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발간사 사회서비스는 궁극적으로 지역주민의 처한 환경과 수요에 대응하여 생성 및 전달되어야 함이 타당하다. 각 정부부처별로 시행되는 사회서비스의 세부항목은 약 360여가지가 될 정도로 여러부 처에서 다양한 형태의 사회서비스가 기획되고 생산되어 전달된다. 그런데 각기 다른 부서, 수준, 형태에서 기획되고 생산되는 사회서비스는 최종적인 전달지는 주민이 거주하는 마을이고 행정단 위 상으로는 읍면동 주민센터가 된다. 2016년부터 시작된 읍면동복지허브화라는 복지전달체계 개편은 이 최종적이고 최소 행정단 위인 읍면동을 복지허브로 하여 주민의 접근성을 높이고 서비스제공의 통합성을 제고함이다. 이 를 위한 추가인력배치와 전담팀인 맞춤형복지팀을 설치․운영하여 사각지대발굴, 사례관리, 방문상 담, 민관협력을 읍면동의 공적인 사무로 추진하고 있다. 그런데 읍면동복지허브화를 통해 수행하고자 하는 읍면동의 새로운 기능들은 기존 민간복지 시설들 중 특히 사회복지관과 그 기능이 유사하여 적절한 연계구조를 개발하여 협력을 공식화함 이 필요하게 되었다. 지역에서 사회보장급여의 제공 책무는 공공에 있음으로 공공의 역할성의 변 화에 따라 정책적 효과가 제대로 도출되기 위해 민간복지시설의 기능적 조력과 변화가 필요하기 때문이다. 지금까지도 사회복지관은 공공의 전달체계 변화에 따라 그 역할과 기능을 조정해 왔다. 읍면 동복지허브화 추진 이후에도 각 읍면동별로 사례관리, 읍면동지역사회보장협의체 등의 활동에 적 극적으로 참여하고 있다. 하지만, 일련의 협력적 노력들이 체계적인 모형설계나 공식화된 것이 아 닌 비공식적으로 이루어져 왔으며, 협력의 수준이 사례회의나 협의체 회의에 단지 참석하는 수준 에서 머무르고 있다. 즉, 서비스개발 및 연계, 사례관리, 협의체 등과 같은 공적사무를 부분적으로 이관 받는 정도까지 공식화되진 못하고 있다. 우리 재단 연구진들은 바로 이점, 같은 지역주민을 대상으로 제공되는 공적인 사회서비스에 대해서는 공공과 민간이 만나게 되는 “통합적 서비스제공의 구조” 안에서, 공식화된 협력방식으 로, 서비스가 생성 및 전달되어야 한다는 필요성에서 연구를 기획하게 되었다. 우리는 다양한 모 델을 구상해야 하고 실험하며 협의하여야 한다. 이번 연구는 그 첫 걸음이며 앞으로도 우리 재단 과 경기도, 시군, 복지시설 등과 시범사업 등의 시도와 노력이 이어져야 할 것이다. 본 연구를 위해서 많은 공무원들과 사회복지관 직원들이 현장의 경험을 제공하였다. 여러 가 지 조언을 아끼지 않은 자문위원과 사례조사에 참여해주신 분들께 감사의 마음을 전한다. 2017년 12월 경기복지재단 대표 이사

요약 i 요약 □ 연구의 필요성과 목적 ○ 읍면동 복지허브화에 따라 지역사회의 서비스 전달체계의 통합 지점이 달라지고 있 으며, 공공의 역할 또한 적극적인 조정자 역할로 변화해가고 있음 - 공공에서도 읍면동의 역할이 기능적측면의 업무(사례관리, 민관협력 등)로 변 화함에 따라 특정 서비스나 급여를 제공하던 방식에서 지역 내 생태환경과 복 지자원을 활용하여 지역사회보장의 수준을 높이고 사각지대를 해소하는 것으 로 변화 ○ 서비스전달의 지역성을 강조하는 읍면동복지허브화는 지역 내 설치된 사회복지관과 도 기능적 측면(사례관리, 주민조직화 등)에서 중복이 발생 ○ 본 연구의 목적은 읍면동 복지허브화와 사회복지관 간 기능적 협력방안을 모색하고 그 구조를 제시하는 것임 □ 연구의 방법 ○ 읍면동행정복지센터와 사회복지관 간 기능적 협력 대안을 모색하기 위해서 1차적으 로 문헌분석을 통해 관련 연구 및 선행사례에 대해 분석하여 시사점을 도출 ○ 2차적으로 사례조사를 통해서 읍면동과 사회복지관 간 협력을 공식화 할 수 있는 가 능지점을 모색 - 사례조사를 위한 인터뷰 대상：서울시 찾동 추진단, 부산시 학장사회복지관, 대구시 달서구청 및 본동종합사회복지관, 경기도(부천시 원종복지관, 시흥시 작은자리사회복지관, 용인시 용인종합사회복지관, 수원시 광교종합사회복지 관, 포천시 포천종합사회복지관, 군포시 군포가야종합사회복지관) ･ 경기도 사례의 경우는 광역 도로서 시군의 사례에 대한 접근을 통해 도 내의 다양한 특성 을 취합하여 일반화할 수 있는 대안 모색하기 위해 여러 복지관을 대상으로 인터뷰 시행 - 사례분석의 주요한 분석요인은 “협력의 구조”와 “협력을 위한 유인체계”로 설 정하여 지역마다 사례별 유사성과 차이점을 도출

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 ii □ 읍면동 허브화에 따른 사회복지관 협력의 구조화 방안 ○ 읍면동과 사회복지관의 연계의 활성화를 위한 정책수단들은 크게 4가지로 제시할 수 있음 - 첫째, 현재의 사회복지관 운영구조를 그대로 유지하면서 민관이 협력이 필요 한 공적사무에 대하여 재정지원방식을 달리 설정하는 방안 ･ 과정중심적 통합모형으로서 구체적으로 민관 공동사례관리에 대한 서비스구 매계약방식(Purchase of Service：POS)을 활용하는 방식임 - 둘째, 중재자모형으로서 현 무한돌봄센터 네트워크팀을 운영하는 방식과 유사 하나 사회복지관의 사례관리팀 인력구성을 다학제적으로 구성하는 것임 ･ 사회복지관의 사례관리 인력을 현재 무한돌봄센터 네트워크팀 사업 위탁인력인 민간사 례관리사 1명은 조정자로 역할을 수행하며, 기관 자체 사례관리 배치인력(현재 약2명)의 구성을 사회복지사가 아닌 다양한 전문가로 구성하는 모형임 ･ 1명의 인력을 추가배치하여 권역별(2~3개 읍면동)로 읍면동에서 서비스연계 이후 고난 이도 혹은 전문적 개입이 필요한 대상에 대한 사례관리를 담당 ･ 따라서 2~3명의 복지관 사례관리팀이 읍면동의 사례관리 과정에 공적사무로서 공동사 례관리 과정에 직접적으로 개입하기 어려운 인력구조의 한계를 보완하는 방안임 - 셋째, 업무의 통합형으로써 사회복지관의 3대 기능 중 사례관리의 기능을 읍면 동의 공동사례관리를 전담하는 기능으로 재편하며, 주민조직화의 단위사업으 로 읍면동 협의체를 지원하는 사업을 포함 ･ 이 대안은 사회복지관의 역할의 역할 중 서비스제공기능을 지역조직화기능화 통합하여 지역조직화기능을 강화하여 읍면동협의체를 지원하는 업무를 하나의 단위업무로 설정 ･ 사회복지관에 지역사회조직가로서 협의체를 교육하고 활동을 조력하는 역할을 공식적으로 부여 ･ 사례관리기능도 유지하되 지역의 대상자 분포나 수요에 맞춰 다학제적 사례관리팀 구성 □ 읍면동과 사회복지관 간 연계협력의 제도적 기반 개선 사항 ○ 읍면동과 사회복지관 간 연계를 활성화하기 위해서는 기존 중앙정부 중심의 시설평 가체계의 개선이 필요하며, 공공부분의 복지행정상 평가, 정부합동평가 등의 지표개 선이 뒷받침되어야 할 것임 - 시설평가지표에서는 사례관리 영역과 지역사회관계 영역에서 읍면동과의 협력 을 지표로 추가 반영 - 정부합동평가, 복지행정상 평가 등에서는 평가지표의 개선점을 제시

요약 iii ○ 경기도 및 시군의 역할에서 개선점을 제시하여 읍면동과 사회복지관이 기능적인 연 계가 가능하도록 유인체계 형성 - 경기도의 경우 시군과 사회복지관의 계약관계 및 재정지원방식, 인력기준 등 에 대한 가이드제공, 경기도의 도비 매칭, 시설평가의 지방이양 추진을 통해 사회복지관의 지역성을 제고할 수 있도록 지원 - 시군의 경우 사회복지관(무한돌봄센터 포함)을 지역 내 통합적 사례관리와 주 민조직화를 위한 대표적인 파트너 기관으로서 공식성을 부여할 수 있도록 위 탁계약 항목에 반영 □ 결론 ○ 사회복지관은 공공으로서의 사회복지관과 민간으로서의 사회복지관이라는 양면성을 갖고 있음으로 이를 기능적 측면에서 구분하여 정체성을 재설정함이 필요 - 기능적 통합이 필요한 영역(사례관리)에 대해선 공적사무를 위임 및 대행하는 시설(facilities)로서 읍면동-사회복지관 간 역할성을 상호 이해 필요 - 지역조직화 등 민간법인이 가지는 전문성과 탄력성은 민간의 고유영역으로 인 정하고 공공이 오히려 사회복지관에 지역주민의 복지참여를 위한 물리적․가상 적 공간(space)으로서 인정 ○ 시군마다 사회복지관의 개소 수 인력, 공공의 정책방향 및 환경이 상이하므로 지역에 따라 기능의 변형이 필요하며 이에 대해선 시군 지역사회보장협의체를 통해 지역 내 역할성의 논의 구조 형성 - 가령, 무한돌봄센터 확장형 네트워크팀이 2~3개 설치된 지역의 사회복지관은 기 본형 네트워크팀만 설치된 지역과는 사회복지관의 기능적 연계가 달라질 수 있음 - 또한, 시군에 사회복지관이 1개만 있는 지역의 경우나 지역 내 복지프로그램 총량 자체가 부족한 지역에서는 사회복지관이 서비스제공의 기능을 확장하는 것이 필요한 것처럼 지역마다 기획에 따라 기능적협력 측면을 달리 할 수 있음 ･ 다만 시군에서 자체적으로 결정하면 위탁관계 구조에서 공공의 일방향적 결정 혹은 민 간의 일방향적 결정이 이루어질 수 있음으로 시군 지역사회보장협의체를 통해서 결정하 고 외부 전문가의 조언을 참고하여 역할성을 합의함이 필요 ○ 약 6개 지역을 시범사업지로 설정하여 해당 모형에 대한 실험을 통해 실효성을 검증 함이 필요 키워드 읍면동 복지허브화, 사회복지관, 통합적 서비스제공

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 vi 표 차례 <표 Ⅱ-1> 복지허브화의 안정적 정착 정도에 대한 공무원 인식 ······································· 15 <표 Ⅱ-2> 복지허브화 추진 특성에 따른 사업 내실화를 위한 우선 조치 사항에 대한 인식 ··· 15 <표 Ⅱ-3> 읍면동 복지허브화 모니터링 주요 내용 ··························································· 16 <표 Ⅱ-4> 운영방식・운영주체별 사회복지관 현황(2017년 11월 현재) ····························· 22 <표 Ⅱ-5> 사회복지관의 기능적 변화 ··············································································· 23 <표 Ⅱ-6> 지역사회복지와 사회복지관과 관련된 선행연구 ··············································· 25 <표 Ⅱ-7> 경기도내 사회복지관 각 기능별 인력배치(평균) ·············································· 27 <표 Ⅱ-8> 경기도, 서울시 사회복지관 개소수 및 지역별 인구수 ····································· 28 <표 Ⅲ-1> 광역 시 지역 사례조사 대상 및 선정 이유 ······················································ 39 <표 Ⅲ-2> 경기도의 사례지역의 선택요인 ········································································ 39 <표 Ⅲ-3> 경기도 지역 사례조사 대상 ············································································· 40 <표 Ⅲ-4> 부천시 자체 사회복지관 시설평가 지표 중 동-복지관 협력 평가지표 ············ 50 <표 Ⅲ-5> 군포시 무한돌봄센터 네트워크팀 현황 ····························································· 51 <표 Ⅲ-6> 포천시 무한돌봄센터 확장형네트워크팀 운영 현황 ·········································· 52 <표 Ⅲ-7> 시흥시 무한돌봄센터 네트워크팀 운영 현황 ···················································· 54 <표 Ⅲ-8> 용인시 무한돌봄센터 네트워크팀 운영 현황 ···················································· 54 <표 Ⅲ-9> 광교사회복지관 팀별 사업 ··············································································· 56 <표 Ⅲ-10> 사회복지사업법 시행규칙의 사회복지관 운영기준 ·········································· 62 <표 Ⅲ-11> 사회복지사업법 내 사회복지관의 역할성 규정 내용 ······································· 64 <표 Ⅲ-12> 00시의 사회복지관담당 및 무한돌봄센터 담당 ·············································· 64 <표 Ⅲ-13> 대구시 달서구청의 사회복지관 담당 및 허브화 담당 사례 ···························· 65 <표 Ⅳ-1> 보조금과 서비스구매계약 방식의 비교 ····························································· 76 <표 Ⅳ-2> 서비스 행위당 계약 예시(미국 메사추세츠주 발달장애) ·································· 78 <표 Ⅳ-3> 경기도-서울시 자치 시군구 내 인구와 사회복지관 수 비교 ···························· 91 <표 Ⅳ-4> 2010년, 2016년 무한돌봄센터 현황 ····························································· 93 <표 Ⅳ-5> 사회복지관 평가 지표 배점 및 평가지표 중 사례관리 지표 ···························· 95 <표 Ⅳ-6> 사회복지관 평가 지표 배점 및 평가지표 중 사례관리 지표 개선 안 ·············· 96 <표 Ⅳ-7> A시의 사회복지관 민간위탁 공고문의 포괄적 계약 예시 ································ 96 <표 Ⅳ-8> 사회복지관 위탁지표 개선(안) ········································································ 106

목차 vii 그림 차례 <그림 Ⅱ-1> 읍면동 복지허브화 추진 유형 ········································································ 12 <그림 Ⅱ-2> 맞춤형복지팀 설치에 따른 읍면동 주민센터 조직 구조 ································ 13 <그림 Ⅱ-3> 맞춤형복지팀 구성 유형 ················································································ 14 <그림 Ⅱ-4> 경기도의 연도별 사회복지관 신규개관 수 ···················································· 21 <그림 Ⅱ-5> 읍면동-사회복지관 간 기능적 중복 영역 ····················································· 30 <그림 Ⅲ-1> 기존 동주민센터와 찾아가는 동주민센터 차이 ·············································· 42 <그림 Ⅲ-2> 서울시 찾동 추진과 관련된 민간과 공공의 분배 조정 방안 ························· 42 <그림 Ⅲ-3> 사례 유형 및 사례관리 수행기관(안) ···························································· 43 <그림 Ⅲ-4> 부산시의 다복동 운영 체계도 ······································································· 45 <그림 Ⅲ-5> 부산광역시의 다복동-사회복지관 연계 구조 ················································ 46 <그림 Ⅲ-6> 민관정보공유시스템을 활용한 공동사례관리 절차도 ····································· 47 <그림 Ⅲ-7> 동 무한 돌봄복지센터 ··················································································· 49 <그림 Ⅲ-8> 포천시 종합사회복지관 조직도 ····································································· 52 <그림 Ⅲ-9> 광교사회복지관의 지역 중심의 운영 사례 ···················································· 55 <그림 Ⅲ-10> 광교종합사회복지관의 조직체계 ································································· 58 <그림 Ⅳ-1> 서비스구매계약방식을 활용한 협력방식 ························································ 79 <그림 Ⅳ-2> 사회복지관 민관협력 전담인력 추가배치 ···················································· 81 <그림 Ⅳ-3> 현재 사회복지관의 운영구조 ········································································ 83 <그림 Ⅳ-4> 읍면동과 사회복지관 간 관계구조 ································································ 84 <그림 Ⅳ-5> 읍면동과 사회복지관의 기능적 통합방식 ···················································· 88 <그림 Ⅳ-6> 서비스구매계약 방식을 활용한 용인종합사회복지관의 “꼬모 사업” 체계도 · 90 <그림 Ⅳ-7> 사회복지관 평가/위탁, 정부합동평가 등에 민관협력지표 반영 ···················· 94 <그림 Ⅳ-8> 공동사례관리 과정 ······················································································ 103

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 4 ○ 한편 이런 읍면동의 변화하는 전달체계 상 기능은 기존 시군구에서 설치․운영하고 있 는 사회복지관과 기능 상 중복적임 - 사회복지관의 3대 기능은 사례관리, 서비스제공, 지역조직화 기능이며 이중 사 례관리는 읍면동의 사례관리, 지역조직화는 읍면동지역사회보장협의체(이하 협의체)와 기능적으로 유사 - 대상이나 접근방법, 서비스제공 내용 등은 다를 수 있으나 각 주체가 수행하는 업무상의 ‘직무(기능)’는 유사하다고 볼 수 있음 ○ 2016년 읍면동 복지허브화를 모니터링한 결과에 따르면 읍면동 담당자의 30%가 읍 면동복지허브화가 “매우 또는 대체로 낮은 수준으로 정착”되고 있음을 제시(함영진 외., 2016) - 전국 차원의 모니터링을 실시한 함영진(2016)외에도 경기도에서 경기복지재 단과 수행한 2016년 허브화 추진사항 모니터링에서도 사례관리와 민관협력을 위한 역량강화와 협력을 위한 구조적 개선이 필요함을 제시 - 또한 읍면동협의체는 읍면동의 사례관리에 필요한 자원공여의 수단, 지역 내 특화사업의 추진주체 등으로 역할이 공공에 의해서 한정되거나 주도됨에 따라 참여 주민의 피로도와 부담감이 증가 - 읍면동 맞춤형복지팀장 및 담당자 또한 협의체가 자립하고 자생할 수 있는 주 민공동체로 성장하기를 기대하지만 공무원에겐 지역조직화 등과 같은 경험이 없어 위원 대상 교육, 조직화, 참여 등을 어떤 방식으로 수행해야 하는지 어려 움 직면 - 읍면동협의체가 활성화된 지역에서는 위원 활동을 조직하고 지원하는데 맞춤 형복지팀장 업무의 약70%이상이 소요될 정도로 협의체 위원의 자생력은 없이 읍면동의 주도적 노력에 의해서 추진되는 실정임(오민수 외., 2016) ○ 사례관리 부분에서도 읍면동의 역량이 점차 향상되고 있으나 지역적 편차가 크고 서 비스제공 및 연계에 집중된 사례관리를 수행하는 경향이 나타나 사례관리에 대한 민 관협력을 통해 사례관리 과정에 역할분담 필요성이 제기됨 ○ 읍면동에서 민간기관의 전문적 사례관리를 지원받길 원하지만 대부분 특정 영역의 고위험군(가령, 정신질환, 알콜중독, 장애, 폭력 등)에 대한 수요이며 지역 내 이를 담 당할 정신보건관련 시설이나 전문기관이 부족함

Ⅰ. 연구개요 5 □ 따라서, 지역 내 읍면동을 중심으로 통합적인 전달체계 차원에서 읍면동에서는 전문 적인 사례관리기관에 대한 수요가 높고, 읍면동복지협의체의 자생력 형성을 위한 지 역조직화 전문가가 필요 ○ 한편 시군에서 설치․운영하는 사회복지관의 주요 기능이 사례관리와 지역조직화를 포 함하고 있으나 읍면동이 주체가 되어 실시되는 공공사례관리와 사회복지관에서 수행 하는 민간사례관리 간 큰 차이가 없다는 지적이 존재 ○ 읍면동협의체 활동에 대해서도 주민의 참여와 지역사회보호망으로서의 역할을 수행 하기 위한 지역조직가의 조력자 역할이 민간에 요구되나 민간복지기관 실무자의 업 무경험이나 사회복지활동 경력이 공공의 인력보다 낮은 현실 - 이러한 상호 간 현실적인 수요와 차이는 공공과 민간이 협력하는 지점을 모색 하기 보다는 각 주체가 개별적으로 역량을 강화하여 기능을 확장시켜가는 방 법으로 진행되고 있음 - 실제 2016년 경기복지재단의 모니터링 과정에서 상당 수 읍면동 공무원은 제 도가 지속되면 공무원의 전문성이 상향평준화 될 것으로 예상하고 있음 ○ 사회복지관은 타 복지시설과는 다르게 이용자 대상을 특정하지 않고 지역주민을 대 상으로 하며, 수행하는 사업도 특정되지 않고 기능을 중심으로 조직구성이 됨으로 전 달체계 기능 상 읍면동과 구조적으로 협력하기 가장 유사한 기관임 ○ 하지만, 사회복지관이 구조적으로 읍면동과 협력하기 위해서는 읍면동과 사회복지관 의 협력 필요성, 제도적 정비사항, 협력의 구조화 방법 등을 모색하여야 하며 이러한 내용은 개별 시군에서 시행하기 보다는 경기도 차원에서 큰 틀을 제공하여야 함 ○ 경기도 차원에서는 31개 시군 내 읍면동과 사회복지관과의 연계협력을 획일적으로 제공하는 모형보다는 지역별로 논의 후 선택이 가능한 다수의 모형을 제시하여 지역 성을 반영하도록 지지적 역할이 필요 □ (연구목적) 본 연구의 목적은 지역사회보장체계라는 중범위적 수준에서 공공의 전 달체계 개편인 읍면동 복지허브화가 안정적인 지역사회복지의 전달체계가 될 수 있 도록 읍면동과 사회복지관의 협력의 역할성을 모색하는 것임

Ⅱ. 지역 내 전달체계 상 읍면동과 사회복지관의 역할 15 구분 업무분장 명확화 절차 및 지침 정교화 사례관리 전문성 강화 정보 시스템 기능개선 공무원 인력 증원 민간 자원인력 배치 확대 전체 chi² 복지 허브화 보형 군역형 18.4 19.9 23.1 2.5 25.3 10.9 100.0(403) 10.115 기본형 13.9 18.8 25.2 4.1 29.3 8.5 100.0(970) ○ 함영진 외(2016)의 연구에서는 맞춤형복지팀의 공무원 대상 설문조사를 통해서 사례 관리 업무와 민관협력 및 자원발굴에 있어 “찾아가는 복지상담”업무가 안정적으로 정착하고 있다고 응답한 비율이 전체 응답자(1,373명) 중 50.9% - 5점 척도로 응답한 설문문항에서 맞춤형복지팀의 업무 4가지 중 4점 이상으로 응답한 비율을 중심으로 해석한다면 찾아가는 복지상담, 복지사각지대 발굴, 사례관리, 민관협력 순으로 나타남 <표 Ⅱ-1> 복지허브화의 안정적 정착 정도에 대한 공무원 인식 복지허브화 추진 상 단위사업별 안정적 정착에 대한 공무원의 인식(4점 이상 응답자 비율) 사례관리 업무의 안정화 수준 찾아가는 복지상담 업무의 안정화 수준 복지사각지대 발굴업무의 안정화 수준 민관협력 및 자원발굴 업무의 안정화 수준 38.9% 50.9% 42.6% 32.9% 출처：함영진 외(2016) p.88 표에서 재구성 ○ 2016년 경기복지재단이 시행한 경기도 내 읍면동 복지허브화 추진사항에 대한 모니 터링에서도 맞춤형복지팀 중 가장 원활히 추진되는 업무는 방문상담었음 - 읍면동복지허브화의 긍정적 측면의 또 다른 한 가지는 읍면동에서 민간자원을 개발 및 연계하므로 위기 및 긴급 사례, 혹은 사각지대 발굴 시 대응속도가 빨 라졌다는 점이 긍정적인 변화로 조사됨 □ 읍면동 복지허브화의 해결 과제 ○ 읍면동복지허브화의 내실화를 위해서는 우선 해결해야 하는 과제로 공무원의 인력증 원(28.1%), 사례관리전문성 강화(24.8%)로 나타나 공무원이 지역복지 틀 내에서 공공 에서의 주도적 역할의 필요성을 인지(전체 응답자 1,373명; 함영진 외, 2016) <표 Ⅱ-2> 복지허브화 추진 특성에 따른 사업 내실화를 위한 우선 조치 사항에 대한 인식 (단위：%)

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 16 대분류 중분류 소분류(주요내용) 1. 읍면동 복지허브화 방향성에 대한 공무원의 인식 가. 사각지대 발굴측면 - 지역의 복지환경과 자원을 고려한 인력배치 필요 - 개인정보보호 측면에서 협의체 위원을 상시적 발굴 및 사례관리 지원을 위한 인적안전망으로 활용하기 부담 나. 사례관리 측면 - 읍면동 공무원이 사례관리의 중심 주체가 되는지에 대한 이견 존재 다. 찾아가는 서비스 측면 - 방문상담의 취지에 대한 수용성 높음- 공공의 장점이 충분히 발휘되는 영역으로 인식 라. 민관협력 측면 - 읍면동 협의체 구성・운영에 대한 부정적 견해- 자원모집활동 위주의 평가에 대한 우려 2. 지속가능성과 전문성에 인식 가. 지속가능성을 위한 제반구조 형성 미흡 - 현 정부의 정무적 시도라고 인식 - 높은 업무부담은 지속성을 저하 나. 전문성 향상을 위한 지원 구조 필요 - 전문직위제에 대한 명확한 직무기술과 표준이 수립되어야 함 - 제도가 지속되면 일정부분까진 전문성이 향상될 것으로 기대 다. 경기도 및 지자체별 로 자체적으로 역량 강화 실시 - 허브화추진 방향에 대해 읍면동장, 팀장, 공무원 대상 경기도의 자체적 교육사업 시행 - 시군에선 주로 협의체 구성 및 운영에 대한 교육 수행 구분 업무분장 명확화 절차 및 지침 정교화 사례관리 전문성 강화 정보 시스템 기능개선 공무원 인력 증원 민간 자원인력 배치 확대 전체 chi² 선도/ 후발 선도 지역 17.2 17.2 24.2 4.3 29.3 7.8 100.0 (819) 16.644*** 후발 지역 12.3 21.8 25.6 2.7 26.4 11.2 100.0 (554) 설치 유형 1유형 17.2 19.8 26.8 3.4 23.3 9.5 100.0(686) 22.984**2유형 13.3 17.3 23.7 4.0 33.2 8.6 100.0(596) 3유형 1.32 25.3 16.5 3.3 30.8 11.0 100.0(91) 전체 15.2(209) 19.1 (263) 27.8 (340) 3.6 (50) 28.1 (386) 9.2 (126) 100.0 (1373) 주：1)괄호( )안의 사례수임. 2) *p<.05, **p<.01, ***p<.001 출처：함영진 외.(2016) ○ 그러나 부정적 측면에는 읍면동 주민센터의 과도한 업무부담과 담당자(팀장 및 팀원) 의 개별적 역량에 따라 지역적 편차와 수준에 차이가 나며 이는 개인의 인격과 전문 성의 문제라기 보단 구조적 모순(순환보직제, 복수직렬제)에 의한 것임 <표 Ⅱ-3> 읍면동 복지허브화 모니터링 주요 내용

Ⅱ. 지역 내 전달체계 상 읍면동과 사회복지관의 역할 17 대분류 중분류 소분류(주요내용) 3. 조직 및 인력구성 가. 기본형과 권역형 모 형에서 발생하는 문제 - 실제 순증이 안 되는 경우가 많음 - 권역형 모형을 위한 선택기준과 인력배치 기준 수립 필요 나. 1~3유형에서 나타나는 문제 - 인력부족으로 2유형 선호 및 확산 - 1~3유형을 선택하는 가이드를 설정하여 제공함이 필요 다. 허브화 예외지역 선 정 검토 - 읍면동 수가 적은 지역의 경우 시군의 기능을 더 강화함이 전문 성확보 및 자원연계 측면에서 용이 4. 업무수행과정 가. 사례관리 분야 - 대상자 선정은 대부분 자체 내부 사례회의로 선정 - 읍면동 사례관리 과정에서는 민간기관의 참여율이 낮음 - 시군으로 이관되는 집중 및 고난이도 사례수가 매우 적음 나. 사례관리 속도 변화 - 허브화 추진 이후 서비스 개입 속도는 확실히 단축되는 효과- 현재는 허브화 초기단계임으로 사후모니터링 빈도는 매우 적음 다. 방문상담 - 맞춤형복지팀 업무 중 가장 원활히 추진되는 업무 - 방문상담 실적에 상당한 허수 존재 - 방문상담 시 건강, 안부 등 위주의 상담 실시 라. 민관협력 - 읍면동 협의체 활동을 주로 자원개발과 연계로 인식 - 가시적 성과가 빠르게 나타남으로 자원연계에 집중하는 경향 - 협의체 위원은 주로 단체장을 중심으로 구성 ・그러나 실제 활발한 활동을 하는 위원은 자영업이나 주부들임 5. 지역 네트워크 가. 시군 협의체 역할 - 주로 읍면동 협의체 위원 역량강화 교육 지원- 읍면동 협의체와 시군구 협의체 간 연계구조를 만들기 위해 노력 나. 복지시설과의 협력 - 민간복지시설과 협력 체계를 공식화하여 구축한 사례는 부족한 편 - 중앙에서 허브화 추진 과정 시 민간복지전달체계를 고려하지 않 아 협력체계 구축에 혼란 출처：오민수 외(2016) ○ 또한 읍면동 협의체의 구성 및 역할에 대한 획일화로 인해 지역의 특성과 구성 인적 자원의 특성이 고려되지 않고 있음 - 이러한 현실에서 읍면동 협의체의 주요 기능(사각지대 발굴, 자원연계, 특화사 업 등 진행, 사례관리 지원)을 수행하는데 주민의 인적자원의 한계가 있음 ･ 자원연계 측면：주부 등 중년 이상의 여성 위주의 인적 구성의 경제적 능력 및 소유가 (남성에 비해)상대적으로 적으며, 기부 및 후원자 연계 등을 위한 해당 지역 내 인맥이 협소하므로 자원연계에 대한 기능에 대해선 어려움 존재 ･ 그러나 여전히 읍면동 허브화 실적지표는 자원개발과 연계 건수가 중요 지표 ･ 사각지대발굴 측면：지역 내 정주(定住)기간이 길고 마을의 환경적 특성에 대한 이해 정 도가 높음으로 신규대상자 발굴 측면에 집중하여 방향을 설정한다면 발굴에 활성화 될 수 있을 것으로 예상

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 18 ･ 단 사각지대를 발굴만 하는 것을 주요 사업으로 설정할 수 없음으로 상시적인 발굴체계, 혹은 각 봉사단체, 사회단체 등과 연계하여 지역 내 봉사활동의 대상자 중 읍면동 대상 에 포함되는지 여부 등 확인 필요 ･ 특화사업 측면：기존의 봉사단체에 활동하는 위원이 상당수라고 제기되었지만, 읍면동 별로 상이함 ･ 봉사단체, 사회단체 구성 특성과 목적, 활동 내용 등에 대한 실제적 조사를 통해 각 단체 들의 활동경로, 목적, 빈도, 내용 등을 파악할 필요가 있음 ･ 사례관리 등 지원 측면：실제로 개인정보보호 측면에서 사례관리 이후 모니터링, 방문상 담 동행 등에는 거의 이루어지지 않으며, 사례관리 과정에서 자원연계가 필요할 시 사례 회의에 부분적으로 참여를 요청하여 필요 자원 획득하는 수준임 □ 읍면동복지허브화의 향후 안정적 안착을 위한 과제 ○ 맞춤형복지 업무를 담당하는 담당자 역량에 의존적이며 정부의 관료제 특성(순환보 직과 복수직렬제)에서 제약하는 한계를 보완하기 위해서는 지역복지라는 중범위적 틀에서 “주민-기관-공공”의 협력 모델 구상 필요 ○ 읍면동에서는 사례관리라는 실천기법에 대한 슈퍼바이저의 필요보다는 정신건강이나 장애 등 전문분야에 대한 전문적 사례관리 기관이나 인력의 지원이 필요 ○ 읍면동협의체에 관해서도 지역의 문제에 대해 읍면동과 주민 간 참여와 공동체 형성 을 지원할 수 있는 매개자(policy broker)가 필요 - 가령 읍면동 협의체는 “공유된 문제영역”, “한정된 지리적 공간”에서 활동. 그 외 민간의 자발적인 단체의 특성 중 가장 중요한 것은 “동질 집단”이라는 것임. 여기서 동질집단이라함은 동일한 관심이나 문제를 공유하는 집단을 의미 - 그렇다면, 협의체가 “한정된 지리적 공간 내에서 공유된 문제나 관심을 중심축 으로 하여 형성된 동질집단인가?” 현재 협의체 구성은 그 스펙트럼이 다양 ･ 종교인, 봉사단체, 이통장, 공무원, 주부, 개인 소상공인 등 협의체 위원은 한정된 지리적 공간(00동) 내에서 거주하지만, 공유된 관심사나 문제가 협의체 차원에서 형성되는 것이 없다는 것이 현실임 ･ 또한 동질집단으로서의 특성도 부족한데, 각 협의체 위원의 개별적인 소속과 삶의 가치 관이 각기 다름 - 이러한 특성을 종합적으로 고려하면, “협의체”라는 읍면동 단위 거버넌스 기구 의 지향점을 “공유된 관심과 문제를 논의하는 장”으로서 네트워크형 구조 형

Ⅱ. 지역 내 전달체계 상 읍면동과 사회복지관의 역할 19 성, “동질적 집단이 관심이나 문제를 해결하기 위한 사업을 수행하는 장”으로 서 마을공동체 사업으로 크게 이원화 할 수 있음1) ･ 마을공동체 형성 또한 구체화 수준에서는 특정 사업으로 발현됨으로 궁극적으론 협의체 기능 중 특화사업 기능과 유사. 따라서 특화사업 기능을 마을공동체 형성, 주민조직화 등 과 동일한 수준에서 이해하고 개념을 정리하는 것을 고려하여야 할 것임2) - 이러한 역할로 발전하기 위해서는 네트워크의 마디(node) 역할을 하는 매개자 가 필요 ･ 읍면동에서는 지역 내 공동체성 회복과 지역자원을 활용한 지역복지 제고를 위해 주민조 직화 혹은 지역조직화를 수행해 본 경험이 없기 때문에 읍면동협의체를 통해 이를 구현 하기엔 한계가 존재 ･ 읍면동협의체로 활동하는 지역 주민들 또한 자발적․자조적 목적의 모임이 아닌 공공에 의 해 조직화된 기구임으로 지속적으로 동기부여와 실천방법에 대안 지역적 대안을 찾아가 도록 조력하는 지원이 필요함 ･ 읍면동 공무원은 이러한 노력을 수행하기엔 업무량, 전문성, 지속성 등에 한계가 있음으 로 협의체를 통한 마을공동체를 이루기 위한 사회복지관 등과 협력이 필요 ○ 읍면동 중심의 복지허브화를 통해 지역사회 보장체계의 수준을 넓히기 위해선 읍면 동 단위에서 통합적인 서비스 전달(integrated social service delivery)에 대한 논의 와 구조화를 통해서 각 주체별 역할과 변화방향을 모색하여야함 - 지역 내 어느 한 기관이나 읍면동만을 특정하여 기능을 강화하거나 변화를 모 색하는 것이 아닌 읍면동 단위에서 통합적 전달체계로서 공공과 민간, 기관과 주민 간 협력을 구조화할 수 있는 모형에 대한 개발과 실험이 시도되어야 함 ･ 이를 지역성이라는 전달체계 설계 원칙에 대응하여 판단한다면 지역마다 협력의 구조와 대상이 다를 수 있고, 이를 협의․조정하는 역할은 궁극적으로 공공의 책무임 ･ 과정적인 측면에서 대안을 개발하는 논의하는 기구는 시군지역사회보장협의체로서 지역 내 복지서비스제공의 전달자 혹은 실천가, 공무원, 전문가들이 해당 지역의 수요와 공급 을 분석하여 적정한 구조를 형성하는 논의구조가 될 수 있음 ･ 이는 지역 내에서 복지시설의 역할과 주요 방향은 운영법인의 가치관 따라 결정되거나, 재정을 지원하는 공공에 의해서 일방적으로 결정되기 보다는 지역의 수요와 환경에 따 라 역할을 설정하여야 한다는 측면에서 의미가 있음 1) 현재, 읍면동 협의체 운영은 대부분 자원연계에 방점을 두고 있으며, 상당수 민간 및 주민운동가 등은 협의체를 마을 만들기 혹은 주민조직화 등에 방점을 두고 지향점을 잡고 있다고 판단됨 2) 이는 행자부에서 추진하는 마을공동체, 마을만들기 경기도에서 추진하는 복지공동체, 따복마을 등과 유사하며 같은 맥락이지만 부처별로 다른 이름으로 진행되는 것임으로 개념 상 범주화를 통해서 실무자들의 혼란을 경감함이 필요

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 20 2. 지역복지 내에서 사회복지관의 현황과 역할 □ 지역사회보장과 사회복지관에 대해 연계성을 가지고 연구한 선행연구들은 부족하지만, 지역 내에서 사회복지관의 기능과 지향에 대한 연구, 사회복지관 내 효율적 운영과 사업수행 요인 등에 관한 연구를 상당부분 이루어져 왔음 ○ 그러나 이들 연구의 대부분은 사회복지관을 ‘민간전달체계’라는 틀 속에서 그 본질적 기능을 상정하고 있음 ○ 일부 선행연구들에선 ‘사회복지관’에 대한 인식과 지향의 차이를 제시함. 기존의 지배 적 인식이었던 ‘민간기관’이라는 관점과는 달리 공적인 서비스제공 주체에 속한다는 견해임 - 김영종(2015), 양난주(2015) 등은 사회복지관의 정체성에 대한 근본적인 질문 을 하며 지난 시기 공유해왔던 사회복지관의 역사와 현황 그리고 정체성에 대 한 논의를 새롭게 해야 함을 제시 ○ 사실 그 동안 사회복지행정에 관한 많은 교과서 및 논문들에서는 사회복지관의 시초 를 초기 인보관운동(social settlement movement)을 복지관의 기원이라 제시(남경 현, 1978; 김성이 외, 1997; 정무성, 1998 ; 양난주, 2015에서 재인용) - 하지만 영미의 인보관운동은 영궁과 미국에서 1880년대부터 1920년대 최정점 에 이르기까지 개혁주의자들에 의한 사회운동이었으며 빈자와 부자 간 더 밀 접하고 상호의존적인 지역공동체를 이루고자 하는 것이었음. - 특히 도시 빈민지역에서 settlement house를 설립하여 자발적인 중산층이 중 심이되어 지식과 문화를 빈민층 및 저소득층 이웃들과 공유하며 빈곤을 줄이 고자 한 것이었으며, 그 일환으로 주간보호, 교육, 의료보호 등의 서비스를 저 소득층에 제공하는 것이 오늘날의 사회복지관의 시초임 - 그러나 원형의 사회복지관은 기독교적 신앙원리에 따라 빈곤을 구제하고 빈곤 문화를 극복하기 위함이었으며 정부와는 독립적인 비영리조직에서 시작되어 운영되었음 - 그에 비하면 우리나라의 사회복지관은 과연 그 원형적 사회복지관의 의미를 계승하고 있는가?에 대한 본질적인 물음을 하게 됨

Ⅱ. 지역 내 전달체계 상 읍면동과 사회복지관의 역할 21 ○ 1980년대 후반부터 법령에 의해 ‘사회복지관’의 명칭 시설이 사회복지사업법 제2조 에 포함되었으며, 1989년 재정지원의 근거규정 마련, 영구임대아파트 공급단지에 사 회복지관 설치 의무화 등을 통해 급격한 확대 - 이는 사회복지관 설치 자체가 민간의 자발적인 설립이 아닌 정부의 주도에 의 해서 서비스 공급량을 증대하기 위한 수단이었으며 ‘사회복지관’이라는 시설은 공공의 영조물3)에 해당함을 증명하는 내용 ･ 경기도의 경우만 예를 든다면 1989년 이후 1992년~2001년 간 31개소가 증가하였고, 이 후 균일한 증가추세를 보이다가 2015년 4개소, 2016년 8개소가 개소하였음 ･ 2015년 이후 급격한 증가추세는 신도시 개발, 교육․문화복지 프로그램에 대한 수요 등의 증가로 인해 사회복지관의 신설이 이루어졌을 것으로 추정 <그림 Ⅱ-4> 경기도의 연도별 사회복지관 신규개관 수 *자료：경기도사회복지관협회(2017). 설립연도 파악이 안 된 6개소 제외. **연도별 박스는 전국동시지방선거(1회~6회) 주기. - 즉 정부보조금에 운영되는 복지관(위탁 혹은 법인직영 포함)은 민간이라기 보 단 공공에 해당한다고 볼 수 있으며, 2017년 기준 전국 455개 사회복지관 가 운데 공공에 의해 설립된 사회복지관은 74%(시군구 직영+위탁)이며, 사회복지 법인이 설립하여 운영하는 복지관은 19.1%(87개소)를 차지 - 경기도의 경우는 총 76개소의 사회복지관 중 공공에서 설립한 사회복지관은 67개소(88.1%)이며 법인이 직영하는 복지관은 9개소(11.8%)임 3) 국가 도는 공공단체에 의해 공공의 목적에 공용(供用)되는 인적・물적 시설. 하천이나 다리 등 단순히 물리적 시설만 있는 것은 영조물이라 하지 않음

Ⅱ. 지역 내 전달체계 상 읍면동과 사회복지관의 역할 23 <표 Ⅱ-5> 사회복지관의 기능적 변화 관련규정 사회복지관 설치운영규정(보사부훈령) 사회복지사업법 시행규칙 제22조제3항 관련 [별표 2] 사회복지사업법 시행규칙 제23조의2 관련 [별표 3] 제정일 1989년 6월 29일 2004년 9월 6일 2012년 8월 3일 사업구성 가정복지사업 아동복지사업 청소년복지사업 장애인복지사업 노인복지사업 지역복지사업 가족복지사업 지역사회보호사업 지역사회조직사업 교육문화사업 자활사업 사례관리기능 서비스제공기능 지역조직화기능 관점변화 대상 중심 서비스 중심 기능 중심 비고 1998년부터 지침에서 다룸 출처：양난주(2015) ○ 재가노인지원서비스, 자활센터, 건강가정지원센터 등은 사회복지관에서 초기 시범 및 활성화 실험 이후 분리독립된 사업들이며, 사회복지관은 지역 내 여러 복지사업 및 시설의 제도화를 이루는데 인큐베이팅 효과를 발휘하기도 함 - 2004년 자활사업의 경우 2000년 국민기초생활보장제도 시행에 따른 자활사업 이 복지관 내 단위사업으로 설정 되었다는 특징이 있음 - 이후 자활사업은 2005년 이후 지역자활센터로 사업에서 법정 시설로 제도화가 이루어졌고 관련 전달체계가 형성되었음 - 2004년 이전에는 사회복지관에서 재가노인지원서비스 등을 수행하였으나 단 종복지관인 노인복지관의 설치확대, 노인장기요양보험제도 시행 등으로 사회 복지관에서 노인복지사업이 분리․독립함 - 가족복지사업의 경우 "건강가정기본법" 제정(2004)으로 가족정책의 추진 기본 인프라 역할을 하다가 “건강가정기본계획(2006)” 수립 이후 건강가정지원센터 가 신규 설치․확대에 인규베이팅 역할을 하였음 - 또한 2012년 희망복지지원단 출범 이후 지역 내 통합사례관리 기능이 강조되 면서 사회복지관의 기능 또한 사례관리 기능이 주요 3대 기능 중 하나로 설정 되는 변화 양상이 있음 ○ 이러한 변화가 내포하는 것은 사회복지관이 그간에도 공공의 역할 변화에 따라 부분 적, 혹은 기능적으로 변화의 수준을 조정해 왔다는 것임

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 24 ○ 물론 공공의 변화에 따라 복지관이 의도적으로 기능적 변화를 시도하였다고 볼 수는 없지만, 지역복지라는 큰 틀 안에서 부분적으로 기능변화에 영향을 받은 것으로 볼 수 있음 ○ 한편, 한동우(2013)의 경우 ‘지역기반의 복지공급체계’의 측면에서 복지관의 기능을 모색하였음 - 지역기반의 복지 공급이란 공공 행정의 대상으로 구체화되어 있는 행정구역으 로서의 지역사회가 아니라 개인과 가족, 그리고 비공식적 네트워크가 복잡하 게 얽혀 상호의존적인 방식으로 구조화된 시민사회로서 지역사회를 기반으로 보는 것을 상정 후 “어떻게 지방 분권적인 서비스 전달체계를 수립할 것인가” 보다는 “서비스 프로그램에 의존하지 않고 지역 내의 자생적이고 자발적인 역 량을 어떻게 복원하고 조직화할 것인가?”에 관심을 두고 연구하였음4) ○ 이와 같이 현재 복지전달체계 개편인 읍면동 복지허브화에 따라서 사회복지관의 역 할성을 상호의존적인 방식으로 읍면동의 기능에 맞춰 복지관의 역할의 변화를 추정 할 필요가 있음 - 기존의 선행연구들은 이러한 환경변화에 따른 연구라기 보단 복지관 개별적 기능과 역할에 초점을 둔 연구 - 본 연구는 복지관 개별의 기능이 아닌 지역 사회 내에서 공공의 전달체계와 복 지관의 위치 및 역할을 모색하는 연구로서 선행연구와 차이가 있음 - 또한 선행연구들 중 김영종(2015), 양난주(2015)를 제외한 나머지 연구들은 사 회복지관을 민간복지전달체계로 상정하고 있음 4) 이는 개인의 문제를 개인차원에서 대응하는 것은 생태체계의 변화를 수반하지 않는 한, 해결된 것으로 볼 수 없다고 보는 관점에서 비롯한다. 개인 차원에서 문제를 해결했다고 하더라도, 비슷한 문제가 생태체계 내에 있는 다른 개인 이나 가족에게서 반복적으로 발생할 가능성이 크다면, 문제에 대한 대응은 개인뿐 아니라 생태체계 전체에 대한 것 이어야 한다(한동우, 2013).

Ⅱ. 지역 내 전달체계 상 읍면동과 사회복지관의 역할 25 <표 Ⅱ-6> 지역사회복지와 사회복지관과 관련된 선행연구 연구자 연구목적 주요내용 박태영 (2012) - 지역사회복지의 정체성 도출 - 정체성 강화 방안 제시 - 사회복지관, 모금회, 자봉센터, 협의회를 지역사회복지 의 실천현장으로 제시 후 정체성 각각 검토 - 정체성 요소：주체성, 지역성, 종합성, 양면성 - 정체성 강화 방안：주민참여 강화, 지역복지 이슈 확대, 실천기법의 framework 전환, 실천기술의 개발 한동우 (2013) - 지역을 기반으로 하는 복지공급체계 로서 사회복지관 역할 - 사회복지관을 지역사회 자원의 네트워크 허브 - 복지관의 직접서비스제공 대폭 축소：조직화기능과 사 례관리 전문기관으로 집중 필요 - 자원공유시스템(체계) 간 연계강화 김영종 (2015) - 사회복지관의 제도적 정체성 규명 - 1960년까진 원형의 사회복지관 - 복지관 정체성에는 “커뮤니티”와 복지서비스“가 이념적, 현실적 지향으로 공존 - 1980년대부터는 서비스 제공의 공적확대 측면 - 1990년대 후반부터 대안서비스 조직이 확대됨에 따라 정체성 의문 - 2000년 이후 바우처 확대 등 정체성의 위기 - 중간지원조직으로 정체성 변화 대안 제시 양난주 (2015) - 사회복지관 문제를 진단하고 새로운 역할정립 주체와 방향, 경로 도출 - 지역성의 맥락에서 역할을 재구조화하되 공립복지관/민 간복지관 구분 - 공립복지관은 지역사회복지계획 안에서 기능 구체화 필요 - 민간복지관은 자발성, 독립성에 기초하여 활동 수립 □ 사회복지관은 사회보장급여의 이용 및 제공을 위한 정부의 공적사무를 수행하는 공 공성․공식성을 가진 공공의 영조물이라는 관점에서 해석되고 정체성이 규명되어야 할 것임 ○ 공립사회복지관의 운영에 있어서도 운영법인과 시설의 구분이 필요함 ○ 시설의 경우 공공이 설치한 후 효과적이고 전문적인 서비스제공을 위해 민간의 복지 법인에게 위탁하였음으로 정부의 재정이 지원되는 부분은 정부의 공적사무를 대행하 는 측면을 가짐 □ 한편, 정부의 재원과 사업 내용으로 커버되지 못하는 지역의 복지문제에 대해서는 민간운영주체가 가지는 탄력성과 지역 내 자원개발, 주민의 조직화 등을 통해서 정 부위탁서비스와 지역의 복지수요 간 간극(gap)을 해소

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 26 ○ 이러한 측면에서 본다면 사회복지관은 정부로부터 지원받는 보조금의 영역에서는 정 부의 공적사무를 대행하는 역할이라는 정체성을 가져야 할 것이며, 정부보조금 이외 의 민간자원의 발굴, 지역의 생태환경조성, 주민조직화 등은 민간복지법인으로서 가 지는 민간의 영역으로 분리하여 이해되어야 함 ○ 문제는 사회복지관의 전체 재원비중 중 정부가 위탁운영하는 부분에 대한 구체적인 업무와 계약사항이 정부로부터 제시되어야 하는데 그렇지 않기 때문에 사회복지관의 정체성에 대한 혼란이 야기 ○ 그렇기 때문에 기존의 다수의 선행연구들 및 학계, 사회복지관 종사자 등은 사회복지 관을 ‘민간전달체계’라는 틀 속에서 그 본질적 기능을 ‘민간’이라 상정하고 있음 - 법적인 분류에 따르면 사회복지관은 정부에 의해서 설치 및 운영되는 공공의 시설이며 단지 물리적 시설물에만 그치는 것이 아닌 지역주민을 대상으로 그 지역에 맞는 사업을 설계하여 수행하므로 공공의 영조물이라 분류할 수 있음 - 다만, 한국은행, 한국도로공사 등과 같은 영조물법인은 아님으로 ‘사회복지관’ 이라는 시설 유형에 담긴 정책․사업 내용을 이행할 법인 및 지방자치단체가 존 재하여야 하므로 복지관은 시군구에서 직영하던지 혹은 민간위탁을 통해 민간 복지법인에 ‘지역주민을 위한 사업을 기획하여 생산 및 제공하는 것’을 위탁하 는 것임 - 결국 사회복지관은 그 본질적 기능에 대하여 ‘민간의 기능’이라고 인식하기 보 다는 정부의 공적서비스제공을 위한 확장방법으로써 ‘민간위탁’, ‘보조금’을 활 용한 공공성을 가진 공공의 범주에 속함 - 다만, 사회복지관에 대한 정부의 재원과 정부가 의도하는 정책적 기능 이외 수 탁 받는 민간복지법인과 민간종사자의 “전문성과 실천경험”이 공공재원과 공공 의 공급량의 부족부분을 보완 및 보충하는 것을 통해 ‘정부직접제공(direct government)’보다 효율적․효과적인 결과를 산출하고자 하는 것임 □ 보건복지부가 제시하는 사회복지관 업무처리 안내에서는 사회복지관의 기능을 사례 관리, 서비스제공, 지역조직화라는 측면에서 제시하고 이를 위한 최소인력기준을 광 역시-도-서울시 간 차등적으로 제시 ○ 사회복지관 최소인력기준에 의하면 경기도의 사회복지관 정규직 인력기준은 11명 이 상이어야 하며 실제 사회복지관 운영 시 11명 이상의 정규인력이 운영됨

Ⅱ. 지역 내 전달체계 상 읍면동과 사회복지관의 역할 27 ○ 도내 사회복지관의 평균인력은 15명이며 이는 계약직까지 포함된 인력구성임 <표 Ⅱ-7> 경기도내 사회복지관 각 기능별 인력배치(평균) 기능 사업 분야 보건복지부 제시 최소인력기준 현 경기도 인력 현황(평균)도 (세종시포함) 광역 시 서울시 사례관리 사례발굴, 사례개입, 서비스연계 2명 2명 3명 2.7 서비스제공 가족기능강화, 지역사회 보호, 교육문화, 자활지원 등 4명 4명 5명 5.6 지역조직화 복지네트워크 구축, 주민조직화, 자원개발 및 관리 2명 2명 3명 3.5 행정 및 관리 관장, 부장/총무, 경리/서기, 시설안전 3명 4명 6명 5.4 계 11명 12명 17명 15명* 자료：2017 사회복지관 운영관련 업무처리 안내. 보건복지부(2017), 도내 각 복지관 홈페이지 직원현황으로 조사 경기도의 인력현황의 경우 무한돌봄센터 네트워트팀 인력도 포함되어 있음 *1개소 당 평균직원 수임(=사회복지관 전체 종사자 수/사회복지관 전체 개소수) ○ 경기도의 사회복지관 수는 인근의 서울시와 비교해도 개소 당 지역주민 수가 현저히 많으며 유사한 인구규모를 가진 지역이라도 서울시가 더 많은 복지관을 설치 운영 중임 ○ 또한 앞서 제시되었듯이 기준인력에 대한 부분도 서울시는 17명으로 최소인원이 규 정된 반면, 경기도는 11명이 최소기준, 실제 평균인원이 15명 수준으로 운영됨으로 인 구규모가 유사한 서울에 비해 사회복지관의 업무범위가 넓음 ○ 이는 도내 사회복지관의 역할 뿐만 아니라 운영의 제도적 여건까지도 함께 고려하여 야 함을 제시하는 현황이라 볼 수 있음 □ 사회복지관 설치에 대한 정형화된 규격기준은 없는데 반해, 3대 기능을 모든 사회복 지관의 표준적 기능으로 설정하였음으로 지역의 잠재적 수요를 반영하는데 한계를 내점 ○ 현재 지방자체단체에서 사회복지관을 설치․운영하는데 있어서 인구, 복지욕구 등을 고려하여 설치에 대한 정형화된 규격은 없음 ○ 한편, 복지부는 업무지침에 의해 3대 기능을 제시하므로 지역별로 사회복지관의 역 할과 기능은 유사함

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 28 경기도 서울시 지역 총인구수 (명) 복지관 개소수 개소당 이용인원 지역 총인구수 (명) 복지관 개소수 개소당 이용인원 경기도 12,858,161 76 169,186 서울특별시 9,870,167 99 99,699 부천시 849,361 10 84,936 강서구 601,606 10 60,161 성남시 968,014 8 107,557 노원구 555,775 9 61,753 수원시 1,202,310 6 200,385 송파구 663,666 6 110,611 고양시 1,042,065 6 173,678 강남구 557,667 6 92,945 시흥시 417,274 6 69,546 동작구 397,121 6 66,187 안산시 679,159 5 135,832 관악구 503,985 5 100,797 남양주시 665,572 4 166,393 양천구 471,783 5 94,357 ○ 그러나 사회복지관 설치․운영은 지역의 환경적 특성이나 복지수요 등에 반응하여 설 치가 되기보다는 관성이나 정책적 유행에 의해서 확산되는 경향이 있음 ○ 아래 <표 Ⅱ-8>에서 보면, 경기도의 사회복지관 개소 당 평균 지역주민 수는 169,186명 인데 비해 서울시의 경우 개소 당 평균 지역주민 수는 99,699명으로 서울시가 더 많 이 설치․운영되고 있음 ○ 이를 다른 측면으로 해석하면 지역마다 설치의 개소 수, 커버하는 지역주민 수, 행정 읍면동 수, 운영주체, 면적 등 다양한 부분에서 설치의 원칙이 되는 표준적 기준개발 이 없이 시설을 확대해 왔기 때문에 지역별로 사회복지관이 역할이 지역적 특징에 따 라서 달리 운영되는 것이 아닌 시․군이 임의적인 정책판단에 근거해 설치를 확대한 것으로 볼 수 있음 - 가령 사회복지관이 3대 기능을 수행하지만 1개 복지관이 담당하는 인구가 57,638명인 과천시와 수원시의 경우와 같이 1개 복지관이 평균 200,385명을 담당하는 지역과 같은 3대 기능을 수행하는 것은 지역 사회 내에서 사회복지관 이 전달체계의 주요 행위자로서 공공과 복지시설 간 통합적인 관점에서 기능 이 양분되어 설계되지 못했음을 반증하는 예시임 - 오히려 이용자의 수요와는 달리 제공자 측면에서 중앙으로부터 제시된 3대 기 능과 제시된 인력을 자원으로 하여 지역에서 수행하려하다 보니 지역 수요보 다는 제공기관의 역량범위 내로 이용자 범위 혹은 제공서비스의 기능범위가 한정됨 <표 Ⅱ-8> 경기도, 서울시 사회복지관 개소수 및 지역별 인구수 (단위：명, 개소)

Ⅱ. 지역 내 전달체계 상 읍면동과 사회복지관의 역할 29 경기도 서울시 지역 총인구수 (명) 복지관 개소수 개소당 이용인원 지역 총인구수 (명) 복지관 개소수 개소당 이용인원 화성시 686,975 3 228,992 성북구 444,804 5 88,961 안양시 588,619 3 196,206 강북구 325,033 5 65,007 광명시 333,521 3 111,174 서초구 441,746 4 110,437 군포시 281,736 3 93,912 중랑구 409,059 4 102,265 오산시 212,723 3 70,908 은평구 487,062 3 162,354 평택시 480,407 2 240,204 구로구 411,691 3 137,230 하남시 230,740 2 115,370 광진구 357,773 3 119,258 구리시 198,680 2 99,340 도봉구 344,856 3 114,952 용인시 1,002,619 1 1,002,619 서대문구 313,333 3 104,444 의정부시 440,537 1 440,537 성동구 304,860 3 101,620 파주시 436,112 1 436,112 중구 125,580 3 41,860 김포시 390,216 1 390,216 강동구 437,793 2 218,897 안성시 183,207 1 183,207 마포구 375,416 2 187,708 의왕시 155,930 1 155,930 영등포구 369,020 2 184,510 포천시 153,056 1 153,056 동대문구 351,184 2 175,592 양평군 115,038 1 115,038 금천구 235,390 2 117,695 　과천시 57,638 1 57,638 용산구 229,058 2 114,529 양주시 211,828 1 211,828 종로구 154,906 1 154,906 광주시 343,820 　　　　 이천시 213,499 여주시 111,975 　　동두천시 97,084 　　가평군 62,981 　　연천군 45,465 　 자료：행정안전부(2017.11 기준). 주민등록인구 현황, 보건복지부(2017).2017년 사회복지 통합업무 안내(복지관 개소수). 3. 지역복지 내에서 읍면동과 사회복지관의 구조적 연계의 필요성 □ 읍면동복지허브화라는 공공의 전달체계 개편은 지역성을 강조하기 때문에 읍면동을 복지서비스 제공의 최적지로 설정 ○ 지역주민의 욕구와 필요에 따른 공적급여 및 사회서비스 제공을 위해서는 읍면동 단 위의 접근이 기존 시․군․구 단위의 접근보다는 효율적이고 효과적이지만 인프라구축 과 인력 확충에 대한 부담이 매우 큼

Ⅱ. 지역 내 전달체계 상 읍면동과 사회복지관의 역할 31 ○ 읍면동 복지허브화 시행 이후 읍면동과 사회복지관 간 통합사례회의 구조를 통해서 상호 간 대상자 중복여부를 체크하지만 이는 비공식적 절차 일뿐임 ○ 읍면동과 사회복지관은 지역주민을 대상으로 하는 사례관리에서 각기 공공과 복지시 설 간 역할성을 구분하여 접근할 필요성이 있음 ○ 읍면동 사례관리의 경우 긴급․위기에 대한 개입이 빠르고 단순 서비스연계 등에 신속 하다는 장점이 있는 반면 만성적이고 고위험군인 가구에 대해 장기적 개입에 제한이 있다는 한계가 있음 ○ 사회복지관의 경우는 위기개입을 위한 공적 권한이 없고, 대상자 정보조회 등에 대한 권한이 없어 대상자의 진술에만 의존해야하는 한계가 있는 반면 지역사회를 조직하 여 사례관리에 요구되는 서비스를 직접 생산하기도 하며, 기존 자원을 연계하기도 하 는 등의 장점을 갖고 있음 - 이렇듯 공공과 사회복지관이 각각 가지는 장점과 한계를 현 방식대로 지역 내 운영구조를 유지한다면 서비스의 분절화가 야기 - 그러나 상호간 장점을 활용하고자 구조적으로 읍면동과 사회복지관 간 연계구 조를 형성하여 지역 내에서 사례관리부분에 대한 기능적 통합을 통해 역할분 담이 필요함 ○ 따라서, 읍면동 행정복지센터와 사회복지관 업무 전체가 통합되는 것이 아닌 ‘사례관 리’라는 특정 공적사무에 대하여 읍면동과 사회복지관 간 업무적 연계를 공식화하여 협력하는 구조를 형성함이 필요 □ 둘째, 기존의 읍면동과 사회복지관 간 협력방식의 공식화 필요 ○ 현재도 읍면동과 사회복지관 간 협력체계가 구성되어 있으나 주로 사례회의에 참석 하는 정도이며, 읍면동협의체에 복지관 직원이 위원으로 참여하는 수준임 ○ 읍면동과 사회복지관 간 이런 협력방식의 변화가 필요한 이유는 읍면동 사례회의에 사회복지관 참여가 의무화되지 않고 맞춤형복지팀장에 의해서 결정된다는 것임 - 사회복지관을 포함한 민간복지시설이 참여하는 읍면동의 통합사례회의에서 실 제 사례배분과 조정이 일어나지 않고, 사회복지관 및 읍면동에서 함께 사례회의 를 해야 할 대상을 회의에 상정하여 사례회의만 진행하는 수준으로 이루어짐

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 32 - 또한 사례회의 시 사회복지관의 역할성이 사례에 대한 슈퍼비전을 제공하는데 그치며 읍면동에서 사회복지관에 기대하는 역할은 슈퍼비전이 아닌 공적사무를 담당하는 역할임 ○ 읍면동협의체 활동에 참여하는 사회복지관의 역할에서도 읍면동협의체는 지역주민을 중심으로 구성되었으나 사회복지관 직원은 지역주민으로서의 지위를 갖지 못하기 때 문에 협의체 위원들과 융화되기 어려운 한계점을 갖고 있음 - 이런 한계는 읍면동의 공무원도 동일한 한계이나, 행정복지센터 직원으로서의 지위와 사회복지관 직원으로서의 지위는 협의체 내에서 상이한 인식이 됨으로 사회복지 실천가로서의 역할에 제한이 있음 - 즉 협의체 내에서 사회복지관이 참여할 때, 사회복지관에 공식적으로 부여된 임무가 없이 실천가로서 참여하게 되면 다른 위원과 마찬가지로 자원제공자로 서의 역할에 한정되고, 복지관 직원은 협의체 내에서 기관을 대표하여 의사결 정을 할 수 없음으로 이마져도 활동에 한계 □ 셋째, 읍면동협의체에 대한 공공의 지나친 기능적 접근을 ‘지역사회 조직(community organization)’관점과 맥락으로 변화 유도 필요 ○ 읍면동협의체는 “주민이 주민을 돌본다”라는 정책PR에 따라 전국적으로 급격히 확산 하여 설치하였음 ○ 이는 “주민 스스로 지역사회문제를 인식하고 스스로를 조직하여 지역사회를 변화시 킨다”라는 지역사회조직(community organization)과 본질적으로는 같은 맥락이 나 실천적인 측면에서 공공이 관변단체 조직하듯이 “주민동원”처럼 진행 ○ 읍면동협의체 조직 및 운영에 대한 정책목표 뿐만 아니라 이를 운영하는 상당수 공무 원들도 읍면동협의체가 복지의 문제가 당사자 개인과 공적개입이라는 이원적 차원에 서 머무르지 않고 이웃과 동료 등과 관계망을 형성하여 마을단위의 공동체 형성으로 발전되어야 할 것을 인지 □ 그러나 공공에서는 지역사회보장협의체의 방향에 대해서는 인정하나 순환보직, 업 무의 경직성 등으로 인해 지역사회조직관점으로 구성 및 운영하는 것은 실질적으로 큰 한계를 경험

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 38 ○ 본 연구에서는 경기도 및 타 시․도의 사례를 선정하여 사례분석을 통해 읍면동과 사 회복지관의 연계활성화를 위한 대안을 도출하는데 기초자료로 활용 □ 사례분석을 위한 분석틀 설정 ○ 분석변수 설정 - 정책사례분석을 위해서는 다양한 접근방법이 활용될 수 있으나 본 연구에서는 읍면동과 사회복지관 간의 협력을 공식화하고 구조화된 형태를 제시하기 위함 임으로 주요분석 변수를 “협력의 구조”, “협력을 위한 유인체계”로 설정 - 협력의 구조：읍면동과 사회복지관 간 공식적 연계체계의 특징 - 협력을 위한 유인체계：협력을 원활히 하기 위해 직/간접적인 유인구조 □ 사례분석의 대상 ○ 사례분석의 대상은 경기도와 서울특별시, 부산광역시, 대구광역시를 조사 대상으로 하였으며 광역 시도의 선정은 각 지역의 전달체계 개편에 따른 정책브랜드와 복지행 정과 관련된 수상지역, 읍면동과 사회복지관과 공식적인 협력을 시도하는 노력 등을 고려하여 사례조사 대상으로 선정 ○ 서울특별시 찾동 사례 - “찾아가는 동 주민센터(찾동)”이라는 정책브랜드로 서울시만의 읍면동 중심의 복지전달체계를 구축하였으며 현 정부의 “혁신읍면동”의 수범사례로 활용됨으 로 사례조사 대상으로 선정 - 면담대상은 찾동 추진단의 담당 실무자 2인을 대상으로 ○ 부산광역시 사상구 학장복지관사례 - “다복동”이라는 정책브랜드로 읍면동 복지허브화의 지역적 정책브랜드화를 이 루었으며 2016년 복지행정상 읍면동복지허브화 분야 최우수상 수상 - 보건복지부 주관 ‘민관정보공유시스템 시범운영지역(’17.03~05.)‘임으로 민관 협력 공동사례관리 시도 ○ 대구광역시 달서구 사례 - 대구광역시는 읍면동 복지허브화에 따라 사회복지관을 읍면동과 직접적인 협 력의 대표적 기관으로 설정하는 등의 노력을 시도

Ⅲ. 읍면동-사회복지관 연계 협력 사례분석 39 - 대구 달서구는 2016년 복지행정상 읍면동복지허브화 분야 대상을 수상하였기 에 사례조사 대상으로 선정 <표 Ⅲ-1> 광역 시 지역 사례조사 대상 및 선정 이유 연번 지역 방문기관 사례선정 근거 1 서울시 찾동추진지원단 - ‘찾동’이라는 사례의 특수성 2 부산시 사상구 학장복지관 - ‘다복동’이란 허브화의 정책브랜드의 특수성- 복지부 주관 민관정보공유시스템 시범운영 지역 3 대구시 달서구청, 본동종합사회복지관 - 사회복지관을 읍면동과 연계하는 복지시설의 대표적 기 관으로 부여 ○ 경기도의 사례 - 경기도의 경우는 광역 도 차원의 읍면동 복지허브화와 사회복지관의 연계를 구상하는 광역 도 차원의 사례를 찾기보다는 도내 31개 시군 중 사회복지관과 연계와 협력을 할 수는 가능한 지점을 모색하기 위해 사례조사를 실시 - 경기도의 대표적 특징은 “무한돌봄센터 네트워크팀”을 운영함을 통해 사회복지 기관(특히 사회복지관)과 공공 간의 연계 및 조정자 역할을 구조화했다는 측 면에서 모형 상으로는 매우 발전적이라 판단됨5) ･ 그러나 경기도의 사례는 경기도 차원의 사례조사 접근보다는 각 시군의 환경을 검토하여 여러 시군의 협력사례를 파악하는 것이 더 현실적인 대안 도출에 도움이 될 것으로 판단 ○ 경기도의 사례분석 시군의 선택요인 <표 Ⅲ-2> 경기도의 사례지역의 선택요인 사례지역 선택요인 설명 설치형태 법인직영형, 위탁형 - 시설의 권리능력(소유권)의 주체에 따른 구분 지역특성 대도심, 중소도시, 농촌 - 지역의 인구 수 무돌센터 설치현황 기본형, 확장형 - 사회복지관의 사례관리 기능과 유사한 무돌 네트워크팀의 지역 내 운영 현황 고려 관내 사회복지관 수 관내 1개, 관내 2개 이상 - 시군 내 복지관의 수 고려 생활수준 저소득층, 부유층 - 저소득층 밀집지역과 부유층 지역이 사회복지관 역할이 다를 것이라는 가정 5) 실제로 희망복지지원단의 경우는 통합사례관리사, 지역사회보장협의체를 중심으로 시군구 단위 통합사례회의 시 민 간협력을 시도하였으나 민간 기관에 연계협력을 위한 인력배치(민간사례관리사)를 정책적으로 구조화하여 실행한 것은 경기도만 유일. 서울시의 ‘찾동’의 경우도 주민센터에 기능을 강화한 것임.

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 40 - 대상은 총 6개 지역 6개 사회복지관을 대상으로 하였으며 1차적으로 관련된 문헌검토를 통해 자료를 구축하고 실무자 면접을 통해 보완 - 경기도의 경우는 지역적 특성과 향후 연계협력에 필요한 대안들이 선택가능하 도록 제시되어야 하므로 각 지역의 특징과 사회복지관의 특성에 따라 해당 지 역과 면담기관을 설정 - 특히 사회복지관이 위탁인지 혹은 법인직영인지, 대도심의 저소득밀집지역인지 혹은 부유한 지역인지, 시군 내 1개의 사회복지관인지 혹은 여러개의 복지관이 있는지 등에 따라서 지역 내 고려할 수 있는 대안이 달라질 것이기 때문임 ･ 대도심 및 저소득이 밀집한 지역의 위탁형 사회복지관：부천시 원종종합사회복지관, 군 포시가야종합사회복지관 ･ 농촌지역이면서 법인 직영, 시군 내 1개의 사회복지관만 운용되는 지역：용인시 용인종 합사회복지관 ･ 농촌지역이면서 시군 위탁형, 시군 내 1개의 사회복지관만 운용되는 지역：포천시 포천 시종합사회복지관 ･ 도심지역이면서 법인 직영인 사회복지관：시흥시 작은자리종합사회복지관 ･ 도심지역이며 위탁형이지만 지역주민의 경제적 수준이 비교적 높은 지역：수원시 광교 종합사회복지관 <표 Ⅲ-3> 경기도 지역 사례조사 대상 연번 지역 방문기관 사례선정 근거(지역 특성) 1 부천시 원종종합사회복지관 - 위탁형, 대도심, 저소득층 다수- 부천시과 복지관 간 협력을 구조화 2 군포시 군포가야종합사회복지관 - 위탁형, 소도심, 관내 사회복지관 3개 3 시흥시 작은자리종합사회복지관 - 법인직영형, 대도심, 관내 사회복지관 6개- 복지관이 C.C.로서 기능 강조 4 용인시 용인종합사회복지관 - 법인직영형, 농촌, 관내 사회복지관 1개- 꼬모사업 추진6) 5 포천시 포천시종합사회복지관 - 위탁형, 농촌, 관내 사회복지관 1개- 무돌 네트워트팀 확장형 3개 설치 운영 6 수원시 광교종합사회복지관 - 위탁형, 도심, 부유층 다수- 동별로 팀 구성 6) 기관 간 컨소시움을 통해 진행하는 용인종합사회복지관 자체사업으로서 서비스구매계약방식의 예시로 활용

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 48 - gateway는 통합되지 않았으며 긴급 및 위기사례의 경우는 읍면동에서 사례관 리를 수행하며, 지속적인 서비스제공과 모니터링 등에 대해서는 사회복지관에 공동사례관리시스템을 통해 이관하는 형태의 구조임(부산시의 공동사례관리 절차도와 동일, 그림 Ⅲ-6참조) ･ 그러나 공공에서 사례관리를 이관하는 대상자 수가 현재까지는 시행초기 단계임으로 매 우 적음(1~2건) ･ 공동사례관리의 내용적 측면에서도 사회복지관으로 이관 된 이후라도 주사례관리자는 공공의 읍면동이 되며 사회복지관은 지속적으로 서비스를 제공 및 연계하거나 모니터링 등을 수행하는 방식으로 파악 ○ 협력의 유인체계 - 대구의 경우 대구광역시가 사회복지관의 인력에 대한 인건비를 100% 부담하며 구청의 경우 구청 단위의 사업비 등을 지원하므로 재원 구조 상 대구광역시의 기여율이 매우 높음 - 이에 대구광역시 전체적으로 읍면동과 사회복지관 간 연계를 활성화하고 공식 화하기 위해서 사회복지관에 1명의 인력을 추가로 배치하여 유인구조 형성 ･ 현재 대구시 관내 사회복지관의 경우 가형은 12명을 지원하고 있으나 읍면동과 공동사 례관리를 활성화하기 위해 1명의 인력을 경상적경비 내에서 증원하고 재정지원 ･ 신규로 지원되는 인력은 반드시 복지관 내 사례관리팀에 순증으로 배치하여 읍면동과의 공동사례관리를 수행하는 역할 부여 3. 경기도의 사례7) □ 부천시의 사례 ○ 협력의 개요 - 부천시는 36개 동을 8개의 권역으로 구분하여 8개의 복지관을 동 주민센터와 연계·협력할 수 있도록 노력 7) 경기도의 사례는 서울시, 부산시, 대구시와는 달리 광역 도로서 관내 기초자치단체별로 복지전달체계 운영구조가 상 이하고 사회복지관운영 사항 또한 시군 이양사업임으로 분권에 기반하여 운영된다는 점, 그럼에도 경기도는 경기도 무한돌봄센터라는 별도의 통합적인 전달체계구조를 형성하여 지역의 대표 정책브랜드로 자리매김하였음으로 각 시 군의 개별적 사례를 검토하여 경기도의 특징적인 측면을 도출

Ⅲ. 읍면동-사회복지관 연계 협력 사례분석 51 <표 Ⅲ-5> 군포시 무한돌봄센터 네트워크팀 현황 기관명 관할지역 무한돌봄센터 총괄 남부 네트워크팀(군포시노인복지관) 군포1동, 군포2동, 수리동, 광정동, 대야동 북부 네트워크팀(매화종합사회복지관) 산본1동, 산본2동, 금정동, 재궁동, 오금동, 궁내동 ○ 협력의 구조 - 군포시는 관내 읍면동은 무한돌봄네트워크팀을 위탁받은 복지관과 권역별로 통합사례회를 통해 공식화된 참여 및 연결구조가 운영되고 있음 - 군포시가야종합사회복지관은 무한돌봄센터 네트워크팀을 위탁운영하지 않지 만 군포시 수리동행정복지센터와 사회복지관이 자체적인 협력체계 형성 ･ 동 지역사회보장협의체에 사회복지관 관장이 참여하고 있으며, 동 주민센터(수리동) 사 례회의에 부장이 참여하여 사례회의를 주재하고 있음 ○ 협력의 유인체계 - 협력을 위한 협약이나 공식적인 연계구조를 설정하지는 않았으며 동 주민센터 의 협의체 및 사례관리에 참여하는 비공식적 구조임 □ 포천시의 포천시종합사회복지관 사례 ○ 협력의 내용 - 포천시는 14개의 읍면동으로 구성되어 있으며 인구는 153,436명임 - 사회복지관은 1개가 설치·운영 중에 있으며 포천시에서 설치한 위탁형 복지관임 - 포천시는 총 3개의 무한돌봄센터 네트워크팀이 확장형으로 설치 운영 중이며 북부권역 6개면, 중부지역 4개 읍면동, 남부지역 4개 읍면동에 대한 전문사례 관리 기관으로서 자리매김 - 무한돌봄센터 네트워크팀이 확장형으로 3개가 설치된 지역에서 사회복지관의 역할성은 타 지역과는 다른 접근과 전략개발이 필요한 실정임 ○ 협력의 구조 - 포천시의 주요한 특징은 무한돌봄센터 네트워크팀이 확장형으로 3개 팀이 설 치되어 있어 지역 내 사례관리의 전문기관으로서 역할을 수행

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 54 <표 Ⅲ-7> 시흥시 무한돌봄센터 네트워크팀 운영 현황 구분 운영법인 직원 시흥시목감종합사회복지관 사회복지법인 천주교수원교구 사회복지회 2 시흥시대야종합사회복지관 사)시흥시자원봉사단체협의회 2 시흥시정왕종합사회복지관 사회복지법인 복음자리 2 작은자리종합사회복지관 사회복지법인 복음자리 2 거모종합사회복지관 사회복지법인 삼우재단 2 함현상생종합사회복지관 사회복지법인 상생복지회 2 □ 용인시의 용인종합사회복지관 사례 ○ 협력의 내용 - 용인시는 31개의 읍면동으로 구성되어 있으며 인구는 1,019,184명임 - 사회복지관은 1개가 운영 중에 있으며 법인직영형 복지관임 - 용인시는 총 3개의 무한돌봄센터 네트워크팀이 기본형으로 설치 운영 중이나 사회복지관이 네트워크팀을 수탁운영하지는 않고 있음 <표 Ⅲ-8> 용인시 무한돌봄센터 네트워크팀 운영 현황 구분 운영법인 직원 담당 범위 용인시처인장애인복지관 네트워크팀 사단법인 한국지체장애인협회 1 처인구 용인시기흥노인복지관 네트워크팀 학교법인 강남학원 1 기흥구 용인시수지노인복지관 네트워크팀 지구촌사회복지재단 1 수지구 ○ 협력의 구조 - 사회복지관과 이동면사무소 간 협력은 공식적인 관계는 아니나 사례관리 대상 자를 상호 공유하고 면사무소와 사례관리 과정과 대상자 모니터링 등에 협력 을 시도하는 과정에 있음 - 면 지역사회보장협의체 위원으로 복지관 직원이 참여하므로서 협의체 활동에 대 한 내용을 공유하고 복지관의 업무와 연계될 수 있는 부분에 대한 연계를 시도 ○ 협력의 유인체계 - 사회복지관과 읍면동 간 연계․협력을 위한 공식화된 체계와 유인구조는 없으나 비공식적인 측면에서 사회복지관과 면사무소 간 자원과 대상자 공유를 통해서 공식적인 업무연계를 시도

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 56 2017년 목표 핵심사업 세부사업 비고 [광교1동] 복지관 건물을 지역주민모임 으로 채우기 마을학교 주민모임 활성화, 주민 소모임, 광교예체능 (사회교육, 사회체육),은빛 노인대학, 품앗이 육아 ‘별숲나눔터’ 한마음심리 상담센터 심리 상담, 언어치료,놀이치료 별무리 광교대학로 마을 시장, 광교대학로 메리 골드 이야기, 미디어로 소통하다, 지역 행 사 (문화마켓, 가족축제, 김장행사 등) 지역사회보호 사업 무료급식사업 ＇도란도락’, 멘토링 주거환경개선, 생신잔치, 이미용 지 원 등 [광교2동] 최대한 지역 주민 만나기, 아젠다 발굴 아주특별한 32단지 아주특별한밥모임：주민 유대감 형성, 둘레사람 발굴, 글샘 도서관 거 점 사업 주민 만나기 질적 욕구조사, 지역 탐방, 주민 욕구 수렴을 통한 아젠다 발굴지역조직화 사업 기반 만들기 주민 만나기 기록 사례발굴 동복지 허브화(찾동)와 연계, 사각지대 사례 발굴, 지역사회 내 단순 사례관리 중심：상담, 자원 연계 위기 사례에 대해서는 복지관 사례관리팀 연계 둘레사람 발굴 사회적 지지망 형성, 나눔 문화 확산 등 기타 저소득 가정 아동청소년 멘토링 사업지역 내 학교사회복지 사업 기존 변화된 내용 팀제(서비스제공팀, 문화복지팀, 지역조직팀 등) 담당제(운영지원팀 외에는 담당제로 운영) 팀장의 역할：중간관리자 + 실무자 팀장의 역할：선임 실무자 영역 (사례관리, 지역조직, 서비스) 기능 (사례관리기능, 지역조직화기능, 서비스제공기능) (복지관에) 찾아오게 하는 사업 (마을로) 찾아가는 사업 *가상복지관 모델 사례관리 팀 중심의 사례관리 마을 단위의 사례관리 (사례발굴, 둘레사람 연계) 출처：광교종합사회복지관(2017) - 광교사회복지관의 사례처럼 지역단위로 팀을 편제한 것은 경기도에서 유일한 사례이며 지역팀에 속한 직원은 해당 지역의 특성에 따라 각기 다른 형태의 사 업이나 활동을 주도(아래 표 참조) <표 Ⅲ-9> 광교사회복지관 팀별 사업

Ⅲ. 읍면동-사회복지관 연계 협력 사례분석 57 2017년 목표 핵심사업 세부사업 비고 [원천동] 최대한 지역 주민 만나기, 아젠다 발굴 주민 만나기 질적 욕구조사, 지역 탐방 주민 욕구 수렴을 통한 아젠다 발굴 지역조직화 사업 기반 만들기 주민 만나기 기록 사례발굴 동복지 허브화(찾동)와 연계, 사각지대 사례 발굴지역사회 내 단순 사례관리 중심：상담, 자원 연계 위기 사례에 대해서는 복지관 사례관리팀 연계 둘레사람 발굴 사회적 지지망 형성, 나눔 문화 확산 등 [사례관리] 사례관리 당사자 20 case 달성 사례발굴 위기 사례 발굴 (찾동 연계)마을 담당자들과 연계를 통한 사례발굴 사례관리 당사자 주체성을 살리는 사례관리 (관계 중심) 실천지역사회 네트워크 기반으로 통합 사례관리 실천 사례회의 월 2회 이상 정례 사례 회의 진행신규 사례에 대한 팀 사례회의 진행 네트워크 수원시 사회복지관 사례관리자 네트워크 수원시 휴먼서비스센터 통합사례회의 동지역사회보장협의체 사례회의 동복지 허브화 사례회의 등 자원연계 자원 발굴 사례실천집 발간 강점관점, 당사자 중심의 실천사례집 발간 (글쓰기) - 지역 중심의 활동은 복지관 공간 보다는 마을 단위 내 공간을 찾아 주민의 참 여를 유인하는 사업, 주민의 욕구에 부합하는 서비스제공 등을 제공하는 것을 주요 실천방향으로 설정 - 지역팀은 동 주민센터와의 관계, 동 협의체 간 관계 등을 원활히 하기 위해 동 사례회의, 협의체 활동에 적극 참여 ･ 지역에서 사회복지관이 활동하는 실천전략에 있어 기관 혹은 팀 접근이 아닌 개인접근 을 시도하여 사회복지사 개별이 지역조직가 및 실천가로서 활동 ･ 복무형태에서도 지역팀 직원들은 오전 9시에 사회복지관으로 출근하여 간단한 팀별 회 의 및 기관 내 기본업무 수행 후 각 지역의 공간(space, 마을도서관, 주민센터 등)으로 나가 활동 후 6시 인근하여 복귀하는 형태로 운영

Ⅲ. 읍면동-사회복지관 연계 협력 사례분석 59 ○ 그러나 지역복지라는 중범위적 관점에서 읍면동 단위의 사회보장급여의 이용과 전달 을 위해서는 공공의 주도적 노력과 함께 사회복지관 등 사회복지시설과도 역할분담 이 함께 논의가 되어야 함 □ 지역의 특성에 따라 다른 협력의 내용이나 구조 및 전략이 필요하겠지만 읍면동 맞 춤형복지팀장 혹은 사회복지관 관장 등 특정 소수의 개별적 의지나 가치관 혹은 리 더십 등에 의존하여 협력의 내용이나 구조가 차별화되서는 안됨 ○ 본 사례조사에서 공통적으로 나타나는 것은 사회복지관과 읍면동 간의 연계 및 협력 의 구조는 각 지역마다 다르고 업무의 량 및 밀도도 각기 다르며 비공식적으로 이루 어진다는 것임 ○ 선행사례들은 사회복지관과 읍면동 간의 역할을 정립하고 사회복지관의 지역 내 기 능을 변화하여 적용할 수 있다는 가능성을 보여줌 - 협력의 구조와 내용은 시스템화하여야 하며 협력을 통해서 정보와 자원의 교 환 뿐만 아니라 각 지역의 복지수요에 대한 통합적인 노력과 대응이 이루어져 야 하며 이러한 내용을 시사점으로 제시하면 다음과 같음 □ 첫째, 지역사회보장 측면에서 읍면동과 사회복지관 간 기능의 부분적 통합이 필요 ○ 읍면동 주민센터와 사회복지관은 모두 지역 주민을 대상으로 서비스를 생성 및 전달 하는 주체이며 읍면동 복지허브화에 따라 기능적으로 중복이 되는 부분은 업무를 통 합한다는 차원에서 각각의 비공식적 협력구조가 공식적인 구조화 필요 ○ 현재 다수의 사례에서 나타났듯이 읍면동의 사례관리 대상과 사회복지관의 사례관리 는 별로도 대상자 발굴 및 개입이 별도로 진행 ○ 과거에는 공공의 사례관리 포괄 여부가 공적 급여나 서비스 측면으로 한정되어 있었 다면, 읍면동 복지허브화는 읍면동 단위에서 공적범위를 벗어나는 대상이라 해도 민 관협력을 통해 사회보장급여 및 서비스를 제공할 수 있음 - 따라서 읍면동이라는 범위 내 동일 지역 주민이라면 읍면동의 공공사례관리의 대상자 범위는 사각지대 혹은 그 이상의 대상자라해도 위기개입 및 사례관리가 공공에서도 충분히 가능하여야 함

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 60 ○ 공공에서도 공적범위 이후의 대상자에 대한 서비스 연계 및 사례관리 등이 가능하다 면 공공과 민간이 차별성이 있다고 판단해 왔던 대상자에 대한 개입 범위에 대한 문 제는 해결되는 것임으로 사례관리에 대한 기능은 통합하여 운영함이 필요 ○ 사례관리 기능의 통합이란, 읍면동과 사회복지관이 gateway를 통합하거나 각각의 초 기상담 이후 모든 사례를 공동사례관리로 진행할 수 있도록 하는 것임 - 즉, 1 case를 대상으로 하는 사례관리 과정에 공공과 민간이 단계에 따라 개입 □ 둘째, 기존 무한돌봄센터 네트워크팀과의 역할을 분담하여 확장형 네트워크팀이 있 는 경우의 사회복지관과 기본형 설치된 사회복지관과는 다른 방식이 논의되어야 함 ○ 포천시의 경우처럼 무한돌봄네트워크팀 확장형이 3개가 설치된 지역의 사회복지관과 부천시나 시흥시처럼 사회복지관의 수가 많고 기본형 네트워크팀이 설치된 지역과는 차별적인 사회복지관 역할이 요구됨 ○ 또한, 사회복지관이 가지는 서비스제공기능도 지역에 따라 더욱 강화해야 하는 지역 이 있는 반면, 지역에 따라 서비스 제공기능, 사례관리 기능, 지역조직화 기능의 업무 집중도를 달리 설정하는 지역도 필요 □ 셋째, 지역 내 사회복지관의 수를 고려한 정책수단 필요 ○ 사회복지관의 설치는 행정구역 상 읍면동의 수나 권역에 따라 설치되기 보다는 지역 의 택지개발에 따른 설치 혹은 유휴 부지에 설치되는 경향을 가졌음으로 사회복지관 이 지역에 따라 설치 수나 접근성이 다름 - 사회복지관과 읍면동 간 마을의 사회보장을 위해 기능측면에서 통합하는 전략 을 취하고자 한다면 지역 내 사회복지관의 설치가 2~3개 읍면동의 권역을 포 괄하는 수준으로 설치가 된 경우에 가능 - 부천시나 시흥시의 사례처럼 사회복지관의 수가 지역 내 권역단위로 설치․운영 이 되는 경우 읍면동과 사회복지관 간 공동사례관리, 지역조직화 등에 협력이 가능한 조건이 될 수 있음

Ⅲ. 읍면동-사회복지관 연계 협력 사례분석 61 ○ 그러나 용인시, 포천시 등 지역 내 사회복지관이 1개소만 설치된 경우는 읍면동과 기 능적 통합보다는 사회복지관의 서비스제공에 대한 기능을 지역의 수요에 맞춰 특성 화하여야 함이 필요 □ 넷째, 위탁형(공립) 사회복지관과 법인직영 사회복지관 간 구별 없이 동일한 공적사 무 수행 지향 ○ 전국적으로 사회복지관의 약 72.7%가 시군구에서 설치하여 민간복지법인에 위탁한 시설이며, 경기도의 경우 86.8%가 위탁형 사회복지관임 ○ 위탁형 사회복지관과 법인직영 사회복지관 간 설립 주체와 재정지원의 원리가 다르 나 실제 어느 유형이든 사회복지관의 재정 구조 상 정부지원에 의존할 수 밖에 없는 구조임을 고려한다면 정부지원 범위 내에선 동일한 역할성이 부여되어야 함 ○ 재정지원 방식에 있어 위탁형 사회복지관은 정부의 민간위탁(contracting-out)이라 는 정책도구로서의 성격을 가지며, 법인직영 사회복지관은 보충성에 따른 보조금 (subsidy)8)으로서 성격을 가짐 ○ 이러한 차이는 사회복지관이라는 복지시설에 대한 권리능력 유무에 따라 구별되는 것으로써 위탁형 시설의 경우 정부의 재정적 책무가 100% 요구되지만 법인직영 복지 관의 경우는 정부는 보충적 역할로 요구됨 ○ 그러나 ｢사회복지사업법 시행규칙」제23조의2(사회복지관의 운영기준)에서 별표3을 통해 사회복지관은 사업 중 지역사회의 특성과 지역주민의 복지욕구를 고려한 사업을 선택하여 복지사업을 수행하여야 함을 명문화하여 제시하고 있음으로 법인직영이라 도 법령에서 요구하는 공적사무를 수행하여야만 정부의 재정적 지원을 받을 수 있음 ○ 따라서 정부의 재정적 지원 범위 내 있다면 그 요구되는 역할은 시행규칙에서 요구하 는 기능은 공적사무가 됨으로 위탁형이든 법인직영이든 지역 내에서 동일한 공공성 을 요구받아야 함(아래 표 참조) ○ 실제 사례조사 결과에서도 법인직영 사회복지관도 위탁형 복지관과 동일하게 시군의 재정지원과 행정적 목적을 요구받고 있는 것으로 나타남 8) 보조금이란 행정목적의 달성을 위해 행정기관이 하부 행정기관․사적 단체 및 개인에게 교부하는 현금급부(보조금관 리에 관한 법률 제2조). 그 목적은 재정적 원조, 특성 산업의 육성, 공공적 성격을 지닌 사회․문화사업의 조성 등 여 러 가지가 있음

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 62 사회복지사업법 시행규칙 제23조2(사회복지관의 운영기준) 제23조의2(사회복지관의 운영기준) ①사회복지관에는 사무분야와 별표 3에 따른 사업분야별로 이를 수행할 수 있는 직원을 각각 두거나 겸직할 수 있도록 하되, 직원의 수는 사회복지관의 규모 및 수행하는 사업을 고려하여 정하여 야 한다. <개정 2012.8.3.> ②사회복지관의 관장과 각 분야별 책임자는 다음 각 호의 자격을 갖춘 자로 하여야 한다. <개정 2008.11.5., 2012.8.3.> 1. 관장：2급 이상의 사회복지사자격증 소지자 또는 이와 동등한 자격이 있다고 법 제36조에 따른 운영위원회(이 하 "운영위원회"라 한다)에서 인정한 자 2. 사무분야의 책임자：3급 이상의 사회복지사자격증 소지자 또는 이와 동등한 자격이 있다고 운영위원회에서 인 정한 자 3. 그 밖의 사업분야의 책임자：해당 분야의 자격증 소지자 ③사회복지관의 관장은 별표 3에 해당하는 사업중 지역사회의 특성과 지역주민의 복지욕구를 고려한 사업을 선택 하여 복지사업을 수행하여야 한다. <개정 2012.8.3.> ④사회복지관의 관장은 지역주민의 복지욕구에 대한 조사, 관계행정기관 및 단체의 의견을 수렴하여 매년도의 사 회복지관 복지사업계획을 수립하여야 한다. ⑤ 삭제 <2012.8.3.> ⑥ 삭제 <2012.8.3.> ⑦사회복지관의 관장은 보건복지부장관이 정하는 바에 따라 사회복지관현황보고서를 매년 1월말까지 시장·군수· 구청장 및 시·도지사를 거쳐 보건복지부장관에게 제출하여야 한다. <개정 2008.3.3., 2008.11.5., 2010.3.19.> 사회복지관의 사업(제23조의2제3항 관련) 기능 사업분야 사업 및 내용 사례 관리 기능 사례 발굴 지역 내 보호가 필요한 대상자 및 위기 개입대상자를 발굴하여 개입계획 수립 사례개 입 지역 내 보호가 필요한 대상자 및 위기 개입대상자의 문제와 욕구에 대한 맞춤형 서비스가 제공될 수 있도록 사례개입 서비스 연계 사례개입에 필요한 지역 내 민간 및 공공의 가용자원과 서비스에 대한 정보 제공 및 연계, 의뢰 서비 스 제공 기능 가족 기능 강화 1. 가족관계증진사업：가족원간의 의사소통을 원활히 하고 각자의 역할을 수행하므로써 이상적인 가족관계를 유지함과 동시에 가족의 능력을 개발ㆍ강화하는 사업 2. 가족기능보완사업：사회구조 변화로 부족한 가족기능, 특히 부모의 역할을 보완하기 위하여 주로 아동ㆍ청 소년을 대상으로 실시되는 사업 3. 가정문제해결ㆍ치료사업：문제가 발생한 가족에 대한 진단ㆍ치료ㆍ사회복귀 지원사업 4. 부양가족지원사업：보호대상 가족을 돌보는 가족원의 부양부담을 줄여주고 관련 정보를 공유하는 등 부양 가족 대상 지원사업 5. 다문화가정, 북한이탈주민 등 지역 내 이용자 특성을 반영한 사업 지역 사회 보호 1. 급식서비스：지역사회에 거주하는 요보호 노인이나 결식아동 등을 위한 식사제공 서비스 2. 보건의료서비스：노인, 장애인, 저소득층 등 재가복지사업대상자들을 위한 보건ㆍ의료관련 서비스 3. 경제적지원：경제적으로 어려운 지역사회 주민들을 대상으로 생활에 필요한 현금 및 물품 등을 지원하는 사업 4. 일상생활 지원：독립적인 생활능력이 떨어지는 요보호 대상자들이 시설이 아닌 지역사회에 거주하기 위해 서 필요한 기초적인 일상생활 지원서비스 5. 정서서비스：지역사회에 거주하는 독거노인이나 소년소녀가장 등 부양가족이 없는 요보호 대상자들을 위한 비물질적인 지원 서비스 <표 Ⅲ-10> 사회복지사업법 시행규칙의 사회복지관 운영기준

Ⅲ. 읍면동-사회복지관 연계 협력 사례분석 63 서비 스 제공 기능 지역 사회 보호 6. 일시보호서비스：독립적인 생활이 불가능한 노인이나 장애인 또는 일시적인 보호가 필요한 실직자ㆍ노숙자 등을 위한 보호서비스 7. 재가복지봉사서비스：가정에서 보호를 요하는 장애인, 노인, 소년ㆍ소녀가정, 한부모가족 등 가족기능이 취 약한 저소득 소외계층과 국가유공자, 지역사회 내에서 재가복지봉사서비스를 원하는 사람에게 다양한 서비 스 제공 교육 문화 1. 아동ㆍ청소년 사회교육：주거환경이 열악하여 가정에서 학습하기 곤란하거나 경제적 이유 등으로 학원 등 다른 기관의 활용이 어려운 아동ㆍ청소년에게 필요한 경우 학습 내용 등에 대하여 지도하거나 각종 기능 교육 2. 성인기능교실：기능습득을 목적으로 하는 성인사회교육사업 3. 노인 여가ㆍ문화：노인은 대상으로 제공되는 각종 사회교육 및 취미교실운영사업 4. 문화복지사업：일반주민을 위한 여가ㆍ오락프로그램, 문화 소외집단을 위한 문화프로그램, 그 밖에 각종 지 역문화행사사업 자활 지원등 기타 1. 직업기능훈련：저소득층의 자립능력배양과 가계소득에 기여할 수 있는 기능훈련을 실시하여 창업 또는 취업 을 지원하는 사업 2. 취업알선：직업훈련 이수자 기타 취업희망자들을 대상으로 취업에 관한 정보제공 및 알선사업 3. 직업능력개발：근로의욕 및 동기가 낮은 주민의 취업욕구 증대와 재취업을 위한 심리ㆍ사회적인 지원프로 그램 실시사업 4. 그 밖의 특화사업 지역 조직 화 기능 복지 네트 워크 구축 지역 내 복지기관ㆍ시설들과 네트워크를 구축하므로써 복지서비스 공급의 효율성을 제고하고, 사회복지관이 지역복지의 중심으로서의 역할을 강화하는 사업 - 지역사회연계사업, 지역욕구조사, 실습지도 주민 조직화 주민이 지역사회 문제에 스스로 참여하고 공동체 의식을 갖도록 주민 조직의 육성을 지원하고, 이러한 주민협 력강화에 필요한 주민의식을 높이기 위한 교육을 실시하는 사업 - 주민복지증진사업, 주민조직화 사업, 주민교육 자원 개발 및 관리 지역주민의 다양한 욕구 충족 및 문제해결을 위해 필요한 인력, 재원 등을 발굴하여 연계 및 지원하는 사업 - 자원봉사자 개발ㆍ관리, 후원자 개발ㆍ관리 □ 다섯째, 지역사회보장체계 내 총괄적 관점에서 사회복지관과 읍면동 간의 역할성을 협의하고 특성화를 합의하여야 함 ○ 각기 기관의 운영원리에 따라 별도로 운영되는 것이 아닌 지역사회보장협의체를 통 해 통합·조정되는 것이 필요 - 해당 법령에서도 사회복지관은 법인의 운영원리나 시설장의 가치지향에 따른 복지사업 수행이 아닌 지역사회의 특성과 복지욕구를 고려하고 관계행정기관 및 단체의 의견을 수렴하도록 제시하는 바, 사회복지관의 역할성은 기관 운영 주체의 자체적으로 설정하기 보다는 지역사회 내에서 전달체계를 설계 및 조 정하는 과정에서 역할성이 형성되어야 함(표 참조)

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 64 부서 직위 업무 내용 복지정책과 서비스연계팀 서비스연계팀장 서비스연계팀업무 총괄, 복지공동체 활성화 주무관 종합사회복지관 관리 및 시설지도점검, 푸드팽크-마켓, G-푸드드림사업 운여관리, 사회복지법인 관리 주무관 지역사회서비스투자사업, 사회복지협의회 운영관리 주무관 긴급복지지원사업 및 위기가정 무한돌봄사업, 사회복지공동모금회 주무관 긴급복지지원사업 및 위기가정 무한돌봄사업, 사회복지공동모금회 무한돌봄팀 무한돌봄팀장 무한돌봄센터(희망복지지원단)업무총괄, 무한돌봄 네트워 크팀 위탁, 통합사례관리사업 지원, 읍면동 복지허브화 추진, 조례 제개정 주무관 민간 사례관리 네트워크팀 지원, 지역사회복지사업 평가 공모, 정부합동 평가, 시군 종합평가 <표 Ⅲ-11> 사회복지사업법 내 사회복지관의 역할성 규정 내용 사회복지사업법 시행규칙 제23조의3 ③사회복지관의 관장은 별표 3에 해당하는 사업중 지역사회의 특성과 지역주민의 복지욕구를 고려한 사업을 선택 하여 복지사업을 수행하여야 한다. <개정 2012.8.3.> ④사회복지관의 관장은 지역주민의 복지욕구에 대한 조사, 관계행정기관 및 단체의 의견을 수렴하여 매년도의 사 회복지관 복지사업계획을 수립하여야 한다. ○ 시군에서도 다수의 경우 사회복지관 운영 부서와 무한돌봄센터 및 읍면동 복지허브 화 추진 부서가 다름으로 지역사회보장이라는 통합적 접근에 제약이 발생하므로 이 를 협의·조정함이 필요 - 사회복지관의 역할성에 대한 지역 내 재구조화를 통해 설정 후 관리 담당 부서 또한 업무를 이관함이 필요 - 대구시 달서구청의 사례에서는 읍면동복지허브화와 사회복지관 운영지원 업무 를 하나의 팀에서 관장하였음으로 읍면동복지허브화에 따른 사례관리 업무 교 육의 공동진행, 복지허브화라는 전달체계 변화의 방향성 이해, 사회복지관 신 규인력 배치를 통한 협력유인체계 형성 등의 노력이 가능했던 사례임 <표 Ⅲ-12> 00시의 사회복지관담당 및 무한돌봄센터 담당

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 70 □ 연계․협력의 모델과 방법은 사회서비스가 가지는 각기 다른 수준(levels)이 존재하 며 통합․연계․협력 등을 모색할 시 개별 서비스의 이용자가 어느 수준에 존재하는지 가 고려되어야 함 ○ 사회서비스는 국가단위의 거시적 수준, 시군 등과 같은 중범위적 수준, 읍면동과 같 은 미시적 수준이라는 스펙트럼 내에 존재 - 어떤 수준에서 통합이 이루어져야 하는지는 정형화된 원칙이 존재하지 않으며 이용하는 이용자와 환경에 따라 달라져야 함 - 따라서 이용자인 지역주민에게 제공되는 서비스의 수준과 그 서비스 및 이용 자가 처한 환경을 고려하여야 함(Munday, 2007) - 읍면동과 사회복지관은 그 수준이 다르기 때문에 다른 수준 간 연계․협력이 필 요할 시 개별 주체 간 협력 대안 뿐아니라 각각의 수준에서 조정되어야 한 제 도적 기반도 함께 검토가 되어야 함 ･ 지역주민에게 제공하는 사회서비스의 전달 범위를 중심에 두고 판단하면 읍면동의 경우 가장 미시적인 전달주체이며, 사회복지관은 시군구와 계약하고 다수의 읍면동 혹은 시군 구 전체 주민을 대상으로 하므로 연계협력의 대안 역시 중범위 수준 이상의 접근이 필요 ･ 현재 읍면동의 사무배분의 결정은 국가 및 시군 수준에서 일방적으로 결정되며 사회복 지관의 역할과 기능에 대한 결정은 시군 수준에서 결정 ･ 이렇게 사회서비스 제공에 대한 기능과 역할성이 결정되는 범위가 다르기 때문에 시군 단 위에서 읍면동과 사회복지관 간 협력을 구조화 할 수 있는 모델 및 방안이 논의되어야 함 ○ 사례관리는 이용자에게 통합적 서비스를 제공함을 구현하는 실천적인 접근이며 이러 한 통합적 서비스 제공(사례관리는)은 ①전체로서의 사회(society on the whole), ② 제공자와 이용자 간 상호작용이 어떤 통합의 모델에서든 핵심역할 혹은 관점으로 고 려되어야 함(Evers, 2003 ; Munday, 2007 재인용) - 전체로서의 사회라는 관점을 가지기 때문에 지역사회 내 서비스의 통합적 제 공 구조를 설계하는 것이며, 제공자와 이용자 간 상호작용이 강조되기 때문에 각 대상자 영역별(노인, 아동, 장애인, 건강 등), 지역별 사례관리에 대한 역할 모형이 각기 다르게 나타나게 되는 것임 - 그러나, 읍면동 사례관리 기능은 대상자 영역(노인, 아동, 장애인, 의료 등)을 특정할 수 없음으로 ‘읍면동에서의 사례관리’의 범주와 역할은 특정 영역에 대 한 전문화된 사례관리보다는 긴급과 위기에 대한 서비스연계를 중심으로 역할 을 설정하며 전문적 사례관리는 복지시설에 이관하는 역할이 바람직함

Ⅳ. 읍면동 허브화에 따른 사회복지관 협력의 구조화 방안 71 ･ 즉 읍면동에서의 핵심적 역할은 지역 주민을 대상으로 하는 사례관리 전반의 과정 중 Gateway 역할이 수행됨을 제안 ○ 읍면동 수준에서 서비스의 통합은 해당 지역에서 Gateway를 공공으로 통합 한 후 읍면동의 공무원은 분석, 기획, 조정, 평가의 역할에 집중되며 사례회의를 통해 배분 된 사례에 대한 전문적 개입은 사회복지시설에 의해서 이루어지는 구조가 되어야 함 - 사례관리 대상에 대한 발굴과 접수 등은 지역 내 여러 기관을 통해 이루어질 수 있겠지만, 지역주민으로 대상으로 하는 사례관리를 공공과 민간이 각기 구 별되어 독립적인 사례관리를 진행하는 것이 아닌(가령, 민간사례관리, 공공사 례관리) 한 사람이나 가구에 대하여 공동으로 사례관리를 진행 - 초기상담 이후 공적서비스연계 등은 읍면동에서 실시, 이후 지속적이고 전문 적인 사례관리가 필요한 경우 사회복지관으로 이관하여 동일한 대상자에 대한 읍면동/사회복지관 간 개입 시점이 다른 것을 ‘공동사례관리’로 지칭하는 기능 적 통합이 필요 ･ 이에 서비스의 통합적, 맞춤형 제공이라는 목표를 위한 실천적 측면으로서의 사례관리를 고려할 시 읍면동에서 공공의 역할과 민간기관 그리고 주민들의 역할이 어떻게 구분되 며 협력 형태가 구조화되어야 할지 대안 개발이 필요함 - 그러나 공공의 역할이 Gateway 단계에서 이용자에 대한 전문적인 분석과 조 정능력9)에 한계가 있다면 사회복지관이 연계․협력이 필요한 지점은 사례에 대 한 조정과 배분의 영역까지도 확장이 될 수 있음 ･ 한편, 공공이 전문적 분석과 조정능력이 갖추어져 있다면 사회복지관의 역할은 특정 대 상자군(targeting group)에 대한 전문적 개입(전문영역에서의 사례관리)이 요구됨 ･ 그러나 사회복지관이 모든 영역의 특정 대상자군에 대해 개입할 수 없음으로 해당 지역 의 시설 인프라의 수요-공급을 분석하여 지역의 대상자 수요발생의 빈도에 따라서 사회 복지관이 주요하게 집중하는 영역을 지역사회에서 협의(이러한 과정을 시군지역사회협 의체를 통해서 조정) ･ 대부분 공공에서 기대하는 사회복지관의 역할은 주사례관리자로서 공공에서 지속하지 못하는 전문적 서비스나 민간자원을 연계하여 사례관리를 진행하는 역할임 - 지역 내 서비스제공의 통합적인 전달 주체로서 읍면동의 역할을 강조한다면 서 비스의 통합은 전문적인 분석능력, 조정능력, 기획능력, 평가능력 등 정부의 역 량에 대한 요구도 함께 요구됨(gota Scharle, 2014)으로 공공의 역량강화를 위 한 교육과 지역 내에서 역할구분에 대한 이해는 필수로 수반되어야 하는 요건임 9) 사례회의 주재와 사례배분 역량이 조정능력에 해당한다고 볼 수 있음

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 72 □ 통합 혹은 연계․협력의 수준은 표준적인 원칙이나 지표가 존재하는 것은 아닌데 그 이유는 사회서비스가 국가나 지역의 다양한 환경적․제도적 특성에 영향을 받기 때문 임(Munday, 2007) □ 따라서 통합 혹은 연계의 방법은 모색할 시 고려해야 하는 접근은 지역적 특성에 기 반하여야 하며 지역 내 시군지역사회보장협의체가 법정 협의기구임으로 협의체 논 의구조를 거쳐 방법과 역할을 모색하여야 함 □ 이를 위해선 시군지역사회보장협의체가 지역 내 자원의 총량과 복지인프라 공급수 준, 지역의 복지욕구, 지역의 사회․경제적 특성들을 분석하여 기획하는 기능이 강화 되어야 할 것임 □ 통합이나 협력을 하는 방법론적 측면에서는 Munday(2007:32)가 제시한 접근방법 을 활용할 수 있을 것이며 Munday는 구조적 통합(structural integration) 접근, 전체 시스템 작업(whole-system working)적 접근, 과정중심의 협력(process- centred collaboration)접근, 다학제적 접근(interdisciplinary working and teams), 사람중심(person-centred)접근 등이 이루어져야 함을 제시 ○ 구조적통합(structural integration)은 가장 급진적인 형태의 통합방식을 의미 - 구조적 통합은 다른 서비스에 있는 인력과 자원을 하나의 새로운 조직으로 구 조화하는 것으로 가장 급진적임으로 비용이 많이 들고 오래 걸린다는 단점이 있는 반면 성공적인 구조적 통합 이후에는 서비스의 지속성, 안정성, 협력성, 효과성 등을 원활하게 달성할 수 있다는 장점이 있음 ･ 조직의 직제 자체의 변화와 통합을 의미하는 것으로 볼 수 있으며 이를 위해서는 법령의 개정도 함께 이루어져야 함으로 급진적이고 장기간이 소요 ○ 전체 시스템 작업(whole-system working)적 접근은 단순히 함께 일해야 하는 조직 들의 집합을 의미하는 게 아닌 ‘환자나 이용자’라는 통일된 관심사를 가진 각각의 다른 사람들, 전문가들, 서비스, 건물 등의 혼합을 의미하고, 올바른 시간, 장소에서 올바른 서비스를 제공하기 위해서 서비스범위의 구성을 다양화하여 전달하는 것을 의미

Ⅳ. 읍면동 허브화에 따른 사회복지관 협력의 구조화 방안 73 - 물리적 공간 구조 안에 비록 다른 조직, 사람, 영역이지만 복합센터와 같이 배 치하여 서비스의 제공 범위를 다양화하는 것 ○ 과정중심의 협력(process-centred collaboration)적 접근은 구조적 통합에서 수반 되는 조직적 저항이나 비용 없이 서비스와 그것들을 전달하는 인력 간 협력 혹은 협 동의 내용과 과정을 개선하는 것 - 과정을 통합하는 것을 핵심적으로 보는 것인데 가령 돌봄 영역에서 조직적 맥 락에서 통합하는 것이 아닌 ‘돌봄 활동(caring activities)’이라는 과정적 측면 에서 협력하는 것으로 조직 간 발생하게 되는 갈등이나 전문영역 간 발생하게 되는 장애요소를 극복할 수 있다는 장점이 있음 - 다만, 이러한 접근을 위해서는 각 전문가들이 자신의 전문적 영역의 범위를 넘 어서 활동할 수 있도록 재정적 인센티브가 함께 설계되어야 함 ･ 가령, 노인을 대상으로 지역사회보호망 강화를 위한 협력을 기획할 시 의료영역과 복지 영역 내 활동하는 전문가 혹은 실천가들이 자신의 활동영역(혹은 대상)을 초과해서도 참여할 할 수 있도록 인센티브구조를 만들어야 함 - 전문가(professionals)의 협력적 과정을 의미하므로 개인예산제 등과 같은 특 정 사업을 위한 특정화된 예산이 존재하여야만 전문가들의 협력이 이루어짐 ○ 다학제적 접근(interdisciplinary working and teams)은 과정중심의 접근의 일환이 지만 과정중심의 접근이 전문가 개인을 중심에 두고 협력의 전략을 모색하는 한계를 극복하기 위해 2명 이상의 전문가나 직원을 팀 단위로 조직하여 다학제적인 팀(team approach)을 통해 접근하는 것임 - 가령, 지역정신건강센터처럼 정신건강의 영역에 아동, 청소년, 성인, 의료, 재활, 진단, 훈련 등 각 영역별 전문가나 실천가를 팀 단위로 통합하여 대응하는 것 ○ 사람중심의 접근(person-centred, seamless care)은 다른 통합의 접근방법(구조나 과정을 중시하는 접근방법)들이 목적(ends)보다는 수단(means)에 치우칠 수 있는 우 려가 있음으로 절차와 구조보다는 이용자를 중심에 두고 이용자가 그 서비스를 이용 (혹은 경험)하는 방식에 의해서 통합이나 연계의 과정이 맞춰져야 함을 제시 - 사람중심의 접근방법은 분절 없이 유연(seamless)하고 지속적인(continuous) 서비스가 제공되는 것을 강조하며 이를 위해서는 단지 욕구가 있는 이용자 (users)뿐만 아니라 그들의 가족까지도 돌봄이나 지원이 제공되는 것이 궁극적 인 사회서비스의 목적임을 강조

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 74 □ 이러한 외국의 선행연구에서 제시된 통합을 위한 접근방법을 통해서 읍면동과 사회 복지관의 연계의 활성화를 위해서는 전달체계 구조 상 읍면동과 사회복지관이 위치 하고 있는 수준(levels)과 이용자(users)에게 제공하는 직접적인 서비스의 내용에 따라 달라짐을 숙지하여야 함 ○ 읍면동과 사회복지관은 동일하게 지역주민이 이용자이지만, 전달체계 구조 상 위치 한 수준(levels)이 상호 간 다르기 때문에 연계협력을 위해서는 모형뿐 만아니라 제 도적 기반도 함께 검토되어야 함 - 읍면동과 사회복지관의 연계협력은 지역 내 복지서비스를 이용하는 지역주민 에 따라 그 방식과 수준이 달라짐 - 읍면동복지허브화를 통해 맞춤형복지팀에서 신규로 수행하게 되는 사례관리, 방문상담, 민관협력의 역할은 그 수행의 대상자 범위가 지역주민을 포괄하며, 사회복지관 역시 지역주민을 정책대상으로 함 - 사례관리는 하나 혹은 그 이상의 서비스가 상호 연계되는 특성이 있으며 사례 관리과정, 민관협력 등은 행정읍면동의 범위를 초과하기도 함 - 또한 읍면동은 전달체계 구조 상 최소 행정단위(units)이며 이용자는 지역주민임 - 사회복지관은 시군구 수준(levels)과 위탁계약 및 보조금 계약을 맺고 시군구 단위 혹은 2개 이상의 권역을 포괄하며 대상은 역시 지역주민임 ○ 전달체계 구조 상 수준이 다르다는 것은 운영구조와 작동원리가 다르다는 것임으로 지역 내에서 동일한 정책대상에 대한 문제인식과 접근방법이 상이할 수 있다는 것을 상호 간 이해되어야 함 - 운영구조와 작동원리가 다름으로 물리적 공간이나 새로운 조직으로 재편하는 식 의 ‘구조적 통합’ 등의 접근은 상당히 급진적이며 현실에서도 수용성이 떨어짐 - 따라서 Munday(2007)가 제시했던 통합의 접근방법 중 상호 다른 주체 간 협력 적인 운영이나 과정을 개선하는 다학제적 접근(interdisciplinary working and teams), 과정중심(process-centred)접근이나 혹은 사람중심(person-centred) 접근을 접목하여 읍면동과 사회복지관과의 협력모델을 구상함이 적절 □ 선행연구들과 사례조사 등을 통해 읍면동과 사회복지관의 연계협력을 구조화하는 접근방법들은 크게 3가지로 제시할 수 있음

Ⅳ. 읍면동 허브화에 따른 사회복지관 협력의 구조화 방안 75 ○ 첫째, 과정중심적(process-centred) 모형으로 현재의 사회복지관 운영구조를 그대 로 유지하면서 민관이 협력이 필요한 공적사무에 대하여 재정지원방식을 달리 설정 하는 방안 - 구체적으로 민관 공동사례관리 과정 중 전문적 사례개입에 대한 서비스구매계 약방식(Purchase of Service：POS)을 활용하는 방식임 - 실제 사례로는 용인종합사회복지관에서 지역사회 내 정서․행동 문제를 나타내 는 아동․청소년의 정신건강증진사업(사업명：CCO-MHO; 꼬모) 사례를 발전시 킬 수 있음 ○ 둘째, 다학제적 접근(interdisciplinary working and teams)으로서 현 사회복지관 운영 구조를 유지하면서 민관정보공유시스템 활용을 통한 민관 공동사례관리 활성화를 위해 추가인력을 조정자로서(혹은 중재자, 민간사례관리사 역할) 반영하여 지원하는 방법 - 사회복지관의 사례관리 인력은 2~3명 수준이나 권역별(2~3개 읍면동)로 담당 - 따라서 2~3명의 복지관 사례관리팀이 읍면동의 사례관리 과정에 공적사무로 서 공동사례관리 과정에 직접적으로 개입하기 어려운 인력구조의 한계를 보완 하는 방안임 - 현재의 경기도무한돌봄센터 기본형 네트워크팀과 동일한 운영구조를 지니나 무한돌봄센터 네트워크팀 인력으로 배치된 민간사례관리사는 조정자 및 중재 자 역할을 수행 - 사회복지관의 자체 사례관리인력은 사회복지사 뿐만이 아닌 해당 지역의 필요 에 따라 정신보건사회복지사, 상담사, 간호사, 심리치료사 등 다학제적 구성으 로 팀을 이루는 형태임 ○ 셋째, 사람중심(person-centred)적 접근 모형으로서 사회복지관이 지역조직화 기능 에 좀 더 방점을 두는 접근방법 - 사회복지관의 3대 기능 중 사례관리는 읍면동의 공동사례관리를 전담하는 기능 으로 재편하여 기능을 통합하는 것이며 사회복지관의 지역조직화 기능은 민간 법인이 가지는 탄력성과 전문성을 바탕으로 지역 주민 중심의 조직화를 주도 - 이 대안은 사회복지관의 역할이 지역을 기반으로하여 지역의 자원을 조직하고 주민의 참여를 조직하여 지역 사회 내 보호 및 지지체계를 형성하는 기능을 강 조하며 사회복지관의 조직적 편제도 이용자와 지역을 기반으로 하여 구조화

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 76 1) 과정중심적(process-centred) 모형：서비스구매계약방식 적용 □ 과정중심적 모형은 “전문화된 사례관리”에 대한 과정을 읍면동이 사회복지관에 구 매하여 이용자에게 제공하는 것을 의미 ○ 과정중심적 모형은 읍면동의 행정체계, 사회복지관의 위탁․운영체계 등 제도적 구조 를 현재 상태를 유지하되 ‘사례관리에 대한 활동’에 지역 내 다양한 전문가들이나 실 천가들이 결합되는 것임 □ 서비스구매계약방식(Purchase of Service)은 독립된 민간기관이 여러 개 존재하고 구매자인 정부는 여러 기관 중 계약조건에 맞는 기관의 서비스를 구매하되 대상자 에 대한 전달은 민간기관이 이행하는 구매자와 공급자가 분리된 방식 ○ 서비스구매계약은 정부기관이 서비스와 재원을 교화하는 조건으로 민간조직과 계약 하여 적절한 서비스를 대상자에게 제공하는 구매자-공급자가 분리된 계약임 ○ 재정을 지원하는 측이 시행하고자 하는 사업을 서비스 계약자가 대행하는 방식임 <표 Ⅳ-1> 보조금과 서비스구매계약 방식의 비교 구분 보조금 서비스 구매계약 제도적 맥락 제공자 지원관계 쌍방 간 교환관계 제도 구성 생산자(민간)-공급자(민간) 일치 구매자(정부)- 공급자(민간) 분리 운영절차 위탁방침결정-수탁자 모집-수탁자 선정-행정기관의 관리감독-재위탁 및 신규위탁 서비스제공계획 수립-입찰-프로포절 심사와 선정-계약관리와 모니터링-계약갱신 및 종결 쟁점 공공이 민간을 수직적 대행자로 인식 모니터링 부족 시 민간에 지나친 의존성 출처：오민수 외(2013) □ 구체적으로는 읍면동과 사회복지관과 공동사례관리가 필요한 사례관리 가구 및 개 인의 경우 단지 사회복지관에 의뢰하는 것이 아닌 시스템 상의 정보열람 권한과 사 례관리를 위한 비용(fee)을 함께 이관하여 공동사례관리 서비스를 사회복지관으로 부터 읍면동이 구매하는 것임

Ⅳ. 읍면동 허브화에 따른 사회복지관 협력의 구조화 방안 77 ○ 현재의 사회복지관은 3대 고유목적사업을 수행하며, 민간사회사업의 주체로서의 정 체성을 갖기를 원하고 있음 ○ 또한 민간자원의 활용과 탄력성 측면에서는 사회복지관이 지역 사회 내 산발적인 민 간자원을 연계하고 활용할 수 있는 탄력적인 기관으로 유지하는 것이 장기적으로 더 지속가능성이 있음 ○ 사회복지관이 단지 정부의 공적사무를 대행하는 수준의 대체자 역할에 머무른다면 정부의 공적사무가 갖는 경직성, 제도 간 갭(gap)에서 발생하는 사각지대는 여전히 제도적 공백으로 남게 됨 ○ 이에 현재 사회복지관 운영 법인이 갖는 자체적인 정체성을 인정하되 정부의 공적사 무를 명확하게 제시하여 해당 공적사무에 대해서 서비스구매계약방식을 적용 □ 현재 사회복지관의 운영(혹은 위탁 구조)구조를 그대로 유지하는 이유는 정부의 서 비스구매 사항 이외의 민간자원의 동원과 연계가 필요한 부분은 민간의 법인격성의 장점과 지역주민조직화 등을 활용하므로써 공적사무의 부족부분을 완충 및 보완할 수 있기 때문임 □ 읍면동은 공동사례관리가 필요한 대상자 1명 당 서비스단가(fee-for-service)를 복 지관에 지불하고 복지관은 이 비용을 주사례관리를 수행 ○ 공동사례관리를 수행하는 대상에 대해서는 민관정보공유시스템에 사례관리 수행과정 과 내용을 상세히 입력하므로써 공공에서 사회복지관의 사례관리 사항을 수시로 모 니터링 할 수 있도록 공유 ○ 비용을 산정하는 방식은 행위별비용지불(fee-for-service), 인두제(capitation), 성과 계약(pay-for-results) 등의 방식을 활용할 수 있으나 사례관리의 장기적 속성을 고 려하면 행위별비용지불이나 인두제가 적합

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 80 □ 조정자 역할의 민간사례관리사에 대한 추가인력에 대한 비용은 시군구에서 경상적 경비 내 포함하여 정규인력의 기준을 1~2명 추가하는 방식과 현재 위탁사업 방식을 대안으로 고려할 수 있으나 안정적 고용기반 유지를 위해선 경상적 경비로 지원되 어야 함 ○ 업무계약은 읍면동과 1년의 사례관리 사업량(case 수)을 합의하고, 추가된 전담인력 은 읍면동 사례관리와 자원연계만을 전담하는 인력으로 민관정보공유시스템을 활용 하여 업무처리 - 경기도의 경우 2010년부터 ‘무한돌봄센터 네트워크팀’이란 민간위탁사업으로 각 복지관에 민간사례관리사를 1명씩 시군과 사회복지시설 간 위탁계약을 통 해 배치 - 민간사례관리사는 권역별 통합사례회의, 시군의 통합사례회의 주재자 및 조정 자역할과 함께 민-민 네트워크를 추진하여 공공의 부족한 자원과 서비스를 연 계하는 역할 수행 - 그러나 중앙정부의 통합사례관리사 운용이 공식화되고 확산되면서 민간사례관 리사의 고용에 대한 불안정, 사회복지관 업무로 종속화 현상 등이 발생하여 운 용 상 애로점 발생 ○ 사회복지관에 추가인력으로 배치될 경우 민-민 네트워크 개발 및 공동사례관리의 전 문수행기관으로서 역할정립에 계기가 될 수 있음 - 또한 사회복지관의 자체 사례관리인력은 사회복지사 뿐만이 아닌 해당 지역의 필요에 따라 정신보건사회복지사, 상담사, 간호사, 심리치료사 등 다학제적 구 성으로 팀을 이루는 형태임 - 다학제적팀을 구성해야 하는 이유는 사례관리 자체가 다양하고 복합적 대응이 필요하며 이를 대응하는 기관 자체 내 다양한 인적구성의 기반이 갖춰진 후에 지역 내 다양한 기관의 협력을 시도함이 바람직 - 현재 무한돌봄센터 네트워크팀의 근본적 제약은 통합적 서비스제공(통합사례 관리)의 접근과 과정 그리고 종결에 이르기까지 모두 지역 내 ‘네트워킹 (networking)’에만 의존함으로 네트워킹의 기술이나 유인이 부족한 지역이나 기관의 경우 초기 발굴한 기관으로 사례회의 시 다시 사례가 배분되는 형식적 운영에 치우지게 되는 것이라 판단됨

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 82 ･ 가령, 신도시 지역의 사회복지관은 주민조직화나 사례관리보다는 지역 주민을 대상으로 다양한 복지프로그램을 제공하는데 주력 ･ 구도심, 영구임대단지 등에 소재한 사회복지관의 경우 주민조직화, 사례관리 등에 비중 을 두는 경향 ○ 그러므로 읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 및 방향을 설정하기 위해서 는 지역사회 자원과 해당 지역 내에서 사회복지관이 수행해왔던 역할을 우선 고려되 어야 함 - 사회복지관이 위탁시설이며, 그간 공공에서 지역 내 서비스 제공의 범위에 대 한 총괄기획 및 조정 등이 이루어져왔다면 다행이겠으나 사실상 민간위탁 이 후 운영법인에게 모든 것을 의존하고 있는 현실이었음 - 운영법인에 대한 지나친 의존은 같은 지역 내 복지관이라 해도 운영법인에 따라 서비스 대상, 운영 방식, 문서 등의 작성 양식 등이 모두 개별화되는 현상 초래 □ 사회복지관의 위․수탁 관계는 시․군․구와 비영리법인 간 체결됨으로 공적사무를 수행 하는 민간법인이며 사회복지관 그 사업운영 자체는 공공적 사무라 판단하는 것이 타당 ○ 사회복지관은 1983년 국고보조사업으로 정부의 재정지원이 명문화되었으며 1989년 ｢주택건설촉진법｣ 등에 의해 영구임대아파트 건립 시 일정규모의 사회복지관 건립을 의무화 ○ 이는 서구의 사회복지관(인보관 등)의 제도적 맥락이 달라지는 내용이며 1989년 이 후 전국에 사회복지관의 수가 급증하게 되는 결과로 이어짐 ○ 이후 시군구에서는 사회복지관을 건립 후 민간비영리법인에 위탁운영하므로서 민간 법인이 가지는 탄력성과 전문성, 지속성 등을 민간위탁운영의 성과로 활용 ○ 즉 사회복지관은 조세를 통해 형성된 공적 재원으로 공공에 의해서 설치 혹은 운영이 이루어짐으로 지역 내 공적사무의 내용변화에 적극적인 대응과 협업이 필요 □ 사회복지관의 역할과 지역 내 사업의 범위는 보건복지부 사회복지관 업무지침에 의 해 규정됨으로 지역성에 기반한 조직편제, 특화사업, 지역 내 역할성 등에 제약 ○ 사회복지관의 기능과 역할은 보건복부에서 “사회복지관 운영관련 업무처리 안내”라 는 지침을 통해 복지관의 3대 기능을 사례관리기능, 서비스제공기능, 지역조직화기능 을 제시

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 84 지관이 읍면동과 업무의 연계 내용과 범위에 대한 언급이 전혀 없음 - 사회복지시설 평가지표 중 사회복지관에 해당하는 지표에서도 사회복지관이 읍면동과 업무연계 등을 평가하는 지표나 항목이 전혀 없음 - 즉, 현재 지역에서 읍면동과 협력하는 것은 복지부의 업무지침이나 평가지표 에 의함이 아닌 지역 내 비공식적 협의를 통해 이루어지는 과정임 ･ 읍면동과 사회복지관 간 협력을 시군에서 공식적이고 명문화된 문서나 의사결정체계를 통해 구조화하지 않았고, 개별 시설과 읍면동 간 상호 논의에 따라 설정되기 때문임 ○ 지역 내에서 상호간 비공식적 협력적 구조가 형성되다보니 지역적으로 기관장과 담당자 의 인식적 측면에 좌우되며 공공과 민간 사이에서도 역할모형과 역할기대가 각기 다름 - 대부분 지역에서 읍면동 행정복지센터와 복지관 간 권역별로 연계구조를 만들 어 권역별 사례회의 등을 시행하지만 이는 기관 간 협조하는 측면에 불과 - 공적사무인 사례관리에 대한 내용을 읍면동에서 이관을 받아 수행하는 과정과 절차가 공식화되어 있지 않음 ･ 사례조사 시 인터뷰 결과에서도 사회복지관이 읍면동의 사례회의나 협의체 활동에 참여 할 시 사회복지관의 역할은 자문 및 슈퍼비전의 역할에 한정하여 참여하는 수준이었음 ･ 이러한 이유는 읍면동에서 수행하는 사례관리를 사회복지관에 공식적으로 이관하여 관 리 후 다시 읍면동의 종결사례로 처리하는 ‘공동사례관리’체계가 공식화되어 있지 않기 때문임 ･ 그래서 대부분의 사회복지관이 참여하는 사례회의는 사례배분이 이루어지진 않고 사례 회의만 이루어지는 경향이 큼 - 또한 사회복지관에서도 읍면동을 통해 협조를 받고 싶은 영역은 대상자에 대 한 공적급여에 대한 정보일 뿐 사례관리 과정에서 공공의 영역으로 이관하는 것은 아님 <그림 Ⅳ-4> 읍면동과 사회복지관 간 관계구조

Ⅳ. 읍면동 허브화에 따른 사회복지관 협력의 구조화 방안 85 ･ 사회복지관은 그 운영에 대한 위탁계약을 시군구와 맺게 되며 사업 내용구성, 성과보고, 업무연계 등은 시군구 복지관 담당 부서와 협의하는 구조 ･ 사회복지관은 고유업무(3대기능)수행으로 인해서 읍면동에서 요청하는 업무협조(공동사 례관리, 자원연계 등)에 적극적으로 대응이 어려움 ･ 이는 정보공유 문제 외 보상체계의 개선도 필요한 사항임 ･ 사회복지관의 인력구성에서 사례관리인력의 배치가 2~3명 수준이며 사회복지관 자체에 서 발굴․진행하는 개별 사례관리 대상자가 있음10)으로 권역별로 공동사례회의를 구조화 하여도 적극적 개입이 어려운 것이 현실적 측면임 □ 사회복지관의 사업 대상이 지역주민으로 설정되어 있으며 특정 서비스를 제공하는 것을 규정하지 않고 기능적인 측면으로 역할이 주어졌기 때문에 사례관리 기능과 지역조직화 기능, 서비스제공 기능을 지역 내 읍면동 단위에서 협의하여 복지관 운 영방식과 협력해야하는 기능의 구조를 협의하여 결정함이 필요 ○ 협력해야 하는 부분에 대한 역할과 구조는 사회복지관 및 읍면동, 혹은 시군이 결정 하는 것이 아닌 시군 지역사회보장협의체라는 복지거버넌스 구조를 통해서 지역 내 수요-공급을 고려하여 설정함이 타당 □ 이를 고려한다면 사회복지관과 읍면동은 유사한 기능을 수행하는 영역인 사례관리 에 대해서는 기능적인 통합이 필요하며 공공에서 실천하기 어려운 지역조직화 등은 사회복지관이 특화함이 필요 ○ 사회복지관의 3대 기능 중 사례관리 기능은 현재 읍면동 및 시군구의 사례관리 기능 과 별도로 수행되는 사례관리였음 ○ 현재의 사례관리 영역은 그 수행주체에 따라 공공사례관리와 민간사례관리로 이원화 되어 인식되고 있으며 다수의 사회복지관은 민간이라 인식하며, 사회복지관의 사례 관리도 민간사례관리로 구별함 - 이렇게 공공과 사회복지관의 사례관리가 이원화된 것은 첫째 사례관리의 시작은 민간기관에서부터 시작되었고 공공은 최근에서야 사례관리를 수행하였기 때문임 10) 일부 연구자를 이를 민간사례관리로 지칭함

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 86 - 둘째는 공공과 민간이 사례관리의 대상자 및 대상가구에 대한 Gateway가 어 느 한쪽으로 통합 및 일원화되지 않고 각기 대상자를 발굴하여 각기 사례관리 를 시행하기 때문임 - 셋째는 공공의 사례관리 접근과 민간의 사례관리 접근방법이 상이하다는 점에 서 이원화되는 원인을 들수 있음 ○ 민관협력을 공식화하여 공동사례관리를 공적사무로 사회복지관이 수행하기 위해서는 사례관리 과정 상에서 Gateway 통합이 1차적 요건으로 선행되어야 할 것이며, 2차적 요건으로 사회복지관이 읍면동의 공적사무를 대체할 수 있는 행재정적 권한과 책임 부여가 시스템을 통해서 이루어져야 함 ○ 3차적 요건으로 사회복지관의 3대 기능 중 사례관리 기능이 읍면동과 공동사례관리 를 전담하는 기능으로 정체성과 역할성을 변경하는 것임 ○ 이를 위해서는 대상자 선정 등 Gateway는 읍면동으로 통합하거나 각각 기관에서 대 상자 접수를 진행하되 민관공동사례관리시스템을 통해서 정보에 대한 조회와 이관이 자유로운 수 있도록 권한부여가 이루어져야 함 ○ 사례관리 과정 상 역할 구분 또한 읍면동과 사회복지관 간 구별이 필요 - 읍면동의 경우 긴급하고 위기사항에 대한 개입과 단순서비스 연계에 대한 것 을 주요한 역할로 수행 - 사회복지관은 읍면동의 긴급과 위기사항 혹은 단순서비스 연계 이후의 지속적․ 장기적 사례관리가 필요한 대상이나 가구에 대해 민간자원, 지역조직화 등을 통해 사례관리 수행 - 사회복지관이 수행하는 사례관리 case 수를 직원 1명당 20~30명 정도로 배정 하여 주사례관리 진행 □ 사회복지관의 지역조직화 기능의 일환으로 읍면동 지역사회보장협의체의 조력 역할 ○ 읍면동 지역사회보장협의체는 주민을 대상으로하여 사각지대를 발굴하는 상시적 체 계이자 민간자원을 개발 및 연계하는 민간자원 연계협력의 기능을 수행 - 2016년부터 전국적으로 구성되어 운영되고 있지만 향후 주민의 복지참여와 지 역 내 사회안정망 확대, 주민의 공동체 형성 등을 위해서는 활동이 지속화되면 서 자립할 수 있는 역량을 배양하여야 함

Ⅳ. 읍면동 허브화에 따른 사회복지관 협력의 구조화 방안 87 - 읍면동 맞춤형복지팀은 순환보직으로 인해 담당자가 2~3년 마다 바뀌며 다양 한 공직생활의 경험이 지역공동체성 형성에 오히려 어려움이 될 수 있음 - 실제로 “2017년 경기복지재단의 읍면동복지허브화 컨설팅 사업”에서 컨설팅 욕구가 가장 높은 영역이 “협의체 운영”이었으며, 협의체 위원들의 자립적 활 동의 형성이 가장 큰 당면과제로 나타남 ○ 읍면동 지역사회보장협의체는 지역 내 최소한의 행정구역에서 공공과 민간이 협력하는 구조임으로 광역이나 시군구 단위에서 특정 사업을 기획하여 지원하는데 한계 존재 - 협의체의 자생력을 키우고 지역공동체성을 개발․유지하기 위해서는 지역을 기 반으로 활동하는 공적인 기관이 지속적으로 주민의 관심과 참여를 견인해 가 야 할 것임 ○ 현재 그러한 공적인 주체로 가장 적합한 기관이 사회복지관임으로 사회복지관의 지 역조직화 기능의 일환으로 읍면동지역사회보장협의체의 조력자 역할을 공식적으로 부여함이 필요함 - 조력자 역할이란 사회복지관 직원이 읍면동 협의체 구성에 위원의 일부로 포 함되는 것이 아닌 위원의 범주 밖에서 협의체를 맞춤형복지팀과 함께 지지 및 지원하는 역할을 의미 - 부산광역시 내 사회복지관의 사례처럼 ‘운영매니저’로서의 공식적인 지위를 부 여하여 맞춤형복지팀과 동장이 해당지역의 사회복지관과 협의체 활성화를 위 해 협력하는 대안임 - 구체적인 협력 사업은 읍면동협의체를 대상으로 하는 지역조직화 교육, 주민 참여 교육, 특화프로그램 기획 등을 사회복지관의 인력이 수행하는 것을 들 수 있음 - 또한 사회복지관은 공통적인 관점을 공유하기 위해서 민-관, 민-민 차원의 학 습조직을 구성운영하여 지속적인 지역조직가로서의 역할과 역량을 배양

Ⅳ. 읍면동 허브화에 따른 사회복지관 협력의 구조화 방안 89 ○ 이러한 결과는 토대로 보면 경기도 내 시군의 인구규모와 복지관 수를 고려하여 과정 중심적 모형인지, 중재자모형인지, 기능적통합모형인지 등을 선택하는데 참고가 될 수 있음 □ 경기도 내 사회복지관은 31개 시․군의 지방비에 의해서 운영되며 지역별 개소 수, 1개소 당 지역주민 커버리지 등이 서울시에 비해서 다소 높은 수준 ○ 서울시의 경우 사회복지관 개소 수가 99개소이며 개소당 지역주민(지역주민/사회복 지관 수)은 99,699명 ○ 한편 경기도는 76개소이며 개 소당 이용이원은 169,186명으로 서울시 개소당 지역주 민보다 약 6만여명이 더 많은 수준임 - 경기도 내에서 과천시를 제외한 지역에서 복지관 1개소당 지역주민수가 가장 적은 지역은 시흥으로 6개소의 사회복지관이 운영되고 있음 - 부천시의 경우는 사회복지관이 10개소이며 1개소당 지역주민은 84,936명임 □ 과정중심적인 모형을 적용하기 위해서는 지역 내에서 정신건강, 심리상담, 심리치료 등 시장을 통해서 구매하거나 비영리기관을 통해 서비스제공에 협력이 가능할 만큼 충분한 복지서비스의 인프라가 구축되어 있는 지역이 적합 ○ 과정중심적 모형은 서비스의 통합적 제공을 위해 개별 영역 전문가들에 의해서 제공 되는 전문서비스와 이를 통합․조정하는 전문적 사례관리사라는 체계가 요구됨으로 전 문적 사례관리사는 사회복지관이 역할을 담당하고 개별 영역 전문가들은 사회복지관 의 사례관리의 과정에 따라 해당 서비스를 제공 ○ 사회복지관이 고난이도 사례에 대한 조정자적 역할을 하지만 특정 서비스 제공 및 연 계계획에 따라 특정서비스를 제공할 수 있는 전문적 기관들의 총량이나 유형이 부족 하다면 재원과 사례관리대상자가 사회복지관으로 이관되어도 제공할 서비스 자체가 부족하므로 사회복지관에서도 전문적 서비스를 통합적으로 제공하면서 지역 내 조직 화를 통해 지지적 역할을 수행하는데 장애요인이 됨 ○ 용인종합사회복지관에서 아동청소년 정신건강 증신사업인 ‘꼬모사업’이 서비스구매 계약방식을 활용한 과정중심적인 모형의 사례라고 볼 수 있음

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 92 지역 행정구역(시군구)별 총인구수 (명) 복지관 개소수 개소당 이용인원 서울 　　　서대문구 313,333 3 104,444 서울 　　　성동구 304,860 3 101,620 경기도 　　　군포시 281,736 3 93,912 서울 　　　금천구 235,390 2 117,695 경기도 　　　하남시 230,740 2 115,370 서울 　　　용산구 229,058 2 114,529 경기도 　　　이천시 213,499 　　 경기도 　　　오산시 212,723 3 70,908 경기도 　　　양주시 211,828 　　 경기도 　　　구리시 198,680 2 99,340 경기도 　　　안성시 183,207 1 183,207 경기도 　　　의왕시 155,930 1 155,930 서울 　　　종로구 154,906 1 154,906 경기도 　　　포천시 153,056 1 153,056 서울 　　　중구 125,580 3 41,860 경기도 　　　양평군 115,038 1 115,038 경기도 　　　여주시 111,975 　　 경기도 　　　동두천시 97,084 　　 경기도 　　　가평군 62,981 　　 경기도 　　　과천시 57,638 1 57,638 경기도 　　　연천군 45,465 　　 ○ 따라서 복지관 수가 읍면동과 권역으로 연계할 수 없는 지역의 경우에는 재정지원방 식의 개선 모형을 활용함이 필요 - 또한 기설치되어 있는 무한돌봄센터 네트워크팀과 연계하여 사회복지관의 역 할의 범위가 설정되어야 함이 필요 ･ 도내 무한돌봄센터 네트워크팀의 설치 유형은 기본형과 확장형이 있으며 기본형은 1명의 민간사례관리사를 사회복지관 및 노인, 장애인복지관, 복지회관 등에 위탁하여 운영 - 특히 기본형 네트워크팀은 55개소가 복지관에 위탁되어 운영됨으로 이 해당 인력을 종전과 같이 조정자 역할로 활용 - 확장형 경우 21개소가 위탁운영 중이며 5~6명의 민간사례관리사가 지역 내 통합사례관리를 전문적으로 실시하고 있음 - 따라서 확장형 네트워크팀이 있는 사회복지관의 경우는 사회복지관이 읍면동 과 지역조직화 측면에 더욱 강화하여 협력함이 필요

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 96 <표 Ⅳ-6> 사회복지관 평가 지표 배점 및 평가지표 중 사례관리 지표 개선 안 평가영역 현재 개선안 지표수 (개) 지표수(개) D. 프로그램 및 서비스 D1-1. 사례관리 실행체계 D1-2. 사례관리 인력의 전문성 D1-3. 사례관리 수행의 전문성 D1-4. 사례관리 협력 연계 D1-1.~D1-4. ...(좌동)... D1-5. 읍면동 공동사례관리 협력 연계 D1-6. 읍면동 민관협력 지원 □ 사회복지관의 위탁심사 지표에 민관협력의 내용 중 공동사례관리를 구체적인 계약 조건으로 반영하여 공적사무(공동사례관리)에 대한 계약을 명문화 시도 ○ 현재 대부분은 사회복지관을 시군구에서 위탁할 시 법령의 범위과 위탁 운영조례 상 의 내용을 기반으로 포괄적인 계약사항을 제시함 <표 Ⅳ-7> A시의 사회복지관 민간위탁 공고문의 포괄적 계약 예시 1. 위탁시설 현황 2. 위탁기간：5년 3. 신청자격 및 운영조건 가. 000, 000 내에 주사무소를 두고 있는 사회복지법인 또는 비영리 법인 ....(중략).... 자. 수탁법인은 「사회복지사업법」 및 「A시 종합사회복지관설치 및 운영에 관한 조례」, 「사회복지법인 및 사회복지시설 재무회계규칙」,「공유재산 및 물품관리법」, 「지방자치 단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」, 보건복지부운영지침, 위·수탁협약서 등 관련 법 령에서 정하는 제반사항 및 지시사항 준수하여야 하며, 이행하지 않을 시는 위탁 취소 등을 할 수 있다. 4. 공고 및 접수 5. 제출서류 ⑤ 2017년 A시 oo종합사회복지관 사업운영계획서 및 특성화계획(소정양식) 10부. 6. 수탁자 결정방법 및 통지 심사영역 심사지표 배 점 계 100 가. 수탁자의 적격성(48) A. 법인의적격성 24B. 법인의사업능력 24 나. 시설운영의 전문성 및 책임성(36) C. 시설장 및 종사자 12 D. 사업계획의 전문성 12 E. 재정 12 다. 지역사회공신력(8) F. 지역사회 관계 8 라. 종합의견(8) G. 종합의견 8

Ⅳ. 읍면동 허브화에 따른 사회복지관 협력의 구조화 방안 97 ○ 지역 내 복지문제를 사회복지관과 시군구 및 읍면동이 어떻게 통합적으로 해결할 것 인지에 대한 논의나 역할 구분이 없이 수탁법인이 사회복지관의 운영계획을 제출하 고 이를 심사하는 방법을 통해 수탁자를 결정 ○ 이런 절차와 내용은 지역의 문제를 공적인 수준에서 관리 및 접근하지 못하고 수탁법 인 제시한 지역사업의 청사진에 따라 다른 접근이 이루어짐 ○ 즉 동일한 지역의 사회복지관이라 해도 수탁법인에 따라 사업의 집중과 내용이 달라 질 수 있음 - 이는 수탁법인의 문제라기 보다는 위탁주체인 시군구의 정책기획의 부재에서 비롯한 것으로 볼 수 있음 - 공립 위탁 사회복지관과 계약관계를 맺고 있는 지방자치단체는 지역사회보장 계획 수립과 실행을 책임지고 있음 - 따라서 지역의 복지수요와 복지공급의 현황에 기초하여 사회복지관이 어떤 부 분에 집중하여 서비스가 제공되도록 위탁심사 지표에 반영하여야 함이 타당함 - 그리고 위탁계약한 서비스 생산에 소요되는 비용은 전적으로 정부가 100% 지 원이 되어야 함 - 이러한 방식을 선택한 정부는 계약 체결과 수행, 그리고 성과를 평가할 수 있 는 능력 갖춰야함(Van Slyke, 2003; 오민수 외., 2013; 양난주, 2015) □ 사회복지시설 평가 및 위탁심사 지표에 반영 뿐만 아니라 정부합동평가, 지역복지 운영체계 등 시군구 대상 평가지표에 민관협력 부분을 지표로 동시에 삽입 필요 ○ 민관협력의 의무화 및 강제성 있는 유인은 사회복지관 뿐만 아니라 공공부분에서도 함께 공유되고 노력이 경주되어야 할 것임 2) 정부합동평가/복지행정 평가 등 정부업무평가 개선 □ 민관협력이 추진되기 위해서는 민간과 공공 영역에서 제반여건이 마련되어야 함. 즉 민관협력이 이뤄질 수 있는 정책환경, 시스템 환경 마련이 필요함 ○ 민관협력 특히, 읍면동복지허브화에서 복지관과 공공과의 업무협력을 위해서는 민간 과 공공이 서로 협력할 수 있도록 업무추진과정에서 중요한 역할을 할당하고, 이를 업무매뉴얼에 반영하는 등의 노력이 필요

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 98 □ 관련해 읍면동 복지허브화업무 추진에 있어 중요한 영향을 미치는 정책 환경 중 하 나가 정부합동평가, 경기도가 실시하는 시군평가임 ○ 평가와 인센티브 제공은 원하는 정책목표를 달성하는데 있어 가장 기초적이며 강력 한 수단 중 하나임 ○ 행정자치부 중심으로 이뤄는 정부합동평가는 「정부업무평가 기본법」, 「정부업무 평가 기본법 시행령」에 근거하여 실시하고 있음 ○ 특히, 경기도의 경우 정부합동평가를 경기도가 시군 평가할 때 중요한 지표로 활용한 다는 점에서 도내 공공의 업무추진에 중요한 영향을 미치는 요소 중 하나임 □ 읍면동 복지허브화와 관련해서 중요한 평가지표는 대상자 발굴건수, 서비스 제공건 수, 사례회의 운영 건수에 기초하고 있음 ○ 아래 지표가 2017년 정부합동평가에 활용된 지표임 - 현 지표：  × ×  × × × × a = 사례관리가구 b = 서비스연계가구 c = 사례관리가구대상 서비스제공건수 d = 서비스연계가구 서비스연계건수 e = 사례회의 f = 통합사례관리 중점대상자(기초생활, 차상위, 장애수당, 노령연금 등 공공급여받는 대 상자에 일정비율을 곱한 값) ○ 현 수식의 의미는 전체 통합사례관리 및 서비스 제공이 필요한 인구대비 사례관리 및 서비스 제공대상자 규모, 서비스제공건수, 사례회의 건수에 각 가중치를 두는 방식임 - 사례관리대상자 발굴이 50%, 서비스연계 30%, 사례회의 20%로 점수를 구성 하겠다는 것으로 해석할 수 있음 □ 현 지표는 수식의 의미가 왜곡된 측면이 있어 f값 즉 중점대상자규모가 많은 지역이 절대적으로 불리함

Ⅳ. 읍면동 허브화에 따른 사회복지관 협력의 구조화 방안 99 ○ 지표 자체가 산식구성에 한계가 있음. 아래는 현 지표 수식을 다시 정리한 것으로 모 든 항목에 f(중점대상자 수)를 곱해야 해서 분모의 지나치게 커지는 문제 발생함 -   × ×  × × × × =  × × × × × ×× × × - 중점대상자 대비 사례관리대상자의 경우 × 로 표현할 수 있고, 그 값의 절반만 점수에 반영하는 것으로 지표의 구성목적을 달성할 수 있음 - 그러나 서비스연계를 표현하는 × × × × × 부분에서 분모는 사례 관리대상자나 서비스연계대상자가 제공받는 서비스건수가 아니라 중점대상자 ×사례관리대상자가 분모로 책정됨. 이에 따라 분모의 수는 해당 시군구 인구 보다 많아지기도 하는 등 특정 성과를 측정하는데 수식적으로 그 의미가 왜곡 되어 있는 상황임 - 유사한 맥락에서 사례회의 역시 사례관리대상자 대비 사례회의건수의 경우 사례 관리 과정에서 얼마나 사례회의 등이 이뤄졌는지를 살펴볼 수 있는 중요한 지표 임. 그러나 위의 수식에서는 사례관리대상자×중점대상자로 앞과 마찬가지로 분 모가 해당 시군 인구보다 많아지는 현상이 발생해 그 의미를 찾기 어려운 상황 ○ 이에 따라 f값은 인구가 많을수록 저소득층이 많을수록 높아져서 경기도내 수원, 성 남, 용인, 부천, 고양시의 경우 f값이 상당히 큰 상황임. 이런 경우 위의 정부합동평가 지표의 분모가 해당 시군 인구보다 많아져서 그 성과를 측정하기도 어렵고, 경쟁관계 에서 불리하게 작동함 □ 현재 지표로 읍면동복지허브화 성과를 측정함에 따라 지역에서는 사례관리대상자 발굴에만 집중하고, 이 과정에서 부작용이 발생함 ○ f값이 가장 큰 영향을 주고 있어 대도시에 불리한 평가지표이며, 결과적으로는 중점 대상자 대비 사례관리대상자 수가 위의 지표에서 절대적인 가치를 가지게 됨

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 100 ○ 실제 경기도 2017년 6월 행복E음의 DW자료를 기초로 시뮬레이션 해보면, 사례관리 대상자 발굴점수가 전체 점수의 99.9점을 차지하는 것으로 나타남 - 2017년 6월 시군, 경기도 전체 행복E음의 DW자료를 활용해서 정부합동평가 의 점수를 시뮬레이션 해보면, 전체 점수를 100점으로 환산해보면 사례관리대 상자 가구발굴건가 점수에서 차지하는 값이 99.97점, 서비스연계 0.02점, 사 례회의는 0.003점으로 나타남11) - 사례관리대상자 발굴건수를 제외하고는 분모가 지나치게 커서 100점을 기준으 로 할 때 1점도 되지 않기 때문임 ○ 이런 현상이 발생함에 따라 정부합동평가를 진행하는 시군 부서에서는 여러 가지 방 법으로 사례관리대상자를 발굴하고 있음. 실제 사례관리가 필요한 대상자보다는 평 가를 위해 여타 서비스 연계대상자를 사례관리대상자로 등록하는 등의 문제 발생 □ 정부합동평가지표의 한계로 복지업무를 수행하는 현장에서는 불필요한 행정, 지역 매 사례관리대상자에 대한 이해갈등이 발생시켜 민관협력의 중요한 장애물로 작동 하고 있음 ○ 사각지대 발굴이 어려운 상황에서 사례관리대상자수를 증대시키기 위해 다양한 방법 을 활용함 ○ 첫 번째 방법이 읍면동에서 서비스를 제공하고 있는 가구를 사례관리대상자로 등록 하는 방법임. 실제 복합적 욕구가 있거나 지속적인 관리가 필요한 가구가 아님에도 독거노인이거나 차상위계층인 경우 사례관리대상자로 입력함. 이 과정에서 읍면동 현장에서 근무하는 인력은 사례관리대상자로 등록하기 위해 불필요한 욕구조사와 위 기도조사, 행복E음 입력 등의 업무를 수행해야 함 ○ 두 번째 사례관리대상자 가구를 늘리는 방법은 시군이나 민간복지기관에서 수행해왔 고, 수행하는 것이 적합한 대상자를 모두 읍면동에서 주사례관리하는 대상자로 등록 하는 방법임 - 읍면동 복지허브화 업무안내에 의하면, 고난이도 사례 즉 위기도가 높은 가구 는 시군에서 주사례관리를 진행하도록 하고 있음. 그러나 읍면동복지허브화 실 적이 읍면동을 중심으로 운영되다보니 시군에서 이미 관리하고 있었거나 관리 11) 2017년 6월 행복e음 경제도 D-W 통계자료를 활용해 시물레이션 한 결과

Ⅳ. 읍면동 허브화에 따른 사회복지관 협력의 구조화 방안 101 해야 하는 대상자를 읍면동에서 주사례관리하는 문제가 발생 - 복지관에서 사례관리대상자로 등록해 서비스를 제공하고 있던 대상자를 읍면 동에서 공공사례관리대상자로 등록해 평가를 준비하기도 함. 이 과정에서 평가 를 위해 읍면동이 민간복지기관의 대상자 명단을 활용해 지역 내에서 사례관 리대상자를 둘러싼 민간과 공공간의 이해갈등 발생 ○ 현재 정부합동평가지표는 민관협력을 통한 사각지대발굴, 질적인 통합사례관리 수행 을 가로막는 중요한 장벽으로 작동하고 있음 □ 정부합동평가의 지표에서 수식자체가 가지고 있는 문제점을 개선하고, 사례관리업 무수행의 질적인 수준을 평가할 수 있도록 하며, 이 과정에서 민관협력을 중요한 지 표로 추가하는 것이 필요 ○ 수식자체의 문제점이 해소되어야 여타의 정책목표 달성을 위한 지표를 추가할 수 있음 - 앞서 제시했듯이 모든 항목에서 중점대상자수가 중요하게 영향을 미치는 현재 의 지표를 개선하는 것이 1차적으로 이뤄질 필요가 있음 - 다양한 개선안이 가능함. 아래 개선안 1은 중점대상자수를 모든 항목에 분모로 반영하는 방법임. ･ 개선안 1：   ×  ×   ×로서 분모에 중점대상자수를 기 준으로 현재의 사례발굴, 서비스연계, 사례회의의 비율을 반영하는 방법임. 이때 각 항목 의 가중치를 어떻게 부여하느냐에 따라 사례회의 등 사례관리 질적부분에 대한 비중증 대가 가능 ･ 개선안 2： ×  ×  ×   ×로서 각 항목별로 분모를 여러 가지 방법으로 제시하는 것임. 이 경우 분모에 비해 서비스연계건수, 사례 회의건수가 1이상으로 나타나 과도하게 서비스연계건수가 강조될 가능성이 있음. 이런 경우 평가를 위해 지나치게 서비스연계를 진행하는 과열현상 발생가능하다는 점에서 각 항목에서 가중치를 신중하게 부여하는 것이 필요 - 절대평가로 개선하는 방법도 가능함. 목표를 작년대비 120%이하로 설정하고, 이에 따라 달성여부만을 평가하는 방법임. 지역내 과열경쟁으로 인해 민관협력 에 장애가 발생하는 한계가 극복될 수 있는 방법임

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 102 ○ 수식 자체가 문제점 해소 이후 사례회의건수, 사례회의시 민간기관 참여건수, 민간기 관과 공동사례관리를 수행한 건수를 포함해 민관협력에 대한 기반 마련 필요 -  ×  ×  ×     × a = 사례관리가구 b = 서비스연계가구 c = 사례관리가구대상 서비스제공건수 d = 서비스연계가구 서비스연계건수 e = 사례회의 f = 통합사례관리 중점대상자(기초생활, 차상위, 장애수당, 노령연금 등 공공급여받는 대상 자에 일정비율을 곱한 값) g = 민관협동 사례관리 3) 민관정보공유시스템 활용 □ 읍면동 복지허브화 추진으로 민관협력을 통한 사례관리와 복지자원 발굴은 확대되 었지만, 실질적인 민관협력 수행에는 한계가 있음으로 민관정보공유시스템의 적극 적 활용이 필요 ○ 특히, 지역 내 공공과 민간기관들이 참여한 통합사례관리와, 복지자원의 공유는 어려 운 실정 ○ 공공과 민간 간 협력적 관계를 형성하기 위해서는 다양한 이해관계자의 적극적인 참 여와 시의성 있는 정책적 개선방안의 마련이 필요한 시점임 - 특히, 지자체와 민간 복지시설 등 다양한 기관에서 분절적으로 사례관리를 수 행하는 방식과 자원공유 체계에 대한 개선방안 마련이 필요함. - 공공과 민간 복지자원 정보가 공유되지 않아 수요자 측면에서 맞춤형 제공에 한계가 있는 현장의 문제점을 개선하기 위해 민관 정보공유 체계와 이를 활성 화 할 수 있는 제도적 개선방안 마련이 필요함 □ 보건복지부는 지자체와 사회복지관 간 사례관리의 분절화를 극복하고 수요자 측면에서 맞춤형 서비스 제공하기 위해 사례관리에 필요한 정보를 공유할 수 있는 “민관정보공유 시스템”을 구축 후 2017년부터 시범 운영 중에 있음

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 104 - 민관정보공유시스템은 ‘계약화 된 공적업무’에 대한 관리 및 정보제공 시스템 으로서의 역할성을 가져야 할 것임 3. 읍면동-사회복지관의 연계협력을 위한 지방정부의 역할 1) 시군의 계약의 명확화 □ 사회복지관은 민간 사회복지주체가 아니라 정부 주도로 제도화되고 확대된 사회복 지사업의 일환으로 설정 할 시 정부보조금은 사업의 범위와 내용에 적정하도록 지 원이 되어야 함 ○ 양난주(2015)에 의하면 2015년 현재 사회복지관 평균 수입은 13억7500만원이며 이 중 정부보조금이 약 60%를 차지, 사업 수익이 12.3%를 차지함을 제시 ○ 사회복지관 재정이 가지는 문제점은 정부의 보조 수준이 인건비 소요액도 충당하지 못할 정도라는 점과 운영 주체의 자부담 능력이 재정이 반영된다는 점임 - 이는 사회복지관이 스스로 민간자원을 발굴하여 지역복지사업을 추진하도록 하는 유인으로 연결되었으며 점차 정부의 보조금이 상당부분 투입되면서도 민 간기관으로서의 정체성만 부각되는 원인이 되었음 - 사회복지관이 수행하는 역할과 기능이 모호해진 것은 민간운영법인의 민간방식 의 운영철학 때문이라기 보다는 부족한 정부의 재정적 지원으로 인해 지역복지 라는 큰 틀 안에서 민간자원을 발굴하여 전달하는 측면이 강화되었기 때문임 - 사회복지관 운영사업 내에서 정부의 경상적 보조금의 비중이 점차 줄고, 법인 전입금, 민간자원개발 및 활용의 범위가 점차 증가하면서 정부가 설치하고 공 공의 자금이 투입되는 사회복지관 운영사업이 점차 민간의 운영방식에 의존적 일 수밖에 없게 됨 - 또한 정부의 전달체계 변화 상에서 사회복지관은 정부 주도로 제도화되고 확 대된 사회복지사업이라는 정책적 맥락과 사회복지관이 민간사회사업의 주체로 서 지역주민을 주체로 하는 주민조직화에 두고 지역운동 혹은 주민운동의 구 심이자 공간(space)으로 사고하는 입장과 갈등이 생기게 됨 - 정부가 시설을 설치 후 위탁한 사회복지관 경우는 소유권자인 지방자치단체가

Ⅳ. 읍면동 허브화에 따른 사회복지관 협력의 구조화 방안 105 계획한 업무를 수행하는 것을 주요한 정책적 변화사항으로 지향하여야 함 - 이 업무는 명백하게 공적업무이고 이를 수행하는 기관과 인력에도 공적 업무 를 수행하는데 요구되는 권학과 책임도 부여가 되어야 할 것임 - 이 ‘공적 업무’라함은 사례관리, 주민이 주체가 되는 주민조직화 등일 수 있으 며 특정 사회서비스를 생산하고 전달하는 일이 될 수 있음(양난주, 2015) - 그러나 분명히 해야 할 것은 지역 상황에 맞는 사회복지관의 업무는 사회복지 관에 대한 실질적인 소유권과 재정적 책임을 갖고 있는 지방자치단체가 중심 이 되어 결정하는 것이 필요(양난주, 2015) □ 위탁계약 시 사회복지관과 읍면동이 협력하여야 하는 공적사무의 내용을 가급적 상 세히 설정하여 계약을 체결 ○ 사회복지관 운영위탁이라는 정부와 민간비영리법인간의 계약에서 정부의 공적인 책 임은 정책과 계획, 재정, 규제, 모니터링과 회계감사를 포함하는 감독으로 유지되고 민간제공자는 정부의 대리(substitute)로 기능(Kramer, 1994) ○ 따라서 사회복지관의 업무가 사례관리로 계약되었다면 ‘정부의 대리인’에 합당한 권 한이 부여되는 것이 타당(양난주, 2015) ○ ‘합당한 권한’의 범위와 내용은 곧 공적사무를 의미하며 시설평가 및 위탁계약 시 사 회복지관이 읍면동과 협력하여 해야하는 공적사무를 명확히 기재하여 읍면동과 사회 복지관이 협력할 수 있는 제도적 기반을 마련하여야 함 - 현재와 같이 복지관 기능이 사례관리로 명시되어 있음에도 사례관리 대상의 정보에 접근하기 어렵거나 서비스를 의뢰하고 연계하는 절차와 재정적 행정적 권한이 불분명한 관계에서 단순히 민관정보공유시스템만으로는 정부의 재정적 지원과 공적사무에 대한 업무수행은 현실적 수준에서 사회복지관의 정체성 측 면의 저항에 부딪침 □ 불충분한 재정지원과 공적사무배분의 한계를 극복하기 위해서는 사회복지관의 지역 성을 강조하는 정부의 재정적 지원 확대와 재정지원방식의 변화가 민관협력의 전략 으로 수립되어야 할 것임 ○ 보건복지부의 업무안내와 시설평가지표 범위 내 표준화된 사업으로서 사회복지관은 지 역성을 반영하는데 제약이 발생하게 됨

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 106 4. 위탁시설 현황 5. 위탁기간：5년 6. 신청자격 및 운영조건 가. 000, 000 내에 주사무소를 두고 있는 사회복지법인 또는 비영리 법인 ....(중략).... 자. 수탁법인은 권역별로 읍면동과 공동사례관리에 협력하여야 하며, 사회복지관의 3대 기능 중 사례관리 업무는 읍면동 공동사례관리 수행하여야 한다. - 가령, 경기도 성남시의 경우 상대적으로 고소득층이 거주하는 판교지역의 복 지관과 저소득층이 밀집한 성남시 중원구에 소재한 사회복지관이 같은 지표와 업무범위를 가짐 - 즉, 현재의 사회복지관 운영 구조에서 지역성을 반영하기에 매우 어려운 조건 을 갖고 있으며 지방정부도 지역성을 고려하지 않은 채 위탁계약, 보조금 지원 등을 하고 있음 ○ 지역성을 강화하기 위해서는 지방정부와 복지관 간 협약되는 관계의 구체적 설정과 그 에 해당하는 재정적․인력적 지원이 수반되어야 함 - 지역성은 지역사회보장계획 안에서 공공과 사회복지관의 역할과 기능을 재구 조화되어야 함 ･ 지역 내 주민의 욕구와 특성에 따라 공공과 사회복지관의 역할을 지역에서 설정하여 운 영하는 것임 - 민관정보공유시스템은 ‘공적업무’를 대리하는 사회복지관의 역할성의 변화를 전제하면서 운용되어야 할 것이며 이를 공식화하는 정부차원의 유인구조가 필요 ○ 이에 지역 내에서 사회복지관은 지역의 복지수요와 공급의 현황에 기초하여 사회복지 관이 무엇에 집중해야 하는 것인지를 계약화하는 것으로 변화가 필요 - 사회복지관은 지역 내 주민을 대상으로 하는 종합적 복지서비스를 생성 및 전 달하는 기능(facilities)과 함께 주민의 참여를 주도할 수 있는 공간(space), 그 리고 지역복지서비스와 연계하는 사례관리 등의 기능을 수행 <표 Ⅳ-8> 사회복지관 위탁지표 개선(안)

Ⅳ. 읍면동 허브화에 따른 사회복지관 협력의 구조화 방안 107 4. 읍면동 공동사례관리 주요 계약내용 주요 영역 내용 00개 읍면동 업무 연계 -권역별로 2~3개 읍면도와 세부 업무협약 읍면동 공동사례회의 참석 -gateway는 읍면동을 통합 -공동사례회의를 통해 전문(고난이도)사례 이관받아 주사례관리 수행 민관정보공유시스템활용 -기관 및 읍면동 공동사례관리 추진시 정보공유시스템 활용 -매월 시스템 상의 활동내용을 공공-민간 상호 공유 사례관리 인력 -기관의 총 직원 중 3명이상 사례관리팀에 배치-사례관리인력은 사례관리 경험이 3년 이상자로 배치 지역조직화 사업 -읍면동협의체 구성 운영에 대한 조력자(교육 등) 역할 -읍면동 단위의 마을 (가상적)공간을 조성 -마을공간에서 주민참여 프로그램, 서비스제공프로그램 수행 2) 경기도의 사회복지관 견인력 제도화 □ 시설재정지원 및 관리 권한에서 광역 시(市)와 광역 도(道) 간 차이 존재하므로 차별 적 전략 필요 ○ 우리나라의 지방행정체계는 광역 도와 광역 시, 그리고 기초자치단체인 시․군․구가 재 원의 형성과 시설에 대한 관리․감독 수준이 다름 - 서울특별시, 부산광역시, 대구광역시 등 광역시의 경우는 민간복지시설에 대한 재정지원이 광역 시와 관내 기초자치단체 간 내시비율에서 광역 시가 높은 비 중을 차지 - 반면, 경기도 등 광역 도는 2005년부터 사회복지시설에 대한 사무가 기초자치 단체로 이양됨에 따라 재정적 지원(내시비율)이 대부분 시․군에서 이루어짐 - 즉, 지방비의 비중과 행정적 관리책무가 광역 도와 광역 시 간에 차이가 존재 ･ 가령 경기도의 경우 시군 내 설치된 사회복지관 76개소에 경기도에서 지원하는 도비는 없음 ･ 한편 대구광역시의 경우 자치구 내 설치된 사회복지관 예산의 인건비(정규직 정원)에 대 해서는 대구광역시가 지원하며 그 외 사업비 일부와 운영비 등은 구(區)에서 지원

읍면동 복지허브화에 따른 사회복지관의 역할 진단 및 변화 모색 연구 108 □ 사회복지관이 시군에서 지역사회보장체계라는 중범위적 측면에서 공공과 제1의 협 력적 파트너가 되기 위해서는 경기도의 정책적 지원이 사회복지관에 이루어져야 함 ○ 재정지원방식 개선 모델, 중개자 모델, 기능적통합 모델 모두 경기도의 정책적 방향 이 제시되어야 시군에서 이행력을 가져올 수 있음 ○ 경기도의 견인력확보를 위해서 사회복지관 운영예산에 도비를 비율을 신규로 신설하 여 지원하므로써 경기도의 도비 매칭비율 설정 - 현재 사회복지시설 종사자 처우개선비(월5만원)를 경기도가 사회복지관에 지 원하고 있음 ･ 향후 처우개선비 지급은 점차 기본급화하는 것을 장기적 목표로 시행되고 있음으로 현 처우개선비의 기관당 총합 수준에서 사회복지관 인건비에서 도비의 비율을 유지하고 향 후 점차 확대하여 인건비성 경비에서 도비 비율을 10% 수준까지 확대하여 경기도의 견 인력 제고 필요 3) 사회복지관의 정체성 재구조화 □ 시군구와 사회복지시설은 고유목적사무에 대한 위․수탁 관계 혹은 재정적으로 보조 를 받는 관계인 ‘의존적, 준공공적’인 특성임 ○ 사회복지시설은 시설의 운영에 대한 비용을 대부분 정부의 보조금을 통해 운영됨으 로 정부재정에 의존적 ○ 또한, 사회서비스 제공을 전제로 정부의 재정적 지원을 받는 영역이나 사업에 대해서 는 “공공성 혹은 공적 사무를 대행”하는 역할임 □ 사회복지관의 업무는 그 시설의 정책대상이 “지역주민”을 대상으로 하므로 해당 지 역의 정책환경적 특성에 따라 부분적으로 재설정 필요 ○ 현재 사회복지관의 3대 기능은 사례관리, 복지서비스제공, 주민조직화 기능임 ○ 이중 사례관리기능의 경우 공공의 사무를 대행하여 수행하는 공공의 대체적(혹은 대 행자적)기능으로써 지역의 복지전달체계 여건에 맞게 구조화됨이 필요