및 진행과정을 모니터링하게 되는 역할을 담당한다. 서비스구매계약의 일반적인 계약방식으로는 사례관리가 수행해야할

130 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 표준화된 활동 기준에 따라 투여된 시간을 고려하여 비용을 지원하는 행위별 비용지불(fee-for-service) 방식과 인두제 방식을 결합하여 구성할 수 있다. 사례관리 구매계약의 경우, 적정한 비용지불의 방식으로 서비 스 당 비용을 지불하는 방식보다 클라이언트 1인당 지불하는 방식을 선 호하는 경향이 있음으로 비용지불방식으로 인두제를 적용하는 것이 적 정할 것이다. 인두제(capitation) 방식의 경우는 행위별 비용지불방식과 같이 과대비 용청구의 문제는 크지 않으나, 권역별 사례수요와 예산과의 균형을 고려 하여 네트워크팀당 적정 사례수와 사례별 비용을 산정하고 일정 규모의 예산을 책정하는 준비업무가 필요하다. 필요한 경우, 클라이언트의 변화 를 기반으로 평가하는 성과기반계약 방식과 혼합하여 추가적인 인센티 브를 제공하여 사례관리의 효과성을 강조할 수 있다. 또한 인두제의 경 우에도 재정적 지원에 포함되는 사례관리활동량과 사례별 서비스개입기 준 등을 제시함으로써 서비스 성과에 반영되도록 할 필요가 있다. <표 Ⅴ-6> 비용지불방식 비교 비용지불방식 장점 단점 인두제(capitation) 총체적인 사례의 서비스 성과 반영 기관당 적정사례량 산정. 사례별 적정 비용 산출. 행위별 비용지불 (fee-for-service) 사례별 특성에 따라 다양한 서비스 제공 이질적인 서비스에 대한 표준화된 비용산출의 어려움. 과대비용청구 가능. □ 운영구조 ① 구매자 및 구매자의 역할 : 시･군 무한돌봄센터 네트워크팀 서비스기관을 대상으로 구매계약을 적용하는 것은 시･군 무한돌봄센 터 내 네트워크팀이 사례관리 전담 부서이며 공공의 조직 내 존재하는 서비스 구매자가 되는 방안이다. 네트워크팀이 구매자로서 주사례관리 를 전문기관에게 의뢰하고 비용을 지불해주는 역할을 하는 것이다. 네트

Ⅴ. 서비스구매계약방식의 적용가능 사업 모색 131 워크팀은 사례관리 서비스에 대한 구매계약과 비용지불, 성과모니터링 등을 수행하는 역할을 가진다. ② 피계약자 : 주 사례관리 제공기관 무한돌봄센터는 사례판정 초기에 접수된 사례별로 기관의 전문성과 관련하여 주도적인 개입역할을 담당할 주 사례관리기관이 지정되는 경 우가 있다. 관내 대상가구에 대한 사례발굴 및 서비스 제공 등의 역할을 담당하며 무한돌봄센터 통합사례관리를 지원하는 일반 협력기관과 달 리, 주 사례관리기관으로 지정되는 경우에는 무한돌봄센터를 통해 의뢰 된 사례에 대해 기관의 서비스기능이나 대상과 관련하여 전문영역의 사 례관리를 보다 집중적으로 제공하게 된다. 현재는 무한돌봄센터의 통합사례에 참여하는 다양한 협력기관 가운데 보다 집중적인 개입을 기대하는 주사례관리 기관에 대한 공식적인 의무 와 보상이 없기 때문에 각 민간기관에서 기존에 제공하는 서비스 이외 에 무한돌봄 대상자의 특성에 맞는 전문분야의 사례관리나 서비스지원 이 제한되고 있는 상태에 있다. 무한돌봄센터의 통합 사례관리 과정에서 타 협력기관에 비해 주요한 역할을 담당하고 있는 주사례관리기관에 대 한 재정적 보상기제를 마련하는 경우 자발적 협력에 의존하고 있는 주 사례관리기관과의 연계업무가 공식화될 수 있다. 이 경우 민간기관은 추 가적인 인력투입에 따른 최소한의 재원확보가 가능해지며 지역사회 내 수요자의 욕구에 따른 서비스제공기관으로서의 역할을 공고히 할 수 있 는 긍정적 효과로 인해 무한돌봄네트워크팀과의 협력적 관계가 활성화 될 수 있다. 또한 주 사례관리기관의 적극적인 개입으로 인해 네트워크 팀의 직접적인 사례개입역할이나 업무부담이 감소하게 되면서 지역사회 내 사례조정 역할이 강화되는 장점이 있다.

Ⅴ. 서비스구매계약방식의 적용가능 사업 모색 133 정의 단계를 거처 필요한 서비스 제공계획을 설계하여 그에 따른 사례 관리를 프로포절하여 입찰하는 방식(RFP)으로 운영되어야 할 것이다. 네 트워크팀에서는 주사례관리기관의 사례관리 서비스를 구매과정을 진행 하기 전에 통합사례관리회의를 거쳐야 한다. ④ 원가분석 및 성과관리 지원 통합사례관리 서비스는 여러 다차원적인 수준과 프로그램을 통해 복 합적 문제에 대응하는 것임으로 사례관리 서비스에 대한 원가분석과 성 과관리가 쉽지 않다. 이에 네트워크팀에서는 투입되는 사례관리자의 전 문성 요구조건에 따라 서비스 원가를 책정하며 주사례관리 기관의 주요 서비스의 단가를 활용하여 원가를 산정한다. 이를 위해서는 여러 사례관 리 활동들에 대한 표준 원가분석이 선행되어야 한다. 이에 대한 역할은 경기도 무한돌봄센터가 컨트롤 타워로서 역할을 수행할 수 있을 것이다. 성과관리는 사례관리의 품질과 재정적 지원을 연동시키는 아주 중요 한 과정이다. 사례관리는 대상자의 긍정적 변화 뿐만 아니라 현 수준을 유지하는 것만으로도 의미가 있는 경우가 있다. 따라서 성과를 측정하고 성과를 지속적으로 모니터링하고 현실적합성 있는 지표를 개발하는 노 력이 수반되어야 한다. (2) 네트워크 계약 적용(안) □ 비용지불방식 네트워크 계약방식은 무한돌봄센터와 네트워크팀은 분리된 구조라는 전제에서부터 시작한다. 무한돌봄센터는 공공조직이며 통합사례관리를 위해서 민간 시설에 통합사례관리라는 서비스를 구매하는 것이다. 이때 민간 시설은 통합사례관리를 수행하기 위한 민간 간 네트워킹을 갖추고 있어야 하며 공공은 민간에게 통합사례관리가 필요한 대상자를 인계하 여 네트워크팀이 주사례관리를 직접수행하고 협력이 필요한 전문적 서 비스는 네크워킹을 통해서 해결하는 것이다.

134 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 네트워킹에 대한 비용 산정 측면에서는 행위별지불방식(fee-for-service) 에 기반하여 집중사례에 투입되는 서비스비용을 각기 산정하여 총액을 지불하는 방식보다는 네트워크팀에서 직접사례관리하는 집중사례 수에 따라 비용을 지불을 하는 인두제방식이 보다 적절할 수 있다. 인두제 (capitation) 방식은 분절적인 서비스의 투입보다는 총체적인 사례의 서비 스 성과로 서비스 제공기관의 관심을 유도할 수 있으며 관련하여 통합 적인 서비스제공과 제공된 서비스에 대한 체계적 관리에 보다 효과가 있는 것으로 평가되고 있다(윤영진 외, 2008). □ 운영구조 ① 구매자 및 구매자의 역할 : 시･군 무한돌봄센터 현재는 네트워크팀 운영과 관련하여 공적 기관이 민간 사례관리전문 기관를 지정하여 계약을 맺고 공공사례관리의 권한과 업무를 위임하는 방식을 적용하고 있다. 공공사례관리체계로 운영되는 타시도와 달리 경 기도에서는 민관기관과의 위탁운영을 통해 민간사례관리팀을 운영하고 있다. 권역별 네트워크팀을 운영하는 계약기관에는 지역 내에서 통합적 서비스기능을 담당해왔던 종합복지관 등이 포함되어 있으며, 이들 민간 기관이 공공의 권한을 위임받아 지역 내 다양한 사회서비스를 조정하며 지역의 공식적인 서비스네트워크를 운영하는 것이 보다 효과적이며 필 요시 위탁기관내의 직접적인 서비스를 활용할 수 있다는 장점이 있기 때문이다. 네트워크 계약방식은 무한돌봄센터에서 통합사례관리 서비스를 네트 워크팀으로부터 구매하는 것이다. 따라서 현재의 네트워크팀 운영 및 사 업 그 자체를 구매계약으로 전환하여 수행하는 것이다. ② 피계약자 : 현 네트워크팀 수탁 기관 무한돌봄센터가 네트워크팀 계약방식을 민간위탁에서 서비스구매계 약으로 변경하는 경우 해당 시군이나 시･군무한돌봄센터는 구매자로서

140 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 매자를 분리하는 전달체계 상의 큰 변화를 요구하는 것이다. 전달체계 상 조직 간 배열과 기능 설계를 넘어서 서비스 제공량 확대와 효율성 증 진을 추구하는 것이다. 본 연구에서 살펴봤듯이 보조금방식은 서비스 확대와 서비스 제공 내 용의 효율과 성과와 연동되지 못한다는 한계를 가지고 있다. 그러나 서 비스구매계약 방식은 사업량과 재정지원 량을 연동할 수 있으며, 또한 서비스의 성과와 재정지원을 연동할 수 있다는 장점을 가진다. 하지만 이 구매계약 방식은 시･군의 역할과 민간제공자의 역할을 개편 해야 하는 과제를 앉고 있다. 즉 단순히 조직관리 기법이나 서비스 제공 기관의 효율을 위해서 적용하는 것이 아니라는 것이다. 구매계약방식은 전달체계 전반의 변화를 수반해야 하며 또한 도입하면 변화가 뒤 따라 올 것이다. 그 이유는 서비스구매계약방식은 제공기간 간 경쟁을 도모하 는 시장기제를 그 맥락으로 하고 있으며 지방정부의 책임과 역할도 지역 사회 서비스 제공을 위해 욕구사정, 서비스 구매, 비용산출 등으로 그 역 할이 강화되어야 하기 때문이다. 이 가운데 가장 중요한 것은 이용자가 의미 있는 선택을 할 수 있을 정도로 서비스의 공급기관이 충분한가의 문제이다. 또한 지방정부와 제공기관 간 구매계약이 성립될 수 있도록 법적인 조치들의 개정도 필요하다. 일정부분 유사 시장기제를 도입하는 것은 복지서비스의 범위와 대상을 확대하기 위함이다. 단순히 서비스 제 공기관의 효율성 추구나 성과평가를 위함이 돼서는 안 되는 것이다. 지방정부의 역할 뿐만 아니라 중앙정부가 지방으로 권한을 이양하는 노력도 필요하다. 권한의 이양 중 가장 우선 되어야 할 것은 사회복지 서비스 제공에 대한 평가기능이다. 현재처럼 제공의 주체는 지방이며 평 가체계는 중앙에서 하는 이원적 체계는 지역의 욕구에 대응할 수 없으 며 구매계약이 갖춰야 하는 모니터링과 성과 파악의 기능을 발휘 할 수 없기 때문이다.

Ⅵ. 결 론 141 2 서비스수요와 욕구에 맞는 서비스예산의 배분 기제로 활용 기관에 대한 직접적인 보조금 지원방식의 변화에 따른 부작용을 최소 화하기 위해서는 단순한 복지재정의 효율화와 감축보다는 지역사회서비 스의 성과를 높이고 서비스제공자에게 적정한 예산을 지원하는 목표를 우선순위에 두고 대안적 방식을 적용하는 것이 바람직하다. 실제로 해외 의 경우 공적연금이나 생활보장급여와 같은 의무지출 사업에 대한 예산 배분에 대해서는 중앙 또는 연방정부의 권한인데 비해 서비스공급에 대 해서는 지방정부가 공급주체로서 예산과 서비스품질 관리 역할을 담당 하는 것이 일반적이다. 우리나라도 2012년 1월 사회보장기본법 전면 개 정에 따라 ‘국가와 지방자치단체는 사회서비스에 관한 시책을 마련하여 야 하고, 사회서비스 보장이 소득보장과 효과적으로 연계되도록 해야 함’을 규정하고 있다. 사회(복지)서비스에 대한 지방정부의 책임이 공식화되었음에도 불구 하고, 지방정부가 주요 서비스의 공급 및 관리주체로서 역할을 수행하기 위한 권한이나 역량이 갖추어져 있지 못한 실정이다. 중앙정부가 각 부 처별로 사업별 선정기준과 급여･서비스내용을 확정하고 사업예산을 편 성하여 해당되는 부처의 서비스전달체계를 통해 사업을 시행하고 있어 지방정부의 복지예산편성에 대한 권한은 크지 않기 때문이다. 아울러 중 앙부처에서 시행중인 293개 복지관련 사업에 대한 중복대상자나 급여선 정기준 간 형평성을 고려할 수 있는 기제가 지방정부에 주어지지 않아 사업간 중첩되거나 누락된 서비스가 발생해도 예산집행 과정에 개입하 기 어려운 실정이다. 무엇보다 현재 지방정부에서 수행하는 관리감독은 예･결산 감사를 중심으로 예산집행에 대한 회계기준의 충족여부를 중시 하고 있어 비용효과성에 따른 재정지원으로 연결되기 어렵다. 지방정부가 필요한 만큼의 의도된 서비스를 수요자에게 공급할 수 있 으며 민간서비스기관이 이러한 조건하에 보조금 이외의 기관 운영재원

142 사회복지시설 재정지원방식의 개편방안 연구 을 확보하기 위해서는 서비스제공주체의 역량에 따라 연간사업비가 변 동되는 선택적 재정지원으로 전환되는 것이 바람직하다. 즉 이용자의 선 택에 따라 경쟁력을 갖춘 사회(복지)서비스 공급자에게 표준화된 서비스 비용이 지불되기 때문에 수요자의 욕구에 적합한 방식과 내용으로 서비 스가 제공되며 지역사회내 복지공급이 이용자의 욕구에 탄력적으로 대 응하는 방향으로 전환될 수 있다. 서비스제공주체의 역량에 따라 연간사업비가 변동되는 선택적 재정지 원으로 전환되는 경우, 포괄보조방식에 비해 기관의 운영안정성이 떨어 질 우려가 있으며 예산집행에 대한 회계기준의 충족여부를 중시하는 현 예･결산 감사 및 관리감독체계의 변화가 요구된다. 즉, 개별부처와 대상 자 별로 구분되는 시설보조금이나 사업비 등 복지예산 전체를 도 단위 차원에서 통합하여 구매계약으로 재정이 배분될 수 있도록 총괄예산으 로 관리되어야 할 것이다. 3 성과관리가 가능한 서비스계약 시스템으로 전환 현행 보조금 방식의 문제점을 개선하고 서비스를 제공하는 민간기관 의 재정적 책임성과 비용효율성 및 서비스 효과성을 향상시키기 위해서 는 단순하게 배분되는 보조금의 예산배정방식을 지양하고 적정 비용 산 출에 따른 서비스산출물과 성과에 근거를 둔 재정지원방식의 적용가능 성을 파악할 필요가 있다. 성과기반의 계약은 일정한 수준의 성과달성과 보상을 연계하여 관리하는 방식이다. 이 계약방식은 민간기관이 업무수 행방식 및 과정에 대한 공공기관의 통제로부터 벗어나 업무수행의 자율 성을 확보하는 대신에, 공공기관은 운영상의 성과와 책임을 효과적으로 확보하는데 그 목적이 있다. 박종훈(2003)은 성과관리의 핵심 요소를 서 비스 제공자에게 목표의 성취를 위해 수반되는 관리상의 자율성을 부여, 합리적인 성과지표의 평가방식을 통해 주기적이고 체계적으로 성과수준 을 평가, 관리상 성과측정결과에 대한 정보를 광범위하게 활용하는 것으

Ⅵ. 결 론 143 로 제시하고 있다(윤영진 외, 2008, 재인용). 성과관리 서비스 계약 시스템은 산출물과 변화결과에 초점을 두고 서 비스 지원 예산의 일정부분을 이들 지표에 근거하여 배정하기 때문에, 서비스계약에 재원의 투입내역과 최소한의 서비스기준, 비용효과성 등 을 조건화한다는 특징이 있다. 현재 시설의 질 관리 기재로 활용되고 있 는 시설평가가 포괄적인 운영점검에 그치기 때문에, 서비스구매계약이 가능한 사업에 대해서는 서비스의 질적 수준향상과 비용효과성을 높이 기 위한 목적으로 성과중심의 평가기제에 따라 적정서비스비용을 지불 하는 것을 고려할 수 있다. 이 경우 기관보조금에 구매계약을 통한 서비 스지원금을 추가한 혼합형태의 지불보상방식이 된다. 공공재로서의 기 본 인프라 성격을 가진 기관에 대해서는 인력과 관리운영비를 포함한 기관보조금을 일정 수준 유지하면서 성과관리형 프로그램에 대한 서비 스구매계약을 선택적으로 적용하게 된다. 구매계약은 정부가 공공서비스의 공급자이나 민간조직이 생산자가 되 어 정부를 대신하여 공공서비스를 공급하고 이에 대한 비용은 정부가 민간조직에게 지불하는 형태이다. 무엇보다 서비스구매계약은 투입예산 에 대한 직접적인 산출물인 서비스를 계약대상으로 함에 따라 서비스의 결과에 따른 예산배정과 성과관리가 이루어지는 방식으로 활용되기 용 이한 방식으로 평가받는다. 또한 이와 같은 서비스 계약 시스템은 활용 가능한 예산에 대한 배분원칙과 서비스 계획을 수립함에 따라 지역사회 내 서비스에 대한 조정이 이루어지는 효과를 갖게 된다. 이런 맥락에서 서비스구매계약은 서비스의 성과관리를 통해 효율성을 높이기 위한 분 야나 유사 서비스간 조정이 필요한 분야에 우선적으로 도입될 필요가 있다. 이 경우 초기에는 기관보조금을 대체하기 보다는 기관의 정체성과 전 문성에 적합한 서비스를 지역사회 내 수요에 맞게 개발하도록 재정적인 인센티브를 부과하는 방식으로 구매계약을 도입할 수 있다. 점차 기본운 영비를 제외한 프로그램 지원금을 서비스구매계약으로 전환하여 사업성 과와 프로그램 질을 관리할 수 있다. 구매계약을 위한 서비스 수요와 공

Ⅵ. 결 론 145 와 이용자 간 참여 및 의견교환 등의 방식에서 이제는 이용자 중심, 대 상자 중심의 국정운영이 요구된다. 하지만 사회복지 부문에서는 각 부처 별(복지부, 고용부, 여성가족부 등) 칸막이와 정부 중심의 대상자 선정 및 인계로 인해서 이용자들의 수직적 이동은 가능할 뿐 수평적 이동에 는 어려움이 존재한다. 가령, 본 연구에서 제시하였듯이 재가노인지원서 비스 사업의 이용자들이 바우처나 기본돌봄서비스를 동시에 이용하여 서비스의 중복이 발생하고 있지만 정부와 제공기관의 수직적 구조 상에 서는 크게 문제될 것이 없는 것이다. 오히려 타 기관에서 수평적으로 의 뢰하여 오는 사례는 이미 기관의 정원규모가 보조금의 규모에 의해서 자체적으로 정해졌기 때문에 가외적인 업무가 될 수 있는 것이다. 즉, 통 합사례관리를 실시하지만 각 기관 간 연계와 협력을 위한 방법에서는 공적 재원이 뒤따르지 않은 채 순수 민간자원 간 교류와 관계성에만 의 존하고 있다. 이는 서비스 질적 수준이 담담자 개별 역량에 의존될 수 밖에 없는 구조를 양태하게 된다. 이러한 구조적 모순을 해결 할 수 있 는 방법은 대상자의 수직이동과 수평이동이 원활할 수 있도록 재정기제 의 변화가 필요하다. 다시 말하면, 수직적으로 인계받는 대상자는 보조 금을 통해 재원이 따라오지만, 기관 간 협력과 연계가 필요한 복합적 문 제를 가진 대상자의 경우는 비영리 기관 간 서비스를 구매계약 할 수 있 는 구조가 형성되지 못했다는 것이다. 비영리 목적성을 가진 사회복지시 설은 서로 경쟁보단 협력을 하고 있지만 일차적으로 개별 기관이 각 정 부 부처로부터 받는 보조금 사업을 수행해야 함으로 수평적인 대상자 인계나 추가적 대상자 발굴이 쉽지 않게 된다. 이러한 분절적 문제를 해결하기 위해서는 시･군 차원에서 사회복지 예산이 통합되어 관리 된 후 각 분야별 구매계약 방식을 통해 서비스 제 공이 이루어져야 한다.

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