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발간사 이번 연구는 경기도 정명(定名) 천년을 맞아 우리 경기도 지역에서 살았던 선조들은 어떤 복지를 누리며 살았는지 경기도 복지를 총괄 지원하고 있는 경기복지재단은 알고 있어야 할 것 같아서 시 작되었다. 우리가 옛 역사서를 읽는 것은 새로운 정보나 지식을 얻기 위해서가 아니라 그들이 남긴 이야기에서 우리 자신의 모습을 볼 수 있기 때문이라는 유명작가의 말처럼 우리가 경기도 복지 역 사를 연구하는 것은 그 시대의 복지 모습을 통해 현재 경기도 복지 상황을 파악하기 위해서이다. 한국의 복지 역사는 상당히 길다고 얘기를 한다. 한국의 복지 역사가 길고, 경기도라는 지명이 역사에 등장한 지가 천년이 지났다면, 당연히 경기도 복지에 대한 자료나 연구도 풍부할 것으로 생 각될 것이다. 그러나 막상 연구를 시작하니 복지에 대한 계속적인 기록이나 전문적인 연구가 없어 발전 상황을 일목요연하게 정리하기 어려웠다. 그럼에도 경기도 최초의 복지시설은 1913년 성공회고아원이라는 사실을 알아냈고, 이후 많은 복 지시설이 도민이 직면한 문제를 해결하기 위해 경기도에 설치되었다는 것을 경기도의 기록과 민간 시설이 소장하고 있는 자료 등을 통해 확인하고 정리하였다. 또한 경기도가 추진한 복지시책과 복 지를 담당한 조직도 경기도 내부 문서나 홍보 책자를 통해 정리하였다. 경기도 복지 역사를 처음으로 정리하였다는 점에서는 의미가 있으나, 그 내용이 완벽하지 않다. 자료가 충분하지 않아 기존의 자료를 취합 정리하는데 그친 것이 한 이유이고, 정부의 자료와 민간 복지기관이 가진 자료의 내용이 달라 어떤 것이 정확한 것인지를 파악하지 못하고 정부 자료를 중 심으로 정리를 한 것이 두 번째 이유이다. 후속 연구를 통해 보완이 이뤄져야 할 것으로 생각된다. 이번에 이뤄진 경기도 복지 역사 기초 연구를 토대로 시기별로, 영역별로 세분화하고 충분한 시 간과 자료를 확보하여 복지 역사 사건의 발생 시점과 시대적 상황과의 상관관계를 기록하는 그야말 로 명실상부한 경기도 복지 역사에 대한 후속 연구가 진행되길 바란다. 이번 보고서가 나올 때까지 1년 5개월 동안 고생한 경기복지재단 연구진과 외부 공동연구진, 그 리고 조언을 주신 외부 전문가들께 감사의 마음을 전한다. 2018년 9월 경기복지재단 대표 이사

요약 i 요약 □ 본 연구의 목적은 경기도 복지 역사를 정리하는 것으로 사회경제적 맥락과 복지 행정체계, 민간복지시설의 변화 등을 발전맥락과 과정을 중심으로 일목요연하게 정리하는 것임 ○ 지역의 독특한 복지체제는 어느 한 순간에 이뤄지는 것이 아니며, 기존 제도의 축적적 변화를 통해 발현되었다는 점에서 역사 연구는 지역복지이해의 필수조건 - 그러나, 본 연구는 1차 사료 발굴에만 중점을 두었으며, 시대적 배경과 공공행정체 계 변화 및 민간 시설 간 상관관계를 구체적으로 규명하지 못함 ○ 연구의 시간적 범위는 삼국시대부터 민선 5기까지이고, 시대구분은 개항기 이전, 개항기와 일제강점기, 해방이후~1994년(지방자치 재실시 전)까지, 민선 1기~5 기까지로 구분하고 - 지리적 범위는 현재 경기도의 행정구역을 기반으로 정부에 의한 복지와 민간에서 이 뤄진 공동체적 복지를 구분하여 기술 - 민간은 정부기관이 아닌 시설이나 기관 및 개인의 자발적 활동을 포함하며, 본 연구 는 주로 사회복지시설에 초점을 맞춰 기술함 □ 개항기를 기점으로 서구식 복지시설이 급속하게 설치되기 시작하였고, 1913년 경 기도에 최초의 사회복지시설인 ‘성공회고아원’이 설치되어 경기도복지백년이 시작 ○ 우리나라 최초의 국왕에 의한 구제사업은 온조(溫祚) 33년(서기 15년)에 큰 가뭄 이 들고 도둑이 많아져 왕이 불쌍히 여겨 위로하고 도왔다는 구휼의 기록이 있으 며, 이후 진휼(賑恤), 진대(賑貸), 견면(蠲免), 구료(救療) 등의 제도가 고려시대, 조선시대로 지속됨 - 민간에서는 계, 향약, 두레와 같은 자조모임을 통해 상호부조 하는 전통이 이어져왔음 ○ 개항 이후 서양 선교사들에 의한 시설수용형태의 복지시설이 등장하였고, 공공복 지제도는 서구의 제도와 만나 폐지되거나 새롭게 개편되는 등 전통과 서구식 복 지제도가 혼재된 시기임

경기도 복지 백년 기초 연구 ii 시기 시대적 배경 공공복지 및 행정체계 민간복지 개항기 이전 (~1876년 이전) ･가장을 중심으로 한 가족들 의 상호책임 ･강력한 통치체제가 확립된 통일삼국시대 이후 시혜자 의 일방적인 자선사업에서 시작 ･15년 온조 33년 최초의 구휼 ･194년 고국천왕 16년 진대 ･196년 신라 내해왕 3년 견면 ･988년 고려성종 7년 재면법 제정 ･1036년 고려 정종 2년 동서대비원 설치 ･경기도 복지행정은 지방관이 담당 ･계, 향약, 두레, 품앗이 등을 실시 ･1854 영해회(우리나라 최초 민간 시설) 설치 개항기~일제 강점기 전 (1876~1910) ･1876 강화도 조약 ･1882 임오군란 ･1884 갑신정변 ･1894 갑오개혁(1차~3차) ･1897 대한제국 ･1905 을사늑약 ･1882 할인서외 혜민서 폐지 ･1895 광혜원설립(최초의 서양식 국 립의료기관) ･1894 진휼청 폐지, 혜민원신설 ･1895 환곡을 사환(社還)으로 전환 하여 내부(內部)로 이관 ･1904 혜민원 폐지 ･1905 대한국적십자사 설립 ･1907 대한의원설립(대한국적십자 사 흡수) ･1909 자혜의원을 각 道에 설치 ･1885 천주교고아원(서울) ･1895 성피터고아원(서울)(이후 수 원으로 옮김) ･1895 인천천주당부속고아원(인천) ･1897 불구아동의 집(서울) ･1899 고아원(서울)호주장로교신부 ･1900 고아원(서울)영국복음교 ･1903 맹인여학교(평양) ･1904 맹인남학교(평양) ･1905 경성고아원(서울) ･1906 고아원(서울)(유세준) ･1908 기아수용소(서울) 자혜부인회(서울) 자선부인회(서울) 구읍고아원(평안도) <표 1> 개항기 전후의 공공 및 민간복지 요약 □ 1910년 한일합방으로 사회복지는 식민지 통치에 필요한 최소한에 그쳤고, 개항 기 이후 확산된 서구식 복지시설이 경기도에도 설치, ‘경기도 복지백년’의 시발 점이 됨 ○ 조선총독부의 행정체계 개편에 따라 근대적 공공복지행정의 초기 형태가 등장하 였으나, 복지정책은 최소한에 그쳤고, 민간에 의한 복지시설이 아동 외 양로시설 등 양적으로 증가 ○ 1913년 수원에 성공회 고아원이 처음으로 설치되었고, 1927년 이천에 선린회를 설치하여 빈민구호 사업을 진행 - 일제강점기 말기인 1936년 서울에 있던 경성보육원을 안양으로 이전, 안양기독보육 으로 명칭을 변경하고, 1944년 부랑아동시설인 선감원을 안산 선감도에 설치

요약 iii 시기 중앙정부 복지행정조직 경기도 복지행정조직 민간복지 일제강점기 (1910~1945) 뾞 뾞 ･1910 경기도 내무국 지방과 에서 복지행정 담당 ･1910 수원 자혜의원 설립 ･1913 조선총독부지방관제에 따라 2부 36군 492면 ･1915 내부부와 재무부를 제1 부와 제2부로 변경 ･1921 중앙직제를 변경(내무 국 제1과→내부국 지방과, 내 무국 제2과→내무국 사회과) 하고 전국에 사회과를 설치 하도록 함에 따라 경기도도 이 시기에 사회과가 설치되 었을 것으로 판단 ･1930 3부 20군 체제로 변경 ･1913 성공회고아원(수원) ･1918 구세군 육아홈(고양) ･1919 경성보육원(서울, 오긍선) ･1920 천주교양로원(1958년 부 천으로 이전‘성가요양원’) ･ 1921 조선사회사업연구회 (1929년 조선사회사업협회로 명칭 변경) ･1921 태화여자관 설립(서울) ･1923 조선아동협회 설립(서울) ･1927 선린회(이천, 심규택) ･1929 입정학원(고양, 上田惠亮) ･1935 경성자혜회(서울)(1973년 의정부시로 이전 ‘효담양로원’, ’96년 포천시로 이전) ･1936 안양기독보육원(안양, 경성보육원 명칭변경, 오긍선) ･1937 향린원(고양, 방수원) ･1941 선감학원(경기도사회사 업협회) <표 2> 일제강점기 공공 및 민간복지 요약 □ 해방 후~1950년대는 해방과 한국전쟁 등으로 혼란기였으며, 긴급구호에 급급 하였고, 외국 원조에 기반한 다수의 민간복지시설이 공공복지를 대체함 ○ 미군정 시기 사회보장의 대상은 해외 귀환동포에 대한 긴급보호와 일제시대 조 선 구호령에 의한 일반구호에 머물렀고, 1950년대는 전쟁으로 인한 국가재정 파 탄으로 국가차원에서 사회복지정책을 독자적으로 추진하는데 한계가 있었고, 미 군정의 구호물품을 배분하는 일과 전쟁 구호사업이 주요 사업 ○ 민간복지는 혼란기에 늘어난 부랑인(나환자 등)을 보호하는 시설이 설치되고, 한 국 전쟁 이후 외원기관의 활동이 본격화되었고, 행정당국의 사회복지시설에 대한 인가제가 실시되면서 1960년대까지 민간시설이 공공복지의 부족한 역량을 대체 ○ 해방과 한국전쟁을 통해 결식아와 전쟁고아가 양산되던 이 시기에 민간인이 설 립․운영한 아동복지 시설중심의 아동복지사업이 매우 활발히 펼쳐졌고, 이로 인 해 1970년대 전까지 경기도 아동복지의 역사가 곧 경기도 민간복지의 역사가 될 정도였음

경기도 복지 백년 기초 연구 iv 시기 중앙정부 정책 및 행정조직 경기도 복지정책 및 행정체계 민간복지 미군정기 (1945~1948) ･해방 후 해외귀환동포 증가 등 사회정치적 혼란 ･1945 후생국 설치 ･1947 보건후생부로 승격 ･1948.7 사회부로 변경(보건, 후생, 노동, 주택 및 부녀담당) ･1946 중앙집권제에 의한 도제(道制) 실시(경성부는 서울특별시로 분리, 도지사 구자옥) ･1946 문교국 사회교육과(복지), 보 건후생국(보건행정) 설치 ･1946 기독보육원(안양기독보육원 후신) ･1946 평화보육원(안양 비산동) 대한민국 정부수립~ 1950년대 ･1948 대한민국 정부수립 ･1949 사회부 보건국을 보건 부로 승격 ･1948 지방자치법 제정 ･1950 한국전쟁 ･1955 보건사회부(사회부+보 건부) ･1949 3시 21군 10읍 228면 ･1950 문교사회국(사회과, 보건과) ･1952 문교사회국장을 수반으로 한 ‘경기구조대’편성(난민응급구호) ･1952 시·읍·면의원 선거 ･1954 2시 19군 8읍 194면으로 축소 ･1956 첫 도의회 선거 실시 ･1949 안양보육원(안양 석수동) ･1951 동광원(수원) ･1951 감천장(수원) ･1951 육영원(수원, 78년 성혜원으 로 명칭변경) ･1952 경동원(수원) ･1952 삼육아동불구원(광주) ･1954 (사)한국사회사업연합회(95년 아동복지시설연합회로 변경) ･1958 가없이 좋은곳(파주) <표 3> 미군정기~1950년대 공공 및 민간복지 요약 □ 1960년대에는 대규모 사회복지입법을 통해 근대적인 사회보장제도를 확립함과 동시에 사회복지정책의 기초를 정립하였고, 경제개발이 본격적으로 추진되면서 1970년대는 도시화·산업화에 따른 사회문제를 해결하는데 집중하였고, 민간차 원에서도 지역복지의 개념이 등장하기 시작 ○ 1960년대 절대빈곤 속에서 생활보호법부터 국민의 기본생활을 보장하는 사회보 장에 관한 법까지 대규모 사회복지 입법이 이뤄졌고, 경제개발이 본격적으로 추 진되면서 서울과 인접한 경기도에 많은 공장이 입지하면서 농촌인구의 유입 및 유동인구의 증가로 구호대상자가 증가 - 경기도 조직이 확대 개편되면서 복지행정 조직도 문교사회국에서 1961년 보건사회 국으로 전환, 복지와 보건의 통합 및 전문성을 제고 - 외원기관의 역할이 점차 축소되고 한국인이 운영하는 민간복지 기관으로 전환되는 시기로 경기도의 경우 약 100여개의 시설이 민간복지를 제공 ○ 1970년대 도시화·산업화에 따른 도시빈곤의 문제와 핵가족이 늘면서 노인돌봄의 문제가 사회적으로 이슈가 되었고, 이를 해결하기 위한 민간복지활동이 본격적으 로 시작되었고, 복지행정조직도 보건사회국 중심으로 유지

요약 v - 민간복지시설은 1960년대에 비해 크게 증가하지는 않았으나 서울지역 재개발로 인 한 철거민이 경기도로 이주해오면서 지역복지사업이 본격적으로 시작 시기 중앙정부 정책 및 행정조직 경기도 복지정책 및 행정체계 민간복지 1960년대 ･1960 공무원연금법 ･1961 생활보호법, 원호법, 아 동복리법, 미성년자보호법, 고아입양특례법 ･1962 재해구호법, 사회보장 제도심의위원회 설치 ･1963 사회보장에 관한 법률, 군인연금법, 산업재해보상 보험법, 의료보험법 ･1967 학교보건법 ･1967 보건사회부 조직개편 (6국22과→1청5국21과) ･1961 보건사회국 설치(사회과, 방 역과, 의무과) ･1965 보건사회국(사회과, 보건과, 의약과로 개편) ･1966 보건사회국(부녀과 신설) ･1967.7 경기도북부출장소 설치(총 무과 내 사회계와 보건계 배치) ･1967.12. 경기도청 수원으로 이전 ･1969 보건사회국(부녀과를 부녀아 동과로 개칭) ･1969 북부출장소 총무과(보건사회 계, 부녀계로 변경) ･1960 일산원(현 일산복지타운, 고양) ･1960 운보원(포천) ･1961 성가요양원(부천) ･1963 홀트일산요양원(고양) ･1965 영락경로원(하남) ･1967 이천사회복지관(경기도 최초 의 사회복지관이나 현존하지 않음) 1970년대 ･1970 사회복지사업법(사회 복지법인 설립 가능, 정부보 조 근거 마련) ･1975 보건사회부 조직개편(1 청8국2관리실28과 12담당 관으로 확대) ･1970 여성회관 설치 경기도립 이천병원, 안성병원설치 ･1972 보건사회국(사회과, 보건과, 부녀아동과로 축소) ･1975 도립의정부병원 설치 ･1970 희망의마을(고양) 에바다마을(평택) 한국보육원(양주) ･1974 성남사회복지관(현존하는 가장 오래된 복지관) ･1976 혜림원(부천) ･1977 복음자리마을(시흥) ･1978 명휘원(광명으로 이전) ･1979 성심원 <표 4> 1960~1970년대 공공 및 민간복지 요약 □ 1980년대는 노인, 장애인 등 특수복지수요를 충족시키는 관련 법이 제정되었고, 90년대 들어 민주주의의 공고화를 바탕으로 복지국가의 기본적 틀을 만들기 시작하였으나, 경기도는 중앙정책에 종속되어 독자적인 복지제공자로서의 역할 은 여전히 미비 ○ 경기도 복지행정조직은 사회분야에 환경분야를 포함시켜 보사환경국으로 변경하 고, 가정복지국을 설치하여 노인복지계를 포함하였으나 4년만에 폐지하는 등 복 지행정조직의 전문성은 답보상태 ○ 지역사회 중심의 사회복지 활동이 본격화되면서, 경기도에 사회복지관과 노인복 지관 같은 이용시설 설치가 증가하기 시작

경기도 복지 백년 기초 연구 vi 시기 중앙정부 정책 및 행정조직 경기도 복지정책 및 행정체계 민간복지 1980년대 ･1981 노인복지법 심신장애자복지법 ･1986 국립재활원 개원 최저임금법 ･1987 장애인등록 시범사업 영세민밀집지역에 사회복지전문요원 배치 ･1988 국민연금제도 실시 의료보험 전국민 확대 최저임금 시행 ･1989 장애인복지법으로 개 정(심신장애자복지법) ･1989 영구임대아파트 25만 호 건설 계획 및 저소득 100세대 이상의 영구임대 아파트 건립 시 사회복지관 의무설치 규정 ･1980 보건사회국(환경위생과를 신 설하여, 사회과, 보건과, 부녀아동 과 등 4개 과로 구성) ･1985 보건사회국(부녀아동과를 부 녀청소년과로 명칭변경) ･1988 가정복지국 신설(가정복지과, 부녀복지과, 청소년과 / 가정복지 과에 노인복지팀 설치) ･1989 보건사회국(사회과, 방역과, 위 생과, 환경보호담당관으로 구성되어 복지관련 부서는 1개과에 불과) ･1989 북부출장소(보건사회과신설, 가정복지과 등 2개 과 유지) ･1983 사회복지사업법 개정으로 사 회복지관 운영 및 보조금 지원 근거 마련 ･1983 경기도장애인재활협회 설립 ･1986 상동종합사회복지관(부천) 연무사회복지관(수원) ･1987 비산종합사회복지관(안양) ･1988 구리종합사회복지관(구리) ･1967 이천사회복지관(경기도 최초 의 사회복지관이나 현존하지 않음) 1994년까지 (1990~1994) ･1990 장애인고용촉진법 ･1991 영유아보육법 ･1994 보건사회부를 보건복 지부로 개편 ･1991 보사환경국으로 명칭 변경(사 회과, 방역과, 위생과, 환경보호과 등 유지) ･1992 보사환경국 6개 과로 확대(사 회과, 노정담당관, 방역과, 위생과, 환경관리과, 환경지도과) ･1993 가정복지국 가정복지과 내 노 인복지계를 폐지 ･1994 보사환경국의 노정담당관를 지역경제국으로 이관하여 5과 체 제로 축소 ･1994 북부출장소 보건사회과를 보 사환경과로 명칭 변경 ･1990 부천종합사회복지관(부천) ･1991 하안종합사회복지관(광명, 경 기도 최초 영구임대단지 내 복지관) ･1991 부천장애인복지관(부천/경기 도 최초의 장애인복지관) ･1992 경기도사회복지관협회 창립 ･1994 중부노인복지관(부천, 경기 도 최초노인복지관으로 현재 오정 노인복지관으로 명칭변경) <표 5> 1980~1994년까지 공공 및 민간복지 요약 □ 지방자치의 재실시를 계기로 복지에 대한 도민의 수요를 반영할 계기가 마련되 었고, 전국 복지 모델이 된 사업을 진행하는 등 민선이 높아질수록 경기도 특성 을 반영한 독자사업을 추진하였고, 민간복지시설도 급성장함 ○ 민선 1기는 “안전과 쾌적”을 정책목표로 한 환경의 한 부문에 포함되어 독립적인 정책영역을 확보하지 못하는 등 중앙정부 주도의 복지정책 추진의 관성을 벗어 나지 못함

요약 vii - 복지시설이 급속하게 증가하였는데, 대부분 보육시설로 영유아보육법(1991) 이후 어 린집설치가 신고제로 전환되면서 증가를 견인 ○ 민선 2기는 외환위기로 사회안전망의 취약성이 드러나자 사회적 약자에 대한 관 심을 기울이고, 5대 도정 방침 중 하나(삶의 질 향상)로 사회복지 분야를 포함하 는 등 복지에 대한 관심이 상대적으로 확대됨 - 사회복지사업법 개정으로 사회복지시설에 대한 평가를 실시하는 등 급증하는 시설 의 질관리 노력이 추진됨 ○ 민선 3기는 경기도는 복지대상을 선택권을 가진 수요자로 보고 복지서비스 질 향상을 도모하고, “더불어 사는 복지사회 건설’을 위한 5개 시책 및 24개 사업을 제시하여 이전 시기보다 구체화된 복지비전을 수립하였으며, 시설확충에도 초점 을 맞춰 정책을 추진 - 미신고 개인운영시설에 대한 운영비를 보조하는 등 체계적인 관리를 도모하였고, 탈 시설화 이슈가 촉발되면서 지역사회재활시설 등 장애인의 권익보호를 위해 다양한 형태의 시설을 양적으로 확대 ○ 민선 4기는 미국발 금융위기로 실직 등 위기상황에 처한 가구가 급속하게 증가 하면서 이들을 지원하기 위해 무한돌봄사업과 무한돌봄센터를 설치 - 2008년 노인장기요양보험제도 도입으로 관련시설이 급속하게 증가하면서 경기도 시설 수 증가를 견인하였고, 무한돌봄센터의 현장 수행기관인 네트워크팀을 사회복 지관에서 위탁받으면서 민관협력 ○ 민선 5기는 복지에 대한 국민적 인식이 높아지면서 복지재정이 증가하여 재정압 박요인으로 작용하였으나, 위기가정에 대한 사례관리를 민간전문가가 담당하면 서 복지 분야 민관협력의 전국적 모델이 됨 - 위기가정에 대한 사례관리사업을 경기도가 추진하면서 지역의 사회복지관을 네트워 크팀으로 선정하면서 민간 중심의 서비스전달체계의 중추적인 역할을 수행하였고, 복지시설도 지역사회활동을 지원하는 방식으로 확대

경기도 복지 백년 기초 연구 viii 시기 중앙정부 정책 및 행정조직 경기도 복지정책 및 행정체계 민간복지 민선 1기 (1995.7~1998.6) ･1995.7 실업보험 도입 농어민연금제도 도입 개인연금제도 도입 ･1995.12 사회보장기본법 제정 ･1996 고용보험법으로 개정 ･1997 사회복지공동모금법 ･1998. 5 노인복지법 개정(노 인복지시설 유형 재범주화) ･1995 정무부지사 직제 신설 ･1995 북부출장소 보사환경과를 환 경관리과로 개칭(사회복지계와 보 건위생계를 복지위생계로 통합하 여 복지담당조직 최소화) ･1996 보건복지국 신설(보사환경국 의 복지보건업무와 가정복지국 통 합, 사회복지과, 보건과,위생과, 부 녀복지과 4개 과 설치) ･1998 북부출장소 환경복지국 설치 (맑은물보전과, 사회복지과, 보건 위생과 등 3개 과 설치) ･1995 보육시설 확충 3개년 계획에 따라 어린이집이 급속하게 증가 ･사회복지시설이 8천5백개에 달했 으나 대부분 경로당과 어린이집 ･1997 사회복지관은 29개소 민선 2기 (1998.7~2002.6) ･1998.7 경로연금 지급(2~6 만원) ･1999 4대 사회보험통합추진 기획단 ･2000 국민기초생활보장법 ･1998 여성정책국 신설(전국 최초/ 보건복지국은 사회복지과, 보건과, 위생과 등 3개 과로 축소) ･2000 제2청사 설치(북부청사 전환), 행정2부지사 체제 출범, 제2청사 문화복지국 설치 ･2000 여성발전조례 제정, 여성발 전기금 100억 조성 등 이 시기에 노인복지기금과 장애인복지기금이 각각 100억씩 조성됨 ･2000 보건복지국에 장애인복지과 신설(노인복지는 여성정책국 가정 복지과에서 담당) ･1998 사회복지관을 대상으로 시설 평가를 처음으로 실시 ･1999 안산시장애인복지관(안산) ･1999 군포시장애인복지관(군포) ･2000 구리시장애인복지관(구리) ･2000 광명장애인종합복지관(광명) 민선 3기 (2002.7~2006.6) ･2005 희망한국 21 복지 선포 ･2005 67개 복지사업을 지 방으로 이양, 분권교부세 신설 ･2005 저출산고령사회기본법, 저출산고령사회위원회 설치 ･2005 긴급복지지원법 ･2006 사회적기업지원법 기초노령연금법 ･2004 경기도 We Start 사업 추진 ･2004 보건복지국 장애인복지과를 노인장애인복지과로 명칭 변경 ･2005 노인복지과 신설, 기존 노인장 애인복지과는 장애인복지과로 변경 ･2005 본청의 여성정책국을 가족여 성정책국으로 변경, 2청의 여성국 은 가정여성정책실로 변경 ･2006 본청 가족여성정책국의 보육청 소년과를 보육정책과와 청소년과로 분리하여 증가하는 보육시설을 관리 ･2004 경기광역자활지원센터 설립 부천종합사회복지관(부천) 민선 4기 (2006.7~2010.6) ･2007 장애인차별금지법 ･2008 노인장기요양보험법 ･2008 중증장애인생산품 우 선구매 특별법 ･2006 복지건강국 설치(기존 보건 복지국 명칭 변경), 2청의 환경보건 국 내 보건위생과는 문화복지국으 로 이체하여 보건과 복지업무총괄 ･2007 경기복지재단 설립 ･2008 무한돌봄사업 추진 ･2009 이천시장애인종합복지관(이천) ･2010 여주시장애인복지관(여주) ･민선 4기 노인복지관 44개소. 장 애인복지관 20개소, 종합사회복 지관 56개소 등 복지시설이 급격 하게 증가하여 2만개를 넘음 <표 6> 복지자치시기(1995~2014) 공공 및 민간복지 요약

경기도 복지 백년 기초 연구 xii 표 차례 <표 Ⅰ-1> 경기도 복지 1세대 현장 전문가 자문위원 ···································································· 10 <표 Ⅱ-1> 개항기 이전의 복지제도 ····························································································· 17 <표 Ⅲ-1> 대전회통의 복지관련 법조문 ······················································································· 35 <표 Ⅲ-2> 조선말기 공공복지와 관련한 변화 ··············································································· 41 <표 Ⅲ-3> 혜민원과 혜민사의 제도 ····························································································· 46 <표 Ⅲ-4> 대한제국기 공공복지와 관련한 변화 ··········································································· 48 <표 Ⅲ-5> 한말-광무개혁기 경기도의 행정구역 변천 ································································ 52 <표 Ⅲ-6> 선교사의 민간복지시설 ······························································································· 53 <표 Ⅲ-7> 평양양로원 개요 ········································································································ 55 <표 Ⅲ-8> 한국인이 설립한 민간복지시설 ·················································································· 56 <표 Ⅲ-9> 무단통치기 한국인이 운영한 민간복지시설 ······························································· 60 <표 Ⅲ-10> 무단통치기 서양선교사가 운영한 민간복지시설 ······················································· 62 <표 Ⅲ-11> 문화정치기 이재민 구호 총액 ···················································································· 63 <표 Ⅲ-12> 경기도본청 지방비 세출예산 내역 표(1931년 소화7년도) ··········································· 63 <표 Ⅲ-13> 문화정치기 한국인이 운영한 민간복지시설 ······························································ 65 <표 Ⅲ-14> 문화정치기 서양선교사가 설립한 민간복지시설 ························································· 67 <표 Ⅲ-15> 조선구호령의 내용 ··································································································· 70 <표 Ⅲ-16> 강점기 말기 민간복지시설 ························································································· 70 <표 Ⅲ-17> 경기도 인구 동향(경성 포함) ····················································································· 72 <표 Ⅲ-18> 경기도 부군별 인구 수(경성부 제외) ········································································· 73 <표 Ⅲ-19> 경기도 자혜병원 환자 진료성적표(1911) ··································································· 74 <표 Ⅳ-1> 경기도 연도별 피난민 세대 및 인구 현황 ··································································· 87 <표 Ⅳ-2> 1950년대 전국 및 경기도의 노인양로시설 수 및 입소자 수 ······································ 90 <표 Ⅳ-3> 1950년대 경기도 사회복지법인 현황 ········································································· 90 <표 Ⅳ-4> 경기도 인구 및 가구 구성(1960~1980) ····································································· 94 <표 Ⅳ-5> 1960년대 경기도 요구호 대상자(1963~1966) ···························································· 95 <표 Ⅳ-6> 1960년대 경기도 요구호 대상자(1966~1969) ···························································· 96 <표 Ⅳ-7> 1960년대 도내 후생시설 현황 ····················································································· 99 <표 Ⅳ-8> 1960년대 경기도 사회복지법인 현황 ········································································ 101 <표 Ⅳ-9> 1970년대 경기도 요구호 대상자(1970~1972) ··························································· 102 <표 Ⅳ-10> 전국 및 경기도 노인복지시설 수(1950년대~1980년대) ·········································· 103 <표 Ⅳ-11> 경기도 연도별 일반 및 특별회계예산(1960~1981) ···················································· 104

목차 xiii <표 Ⅳ-12> 경기도 공무원 증가 추이 ························································································· 107 <표 Ⅳ-13> 1970년대 도내 후생시설 현황 ·················································································· 108 <표 Ⅳ-14> 전국, 경기도, 서울시의 후생복지시설 ······································································ 109 <표 Ⅳ-15> 노인복지시설 유형별 설치 개소 수 ········································································· 112 <표 Ⅳ-16> 생활보호대상자 현황(1981~1993) ············································································ 115 <표 Ⅳ-17> 사회복지시설 현황(1981~1993) ················································································ 120 <표 Ⅳ-18> 경기도 내 사회복지시설*) 현황(1994) ····································································· 121 <표 Ⅴ-1> 경기도 내 사회복지시설 현황*)(1997) ······································································· 128 <표 Ⅴ-2> 국민의 정부 출범 이전과 이후 5년 4대 보험 정책 변화 ········································· 130 <표 Ⅴ-3> 생활보호법과 국민기초생활보장법 비교 ···································································· 130 <표 Ⅴ-4> 경기도 내 사회복지시설*) 현황(2001) ······································································ 137 <표 Ⅴ-5> 가구원 수별 긴급 생계급여액(원/월) ······································································· 140 <표 Ⅴ-6> 민선 3기 개인운영시설 현황 ··················································································· 144 <표 Ⅴ-7> 경기도 내 사회복지시설 현황(2005) ········································································ 144 <표 Ⅴ-8> 민선 4기 저소득층 규모(2008) ·················································································· 148 <표 Ⅴ-9> 경기도 무한돌봄사업 개요 ······················································································· 149 <표 Ⅴ-10> 민선 4기 장애인지역사회재활시설 변화 ··································································· 152 <표 Ⅴ-11> 민선 4기 장애인 직업재활시설 현황 ········································································· 152 <표 Ⅴ-12> 경기도 장기요양보험기관(시설입소기관) 현황(2010.11월말 기준) ······························ 153 <표 Ⅴ-13> 경기도 재가노인복지시설 현황 ················································································· 153 <표 Ⅴ-14> 경기도내 사회복지시설 현황(2009) ········································································ 159 <표 Ⅴ-15> 장애인자립생활센터 및 예산 증가 현황 ·································································· 166 <표 Ⅴ-16> 경기도내 사회복지시설 현황*)(2013) ········································································ 167 <표 Ⅵ-1> 개항기 전후의 공공 및 민간복지 요약 ······································································· 174 <표 Ⅵ-2> 일제강점기 공공 및 민간복지 요약 ············································································ 175 <표 Ⅵ-3> 미군정기~1950년대 공공 및 민간복지 요약 ······························································ 176 <표 Ⅵ-4> 1960~1970년대 공공 및 민간복지 요약 ···································································· 177 <표 Ⅵ-5> 1980~1994년까지 공공 및 민간복지 요약 ································································· 178 <표 Ⅵ-6> 복지자치시기(1995~2014) 공공 및 민간복지 요약 ···················································· 180

경기도 복지 백년 기초 연구 xiv 그림 차례 <그림 Ⅲ-1> 평양양로원 설립 기사 ···························································································· 55 <그림 Ⅲ-2> 무단통치기의 공공복지전달체계 변화 ···································································· 58 <그림 Ⅲ-3> 문화정치기 공공복지행정체계 변화 ········································································ 62 <그림 Ⅲ-4> 성가요양원(부천소재)의 현재 모습 ········································································· 68 <그림 Ⅲ-5> 강점기 말기 공공복지행정체계 변화 ······································································ 69 <그림 Ⅲ-6> 서울 태평로에 있던 경기도청사 ············································································· 72 <그림 Ⅲ-7> 경기도 수원시 성공회고아원 최초 모습 ································································· 75 <그림 Ⅲ-8> 경기도 수원시 성공회 고아원 전경(1926년 5월) ···················································· 75 <그림 Ⅲ-9> 1960년대 “기독보육원(현 좋은집)” 모습 ··································································· 77 <그림 Ⅳ-1> 해방 후 ~ 1950년대 중앙정부 복지조직 변천 ······················································ 81 <그림 Ⅳ-2> 경기도 기구표 ········································································································· 86 <그림 Ⅳ-3> 감천장 설립 당시, 1960년대, 그리고 최근 모습(좌로부터) ····································· 89 <그림 Ⅳ-4> 1961년 경기도 기구표 ···························································································· 97 <그림 Ⅳ-5> 성가요양원의 현재 모습 ························································································ 99 <그림 Ⅳ-6> 영락경로원에 대한 신문보도 ·················································································· 100 <그림 Ⅳ-7> 핵가족으로 인한 노인문제 신문보도(경향신문, 1970.11.9) ····································· 103 <그림 Ⅳ-8> 노인복지법의 필요성에 대한 신문보도(경향신문, 1972.12.29) ······························· 103 <그림 Ⅳ-9> 하안종합사회복지관 전경 ······················································································ 119 <그림 Ⅳ-10> 1990년대 경기도 사회복지관 연도별 설립 추이(누적 숫자) ··································· 119 <그림 Ⅴ-1> 민선 2기 노인정책 신문기사 ················································································· 132 <그림 Ⅴ-2> 민선 2기 장애인정책 신문기사 ············································································· 133 <그림 Ⅴ-3> 민선 4기 경기도 복지정책 방향 ··········································································· 148 <그림 Ⅴ-4> 경기도 31개 시군의 무한돌봄네트워크팀 설치 현황(2015.10) ································· 150 <그림 Ⅴ-5> 민선 4기 초반기 복지 담당 조직(본청, 2007.2) ·················································· 155 <그림 Ⅴ-6> 민선 4기 복지담당부서 직제 (2010.2) ·································································· 156 <그림 Ⅴ-7> 민선 4기 제2청 복지담당조직(2010.2) ·································································· 156 <그림 Ⅴ-8> 2000년대 사회복지관 설립 현황 ············································································ 157 <그림 Ⅴ-9> 전체 예산 대비 복지예산 비중 변화 ··································································· 161 <그림 Ⅴ-10> 경기도 복지예산 증가 및 지방세 증가 추이(2004~2013) ···································· 161 <그림 Ⅴ-11> 경기도 고용복지+센터 설치 현황(2016.4) ···························································· 163

경기도 복지 백년 기초 연구 4 ○ 경기(京畿)라는 말이 뜻 하듯이 경기지방은 개경을 중심으로 하는 고려왕도의 주 변지역에서 신국도(新國都) 한양(漢陽)을 중심으로 하는 조선 왕도의 주변지역으 로 확립되었고(경기도 조직변천사, p. 24), 오늘날에는 대한민국 수도인 서울특 별시를 동서남북으로 옹위하면서 광역의 수도권을 형성하는 등 천년 동안 문물 의 중심지로 이어짐(경기도사 제2권, 1982 : 848) ○ 이 같은 유구한 역사를 기념하기 위해 경기도는 천년을 상징하는 엠블럼 및 슬로건 을 제작하였고, 수원 옛 수원농생대 부지에 만들어진 경기상상캠퍼스 내 유휴공간 에 3천㎡ 규모의 경기천년기록관을 조성하는 등 각종 기념문화사업을 추진 □ 경기 천년의 역사에 비해 복지에 대한 기록이나 발전과정을 일목요연하게 정리 한 전문적인 연구는 없는 상황 ○ 경기도는 천년이라는 오랜 문화와 역사를 가지고 있고, 훌륭한 복지 유업과 교훈 들도 매우 풍부할 것이라 생각되지만, 계속적인 기록이나 전문적인 연구가 없어 발전 상황을 일목요연하게 기술하기에는 상당한 어려움이 있음 - 그나마 서울은 5백년 이상 首都로서의 위상을 가지며 모든 역사의 중심에 있었기에 상대적으로 축적된 자료가 많고 대한민국 복지역사를 서울의 복지역사로 등치해서 정리할 수 있는 상황이나 경기도는 그렇지 않은 상황 ○ 경기도가 자체적으로 복지사업을 추진하기 시작한 시기가 언제인지, 경기도에 복 지시설이 많이 설치된 배경 등 경기도 복지의 발전 맥락을 정리한 자료는 없음 - 우리나라 최초의 사회복지관은 태화복지관으로 알려져 있으나 경기도 최초의 사회 복지관은 제대로 알지 못하며, - 복지전담 조직도 중앙정부는 총독부 등의 기록을 통해 내무부 지방국 사회과로 알려 져 있으나, 경기도의 경우 내무부에 사회과가 설치되었는지, 설치되었다면 언제 설 치되어 어떤 활동을 했는지 기록을 찾기 어려움 □ 우리나라의 복지는 가장을 중심으로 한 가족들의 상호책임이나 군주의 시혜 정 도가 고작이어서 공공복지역사를 정리한 자료는 더더욱 부족한 상황

Ⅰ. 연구 개요 5 ○ ‘복지’라는 개념의 용어가 일반적으로 사용되기 시작한 것은 1980년대 이나 사회 복지관련 업무가 공식적인 조직을 통해 이뤄지기 시작한 것은 한일합방 이후 - 한일합방 당시 사회복지업무는 총독부 내무부 지방국 지방과에서 구휼과 자선사업 을 담당해오다가 1921년 조선총독부 내무국에 사회과를 신설하고 각 道에 사회과를 신설하여 사회복지사업의 지도와 통제 역할 수행 - 1944년 조선구호령을 제정 공포하였는데 이는 1929년 일본의 ‘구호법’에 근거한 것 으로 근대적 구호행정체계를 수립하는 법적 근거가 됨 ○ 한국사회복지협의회 등 민간차원에서 사회복지역사를 기록하고, 복지정체성을 찾기 위한 노력은 있었으나 가시적 성과는 미흡 - 한국사회복지협의회는 대한민국 사회복지의 100년 역사를 한 눈에 살펴볼 수 있는 ‘사회복지역사박물관’을 건립하기로 2008년부터 연구용역, 학술심포지움 등을 진행하였으나, 현재까지 답보상태 - 인천사회복지협의회는 협의회 30주년 기념사업으로 온라인 인천사회복지역사박 물관을 운영하고 있으나 민간 사회복지법인 및 시설 중심으로 소개하고 있어 공 공복지역사를 확인하기는 어려운 상황 - 서울시사회복지협의회도 사회복지 역사 백년을 기념하는 서울시사회복지 역사박 물관 건립을 위해 2017년부터 조사를 시작 □ 현재 경기도 복지의 현상과 발전과제를 이해하기 위해 역사적 전개에 관한 이해 가 필수이나, 경기도 복지 역사에 대한 연구는 전무한 실정 ○ 역사 속에서 나타난 독특한 양상들이 현재의 모습을 규정하고 있다고 볼 때, 현 재 우리 복지의 현상과 발전과제를 이해하기 위해서는 역사적 전개에 관한 이해 가 필수적으로 선행되어야 할 것 ○ 특히, 지역의 독특한 복지체제는 어느 한 순간에 이뤄지는 것이 아니며, 기존 제 도의 축적적 변화를 통해 발현되었다는 점에서 역사 연구는 지역복지이해의 필 수조건임에도 경기도 복지를 연구한 자료는 전무한 상황

경기도 복지 백년 기초 연구 6 □ 경기도 복지의 전개 과정과 특징을 정리하여 현재 경기도 복지의 근원(根源)을 찾고 향후 복지의 방향 설정에 대한 함의를 제시하고자 함 ○ 전통적인 것에서 벗어나 서구 복지제도와의 융합을 거치는 역사과정을 정리하여 경기도의 고유한 복지 특징을 이해하고, ○ 전통적인 복지 변화를 살펴봄으로써 어느 시대 어느 사회의 어떠한 상황 속에서 발전되어 왔는지를 복지 관련자를 포함한 모든 경기도민이 알 수 있도록 하여 ○ 현재의 경기도 복지에 대한 평가는 물론 미래지향적 복지 방향을 설정할 수 있게 함으로써 경기도민이라는 자긍심과 정주의식을 제고하고자 함 2) 연구 목적 및 내용 □ 본 연구의 목적은 경기도 복지 역사를 정리하고, 이를 토대로 지역복지의 형성 과 특징 등 발전 맥락을 찾아내는 것임 ○ 경기도 복지 역사 연구를 위해 시대구분이 우선되어야 하는데, 본 연구는 개항기 전까지(~1876년) - 개항기와 일제강점기(1876년~1945년) - 미군정기부터 민선 전까지(1946년~1994년) - 민선(1995년~2014년)시기로 구분 - 역사연구에서 시대구분은 단순히 역사를 체계화하는 것 이상으로 현재와 미래의 역 사에 대한 올바른 전망을 하여야 하므로 역사연구의 기초 작업임(김호일, 2004: 3)2) ･ 초기 사회복지역사연구는 대부분 단계론적 구성3)을 취하고 있는데, 이는 서구사회복지 역사 연구의 영향이라고 할 수 있으나, 한국 사회복지의 역사가 짧아 이 같은 방식은 적절 하지 않고, 사회복지제도 도입의 원인으로서의 사회경제적 조건이나 정치적 변인 등을 간 과할 수 있음(안상훈 외, 2005: 6) - 본 연구는 경기도 복지 역사를 정리하는 것으로 백년 역사의 시발점인 경기도 최초 의 민간복지시설이 설치된 1913년을 기점으로 그 이전의 복지와 그 이후의 복지로 구분 2) 김호일(2004)은 그동안의 한국사 개설서를 분석한 결과 ① 시간의 원근 ② 사회발전 단계 ③ 민족의 형성과정 ④ 주 제별 ⑤ 사회발전과 왕조의 혼합 ⑥ 지배세력의 변화 등을 기준으로 시대를 구분하였다고 기술 3) 단계론적 구성은 도입기, 확대기, 정착기 등의 방식으로 기간을 구분하는 것을 의미함

Ⅰ. 연구 개요 7 - 복지 백년 이전 시기도 개항기(1876년)를 전후로 하여 외국인들이 설립한 사회복지 시설이 급증하였다는 사실에 근거하여 그 이전(전통적인 복지시기)과 개항기 이후로 구분함 ･ 다만, 민간복지의 역사에서 개항기와 일제강점기는 매우 밀접하게 연결되어 있다는 점에 서 전통적 복지는 2장에, 개항기와 일제강점기는 3장으로 통합하여 기술 - 복지 백년 이후 시기는 일제 강점기라는 우리 역사에서 가장 큰 사건을 한 시기로 구분하고, 이후는 시간 순서에 따라 정리하되, 지역 복지에 영향을 준 지방자치를 기점으로 그 전과 후로 시기를 구분 ○ 먼저, 개항기 이전 우리나라의 전통적인 복지제도를 공공과 민간으로 구분하여 살펴봄 - 근대이전의 사회복지제도는 고대부터 강화도 조약(1876년)이 이뤄지기 전까지의 시 기이며, 이 기간은 별도의 시대 구분을 하지 않고 개괄적으로 소개하고자 함 - 다만, 경기도지역에 한정하여 시행된 전통적인 복지제도를 찾기는 어려우므로, 우리 나라의 옛 복지제도를 통해 경기도지역에 현존하고 있는 복지와 어떻게 연결이 되는 지를 파악하고자 함 - 정리는 공공복지의 전통과 민간에서 이뤄진 공동체적 복지로 구분하여 살펴보고자 함 - 이때 공공과 민간은 ‘운영 주체’에 의거하여 구분함. 즉, 민간의 기준은 기관(조직) 의 설립･운영자가 공무원 혹은 국가행정기관이 아닌 경우는 모두 민간으로 분류함 ･ 다만, 국가의 재정지원을 받은 기관이라고 하더라도 운영주체가 공무원 내지 행정기관이 아니라면 민간으로 구분함 ○ 둘째, 전통적 복지가 식민지 통치나 서구제도와의 융합 등을 거치면서 어떻게 변 화되었는지를 기술함 - 개항기(1876년)부터 일제강점기는 서구의 사회복지제도가 도입되어 전통과의 단절 이 급속하게 진행되고 서구식 제도로의 전면적인 전환이 이뤄지는 과정을 기술 - 경기도에는 어떤 변화가 일어났는지, 특히 민간영역에서의 변화를 통해 근대복지의 시발(始發)을 찾고자 함 ○ 셋째, 대한민국정부 수립 이후부터 지방자치가 재실시 되기 전까지의 사회복지제 도가 확립․확대되는 과정, 그리고 지역의 복지 발전의 맥락을 정리함

경기도 복지 백년 기초 연구 8 - 중앙정부의 변화발전과 함께 지역에서도 복지의 성장이 급속하게 이뤄진 시기로 경 기도 복지 발전의 맥락을 정리 - 각 시기별로 복지제도에 영향을 미친 사회경제적 상황과 정치적 상황을 정리하여 각 시기별 공공 및 민간의 복지정책의 맥락을 하고자 함 ○ 넷째, 민선이후 현재까지로 지방자치와 지역복지 간 영향을 정리하고, 지역차원 의 복지 발전을 견인하기 위한 함의를 정리 ○ 마지막으로, 경기도 복지 백년 역사 정리를 통하여 경기도 복지정체성을 확립하 고자 함 - 지리적으로 대한민국 중심에 있어 외부 인구 유입이 많은 지역적 특성으로 인해 도 민들의 응집력과 자긍심이 낮은 상황 - 경기도에서 이뤄진 복지역사 활동을 매개로 경기도민이라는 자긍심과 경기도에 계 속 살고 싶은 정주의식 제고하는데 기여 ○ 각 시기별로 전국의 사회경제적 상황과 정치적 상황을 정리한 후 경기도의 정책 및 조직의 변화를 살펴보고, 민간의 복지발전은 주로 시설의 변화에 초점을 맞춰 기술하고자 함 2. 연구 내용 및 방법 1) 연구 범위 ○ 시간적 범위 : 시기구분은 개항기 이전, 개항기부터 일제강점기, 해방이후부터 지 방자치 재실시 전까지, 민선자치시기 등으로 구분 - 개항기 이전 : 전통적인 복지의 모습, 즉, 가족이나 이웃에 의한 상호부조와 왕(王) 에 의한 시혜제도를 강화도조약(1876년)이 이뤄지기 전까지를 살펴봄 - 개항기부터 일제 강점기 : 개항 이후부터 대한민국정부 수립 이전까지 시기로 서구 사회복지제도가 도입되기 시작하여 사회복지발달사에서 있어서 매우 의미있는 시기 이지만, 이 시기의 연구는 많지 않음. 본 연구는 다른 시기에 비해 근대기에 집중하

Ⅰ. 연구 개요 9 여 정리하고자 함 ･ 많은 복지역사연구들을 보면, 개항기 사회복지 제도에 대한 연구가 부족한데, 일제식민치 하인 1943년 조선구호령이 근대 사회복지정책의 출발점으로 인식하고 있기 때문 ･ 이 시기는 조선말, 일제시기, 미군정 등 다른 특성을 가진 시대를 포함하고 있어 시대를 다시 세분하여 각 시대별 복지의 모습을 상세하게 기술하고자 함 - 해방이후부터 지방자치가 재실시되기 전(1994년)까지 : 대한민국 정부수립 이후부 터 지방자치제도가 부활되기 전까지 시기로, 정권별로 사회복지제도의 변화를 정리 한 연구가 많아, 이를 토대로 경기도 공공 및 민간복지의 발전과정에 어떤 영향을 미쳤는지에 초점을 두고 정리하고자 함 ･ 이 시기는 복지의 발전이 빠르게 진행된 만큼 시기를 1950년대, 1960년대, 1970년대, 1980년~1994년까지로 구분함 - 복지 자치시기 : 민선(民選)이후부터 현재까지로, 지역의 공공복지는 민선 단체장에 의해 영향을 많이 받는 점을 고려한 구분이며, 다른 시기에 비해 상대적으로 확인할 수 있는 자료가 많은 만큼 상세하게 기록하지 않음 ･ 후술하는 바와 같이 경기도 복지의 시발(始發)을 1913년에 설립된 성공회 고아원으로 정 하고, 이를 기점으로 백년이 되는 민선 5기까지를 연구의 범위로 한정 ○ 지리적 범위 - 경기도의 지리적 범위가 여러 차례 바뀌어 범위 한정에 어려움이 있어 현재를 기준 으로 하여 경기도의 지리적 범위를 정함 ･ 경기도 복지 원로 중 일제시기 경성부(옛 한양)가 경기도에 포함되어 있었기에 경성부에 설치되었던 민간시설을 포함하여 정리하여야 한다는 제안이 있었으나, 이 경우 경기도 최 초의 시설이 달라질 수 있어 현재의 지리적 범위를 기준으로 정리함 - 또한 민간 시설 중 현재에는 경기도로 이관되어 있으나, 최초 설립이 서울에서 이뤄 진 경우는 경기도로 이관된 시점부터 시설의 역사를 정리할 계획임 ○ 내용적 범위 - 복지의 범위는 저소득(부랑인), 노인, 장애인, 아동 등 전통적인 복지 영역으로 한정 하며, 정책적으로 큰 변화가 있는 경우에 한하여 여성, 다문화 등의 내용을 포함 - 내용의 기술은 공공과 민간으로 나눠 기술하며, 공공복지의 변화는 경기도 복지정책 을 토대로 분석하고, 공공복지 조직(행정체계)의 변화를 기술 - 민간복지는 아동, 노인, 장애인, 부랑인 등 시설을 중심으로 정리

경기도 복지 백년 기초 연구 14 □ 상기에서 보는 바와 같이 이 시기의 복지 주 대상은 아동이나 독거노인 등 환과 고독(鰥寡孤獨)이 대부분으로 고려시대, 조선시대에도 지속됨 ○ 고아에 대한 고려시대 보호는 일정한 장소에 모아 양육하거나 수양(收養)하거나 고려 충목왕 3년(1347년)에 해아도감(孩兒都監)을 설치하여 보호했다는 기록이 있음 - 이같은 보호는 조선시대에 들어 ‘경국대전’의 예전, 혜택을 베푸는 규례(혜휼, 惠恤) 에 따르면, “집을 잃어버린 어린아이는 한성부 또는 당해 고을에서 양육하기를 원하 는 사람에게 맡기되 관청에서 옷과 먹을 것을 보내준다. 10살이 넘도록 돌려달라고 신고하는 사람이 없을 경우에는 양육한 사람이 부리는 것을 허락한다”고 하여 아동 복지의 근간을 확인할 수 있음 - 아동복지에 큰 영향을 미친 제도는 조선 정조7년(1783년)에 제정된 자휼전칙(字恤典則)으로 정조6년에 발생한 전국적인 대흉년으로 아이들이 버려지자 이들을 구제하 기 위해 국가 책임을 강조하고 해당 관리가 체계적으로 지원할 것을 규정 ･ 자휼전칙은 9개조로 이루어져 있으며, 구호대상자는 부모나 친척이나 상전(上典)이 없어 의탁할 수 없는 4세부터 10세 까지의‘행걸아(行乞兒)’와 3세 이하의 ‘유기아(遺棄兒)’로 보 았음 ･ 당시는 아동이 10세가 되면 가사나 농사 등으로 밥벌이를 할 수 있을 것으로 간주하였고, 보호대상의 연령은 1944년 조선구호령에서 13세 이하, 1961년 아동복리법에서 18세 미만 으로 상향됨 - 당시는 주로 일시보호가 중심이었으며, 행걸아와 유기아가 발생되면 지방관은 먼저 부모나 친척이 있는지를 찾고, 연고자가 없으면 민간에서 수양할 사람을 찾으며, 여 의치 않으면 관에서 보호하도록 함 ･ 오늘날과 비교해보면 보호가 필요한 아동발생시 먼저 일시보호시설에서 일시보호하면서 부모나 보호자 찾아주고, 보호자가 입양을 의뢰할 때는 입양지원, 나머지 아동들은 가정 위탁하거나 공동생활가정이나 아동양육시설에의 입소시키고 있어 자휼전칙에서 우리나라 아동복지의 원형을 찾을 수 있음 ○ 노인보호 즉, 양로에 대한 기록이 많은데, 첫째 국로에 관한 양로로, 이는 왕이 친히 구정(毬庭)에서 향연을 베푸는 것으로, 정종·문종·선종·숙종·예종·희종·고종· 충렬왕 때에도 볼 수 있었던 일(안상훈 외, 2005)

Ⅱ. 개항기 이전의 복지제도 15 - 둘째, 60세 이상의 노인을 양휼, 즉 부양하는 것으로, 목종·현종·문종·선종·숙 종·인종·의종·희종·고종·공민왕 때에도 있었고, - 셋째, 왕이 남녀 80세 이상인 자를 모아 친히 주식(酒食)·포·백(布帛)·다과를 주 되 차등 있게 한 것으로, 현종·정종·선종·헌종·숙종·예종·인종 때에도 있었음 - 이 밖에도 태조 때는 80세 이상의 부모가 있는 자는 군역을 면하여 부모를 봉양하게 한 군역면제, 또 노부모를 봉양하기 위해서는 외관이나 외군에 보하지 않는 일도 있 었고, 70세에 치사(致仕)함을 예로 하는 제도도 있었는데, 이들은 경로사상과 연관 된 것으로, 군왕이 직접 경로정신을 실천함으로써 노인을 존경하는 기풍을 조성하 고, 노인으로 하여금 여생을 안락하게 보낼 수 있게 하기 위한 것임 - 조선시대에는 특히 노인을 공경하고 우대하는 여러 시책과 제도를 마련하였는데, 1395년(태조 4년) 경로사상이 투영된 뺷대명률(大明律)뺸을 이두문으로 축조, 번해하 여 반포한 일이라든가, 태조 3년에 설치된 기로소(耆老所), 이듬해에 설치된 진제소 (賑濟所)를 들 수 있으며, 1431년(세종 13)에는 뺷삼강행실도뺸를 편찬, 전국에 유포하 여 충효사상을 고취하도록 함 ･ 구체적으로 기로사(耆老社)를 두어 문관 정2품 이상의 70세 이상 자를 입사하도록 하여 매년 봄과 가을에 국왕과 연(宴)을 가졌으며, 세종 이래 100세 이상의 노인에게는 연초에 쌀을 주고 매월 술과 고기도 주었다는 기록이 있고, 90세 이상의 노인에게는 매년 술·고 기와 작(술잔의 일종)을 주고, 80세 이상의 노인에게는 지방관으로 하여금 향응하게 함 ･ 숙종 이래 경로를 위하여 노년의 관민남녀에게 급여하는 노인직(老人職)을 두고 위계를 주어 영칭(永稱)하게 하고, 이미 계급이 있는 자는 무조건 한 계급을 특진시켰으며, 뺷대명 률뺸에 있는 규정을 적용한 것으로 사형 또는 도류형(徒流刑)4) 대상자에게 노부모 또는 조 부모가 있어 달리 부양할 자가 없을 때에는 감형 또는 환형의 처분으로 봉양의무를 다하 게 하였음 ○ 상기와 같이 우리나라 사회복지사업의 특이한 점 중 하나는 구황, 보식 등 구휼 과 안민(安民)의 제도이며 이는 삼국시대 이래 대개 漢·唐·宋·明의 제도를 차례로 모방한 것임 4) 도형(徒刑)과 유형(流刑)을 아울러 이르는 말로 도형은 죄인을 곤장과 징역으로 다스리던 형벌을, 유형은 귀양을 보내 던 형벌을 의미함.

경기도 복지 백년 기초 연구 16 ○ 요약하면, 우리나라의 복지는 가부장적 대가족제를 유지하면서 가장(家長)을 중 심으로 한 가족들의 상호책임이 가장 오래되고 보편적인 원조체계였고, 국가(王) 는 시혜적 관점에서 빈곤, 질병 등의 사회문제를 해결하고자 하였음 ○ 이후부터는 공공(정부)이 국민의 생존을 위해 행한 시책과 민간에서 이뤄진 공통 체적 복지를 구분하여 기술함 - 민간은 운영주체가 공무원 혹은 국가행정기관이 아닌 기관(조직)을 의미하며, 국가 재정을 통해 운영비를 지원받은 기관(조직)이라도 민간으로 간주함 2. 개항기 이전의 공공복지제도5) 1) 공공복지의 개념과 종류 ○ 공공복지(public welfare)는 국가가 구성원의 생존이나 안녕을 위해 제공하는 복 지를 의미(감정기 외, 2002: 101)하며, 국가의 복지 책임을 전제로 한 것임 ○ 그렇다면, 빈곤 등 복지문제에 대한 국가책임을 명문화한 규정은 있는가? 박광준 (2013)에 따르면, 조선시대의 경우 뺷경국대전뺸 속에 사회복지적인 제도라고 할 수 있는 규정들이 포함6)되어 있으나, 국가가 아닌 지방관의 책임으로 명기7)되어 있어 이를 국가(王)책임으로 간주할 수 있다고 주장 - 지방관의 구빈책임 규정이 마련되어 있고, 그 규정이 사문화된 것이 아니라 국가시 책에 있어서 늘 이러한 방침이 존중되고 정책의 시행이 장기간 행해졌다는 점은 매 우 의미가 크고 중요하다고 주장(박광준, 2013: 91~92) 5) 이 절은 안상훈․조성은․길현종(2005)의 자료를 대부분 차용하였음. 6) 경국대전의 육전(六典) 중 이전(吏典)에는 의료제도나, 고령자 우대규정이 있고, 빈민구휼의 책임은 호전(戶典)에 규정 되어 있음(박광준, 2013: 87). 7) 호전(戶典)에는 빈민구휼의 책임이 지방관에 있음을 명기하고 있음.

Ⅱ. 개항기 이전의 복지제도 17 ○ 개항기 이전까지 시행되었던 복지제도는 기근에 대비한 비황(備荒), 빈민구제제 도인 구황(救荒), 소위 사궁(四窮)인 환과고독에 대한 보호체계인 보양(保養), 의 료제도 등의 공공복지와 관혼상제비용을 지원하는 고조(顧助)와 촌락의 상호부조 인 인보(隣保) 등이 있음8) 복지제도 내용 공공 복지 비황 상평창, 의창과 환곡, 교제창(交濟倉)과 제민창(濟民倉), 사창 구황 견면(蠲免), 진대, 진휼, 시식(施食), 경적(輕糴) 및 방곡(防穀), 구황방(救荒方) 보양 부양(扶養), 유양(留養), 목양(牧養), 양로(養老) 의료 대비원(大悲院), 제생원(濟生院), 혜민서(惠民署), 월령의(月令醫, 公醫) 민간 복지 고조 왕족이나 사족(士族)의 관혼상제 비용 보조 인보 촌락의 상호부조, 계(契), 향약, 두레 <표 Ⅱ-1> 개항기 이전의 복지제도 자료 : 박광준(2013: 77)를 토대로 필자가 인보영역에 계와 향약을 추가함 ○ 상기 표에서 제시된 복지제도 중 국가 정책으로 정착되어 오랫동안 지속되어 온 대표적인 공공복지제도(진휼. 진대, 구료, 견면)와 민간복지제도를 정리하면 다음 과 같음 2) 진휼(賑恤) □ 진휼이란 각종 재해에 의해 피해를 받은 백성과 빈민의 기근과 추위 등을 구제 하기 위해 식량과 현물을 무상으로 지급하는 모든 일 ○ 삼국시대 이래 역사상 가장 자주 시행된 국가의 공공복지였기에 각종 문헌에 다 양한 예를 찾아볼 수 있음 - 온조(溫祚) 33년(서기 15년) : 큰 가뭄이 들고 도둑이 많아져 왕이 불쌍히 여겨 위로 하고 도왔음(삼국사기) - 신라 2대왕 남해왕 15년(서기 18년) : 한해와 기근으로 굶주리는 백성들을 위해 국 고를 털어 구휼(삼국사기) 8) 본문에서 소개하기 않은 복지제도는 박광준의 책을 참고하기 바람(박광준, 2013: 76~86).

경기도 복지 백년 기초 연구 18 - 고려시대에는 구제도감(救濟都監), 진제도감(賑濟都監), 진제색(賑濟色)9)등의 관서 를 설치하여 곡물, 밥과 죽, 소금, 간장, 채소, 의류, 베와 실 등의 식량과 현물로 기 근과 추위에 처한 백성을 진휼하기도 하였음(최익한, 1947: 10) ○ 조선시대의 기본법전인 경국대전 비황조(備荒條)에는 수령이 진휼사업을 하지 않 아 기아에 굶주리는 백성을 사망하게 했거나 혹은 그것을 숨기고 보고하지 않은 경우는 중벌에 처한다고 기록되어 있어(經國大典券2, 1485: 17) 진휼의 정부 책 임을 명확하게 하고 있음 ○ 홍수 등의 재해로 인하여 궁민이 발생할 경우 지방의 수령이 의창 등의 곡식을 꺼내려면 관찰사를 경유하여 국왕의 승인을 얻어야 하므로 상당한 시간이 소요 되었기에 중앙에서 진휼사를 파견하여 대응하도록 함(박광준, 2013: 79) □ 조선시대에 구휼제도가 활발하게 된 이유는 유학을 사회의 지도원리로 삼고 정 치를 행하였기에 구빈사업도 왕도주의에 입각하여 국민 한 사람이라도 굶주리고 그에 적합한 업을 얻지 못함은 곧 왕의 책임으로 돌렸기 때문 ○ 천재지변 등의 재해로 인한 재민이나 빈민들에 대한 구제는 왕의 책임으로 국가 가 의무적으로 실행하여야 할 시책으로 되었음 - 즉 유교사상은 인간적 도덕심을 앙양하였으며 군주는 인을 치세의 근본원리로 삼아 백성을 다스려야 한다는 철학을 뒤받침하였는 바, 이러한 유교사상의 영향으로 역대 군주는 민생문제에 관심을 보이게 됨으로 유교적인 제도가 공공연히 구축되어 갔으 며 법전편찬사업이 성행하여 사회복지행정에 관한 법규도 어느 정도 정비·보완되 었음 9) 구제도감은 예종 4년(睿宗, 1108), 진제도감은 충숙왕 4년(忠穆王, 1347), 진제색은 우왕 7년(禑王, 1380)년 각각 설치 되어 진휼을 담당하던 기관이다.

Ⅱ. 개항기 이전의 복지제도 19 3) 진대(賑貸) □ 빈민에게 종자나 곡식을 나눠주거나 빌려주고 수확 후에 갚게 하는 제도로 고구 려 고국천왕 16년(서기 194년)에 처음 실시 ○ 왕은 매년 3월로부터 가을 7월까지 관의 곡식을 내어 백성의 가족수에 따라 곡식 을 차등 있게 대부하였다가 10월에 이르러 돌려 받게 하였음10) ○ 이후 고려 태조 2년(919년)에 흑창(黑倉)으로, 성종 5년(986년)에 의창(義倉)으 로, 성종 12년(993년) 상평창, 충선왕 2년(1310년) 유비창으로 변화함 - 이 시기 진대는 고구려의 진대법보다 한층 다양한 모습으로 변화하여, 겨울과 봄 에 대출하여 가을에 회수한다거나 흉년에 대출하여 풍년에 회수하기도 하였음(최 익한, 1947: 15, 122) ○ 조선시대에는 의창과 상평창이 존속되었고, 후기에는 환곡(還穀)제도로 개칭 □ 환곡은 진대에서 가장 대표적인 제도로 오늘날의 사회보험과 같은 성격을 가지 고 있다는 특징이 있으나 백성들의 의뢰심 강화, 민간사업의 저해, 지방관리의 횡포 등의 폐단을 초래 ○ 환곡은 국가가 각종 곡물을 거두어 창고에 보관하여 기근에 대비하여, 그 절반은 그대로 두고 나머지 절반은 매년 봄에 농민들에게 빌려주어 가을에 반납하게 하 는 제도 - 환곡은 흉년 여부와 상관없이 평상시에 대부분의 농민에게 지급하고 환수하는 것 을 지속하였는데, 이를 근거로 ‘환수’가 ‘강제저축’과 같은 기능을 수행하였고, 그 것이 국가에 의한 예방적 생활보장이라는 점(박광준, 2013: 85)에서 사회보험의 성격을 가진 것으로 평가 10) 뺷三國史記』 제16권 고구려본기 4권에는 다음과 같이 기록되어 있다. “命有司, 每年自春三月至秋七月, 出官穀, 以百姓家口多少, 賑貸有差, 至冬十月還納, 以爲恒式, 內外大悅.”(유사에게 명령해서 매년 3월부터 7월까지 관곡을 내어주되, 가구원의 많고 적음에 따라 빌려줌에 차등을 두고, 겨울 10월에 이 를 되돌려 받도록 하는 것을 영구한 법으로 하니 모든 성 안과 밖의 백성들이 크게 기뻐하였다.)

경기도 복지 백년 기초 연구 20 ○ 환곡의 건전한 운영을 위하여 중앙에서는 수시로 왕명의 어사를 파견하여 공정 한 대출과 납입에 관한 지도․감독을 계속하였고, 그 결과 환곡사업의 최전성기라 할 수 있는 영조 45년(1769)에 전국 각 비창에 저장되어 있던 미곡은 약 835만석 에 달함(하상락, 1989: 59) - 그러나, 시간이 지날수록 폐단을 초래하였는데, ① 장기간의 구제에 젖어 백성들 이 독립심을 상실하여 의뢰심을 가지게 되고, ② 국가가 많은 경지와 농산물을 점 유하게 되어 민간산업의 자유로운 발전을 저해하고, ③ 지방관리의 횡포를 조장하 여 그들의 사리사욕을 충족시키는 등 많은 폐해를 유발(하상락, 1989: 60) 4) 견면(蠲免) □ 이재민에게 조세와 부역 및 형벌을 감면하는 일종의 조세복지제도로 신라 제10 대 내해왕 3년(서기 198년) 처음 도입 ○ 고려시대에 성종 7년(988년) 재면법을 제정하고, 은면(恩免, 개국, 즉위, 불사 등 국가에 경사스러운 일이 있을 때 백성의 조세 부역 및 형벌의 감면)제도, 재면(災免, 이재민에게 조세와 부역 및 형벌의 감면)제도를 시행함 - 이 제도는 이미 삼국시대부터 그 기록이 많은데, 백제 고이왕 15년(古爾王, AD 208) 에 봄부터 여름까지 가뭄이 발생하여 백성들이 굶주리고 아사하는 수가 많아져 그 대책으로 국고를 풀어 진휼하는 한편 면세조처를 하였으며11), ○ 고려시대에는 성종 7년(988) 12월에 재면법을 제정하여 자연재해가 있을 때 전 답의 피해정도를 측정하여 면세율을 정하였고, 동 10년 10월에는 서부에 집행 하여 질병으로 농사를 실패한 농민에게 조세부과를 면제하여 주었다는 기록이 있음12) 11) 뺷三國史記뺸 제24권 백제본기 2권에는 다음과 같이 기록되어 있다. “十五年, 春夏旱冬, 民饑發創賑恤, 又, 復一年租調” 12) 뺷高麗史節要뺸 제2권 성종 10년 10월을 참고하면, 다음과 같이 기록되어 있다. “...有以疾疫失農業者, 免其組賦...”

경기도 복지 백년 기초 연구 22 ○ 홍경준(1997)은 민간복지활동이 공공복지의 제도화를 소홀히 하는데 기여했다고 비판하는데, 상호 호혜와 사회적 연대 등의 효과를 통해 국민들로 하여금 복지에 대한 국가책임을 이슈화하지 않도록 하는데 기여했으며, 정치영역이나 국가영역 에서 정책결정자로 하여금 공공복지의 제도화를 소홀히 할 수 있는 여지를 제공 하였다는 것임 ○ 계, 향약, 두레, 품앗이 등의 협동관행들이나 사찰 및 개인이 행했던 자선 활동 등 민간차원의 복지가 대표적 2) 계(契) ○ 민간의 자발적인 노력을 통해 재해와 빈곤 문제에 대처하는 다양한 집합적 노력 이 있었고, 계와 향약, 두레가 대표적 □ 계는 원시생활공동체에서 시행하던 공동의례와 공동노동, 공동회음(共同會飮) 등의 집회행사가 목표지향의 단체들로 진화하여 契라는 명칭으로 존재한 것으로 추정됨(나병균, 1989: 218) ○ 문헌 속에는 신라시대에 처음 등장하며 고려시대와 조선시대를 거쳐 오늘날까지 도 이의 흔적이 일부 남아 있음(최일섭․류진석, 1998: 115) - 계의 종류는 셀 수 없을 정도로 많았다고 하는데, 1938년 조사에 따르면 명칭이 다 른 것만 해도 480종류나 존재했었다는 보고도 있음(김희연, 2012) ○ 계는 향촌의 공공사업을 수행, 상부상조, 사교, 금융 등 각각의 목적에 따라 다양 한 기능을 수행하였으며 그 기능에 따라 명칭도 매우 다양 - 혼례 및 상제 등 경조사의 상호부조를 위한 혼상계(婚喪契), 친척들이 단합하여 선 조를 숭배하며 상호간의 친목과 부조를 도모하는 종계(宗契)․화수계(花樹契), 장기에 걸쳐 동일한 장소에서 일하는 노동자들이 질병과 액운에 대비하여 상호부조하기 위 한 노동계(勞動契) 등은 상부상조를 일차적 목적으로 존재한 대표적 계의 유형임

Ⅱ. 개항기 이전의 복지제도 23 ○ 계는 계원들의 돌발적인 경제적, 정신적 곤경에 대하여는 구성원들이 공동으로 부조함으로써 그 부담을 최소화하는 수단(감정기 외, 2002: 345)으로 현대 사회 의 사회보험과 같은 위험 분산의 기능을 일부 수행하였으며, 근대 전후 서구 사 회에서의 우애조합(friendly society)이나 길드와 유사한 성격도 있음 - 계의 사회보장적 성격을 보면 ･ i) 보험의 성격을 가지고 있음. 인간의 삶의 과정 속에는 경제적 생활안정을 위협하는 여 러 가지 위험이 존재하는데, 예를 들면, 관혼상제의 비용, 중앙정부로부터의 수탈 등이 그 것임. 이에 소요되는 비용은 당시의 독립된 경제 단위였던 집집마다 개별적으로 부담하기 에는 과중하였을 것이므로 같은 지역에 살거나 같은 직업에 종사함으로써 자주 접촉하게 되고 서로 친숙한 관례를 유지하던 일군의 사람들이 계조직을 만들어 이들 위험을 집단적 대응방식으로 해결해 나간 것임. 계의 기금갹출(또는 계 구성원의 출장)과 급여의 관계는 보험의 원리인 보상의 원칙에 기초하여 시행되었음 ･ ii) 강제저축의 성격이 있음. 유교적 생활방식이 민간부문의 깊숙이 침투되었기에 관혼상 제의 의례를 중요시하는 풍조가 지배적이었음. 특히 부모의 사망시 치러야 하는 장례와 자식의 혼례는 많은 지출이 일시적으로 요구되는 일륜대사들로서 이해관계를 같이 하는 사람들이 계를 조직하여 정기적으로 일정량의 금곡을 납부하고 이들 행사 때가 되면 약정 된 금곡(金穀)을 한 몫에 찾도록 하였는데, 개인의 입장에서 보면 대상의 준비를 목적으로 하는 강제저축의 성격이 강한 비용갹출 방법이라고 할 수 있음 ･ iii) 소득재분배의 성격을 가짐. 계의 조직과 운영에서 소득의 수직적 재분배 현상은 찾기 어려우나 소득의 수평적 재분배기능을 가지고 있는데, 어려움을 당하는 계 구성원은 다른 계 구성원들로부터 갹출한 금곡으로 구제되는 경우를 생각할 수 있기 때문임. 개개인의 입장에서 보면, 경제적으로 어려운 때 일시에 소요되는 과중한 경제적 부담을 계의 급여 로 해결하고 이것을 오랜 기간 동안에 분할 상환하였으므로 계 구성원 단위의 소득을 시 간적으로 재분배하는 기능도 가지고 있음(김희연, 2012: 37~38) - 이 같은 계의 상부상조적인 기능은 조선 중엽 이후 유림에 의해 시행을 보게 된 도 덕적 자치결사였던 향약과 결합한 향약계에서 그 전형적인 모습을 볼 수 있고, 공동 체 차원에서 스스로 삶을 해결할 수 없을 정도의 어려움에 처해있는 이웃에게 도움 을 줌으로써 같은 마을 구성원들 모두가 소외되지 않고 생존이 보호되는 대동계(大同契)도 대표적인 복지결사체임

Ⅱ. 개항기 이전의 복지제도 25 □ 품앗이는 조선시대에 널리 성행한 협동적 노동형태로 개인이 1대 1로 하루하루 를 단위로 하여 노동을 교환하는 협동 관행 ○ 이 관행도 두레와 마찬가지로 1차적 목적은 공동노동이었으나, 두레와는 달리 노 동교환에 있어 1대 1의 개인성향이 강함 - 그럼에도 품앗이는 서로 얼마나 일했는가에 대한 노동량의 손익을 계산하여 따지는 일이 거의 없었다는 점에서 향촌공동체의 자조적인 복지향상을 기하려는 협동체제 (한국정신문화연구원, 1980: 31)라고 할 수 있음 ○ 그 외 공굴,13) 고지,14) 향도15) 등의 민간차원의 복지 활동이 있음 4. 전통적 복지의 특징 □ 불교 등 종교나 개인의 자선에 기반하여 제공 ○ 주요 종교였던 불교를 중심으로 한 복지제공이나 개인적 기반하여 자선을 제공 하는 사례들 역시 많은 기록이 남아있음 - 고려시대의 왕족 광릉공(廣陵公) 왕면(王沔:?~1218)은 의술에 정통하여 약을 쌓아 두고 사람 살리는 일을 하였으며, 병든 자들을 치료하여 많은 사람이 존경하였음 - 고려말의 문신 채홍철(蔡洪哲:1262~1340)은 관직을 버리고 14년 동안 구료활동을 행하였고, - 고려말의 재상 윤환(尹桓:?~1386)은 고향 칠곡에 있을 때 큰 기근을 만나자, 가재 를 털어 빈민을 구제하였다는 기록이 있음 13) 마을 안에 중병자나 불구자, 과부 그리고 초상을 당한 사람의 농사를 같은 마을 사람이 공동으로 지어주는 민속. 무 보수 봉사를 원칙으로 하여 각자 점심을 갖고 와서 일을 해주거나 그 마을의 유력자 또는 부자가 공굴날 술과 음식을 부담하는 관례도 존재했음(이규태, 1979: 34). 14) 궁핍한 마을 사람들끼리 일단이 되어 연대책임으로 농업경영자와 노동청부의 계약을 맺고 양식이 떨어진 춘궁기에 노임으로서 양식을 선불을 받아 그것으로 춘궁기를 보내고 농번기에 계약된 노동을 제공하는 것으로, 비록 거래에 의해 이루어지지만 빈민들의 요구에 의해 이루어지고 고지를 하는 사람도 타산을 하지 않는다는 점에서 민간복지의 하나로 간주할 수 있음(이규태, 1979: 35). 15) 마을에 흉사가 있을 때 무보수로 노력을 봉사하는 풍습임(이규태, 1979: 35).

경기도 복지 백년 기초 연구 26 - 조선중기의 학자이자 문인이며 기인인 이지함(李之驪:1517~1578)은 말년에 아산현 감이 되었을 때, 걸인청(乞人廳)을 만들어 관내 걸인의 수용과 노약자의 구호에 힘 쓰는 등 민생문제 해결에 큰 관심을 가졌음 - 현종 7년(1016년)에 직산현(稷山縣) 갈림길 요충지대에 흥경사(弘慶寺)를 창건하여 교통로의 역할을 담당하게 하였으며, 도적을 방지하고, 사원 서쪽에 객관을 세워 미 곡을 저장하였다가 긴급시에 이것으로 진휼을 실시함 □ 고려왕조 이후 유학이 정치사항의 기본바탕이 되면서 유교의 영향이 매우 크게 작용 ○ 우리나라의 전통적 공공복지는 천인합일을 바탕으로 빈민에 대한 왕의 책임[責己]16) 을 강조하는 유교이념에 불교의 자비(慈悲)17)의 이념이 덧붙여진 혼합적 복지이념 ○ 민간차원의 지역적 사회복지는 대동(大同)18)이라는 상부상조의 유교문화와 불교 16) 책기란 민생구휼의 책임이 국왕에게 있음을 뜻하는 단어이다. 책기의 근본사상은 천인합일설(天人合一說)에 바탕을 두고 있는데, 천인합일사상은 제왕(帝王)의 덕치사상(德治思想)을 강조하는 것으로 왕은 천명을 받아 백성을 다스린 다는 것이다. 국왕을 초인간적인 하늘과 동일시하는 천인합일사상에 따르면 천재지변이 발생하거나 백성들의 민생고 가 존재한다는 사실 그 자체는 하늘이 분노한 결과로 보고 하늘이 노한 이유는 군주의 부덕한 정치 때문이라고 해석 한다. 책기의 구체적인 내용은 김상균(1989: 29~33)을 참고할 것. 17) 자비란 대자대비(大慈大悲)의 줄임말로 대자(大慈)란 일체의 중생에게 즐거움을 주는 것을 의미하고, 대비(大悲)란 일 체의 중생에게서 고통을 없애주는 것을 의미한다. 이렇게 그 뜻을 분해한다면 자비란 사람들에게서 고통을 덜어주고 그 대신 즐거움을 주는 이타적 행위라고 할 수 있다. 자비에 관한 자세한 내용은(임송산, 1983; 1985)참고. 한편, 국가를 통해 불교의 자비(慈悲)이념을 실천한 예로는 특히 고려시대에, 사찰에 관곡을 내어 빈민을 구제한 예 를 통해 드러난다. 뺷高麗史食貨志뺸 3권에 문종이 개경의 개국사에 관곡을 하부하여 행려자시식소를 경영하여 행려 자시식(施食)을 하였음을 보여주는 구가 있다. “文宗十八年三月, 制曰, 去歲水潦暴溢, 損害秋稼, 言念黎元, 宣急救恤, 其令太僕卿閔昌素, 自今月至五月, 於開國寺南, 設食以施窮民, 四月又制, 自五月十五日至七月十五日, 於臨津普通院, 設粥水蔬菜, 以施行旅” 18) 한편, 유교에서 말하는 대동은 뺷周易뺸이나 뺷禮記뺸에 나타나는 이상사회를 일컫는 말로 다음과 같은 의미를 지닌다. “大道之行也天下爲公選賢與能講信脩睦故人不獨親其親不獨子其子使老有所終壯有所用幼有所長矜鰥寡孤獨廢疾者皆有所養男有分女有歸貨惡其棄於地也不必藏於己力惡其不出於身也不必爲己是故謀閉而不興盜竊亂賊而不作故外戶而不閉是謂大同”(禮記, 禮運篇) (대도가 행해지던 때에는 천하는 사유의 것으로 보지 않고 공공 의 것으로 보았다... 때문에 백성들이 그 어버이만을 친근하게 하지 않고 다른 사람의 어버이까지 친근히 했고, 자기 자식만을 사랑한 것이 아니라 다른 사람의 자식도 똑같이 자애 하였다. 노인들은 여생을 편히 마칠 수 있었고, 젊은 사람들은 소용되는 곳이 있었으며, 어린이들은 모두 건전하게 성장할 수 있었다. 홀아비, 과부, 고아, 늙어 홀로인자, 몸쓸 병에 걸린 사람들은 모두 봉사를 받을 수 있었다. 남자들은 능력에 따라 직분이 있었다. 여자들은 때를 잃지 않고 시집갈 수 있었다.... 외부와 구획짓는 문을 만들었지만 걸어 잠그지 않았다. 이와 같은 세상을 대동이라 한다.) 결국 유교의 이념은 한 지역사회가 자율적으로 상부상조하면서 생존해 갈 수 있는 이상사회를 종국적인 이상사회로 하고 있는 것이다. 대동에 대한 자세한 내용은 이명희(2001: 261~293)를 참고.

경기도 복지 백년 기초 연구 32 ○ 국내외의 혼란 속에 일본과 서양 열강들은 끊임없이 침략을 꾀하고 불공정한 통 상조약을 요구하여 강제적인 개방이 진행됨 - 일본은 1875년, 중무장한 군함 운요호를 강화도에 접근시켜 조선의 포격을 유도하고 이를 계기로 군함 6척과 400여명의 군대를 강화도에 파견, 조선에 수교회담을 요구 - 조선정부는 1876년 12개조에 달하는 ‘병자수호조약(丙子修護條約)’ 또는 ‘강화도조 약’을 맺게 되고 이 조약이후 조선정부는 1882년 미국, 1883년 영국․독일, 1884년 이 탈리아․러시아, 1886년 프랑스․오스트리아 등과 통상조약을 잇달아 체결함 - 임오군변(壬午軍變) 혹은 임오군란(壬午軍亂) 개방정책은 쌀을 비롯한 곡물이 개항 장을 통해 외국으로 대량으로 흘러나가게 함으로써 농민과 서울의 하층민의 경제적 압박이 가중되는 문제를 발생시켰고 개항으로 인해 불만이 증가함 - 이 상황에서 구식군대의 군인들에게 봉급대신 지불된 쌀을 선혜청 관리들이 착복하 는 사건이 일어나게 되고, 이에 불만이 폭발, 1882년 6월 서울의 구식군인들이 폭동 을 일으킴 - 이 혼란을 계기로 청나라는 군대를 파견하여 임오군변을 진압한 후 원세개(袁世凱) 가 지휘하는 군대를 서울에 상주시켜 조선군대를 통제하고 30여명의 외국인을 정치․ 외교의 고문으로 보내 내정과 외교에 깊이 간섭하였고, 청의 간섭은 1894년 청이 청 일전쟁에서 패배할 때까지 지속됨 ○ 갑신정변과 같은 급진적 개화의 시도는 매우 짧게 진압되고, 갑오농민전쟁 등을 거치면서 정부의 무능력이 노출되고 국력은 급속히 쇠락하게 됨 - 김옥균(金玉均) 등의 변법개화파는 일본의 군사적 지원을 받아 당시 정권을 잡고 있 던 명성왕후 세력을 타도하고 신정부를 수립하여(1884) 개혁정강 14조를 발표하는 정변을 실행(갑신정변(甲申政變)). 하지만 이 정변은 청나라 군대 1500명의 개입으 로 3일만에 실패함 - 갑신정변이 실패로 끝난 후, 열강의 경제적 침투와 이권침탈이 격화되는 상황 하에 서 1894년에는 갑오동학 농민전쟁이 발생함. 당시 심한 수탈을 당하고 있던 전라도 농민들이 고부군수인 조병갑의 탐학에 격분, ‘보국안민(輔國安民)’의 기치를 내걸고 대규모 폭동을 일으키게 된 것. 지속적인 승전으로 전라도 일대를 지휘 하에 넣은 후 농민군은 전주에서 정부와 12조의 개혁안에 합의한 후 해산을 결정(1차 동학농민 전쟁)

Ⅲ. 경기복지 백년의 시작 33 - 하지만 이후 일본군이 궁궐을 점령하자(1894.7.23.), ‘척왜(斥倭)’의 구호로 다시 제 2차 동학농민전쟁 발생(1894.10). 그러나 2차 동학군은 공주 우금치에서 관군 및 일 본군과 큰 격전을 벌인 후 패배하고 일본의 영향력이 증가하게 됨 ○ 갑오경장：농민전쟁을 무위로 만들고, 궁궐을 점령한 일본은 고종을 포로로 만든 상황에서 그들이 요구하는 개혁안을 통과시키고 개혁을 실시 - 이 개혁은 총 3차로22) 1896년까지 이루어지는데, 이 개혁을 통해 일본은 우리의 전통적인 통치질서를 일본에 맞추어 바꾸려고 시도함 - 갑오경장이 진행되는 도중 명성왕후는 일본을 견제할 세력으로 러시아를 끌어들이 려는 시도를 하게 되고 이에 불안을 느낀 일본은 일본인 수비대와 경찰 그리고 신문 기자 등으로 하여금 경복궁을 습격하여 명성왕후를 시해하는 만행을 자행함(1895, 을미사변(乙未事變)). 이에 고종은 신변의 위협을 느껴 1896년 러시아 공사관으로 옮기는 아관파천(俄館播遷)을 단행 □ 일시적으로 왕권을 강화하고 이를 바탕으로 대한제국을 수립, 근대적 개혁과 함 께 국가 주도의 개화와 민간의 개화활동이 진행됨 ○ 고종이 1년간 외국의 공사관에 머문 것은 국가위신에 손상을 주는 일이었으나, 이를 통해 자연스럽게 일본의 견제세력이 형성되게 되어 국왕의 운신의 폭이 넓 어질 수 있었으며 이를 바탕으로 1897년 8월 16일, 고종은 황제즉위식을 거행하 고 국호를 ‘대한’, 연호를 ‘광무(光武)’로 정함 ○ 교정소라는 특별입법기구를 통해 9개조에 걸친 ‘대한국 국제’를 발표하였으며, 이를 시작으로 광무개혁(光武改革)을 추진함 ○ 1896년에는 서재필을 주축으로 만들어진 독립협회는 만민공동회와 관민공동회 를 개최하였으며, 각계각층의 시민들이 모인 군중대회를 통해 ‘헌의6조’를 채택 하여 새로운 입헌군주국을 만들려는 시도 22) 제1차 갑오개혁, 제2차 갑오개혁, 을미개혁으로 불리기도 한다.

경기도 복지 백년 기초 연구 34 □ 이러한 개화가 체계적으로 진행되기에는 외세의 압력이 너무 컸으며, 결국 러일 전쟁에서 승리한 일본의 강제적인 국권 강탈이 이어짐 ○ 일본은 1904년 조선에서 자신들의 경쟁상대였던 러시아와 전쟁을 일으켜 승리하 면서 우리나라에 대한 침략을 더욱 노골적으로 가속화함 ○ ‘한․일 의정서’체결을 강요(1904)하여 정치적 간섭과 군사적 점령을 할 수 있도록 규정하였고, 1905년에는 제2차 한일협약인 고종황제와 일왕의 서명․날인이 없는 불법적인 늑약에 불과한 ‘을사조약(乙巳條約)’을 체결 ○ 통감부를 설치하여 한국의 외교권을 장악하고 1907년 을사조약의 무효를 주장하 는 고종황제를 퇴위시키고 황제인 순종을 즉위케 하였고, 8월에는 군대도 해산함 ○ 국가의 상징으로 남아 있는 황제마저 퇴위시키는데, 1910년 8월 29일 황제로 하 여금 양위의 조서를 내리도록 강요하여 명실상부 이 나라를 강탈하고 한일합방 을 선언함 □ 개항기를 전후한 시기에도 국가복지는 존재하고 변화하였는데, 조선의 법체계에 서도 다양한 국가복지가 규정되었음 ○ 개항을 전후한 시기 우리나라의 법질서는 경국대전에 기반한 대전회통을 기반으 로 하였는데, 여기에서 다양한 복지규정을 찾아볼 수 있음 - 대전회통(大典會通)은 고종 2년(1862)년 편찬된 조선시대 마지막 법전으로 총 6전 (이, 호, 예, 병, 형, 공전) 5책으로 나누어져 있으며, 기존에 조선왕조에 존재했던 경국대전(經國大典), 속대전(續大典), 대전통편(大典通編)을 총괄하고 대전통편 이 후 80년간의 변화를 보충하여 첨가한 것 - 1862년부터 1894년 갑오경장 이전 우리나라의 기본 법제인 대전회통 중에서 공공복 지와 관련된 규정을 제시해 보면 다음의 <표 Ⅲ-1>과 같음

Ⅲ. 경기복지 백년의 시작 35 전/조 구분 내용 비고 이전 경관직 속  [기로소]태조조, 숙종조, 영종조, 기로소에 들었다. 이전 경관직 원  [혜민서] 의약으로 서민의 질병을 치료하는 일을 맡는다 / 주박1인 의학 교수 1인 직장 1인 봉사 1인 의학훈도 1인 참봉 4인  [활인서] 도성내의 병인을 구료하는 일을 맡는다 / 별제 2인 참봉 2인 이전 노인직 원  나이가 80세이상인 자는 양인․천인을 막론하고 한 관계(官階)를 주고 원 래 관계가 있는 자는 또 1계를 올려 주되, 당상관은 임금의 지시가 있어 야 준다. 이전 노인직 속  종반(宗班)의 부수(副守)이상으로 나이 80인자와 봉군(封君)의 부(父)로 나이 70이상인자는 매년 초에 관계를 올려준다.  시종신(侍從臣)의 부와 정도사의 부로서 나이가 70인자는 매년초에 이 조와 병조에서 뽑아 임금에게 보고하여 가자(加資)하되, 희선대부 이상 은 관품을 바꾸어 자급을 두 단계이상 올려주지 못한다.  시종신의 양부가 이미 자궁(資窮:종3품 당하관계)이면 그 생부에게 자급 (資級：관계)을 줄 수 있다.  동서반의 4품 실직 이상을 거친 적이 있는 사람의 나이가 80이 되면 해 조(該曹)로 하여금 연초에 자급을 올려주도록 한다.  사족의 부녀의 나이가 90이되면 해조로 하여금 초록(抄綠)하여 임금에게 보고하여 봉작하게 하며 그 남편은 처로 인하여 증직(贈職)될 수 없다.  사족과 서인으로서 100세인 사람에 대한 가자는 그 자손이 임금에게 상 신함을 허용한다. 종반의 부수：종친부의 종4품 군：군은 대군과 왕자군(王子君)의 적장자손(嫡長子孫) 이 받는 경우와 공신이 받는 경우 등이 있다. 이전 노인직 증  상민과 천민의 노인직은 숭정대부는 허락하지 않고 정경(正卿)을 역임한 자 이외에는 보국숭록대부를 허락하지 않는다.  사부(士夫) 일명(一命)이상인자, 중인․서인으로서 동서반의 정직을 역임 한 자, 내시로 입임(入任)하여 녹봉을 받은 자 등이 나이 80이 되면 임금 에게 상신하여 모두 자급을 올려주는 것을 허용한다. 일명：참하관 이전 노인직 보  사족과 서인으로서 100세인 자는 바로 숭정대부를 준다.  대․소과의 회방인(回榜人)은 1자급을 올려준다. 회방인：문무잡과와 생원․진 사시에 합격한지 60주년이 되는 날 호전 창고 원  군자창(軍資倉)에는 별창을 두어 잡곡을 헤아려 쌓아두고 백성들에게 빌 려주며, 가을에 빌려 준 본래의 수량을 받아들인다.  서울과 지방에 상평창을 두고 곡물이 귀하면 곡식을 내어 오른 값으로 포를 사들이고 곡물이 흔하면 내린 값으로 포를 내다 판다(증：이번에 폐지한다) 이전 잡령 증  흉년의 진휼행정은 일도(一道)를 통틀어 진휼하지 않으면 첫째가는 포상 대상자로서 자급을 올려주지 아니한다.  걸군(乞郡)은 양(養)가나 생(生)가를 위한 것을 막론하고 모두 허용한다. *(보) 걸군：집안이 가난한 중앙관 료로서 부모를 봉양하기위해 수령되기를 청원하는 것 <표 Ⅲ-1> 대전회통의 복지관련 법조문

경기도 복지 백년 기초 연구 36 전/조 구분 내용 비고 호전 창고 속  매월초에 호조의 낭관은 감찰과 함께 전곡이 있는지 각 관청의 창고를 같이 심사하여 임금에게 보고한다.  모든 고을의 창고에 저장되어 있는 군자감과 상평창 미쳐 여러 가지 명 목의 미곡은 조적(糶糴)법을 정하여 봄에 빌려두되 절반을 창고에 남겨 둔다. *(보)  추수기가 되어 거두어 들일 때에는 모곡(耗穀)으로서 10분의 1을 취한다. *(보)  미준봉자(未準捧者) 중 성적이 끝에 있는 자는 영문(營門)에서 결장(決杖)하고 그 다음으로 성적이 나쁜자는 추고(推考)하고 또 그 다음인 자 는 논죄하지 않는다. *(보)  허위로 기록하여 농간한자는 엄히 조사한다.  환상각곡은 재해를 만난 해에는 포전으로 대납케하되 관찰사가 임금에 게 보고하여 이를 실시하되 풍년을 기다려 환작본색(還作本色)한다.  수령이 교체된 후에 관찰사는 파견관을 선정하여 신관과 함께 같이 있 는 자리에서 창고내 재고를 조사하도록 하고 이를 임금에게 보고한다. *(보)  전수(典守)하는 곡물을 축내거나 포흠(逋欠)한자는 감수자도율(監守自盜律)에 준하여 논죄한다.*(보) 미준규자：세미 징수관으로 징수기한 내에 징미를 징수 하여 바치지 못한 수령 등 환작본색：환상곡을 수납함 에 있어서 곡물 대신 포목이 나 금전으로 받던 것을 원래 와 같이 곡물로 바꾸어 받는 것을 말함. 전수：곡물 등을 맡아 보는 것 호전 창고 증  결전을 탕감했을때는 환모(還耗)로써 탕감한 것을 보충한다. 결전:균역법시행시 공포(貢布) 1필을 감하여 결당 부전(付錢) 50文을 징수하는 것 호전 비황 원  여러 진은 당번수준에게 소금을 굽고 해채(海菜)를 채취하여 빠짐없이 수량을 적어 관찰사에게 보고하고 호전 비황 속  각고을의 진곡(賑穀)은 매년 재력에 따라 준비하여 저장해 둔다  여러도의 해안에 창고를 설치하여 곡물을 쌓아두면 인접도가 흉년을 만 나면 일를 실어내어 구제한다.  극심한 흉황(凶荒)이 있으면 특별히 어사를 파견하여 진휼을 감독한다. 호전 비황 증  각도에는 진곡을 자원하여 납입하고자 하는 자는 50석 이상이면 기록하 여 임금에게 보고하고 50석이하면 본도에서 시상한다.  수령이 진곡을 보충한다고 하면서 백성을 착취하여서 그 이익을 독차지 하고 진휼한 수량을 허위로 과장한 경우 해당 감사로 하여금 이를 조사 하여 임금에게 보고하게 하여서 수령은 보상불이실률(報上不以實律)로 써 논죄한다. 보상불이실률：田地, 家舍 등의 매매계약의 취소 및 해 제기간과 관인증서의 교부시 한등에 관한 규정 예전 혜휼 원  관직이 1품에 이르고 나이가 70이상이 되어서 나라의 중경사(重輕事)에 관계되어 치사(致仕)할 수 없는자에게는예조가 임금에게 아뢰어 궤와 지 팡이를 내려준다.  당상관의 치임자(致任者)와 공신의 부모․처 및 당상관의 처로서 나이 70 이상인 자에게는 예조와 본읍에서 달마다 술과 고기를 내어준다.  사족의 딸로서 나이가 30이 가깝도록 가난하여 시집을 가지 못한 자에 게는 예조에서 임금에게 아뢰어 곡식와 옷감을 헤아려서 준다. 굶주림과 치사：당상관이 70세가 되 어 정년퇴직하는 것

Ⅲ. 경기복지 백년의 시작 37 전/조 구분 내용 비고 추위로 빌어먹으면서도 친족이 없는 자와 부양하고 보호해 줄 사람이 없는 노인에게는 옷과 먹을 것을 헤아려서 준다.  버려지거나 집 잃은 어린아이는 한성부와 본 고을에서 양육하기를 원하 는 사람에게 맡겨주고 관청에서 의복과 식료품을 준다.  병든 사람이 오부(五部)에 신고하면 월령의를 보내어 치료하여 준다. 가 난하여 약을 살 수 없는 자에게는 관청에서 이를 지급하고 예조에 보고 한다.  의금부, 성균관, 전옥서(典獄署)에는 각각 월령의 1인씩을 정하여 여러 유생 및 죄인중에 질병이 있는 자를 치료하게 한다.  병든 사람이 긴급히 의원에게 구해 줄 것을 요구하면 즉시 가서 치료하 여 주어야 하며 즉시가서 치료하여 주지 아니하는 경우에는 질자(疾子) 의 집에서 고발할 수 있게 하여 그 죄를 다스린다.  매월말에 예조는 여러 의원들이 병든 사람을 치료하는 데 부지런함과 태만 함을 조사하여 장부에 기록해 두었다가 근무성적 평점을 할 때 참고한다.  종친 및 2품이상의 관원이 병이 심하여 의약을 맡은 관청에 없는 약을 청구하면 승정원에서 임금에게 아뢰어 지급한다.  온천이 있는 곳의 수령은 부지런하고 근실한 자를 선정하여 방옥(家屋과 房室)을 수리하고 병든 사람을 구호하게 한다.  북경에 가는 본국사신이나 중국사신이 왕래할 때 평안도 관찰사는 의생 1인을 정하여 일생중에 질병이 있는자를 치료하게 하며 돌보지 않고 내 버려두는 일이 없게 한다. 만약 죽은자가 있으면 시체를 임의로 매장하 여주고 표를 세워 두게 한다. 예전 혜휼 속  성균관에서 숙식하는 유생에게 만약 질병이 있게 되면 양의사(兩醫司)에 서 의원을 보내어 진료하도록 하고 약물은 성균관에 제급(題給)한다.  흉년에 버려진 어린아이는 타인으로 하여금 거두어 양육하고 구활하도 록 해서 자식으로 삼거나 노비로 삼게 하되 어린아이의 나이 제한과 거 두어 양육하는 월일의 기한은 한결같이 임시사목(臨時事目)에 따른다.  수령이 굶주리는 백성을 구휼하는 행정을 부지런히 하지 아니한 경우에 는 통훈대부 이하이면 관찰사가 임금에게 아뢰어 장형(杖刑)을 집행하고 통정대부 이상이면 임금에게 아뢰어 파직한다.  서울과 지방에서 전염병이 유행할 때에 전가족이 함께 죽은 후 매장되 지 않았을 경우에는 호조와 진휼청 및 제도(諸道)로 하여금 휼전(恤典)을 시행하도록 한다. 양의사：정의감․혜민서 또는 혜민서․활인서 휼전：나라에서 재난을 당한 백성을 구제하는 은전(恩典) 예전 혜휼 보  서울과 지방의 버려진 아이는 7세까지 식료품을 주고 8세가 되면 주는 것을 정지한다. 병전 면역 원  독질(篤疾)이나 폐질인 부모가 있거나 혹은 나이 70세 이상인 부모가 있 는 겨우의 1자와 90세이상인 경우의 모든 아들은 군역(신역)이 면제된다. 독질：매우 위독한 병 병전 구휼 원  수륙의 부방군(赴防軍)으로서 병이 났을 경우에는 각각 그 장수가 친관 인에게 책임을 지워 구호하게 하고 병이 중하면 소재지 고을에 맡겨서 치료하게 한다. 죽은자는 초장(草葬)하여 표목을 세무여 본가에 알리고 병조에 보고한다. 초장：시체에 풀을 덮어서 임시로 가매장하는 것을 말 함.

경기도 복지 백년 기초 연구 38 자료: 한국법제연구원, 1994, 1995, 1996, 1999 주) 1. 본 자료의 구분에 나와 있는 것은, 작성시기를 나타내는 것으로 ‘원’은 경국대전, ‘속’은 속대전, ‘증’은 대전통편에 최초 로 등장한 조문이며, ‘보’는 대전회통에 새로이 첨가된 구문 혹은 대전통편 이전에 존재했으나 기록되지 않았던 조문을 기록한 것이다. 2. 대전회통의 조문은 본문(本文：큰글씨로 씌여짐)과 원주(原註：작은글씨로 본문에 대한 구체적 설명)로 나뉘어진다. 본 표에 기록한 것은 본문이다. 한편, *(보)라는 표시는 각 본문의 원주 중에서 새로이 ‘보’가 있는 구문을 일컫는다. 전/조 구분 내용 비고 병전 구휼 증  삼군문(三軍門)에서는 약방을 두고 병이 있는 군졸을 구호하고 치료한다. 형전 휼인 원  서울에서는 사헌부, 지방에서는 관찰사가 감옥의 죄수를 검찰한다.  만약 옥사가 경고하지 아니하거나 수리하지 아니하여 비가 새거나 바람 이 통하는 경우 및 죄수를 침해하고 학대하는 등의 일이 있으면 장 100 에 처한다.  죄인의 죄명과 처음 구금한 날짜, 고문한 회수과 죄를 결정한 건수 등을 각각 해당 관청에서 매 10일마다 기록하여 임금에게 보고하고 지방에서 는 계정의 끝날에 임금에게 보고한다.  몹시 춥거나 극히 더울 때에는 사건이 인륜도덕이나 횡령 독직(瀆職) 도 적 등에 관련되어 남자가 장 60이상, 여인이 장 100이상에 처하게 될 경 우 이외에는 기타의 범죄로 장 100이하에 처하게 될 때에는 모두 속죄 금을 받으며 장형을 받기를 원하는 자에게는 그것을 들어준다. 형전 휼인 속  옥이란 것은 죄있는 자를 징계하는 곳이요 본래 사람을 죽게 하는 곳이 아니다. 그러나 혹독한 추위와 심한 더위로 얼거나 굶주리며 병들이 간 혹 비명으로 죽게 되는 수고 있으니 중앙과 지방의 관리들로 하여금 감 옥을 깨끗이 청소하고 질병을 치료하도록 하며 양호할 집안 사람이 없 는 경우에는 관에서 옷과 양식을 주도록 하되 만약 게을러서 받들어 행 하지 않는자가 있다면 엄중히 규찰하여 다스리도록 한다.  중한 죄인이 아니고 죄명이 약간 가벼우며 신병이 극히 중한 자인 경우 에는 월령의가 진찰하여 전옥관에게 보고하고 전옥관은 이를 형조에 보 고하여 보석으로 잠시 석방한다.  사형수이외는 친상을 만난 자는 성복(成服)때까지 임금에게 품의하여 보 석으로 석방한다.  무릇 죄인을 고문하거나 엄중히 형문할때에는 임금의 특별한 명령에 의 하여 달리 취급할 경우이외에는 모두 통상의 예에 따라 형장을 치면서 추문한다. 성복： 초상이 났을 때 처음 으로 상복을 입는 것 형전 휼인 증  친국(親鞫)과 정국(庭鞫)을 막론하고 큰비나 맹렬한 더위를 만나게 되면 고문하는 곳에 초둔(草芚)이나 가가(假家)를 설치한다.  현재 감옥에 수감중인 죄수를 5일마다 기록하여 임금에게 보고한다. 형전 휼인 보  유배되는 죄수의 가속이 따라 가는 것을 허락한다.  가벼운 죄를 범한 죄수가 석방된 지 얼마 지난 후에 도로 수감하면 당상 관에게는 엄중히 죄를 조하하고 낭관은 먼저 해임한 후 잡아가면 아전 을 형장을 친후 귀양 보낸다.

Ⅲ. 경기복지 백년의 시작 39 ○ 본 법전을 통해서는 대전통편(1781) 이후 80년간 새로 추가된 조문을 확인해보면 이전 노인직, 예전 혜율, 형전 휼인에 본문(本文)이 추가되었고, 이전 잡령과 호 전 창고에 원주(原註)가 추가되었음 ○ 이 중에서 주목해야 될 부분은 호전 창고조에 원주의 추가조문으로, 당시 3정의 문란 중 환곡(還穀)과 관련해 새로운 원주를 첨가 한 것을 확인할 수 있음23)24) ○ 첨가된 원주를 통해서 조선정부는 기존의 수탈적 환곡운영을 억제하고, 국가재정 을 강화하려 했음을 확인할 수 있음 - 하지만 이것 외에 80년 사이에 새로이 복지의 증진을 위해 개선된 사항은 크게 존재 하지 않으며, 어떤 조문은 오히려 기존의 것보다 수급에 제한이 많아진 것도 살펴볼 수 있음(혜휼조에 아동의 급여에 대한 나이제한) - 결국 대전회통의 제정은 환곡(還穀)에 대한 변화 이외에는 복지와 관련한 새로운 변 화를 발견할 수 없고 판단할 수 있음 23) 원주로 새롭게 등재된 구문은 다음과 같은 것이 있다. ∙모든 고을창고에 저장되어 있는~구문의 원주：평안도 여러 고을에서 결손이 난 환상곡(還上穀)은 모두 탕감하여 군 량미에 보태어 주되 종전대로 조적한다. ∙허위로 기록하여 농간한~구문의 원주：환곡을 결손내고 아직 충당하지 않은 수령은 10등분으로 비율을 정하여 1분을 충당하지 못한 경우에는 장60에 처하고 매1분에 1등씩 감형하여 장 100 도(徒)3년까지로 한다. 처음으로 결손을 낸 자는 도3년으로 정배하고 또 5년간 금고한다. 겨울이 지나고 장부를 결산하지 않은 수령은 전미봉율(全米捧律)로 처벌한다. ∙수령이 교체된 후에 관찰사~본문의 원주：수령으로서 빚을 졌으면 바로 본률을 적용하여 가동(家僮)을 붙잡아 가두 고 이를 갚도록 하되 그래도 빨리 갚지 않는 경우에는 배가(倍加)하여 조사․처리토록 한다. 재고조사가 실제와 맞지 않으면 관원은 탐장률(貪贓律)로써 시행하고 감사는 엄중 문책한다. ∙전수하는 곡물을 축내거나~본문의 원주：영사가 문부(文簿)를 호도개변(糊塗改變)하여 회록하는 경우에는 석수(石數) 의 다수를 막론하고 효수형(梟首刑)에 처한다. 장부(帳簿)를 감독(監督)하는 감영의 비장은 장형(杖刑)후 유배하고 감 사의 경우에는 임명장을 박탁한다. 환곡이 횡취(橫取)되었음에도 불구하고 이를 발각하지 못한 수령은 그 3분의 1을 추징하고 환곡이 유용 되었음에도 불구하고 이를 발각하지 못한 수령은 4분의 1을 추징하여 각각 유배 금고에 처한다. 결손을 낸 아전으로서 1000석 이상이면 효수형에 처한다. 공금을 법용한 수령은 그곳에 곳 정배하고 불법사용한 공금 은 일일이 추징한 뒤에 임금에게 보고하고 석방한다. 24) 한편, 환곡과 관련하여, 이미 조선후기에 환곡은 복지적 성격보다는 고리대의 농민 수탈적 성격이 강한 제도로 변질 되고 있었다. 하지만, 본 제도가 개화기 시기에 지속적인 변화를 통해 원래의 성격을 일정부분 회복하게 됨으로, 근 대 사회복지의 형성과 변화를 보는 본 책에서도 환곡의 변천 흐름을 살펴보는 것이 유의미하다고 판단된다.

경기도 복지 백년 기초 연구 40 ○ 갑오개혁 이후 적극적으로 기존의 환곡(還穀)제의 변화를 꾀하고 있는데, 이는 환 곡에 대한 불만이 가장 높았던 것에 기인함 - 1894년 8월 12일 ‘각도 환곡 중에서 이무(移貿：환곡에 의한 거래)․ 가작(加作:이식 행위) 등의 명목은 금후 영구히 혁파한다’고 하여 기존의 고리대 성격의 환곡제를 사 실상 폐지함 - 1895년 5월 26일 사환조례를 제정함으로써 사창을 위주로 한 환곡의 본래기능인 진 대(賑貸)의 기능을 되살리는 방향으로 개혁하려는 시도를 하였음 - 개혁이후의 환곡은 사창의 형식, 즉 민간에서 운영한다는 면에서 큰 차이가 있으며, 또한 고리대적인 성격은 완전히 사라졌다는 데에서 큰 변화를 찾을 수 있음. 이 사 환(社還)제는 실제로 실시되어 어느 정도 실효가 있었다고 평가됨(송찬섭, 1999： 789~842) ○ 구료와 관련해서는, 기존의 구료기구의 두 축이었던 혜민서와 활인서를 1882년에 폐 지한 이후, 1885년 3월 27일 미국 북장로회의 의료선교사 알렌(Horace Newton Allen)이 고종의 허락을 받아 국립의료기관으로 광혜원(廣惠院)(이후 제중원(濟衆院)으 로 이름이 변경됨)을 설립함 - 광혜원은 우리나라 최초의 서양식 국립의료기관으로 1885년 4월 3일 뺷광혜원규칙 (廣惠院規則)뺸이 초안됨으로써 실제 진료가 가능해짐 - 이 규칙을 살펴보면 빈민을 다수 수용할 병실이 무료였으며, 병이 회복된 경우에 한해 서만 진료비를 받는다고 명시함으로써, 국가 구료기관 성격을 명확히 가지고 있었음 - 이 규칙은 1886년 2월 1일 뺷공립의원규칙(公立醫院規則)뺸으로 바뀌는데, 이때도 약 값을 받지만, 무의탁자에게는 약값을 받지 않는다고 명시하여 구료활동을 지속적으 로 전개했음을 확인할 수 있음(신동원, 1996：62) - 우두법의 시행과 같은 서양의술을 부분적으로 받아들이려는 시도도 나타남 ･ 1885년 간행된 뺷우두절목(牛痘節目)뺸25)이라는 책자를 통해 당시의 우두법 시행에 대한 국 가의 노력을 볼 수 있음. 이시기의 우두절목 역시 협호․노비․홀아비․과부의 자식을 무료접 종대상임을 명시 25) 우두와 종두는 같은 의미이다.

Ⅲ. 경기복지 백년의 시작 41 ･ 그러나 지방 우두관(牛痘官)들의 폐해가 많아 이는 1890년 폐지됨(신동원, 1996：55~90) - 갑오경장기 1895년 10월 7일 뺷종두규칙(種痘規則)뺸, 11월 7일 뺷종두의양성소규칙(種痘醫養所規程)뺸을 반포하게 되는데, 이 역시 당시의 혼란스러운 정치적 상황(아관파 천)과 맞물려 바로 시행되지 못하다가 대한제국기가 되어서야 비로소 시행됨 공포일 법근거 법령 명칭 및 내용 비고 ● 사회신분제 폐지와 관련된 의안 1894.6.28 議案  문벌․반상을 혁파하고, 귀천에 구애받지 않고 인재를 선용하는 건  사회개혁 1894.6.28 議案  문무의 차별을 폐지하는 건  사회개혁 1894.6.28 議案  솔양(率養)하는 구전(舊典)을 신명(申明)하는 건 - 적처와 첩에 모두 자식이 없는 연후에야 비로소 양자의 들임을 허용할 것  사회개혁 1894.6.28 議案  조혼을 금하는 건  사회개혁 1894.6.28 議案  과녀(寡女)의 재혼은 그 자유에 맡기는 건  사회개혁 1894.6.28 議案  공사 노비를 혁파하고, 인구(人口)의 판매를 금할 건  사회개혁 1894.6.28 議案  비록 평민일지라도 이국편민(利國便民)할 의견을 가진 자는 군국기무처에 상서하여 회의에 부치게 하는 건  사회개혁 1894.7.2 議案  역인･창우(倡優)․피공(皮工)의 면천을 모두 허하는 건  사회개혁 1894.7.2 議案  휴관후(休官後)에 임편(任便) 영상(營商)케 하는 건 - 무릇 관인이 비록 고등관을 지낸자라도 휴관한 후의 편의에 따라 상업을 영위할 수 있게 할 것  사회개혁 1895.3.10 內務衙門訓示  아국(我國)의 고유한 독립기초를 세우고 백도혁신(百度革新)을 위하여 백 폐(百弊)를 삼제(芟除)하는 건(1.2.6.7.17.19.20.21.23.24.25.26.52조) - 양반과 평민의 차별의 금지 / 관청이 평민을 소홀히 대하거나 함부로 사역시킴 을 금지하는 일 / 새로운 노비의 발생을 엄금하는 일 / 노호(奴戶)를 주인호적 에 붙이지 말고 분호하여 독립호를 만들어서 양민과 동일하게 나라의 역에 응 하게 하는 일 / 양반토호의 부단을 금지하는 일 / 양반가문 하인들의 횡포를 엄금하는 일 / 관장․주인․남편․부모가 백성․고용․부인․자녀에게 강포한 대우를 함 을 금하고 우대하는 일 / 관청에서 함부로 백성을 부르거나 체포하거나 사역 시킴을 엄금하는 일 / 관존민비의 관행을 엄금하는 일 / 조혼을 금지하는 일  사회개혁 1895.3.29 各大臣間規約條件  명대신규약조건(14,18,44조) - 관민간의 허례타파 /관리들 내부에서의 품계․신분차별타파/고위 관료들의 집안에서 사역하는 노비들에 대해 단호하게 폐지할 것  사회개혁 <표 Ⅲ-2> 조선말기 공공복지와 관련한 변화

경기도 복지 백년 기초 연구 42 자료：국회도서관, 1970; 최익한, 1947：96~99; 구자헌, 1984：178~179; 신용하a, 2002：3~104. 주 1. 갑오경장의 사회제도 개혁 부분은 공공복지 제도를 직접적으로 도입하거나 새로이 전달기관을 설치한 것과 같이 직접 적인 복지의 변화는 아니지만, 사회사 관점에서 사회신분제도의 폐지가 전근대사회의 골간을 구성하고 있는 기본적 제 도이기 때문에 본 표에서 제시했다. 2. 광혜원규칙, 공립의원규칙, 우두절목 이외에는 갑오경장기에 등장한 법제 □ 요컨대, 조선말기는 기존의 전통적 공공복지와 새로운 변화의 공공복지가 동시 에 혼재해 있는 시기였음 ○ 애민과 책기에 입각한 군주의 유교적 공공복지가 지속적으로 행해지고 있었던 반 면26), 일부에서는 서구의 새로운 사상의 유입과 누적된 사회․경제적 문제를 해결 하려는 노력이 혼재 26) 참고로, 고종은 당시에도 지속적으로 유교사상에 입각한 애민사상을 가지고 정치를 행하고 있었다. 그의 애민 사상 에 대한 고종실록내의 자료는 김재문(2003a：13~31; 2003b: 30~48)을 참고할 것. 공포일 법근거 법령 명칭 및 내용 비고 ● 공공복지와 관련한 법령 1885.4.3  광혜원규칙  갑오개혁이전 1885  우두절목간행  갑오개혁이전 1886.2.1  공립의원규칙  갑오개혁이전 1984.6.28 議案  의정부 의안：관제 - 중앙정부조직 개편  기로소 (耆老所)를 의정부로 1894.8.10 議案  사창설립에 관한 건 1894.8.12 議案  각도 환곡 중에서 이류(移貿)․가작(加作) 등의 명목을 혁파하는 건  고리대혁파 1895.3.12 奏本  환곡 명칭을 사환으로 개칭하는 건 1895.5.26 度支部令  사환조례 1895.10.7 內務令  종두규칙 종두(연기) 1895.11.7 勅令  종두의양성소규칙

Ⅲ. 경기복지 백년의 시작 43 ○ 이재민과 빈궁민을 위한 진휼, 그 재원을 마련하기 위한 납속책, 사궁 및 노인보 호사업 등 기존에 존재하던 전통적 사회복지가 지속적으로 전개되었던 반면, 그 동안 농민에게 큰 고통으로 다가왔던 환곡을 개혁하려는 노력과 전통적 구료를 서양의 의학기술로 보완하려는 시도, 그리고 수천년 동안의 인습인 사회신분제를 폐지하려는 시도가 동시에 나타남 ○ 이러한 복잡한 상황은 개화기 시기의 시기적 특징으로, 당시 사회복지 이외의 사 회 전 분야에서 일반적으로 나타나는 특성 □ 공공복지 실천했던 기관으로는 진휼을 담당했던 진휼청(賑恤廳), 구료를 담당한 활인서(活人署)와 혜민서(惠民署), 광혜원(廣惠院 이후 제중원(濟衆院)), 나이가 많은 문신의 예우기관인 기로소(耆老所)가 있었으나 개항과 갑오개혁을 겪으며 완전히 폐지되거나 새로 설립 혹은 관제가 개편됨 ○ 진휼청은 자연재해로 인한 이재민 혹은 극빈자를 진휼하는 기관으로 세종조에 구황청(救荒廳)이라는 기관을 중종 때 진휼청으로 개청한 것 - 이후 인조 4년(1626)년에는 선혜청에 귀속됨. 대전회통이 편찬될 당시에도 선혜청 에 소속되어 휼전(恤典)을 지속적으로 담당하고 있었으나, 1894년 갑오개혁 시기 관 제의 변화로 선혜청이 없어지면서 진휼청도 함께 폐지27) ○ 혜민서는 조선의 세 번째 가는 의료기관으로 의학교육, 약재관리 및 일반백성의 질병구료 등의 업무를 수행 - 육전조례를 기준으로 볼 때, 관원으로는 제조 2원(종2품) 이하 행정관리, 의료담당 자 19명과 잡급직 10명, 의녀 31명이 딸려 있었음(법제처, 1966：406) - 본 기관은 임오군란 이후 비대한 통치기구에 대한 정지작업을 목적으로 설치한 ‘감 생청(減省廳)’이라는 임시기구에 의해서 1882년 폐지됨(신동원, 1996：24) 27) 대전회통 편찬 당시의 구제기관의 업무에 대해 구체적으로 알기 위해서는 당시에 함께 편찬되었던 육전조례(六典條例)를 확인하면 된다. 육전조례는 대전회통의 조문만으로는 실무자들이 행정을 집행하기 힘들어 대전회통의 상세한 내용을 예규집으로 제작한 것이다. 본 육전조례에는 구제기관의 구체적 업무에 대해서 알 수 있다(법제처, 1996).

경기도 복지 백년 기초 연구 44 ○ 활인서는 조선의 네 번째 가는 의료기관으로 도성 병자의 구활을 책임지는 곳 - 육전조례에서 나타난 직원으로는, 제조 1원(종2품), 별제 2원(종6품), 참봉 2원(종9품 혜민서 의관 체아직), 이속(서원 2인, 고직 1명, 사령 5명, 구종 1인)으로 다른 의료기 관에 비해 단순한 구성(법체저, 1996：416) - 혜민서와 마찬가지로 ‘감생청’에 의해서 1882년 폐지 ○ 광혜원(이후 제중원) - 기존의 혜민서와 활인서를 대신하여 1885년 3월 27일 미국 선교사 알렌이 설립한 우리나라 최초의 서양식 국립의료기관 - 국립의료기관으로서의 성격은 1894년 10월까지 10년간 지속되지만, 본 기관은 1904 년 완전히 폐쇄됨28) ○ 기로소는 원래 태조3년(1394), 최초로 설치되어 조선시대에 나이가 많은 문신을 예우하기 위해 설치한 기구 - 갑오개혁이후에도 의정부아래에 소속되어 정2품 70세 이상 문관의 예우를 맡아 당시, 주사 1명이 관리를 총괄함(신용하, 2002a：24) □ 대한제국이 설립된 이후 급격한 근대화를 추구하지만 큰 성과를 거두지는 못하 였고, 복지 제공의 역할을 맡았던 기구들도 변화됨 ○ 1897년 10월 12일, 고종은 황제즉위식을 거행하고 국호를 ‘대한’으로 바꾸었으며, 정 부에서는 ‘대한제국’을 선포하고 근대화를 추진함 - 대한제국의 선포는 군사․재정․상업․무역 등 각 분야가 외세에 의해 잠식되어 가는 고 립무원의 절망적 상황에서 일본․러시아․구미국가 등으로부터 자주독립을 희망한다는 의지를 선언적으로 표현한 것 - 이 시기에 이루어진 개혁은 정치제도면에서는 전제군주제를 강화한 것이지만, 강 력한 황제권을 바탕으로 짧은 기간 안에 국방, 산업, 교육, 기술 등에서 놀랄만한 근대화(한영우, 2004：493)를 이룸 28) 당시 제중원이 국립의료기관의 성격이 사라지는 과정은 신동원(1996：67~69)을 참고할 것.

Ⅲ. 경기복지 백년의 시작 45 - 하지만, 러일전쟁이후 일본은 우리나라와 1905년 11월 늑약인 을사조약을 체결하여 한국의 외교권을 박탈하고, 12월 통감부를 설치하여 한국의 지방행정제도를 변경하 고, 기간산업을 장악해 갔으며, 여러 분야의 경제침탈을 하고, 토지약탈을 하였으 며, 교육정책에의 개입을 통해점차 그들의 지배력을 강화 ○ 혜민원을 설치하여 진휼사업을 추진하였으며, 혜민사를 중앙과 지방에 설치하여 진휼사업의 의지를 보였음 - 1894년 ‘공식적’으로 진휼청이 철폐된 이후 지속되었던 진휼사업 담당부서의 공 백상태를 혜민원(惠民院) 설치를 통해 보완하고자 함 - 조선정부는 뺷혜민원규칙(惠民院規則)뺸에서 흉년이 들어 민생이 힘겨울 때 빈민을 구 휼하는 일과 풍년이 들어도 환과고독에 이른 빈궁자를 구호하는 일을 관장한다고 언 급하면서, 기존의 진휼청이 하고 있었던 진휼사업을 계승하는 기관임을 명시29) - 혜민원의 구제를 위한 운영자금을 담당할 기관으로 혜민사(惠民社)도 이어서 설치 함. 혜민사는 총혜민사와 분혜민사로 나뉘어져 있는데, 총혜민사는 서울에, 분혜민 사는 지방에 설치하여 혜민원의 재정을 책임지는 역할을 수행 - 뺷총혜민사규정(總惠民社規定)뺸을 살펴보면, 총혜민사는 각군의 분혜민사를 총괄하 며, 진자전곡(賑資錢穀)을 관리하여 혜민원에서 환과고독과 빈궁민을 구휼하는 비용 을 담당 - 진휼기관인 혜민원의 재정의 많은 부분을 기존에 사환에서 진대의 업무를 맡아오던 사환곡으로 충당한다는 것 - 1895년 사환조례에 의해서 순수한 진대(賑貸)기능으로 변화를 시도했던 사환제 도가 진휼제도와 일부 통합되는 것을 의미하는 것30) 29) 1901년 10월 9일 소칙 ‘혜민원을 설치하는 건’의 일부이다. “갑오개혁(甲午改革,1894) 때 진휼청(賑恤廳)을 폐지한 것은 매우 통한(痛恨)할 일이니, 전에 있던 진휼청의 예에 따 라 일관(一官)을 따로 설치하여 그 이름을 혜민원(惠民院)이라 하고, 비록 풍년이라 하더라도 그 업무를 폐하지 말며 환과고독(塘寡孤獨)을 부양토록 하라”(국회도서관, 1970：327~328). 30) 실제 혜민원에서 사환곡을 진휼을 위해 확보한 예들은 다음과 같다. ∙ 경북지역에서는 1901년 혜민원이 설치된 뒤 1902년을 전후하여 찬무원(訓贊務員)을 파견하여 사환의 절반을 돈으 로 거두어 가져갔다. 원래 순흥 안동, 영천, 용궁, 풍기 지역만 제외하고는 35개읍 14095석 5두 5홉이 남아 있었는 데, 혜민원에서 상주, 인동을 제하고는 모두 절반을 가져갔다(뺷慶北各郡廉問記뺸 (奎27737) 1903년; 뺷各邑事目뺸 (奎 27742) 1903년; 송찬섭, 1999：833~834에서 재인용). ∙ 경남지역의 산청은 사환미 250석을 혜민원에서 올려보내라고 하였는데, 이것은 산청의 사환비 전부에 해당하는 것 이었다(皇城新聞, 1902년 12월 14일 “雜報”; 송찬섭, 1999：834에서 재인용).

경기도 복지 백년 기초 연구 46 구분 혜민원 혜민사 제도 내용 사업내용  흉년기민구제, 평년 환과고독구제 시설복지  총혜민사：진자마련, 재정총괄  분혜민사：진자마련, 환곡관리 인력  3인의 공동총재 혜민원 설립초기 인력 겸직  총혜민사：총재겸임 총사장  분혜민사：각지방 요호 활용 행정구조  문서과, 서임과, 회계과 3과  난상회의 의사결정 (과반출석, 과반찬성 의사결정)  총혜민사：분혜민사 재정관리  분혜민사：재정은 총혜민사, 진휼사무는 혜민원의 하부기관 기타  상설기관  민간진휼권장  지방의 새로운 진휼 아이디어 권장  풍년시 사환 전국적 확대  분혜민사 비리에 대해 엄단 <표 Ⅲ-3> 혜민원과 혜민사의 제도 자료：안상훈 외, 2005：39 - 혜민원은 1904년 한만(閒謾：느긋함)한 관서를 없애라는 조칙에 기초해서 혁파되어 내부에 관장사무가 소속됨에 따라 또다시 진휼전담 행정기관이 재설립 된지 3년 만 에 또다시 폐지되고,31) 이후 진휼과 관련한 사업은 내부에서 일체 관장 - 1909년 내부령(內部令)으로 재해에 대한 구휼금이 하사되기도 함 - 지방에 남아있던 진휼의 재원인 사환곡은 1903년 탁지부 소속으로 편제가 변하였으 며,32) 이후 1910년을 기점으로 사라지게 됨으로써, 일제강점을 기점으로 우리나라 의 전통적인 진휼과 진대사업이 기관으로나 재정으로나 완전히 소멸됨 ○ 기로소를 통해 황권강화를 시도하기도 하였으며, 구료기구의 공백을 대한국 적십 자 병원으로 메우려고 시도함 - 문신을 예우하는 기로소와 관련해서도 확대와 축소의 변화가 연이어 나타나는데, 고 종은 1902년 4월 기로소에 봉안한 ‘삼성조어첩(三聖朝御帖：태종, 속종, 영종)은 소 중하여 더욱 특별함이 있어 따로 규칙을 만들어 반포한다’고 말하며, 뺷기로소관제 (耆老所官制)뺸를 반포 31) 이상의 혜민원의 구체적 내용은 길현종(2005)를 참고할 것. 32) 이렇게 사환미가 탁지부로 귀속된 이유는, 1903년 탁지부에 따르면 사환에 관한 문부를 혜민원으로 넘겼지만 지금은 ‘설진지시(設賑之時)’가 아니라는 이유로 탁지부로 환송하는 것이 타당하다고 하였기 때문이다(뺷度支部公文뺸 2책 (奎 19545-2), 1903년 11월 26일).

Ⅲ. 경기복지 백년의 시작 47 - 이는 기로소에 들었던 세 명의 왕에 대한 권위를 높이는 작업으로서, 당시의 대한제 국이 정치적으로 황권을 강화하려한 국가임을 고려해볼 때, 황실의 권위를 높이고 기존 질서를 확고히 하는 방안으로 활용된 것으로 추측됨. 하지만, 이러한 기로소는 1909년 통감부시기에 들어서서 의정부에서 궁내부로 소관이 변경되면서 관제 자체 를 폐지함 - 구료부분에서는 1894년 제중원의 운영이 국가에서 민간으로 분리된 이후, 수년간의 국가구료의 공백기를 거친 후 1905년 7월에 대한국 적십자 병원을 설치할 것을 조 칙33)하여, 1905년 10월에 뺷대한국적십자사규칙(大韓國赤十字社規則)뺸을 제정하여 ‘빈곤한 상병자를 구호하고 천재 혹 사변에 제(際)하야 그 상병자도 구호함’을 설립 목적으로 함 - 구호환자는 대한국적십자사에서 발행하는 치료 표를 가진 경우에 진료 받을 수 있 도록 함으로써, 구료기관임을 명확히 했는데, 적십자사병원은 1906년 2월 병원 사무와 관련된 기자재와 약품을 일본에 주문하였으며 그 뒤 곧 진료에 들어갔지 만, 1907년 3월 15일 대한의원이 창설되면서 거기에 흡수됨(이꽃메․황상익, 1997： 72~73) ○ 대한의원은 통감부 간섭기에 설립된 의원으로 1907년 3월 10일 대한의원 관제가 반포되고 그해 11월 업무를 시작함 - 대체적으로 법안의 변화를 살펴보면, 일본인의 대한의원 장악을 가능하도록 하고, 직원의 인적구성에서도 한국인이 의료직에서 밀려나는 방향으로 전개되는 경향이 보임(신동원, 1996：290~294) - 대한의원의 의료진이나 이용자가 대부분 일본인이었고, 입원료가 매우 비쌌기 때문 에 한국인의 이용은 소수에 불과 ○ 1909년 일본이 설립한 지방국가구료기관인 자혜의원을 각 道에 설립하였는데, 일본의 융화정책의 일환으로 추진된 것임 - 경기도에도 1910년에 도립의료원의 전신이라고 할 수 있는 자혜의원이 설치됨 33) 1905년 7월 8일 조직 ‘대한국적십자병원을 설치하는 건’의 일부를 보면 다음과 같다. “... 생각컨데 우리나라는 국조(國朝)이래로 이 법을 갖추웠으니 활인서 혜민서 등은 조종조의 호생(好生)하는 덕(德)에 서 나온 것이다. ... 소이(所以)로 고금을 참작하고 여러 나라의 규제(規制)를 방구(旁求)하여 이에 대한국적십자병원을 설 치하니..”(국회도서관, 1970：300).

경기도 복지 백년 기초 연구 48 공포일 법근거 법령 명칭 및 내용 비고 ● 대한제국기 1898.4.19 內部令  종두소세칙  한성부 종두 1898.6.27 內部令  각지방종두세칙  지방 종두 1901.10.9 詔勅  혜민원을 설치하는 건  진휼전담기관 1901.10.16 勅令  혜민원관제 1901.11.7 奏本  혜민원규칙 1901.12.4 詔勅  종혜민사․분혜민사를 설치하는 건  사환곡 활용 1901.12.12 勅令  총혜민사규정 1901.12.12 勅令  분혜민사규정 1902.4.2 詔勅  기로소의절을 통편에 의하여 시행하는 건 1902.4.26 詔勅  기로소관제를 반하(頒下)하는 건 1902.4.26 勅令  기로소관제 1904.1.11 奏本  평리원재판장을 법부대신 혹은 협변으로임명하고 표훈원을 정 부에, 혜민원을 내부에, 지계아문을 탁지부에 소속시키고 법규 교정소총재이하를 감하하는 건  혜민원의 혁파 1905.7.21 內部令  광제원종두지부세칙  종두 일원화 1905.7.8 詔勅  대한국적십자병원을 설치하는 건  국가구료기관 1905.10.27 勅令  대한적십자사규칙 ● 통감부 간섭기 1907.3.10/ 1907.12.27/ 1909.2.4 勅令  대한의원 관제 / 개정 / 대한의원관제  일본이 설립한 국가구료기관 1908.3.23 內務令  화재(火災)․수재(水災) 당한 자에 대한 규휼금 하송건  내부의 진휼 1909.3.8 勅令  기로소를 궁내부소관으로 하는 건 1909.8.21/ 1910.7.21 勅令  자혜의원 관제 / 개정  일본이 설립한 지방국가구료기관 1909.7.23 勅令  대한국적십자사관제 와 규칙폐지의 건 1909.11.30 規正  대한의원 분과규정 <표 Ⅲ-4> 대한제국기 공공복지와 관련한 변화 자료：국회도서관, 1970. □ 대한제국기는 기존에 존재하던 공공복지 체계의 소멸과 일본의 강압으로 인한 복지체계 변화가 공존하는 시기로 평가할 수 있으며, 대한제국의 여러 개혁 시 도는 1910년 한일합방과 더불어 소멸됨

Ⅲ. 경기복지 백년의 시작 49 ○ 기존의 진휼업무를 강화하고자 진휼전담기관을 설치하기도 했으나 곧바로 중요 성이 떨어진다는 구실로 폐지했으며, 기존 사환곡은 점차 그 역할이 소멸하게 됨 으로써 전통적 진휼 진대의 공공부조체계는 1910년을 기점으로 사라져 버림 ○ 일본의 영향으로 구료사업은 일제의 보건행정으로 편입되며, 문관 예우단체인 기 로소는 의정부에서 궁내부로 이관되며 관제자체가 폐지되어 버림 ○ 대한제국기 공공복지체계가 무너짐으로써, 백성들은 더욱더 비참한 생활속에서 고통의 나날을 보내야 했으며, 일본은 자신들의 입맛에 맞는 행정․의료체계를 구 축해 가면서 그들의 지배력을 강화해 나감 2) 개항기 이후의 경기도 지방행정체계34) □ 기존의 조선통치시스템은 지방수령 이하 관청에는 미치지 못하였으나, 갑오개혁 을 통해 중앙에서부터 지방까지의 일원적이고 효율적인 중앙 집권적 행정체계를 구축 ○ 갑오개혁은 1894년 7월부터 1896년 2월까지 일어났던 조선정부 주도의 위로부 터의 근대화 개혁을 총칭하며, 정치･경제･사회 등 사회체제 전반을 근본적으로 바꿈 ○ 특히, 중앙과 지방행정제도 및 수취체제35)의 개혁을 시도하였는데, 지방제도 및 수취체제의 개혁은 지방사회 지배세력의 재편성 문제로 직결되며, 이는 계급 및 계층적 세력개편의 문제와도 연결됨 - 즉, 조선시대 지방사족이 자치적인 영역에서 행사해온 지배권을 중앙정부에서 회수 하여 국민들을 직접 통치하는 근대국가 체제를 확립하고자 했던 것임 34) 김현숙(2004).“갑오개혁기의 경기도”의 내용을 정리함. 35) 수취체제(收取體制)라는 말은 근대 이전의 사회에서 국가가 국민들에게 토지세, 노동력, 공납(현물 납부) 등을 거두어 들이는 제도를 의미함. 조세 제도라고 하지 않은 것은 세금을 거두는 것이 아니라 국민들에게 부담시키는 것, 예를 들면, 공납, 부역, 군역 등 여러 가지이기 때문에 이를 모두 포괄하는 것을 의미함.

경기도 복지 백년 기초 연구 50 □ 갑오개혁을 통해 조선시대 8도제(道制)에서 24부제로, 다시 13도제로 개편되어 현재에까지 이르고 있음 ○ 1차 갑오개혁(1894년 6월~11월)을 통해 지방제도는 본격적으로 개편되지 않았으 나 각 면 인민들이 유능한 대표자 한 사람씩을 선출하여 읍단위의 향회를 조직하 고 이 향회로 하여금 정부의 명령사항과 의료 등 지방행정사업을 의논하고 공동 으로 결정케하는 일종의 지방자치제를 실시하기로 결의 ○ 2차 갑오개혁(1894년 12월~1895년 7월)을 통해 지방행정제도를 본격적으로 개 혁하였는데, 행정을 효율적으로 운영하기 어려운 대구역주의인 8도제를 폐지하 고, 소구역주의에 입각하여 한성부･인천부･충주부 등 23부(府)로 편제 - 종래 번잡했던 부･목･군･현을 군(郡)으로 단일화하여 336군으로 하여 23부 아래로 분속함 - 공정한 인물을 등용하기 위한 지방관리 임용제도의 개혁도 이뤄졌는데, 각 부에 관찰사 1인, 참서관(參書官) 1인, 주사 약간명, 경무관 1인, 경무관보 1인, 순사 2 인 이상 등을 배치하고, 군에는 군수 1인, 여타 직원에 관한 규정을 두지 않음 ･ 관찰사는 내부대신으로부터, 군수는 관찰사로부터 각각의 지휘와 감독을 받도록 규정함으 로써 중앙정부의 지휘･감독하에 일원적으로 편제함 - 효율적인 중앙집권국가를 실현하기 위해 지방관의 권한을 축소하였는데, 각 부에 경 무관을 두어 지방경찰업무를 담당하게 함으로써 종래 지방관이 행사하고 있던 병권 과 경찰권을 분리, 관장시키고, 본래 지방관이 갖고 있었던 사법권도 지방재판소를 개설하여 권한을 분리시켰으며, 환곡제도를 폐지하고 사환조례를 실시하여 지방관 이 환정(還政)에 간섭하지 못하도록 명시함으로써 수세권 행사도 제한 - 이 같이 23부제로의 전환은 단순히 지방행정구획의 재편이라기보다는 지방관의 봉 건적 절대권력을 근본적으로 타파하여 지방관의 횡포와 부패를 막고 지방행정체제 를 중앙에 예속시키기 위한 것이었음 ○ 3차 갑오개혁(1895년 7월~1896년 2월)은 지방제도의 급격한 실시로 군･현간의 병합이 제대로 이뤄지지 않자, 군(郡)에 대한 확실한 파악과 행정운영을 효율적 으로 도모하기 위해 <향회조규>와 <향약판무규정>을 반포하여“향회”를 통한 초보 적인 지방자치제를 실시

Ⅲ. 경기복지 백년의 시작 51 - 향회는 군･면･동리의 지역단위별로 이회･면회･군회의 3급으로 구성되며, 각 향회의 회원은 각급 단위구역에서 선출된 자로 충원됨 - 향회는 교육, 호적과 지적, 위생, 사창, 도로교량, 식산흥업, 공공산림과 제언복항 (堤偃伏港), 제반 세목과 납세, 겸황(歉荒)과 환난의 구휼, 공공복역, 제반 계회(契會) 및 신식명칙(新式令飭) 등에 관한 사항을 논의하도록 규정 ･ 향약판무규정은 면･이임(里任)의 직능과 명칭･보수 등을 규정 - 향회 및 향약 규정은 최하급 단위에서 지방민의 권선과 공동회의 등 민주주의적인 지방자치체를 육성, 실시하려 했던 점에서 의의가 있음 □ 갑오개혁기에 신설된 23부제는 1896년 8월 13도제로 개편하고, 관찰사, 부사, 목사, 군수 등의 계서제에 의한 행정체계를 구축하고 지방관이 질병예방 등 주 민을 보호하는 모든 사무를 관장하도록 함 ○ 기존의 23부제의 지방행정구역을 1년 2개월 만에 폐지하고 1896년 8월 13도제로 개편하고 하부 행정구역으로 부･목･군을 두었는데 수도인 한성부만 정부직할하 에 두고 도(道)와 같게 함 - 신설된 23부제는 외견상 상당히 합리적이고 간편하게 보이지만, 과대분할하여 실제 행정운영상 어려움이 있었고, 500여년간 지속된 8도제를 무시하고 인위적으로 획정 한 것이며, 일본의 지방행정체제를 무비판적으로 도입한 것으로 조선 현실에 맞지 않음 - 새로이 개편된 13부제는 종래의 8도제를 기반으로 경기, 강원, 황해도를 제외한 충 청･전라･경상･평안･함경도를 남북으로 분할한 것이며, 정부직할의 한성부를 제외한 전국 지방행정구역수는 13도 7부 1목 331군임 - 관찰사는 내부대신의 지휘와 감독을 받아 법률명령을 집행하고, 행정사무를 총과하 였고, 군수는 관찰사로부터 각각 지휘와 감독을 받도록 하여 상하 명령체계가 확립됨 - 지방관은 식산권장, 도로 및 도량의 보수, 질병예방, 토지개간, 식목 등 주민을 보호 하는 사무를 관장하게 함 ○ 중앙정부의 행정체계 개편으로 경기도 구역도 3년 새 계속 변화하였는데, 이를 요약하면 다음 표와 같음

경기도 복지 백년 기초 연구 52 1894년 이전 1895년 1896년 3유수 3목 5도호부 7군 19현 23부 336군제 13도 71부 1목 134군제 경기도 경기도 소멸 경기도 4부 34군 유수 강화, 수원, 광주 한성부(한성) 11군 → 뒤에 가평은 포천, 교하는 파주에 병합 한성군, 양주군, 광주군, 적성군, 포천군, 영평군, 가평군, 연천군, 고양군, 파주군, 교하군 1등(4부) 광주부 개성부 강화부 인천부 목 여주, 파주, 양주 도호부 이천, 남양, 부평, 인천, 장단 군 안산, 풍덕, 안성, 양근, 삭녕, 마전, 고양 인천부(인천, 제물포) 12군 → 뒤에 교동은 강화에 병합 인천군, 김포군, 부평군, 양천군, 시흥군, 안산군, 과천군, 수원군, 남양군, 강화군, 통진군, 교동군 현 양지/통진/교동/ 용인/김포/연천/ 양성/가평/포천/ 적성/교하/금천/ 음죽/지평/진위/ 양천/과천/죽산/ 영평 개성부(개성) 13군 → 뒤에 풍덕은 개성, 마전은 삭녕에 병합 개성군, 삭녕군, 장단군, 이천군, 안협군, 토산군, 평산군, 금천군, 수안군, 곡산군, 신계군, 풍덕군, 마전군 2등(1군) 수원군 3등(4군) 여주군, 양주군, 장단군, 통진군 파주군, 이천군, 부평군, 남양군, 풍덕군, 포천군, 죽산군,양근군, 안산군, 삭녕군, 안성군, 고양군, 김포군, 영평군, 마전군, 교하군, 가평군, 용인군, 음죽군, 진위군, 양천군, 시흥군, 지평군, 적성군, 과천군, 연천군, 양지군, 양성군, 교통군 <표 Ⅲ-5> 한말-광무개혁기 경기도의 행정구역 변천 자료：김현숙, 2004: 193 ○ 상기 경기도의 행정체계 변경을 통해 복지사무는 지방관의 업무이며, 이를 관장 하는 별도의 조직이 있기보다는 업무를 담당한 관리가 복지사무를 관장하였던 것으로 판단됨 3) 민간 복지 □ 서양 선교사들의 영향을 받아 기존 향촌공동체의 상호부조의 지역복지에서 벗어 나 서구식 시설수용형태의 복지서비스 등장 ○ 선교사들은 복음전파를 위한 수단으로 고아원사업, 양로원사업, 교육사업, 의료 사업, 농촌개발사업을 등을 전개

Ⅲ. 경기복지 백년의 시작 53 ○ 근대적 의미의 사회복지시설의 뿌리는 고아원에서 찾을 수 있고, ‘영해회’는 우리 나라 최초의 서구식 수용시설 - 이웃돕기 차원을 넘어 조직적이고 지속적인 아동복지사업은 1854년 매스트르 (Maistre) 신부에 의해 설립된 ‘영해회’ 사업에서 찾을 수 있음 - 본래 영해회는 성영회(聖嬰會)로 버림받은 아동들을 위해 1843년 프랑스 파리에서 홀본 잔송(Holbon Jansong)에 의해 창설된 구제사업기관이었으며, 주로 죽음의 위 험에 처해있는 어린이들에게 세례를 주고, 살아나면 그리스도교 가정에서 맡아 아이 를 키우도록 하는 구호사업으로 오늘날 가정위탁사업과 비슷했음 - 베르뇌(Berneux) 주교는 1857년 8월 2일자로 반포한<장주교윤시제우서>에 ‘영해회 규칙’을 실어 각처 공소의 회장집에 비치하여 누구든지 볼 수 있게 하였는데, 영해회 명칭 소재지 설립년 사업종류 설립자 혹은 관리자 교파 영해회 서울 1854 육아사업(고아시설보호) 메스트르신부(Maistres) 천주교 천주교 고아원 서울 1885 육아사업(고아시설보호) 살트르성바오로수녀원 천주교 성피터고아원 서울 1895 육아사업(고아시설보호) 경성부성피터회, 영국부인회, 수녀 천주교 인천천주당 부속고아원 인천 1895 육아사업 (고아시설보호) 살트로성바오로수녀원 천주교 불구아동의집 서울 1897 장애인사업(시설보호) 호주장로교선교부 개신교 고아원 서울 1899 육아사업(고아시설보호) 체스베뜨코크 (성공회찰스코프주교로 추정) 개신교 고아원 서울 1900 육아사업(고아시설보호) 영국복음교(젠베리) 개신교 맹인여학교 평양 1903 장애아사업(특수교육) 미감리교 선교사 부인 홀(R.S.Hall) 개신교 맹인남학교 평양 1904 장애아사업(특수교육) 장로교 선교사 부인 마펫 부인 개신교 구제소 서울 미상 육아사업(여아수용위주) 감리교 미국인 니콜라스 외 1인 개신교 자료：조화영, 1990; 박상일, 1971; 조선총독부통계연보, 1909, 1910, 1911; 최원규, 1996; 유태종, 1991. <표 Ⅲ-6> 선교사의 민간복지시설

경기도 복지 백년 기초 연구 54 의 목적은 죽을 위험이 있는 아이들을 양육하는 것이었고, 방법은 신자가정에 분산 양육하는 위탁보호였음 ･ 이것은 당시 종교박해 때문에 아이들을 모아 보호하는 수용보호가 불가능하였기 때문에 선택한 방법있음 ･ 영해회 사업은 비록 박해로 인하여 신자들 가정에 위탁양육을 했다고는 하나 결과적으로 아동복지 측면에서 볼 때 매우 선구적인 방법이었다고 볼 수 있음 - 1859년 보고서에 따르면 프랑스의 고아원본부에서 보내온 경비로 양육하는 고아가 43명에 달했다. 영해회는 철들 때까지 양육하고 그 후부터 생업을 위한 기술훈련(남 자는 목공, 여자는 재봉 등)을 실시하여 나이가 차면 적당한 일자리를 주선하여 자 립하는 방식이었는데, 이는 우리 전통사회의 수양제도와 비슷했음 ･ 다만 수양제도는 국가의 재정적 지원이 없이 민간 독지가가 실천했다면 영해회는 아동을 돌보는 위탁부모에게 경제적 지원을 했다는 점에서 차이가 나며, 고아원 시설이 생기고부 터는 더 발전하지 못하고 사라졌음 - 영해회 사업은 1859년까지는 서울에 유모(乳母)를 둔 고아원으로 발전하였으나, 1866년 병인(丙寅)박해로 중단되었다가 1880년에 다시 계속되어 1885년 영해원 설 립으로 이어졌음 ○ 천주교 박해가 어느 정도 가시고 1886년 한불조약 체결로 종교의 자유가 명문화 되자 천주교 조선교구 7대 교구장 블랑(J.Blanc 白圭三) 주교는 정부와 사회로부 터 버림받은 노인과 병자, 고아들을 구혜하고자 양로원과 고아원을 시작 - 블랑(J.Blanc 白圭三)주교는 1885년 서울 곤당골(현 을지로 1가 미대사관 서측)에 기와집 한 채를 사서 영해원(嬰孩院)을 설립하고 교인 몇 명에게 이들을 보육하게 하고, 1885년 3월 15일 ‘천주교 고아원’의 제1대 원장에 취임함 ･ 그는 1888년 9월 8일 샬트르 성 바오로수녀회에 ‘천주교 고아원’의 운영을 맡겼는데, 이것 이 우리나라 최초의 근대적 사회복지시설이며, 이후 아동복지사업은 천주교의 영해회-영 해원-천주교 고아원으로 이어졌음 ･ 수녀회는 1894년 8월 18일 인천에 수녀원 분원을 설립4하고 고아원과 시약소를 함께 시 작하였으며, 1915년 대구 바오로 수녀원에 고아원을 부설하였고(현 백백합보육원), 1932년 전주 수녀원에 부설 영해원을 설립하였으며, 1946년 부산 범일동 성당에서 고아들을 구제 하고자 20여 명의 고아들로 소화보육원을 발족함 - 당시 한국사회의 실정은 가난과 흉년, 전염병 등으로 기아 및 고아가 많이 발생했고 정부나 사회에서 이들을 위한 시설보호를 하지 못한 처지였으므로 자연히 ‘천주교 고아원’에 몰리는 숫자가 많았으나, 수녀원 역시 일정한 수입원이 없이 이 사업을 계

Ⅲ. 경기복지 백년의 시작 57 - 강점기 말기는 황국신민화 정치를 실시하여 민족말살정책을 도모하던 시기로 창씨 개명, 신사참배, 황국신민서사 제창, 민족언어 말살, 강제징용 및 징병이 진행됨 1) 무단통치기(1910~1919) (1) 시대배경과 복지행정체계 □ 나름대로 새로운 법령이 입안되었으나, 빈번한 전달체계의 변화, 식민지 통치의 정통성을 위해 주로 일본 천황이 시혜를 베푼다는 명목으로 지급되는 등 근대적 내용이나 공공재원 확보 등의 변화는 찾기 어려움 ○ 현대 사회정책으로서 경기도 복지의 태동은 일제강점기로부터 시작되었으나, 일 제강점기 사회복지는 식민지 통치에 필요한 최소한에 그쳤고, 경기도 복지정책 역시 이러한 기조에서 벗어나지 못하고 조선총독부 정책의 전달통로에 그쳤던 것으로 평가됨 ○ 1910년대 조선총독부의 행정체계 개편에 따라 근대적 공공복지행정의 초기 형태 가 등장함 - 1910년 10월 1일 훈령 ‘조선총독부 사무분장규정’을 공포, 구휼(救恤)과 자선(慈善) 등 사회사업은 내무부 지방국 지방과로, 병원 및 위생관련 구료사무는 내무부 지방 국 위생과로 각각 사무를 분장함(朝鮮總督府官報, 1910년 10월 1일) - 이후 1912년 4월 1일 부서를 대폭 통폐합하면서 내무부 지방국 지방과는 제1과와 제 2과로 분리되고 1과는 임시은사금관리를, 제2과는 구휼 및 자선, 병원 등의 업무를 담당하였고, 내무부에서 주관하던 위생사무는 탁지부에서 주관하던 항만검역사무와 합쳐서 경무총감부 위생과로 이관(경기도사 제7권, p.32) - 1915년 4월각 부 장관 아래 국장을 두는 제도를 폐지하고 각 부의 장관이 직접 각 과의 사무를 지휘하도록 하여 지방국이 폐지됨 - 이와 같이 새로운 법령의 입안을 통해 빈번한 공공복지전달체계의 변화를 추진

경기도 복지 백년 기초 연구 58 <그림 Ⅲ-2> 무단통치기의 공공복지전달체계 변화 자료：안상훈 외(2005), p. 62 재구성 ○ 이 시기 지방행정체제와 관련하여 일제는 1910년 9월 30일 ｢조선통독부 지방관 제(地方官制)｣의 공포를 통해 지방행정 단위를 도(道)･부(府)･군(郡)･면(面)으로 하고, 13도 12부 317군 4,408면으로 확정(경기도사 제7권, p. 48) - 이러한 개편으로 수부(首府)인 한성부는 제2급 행정단위인 일반 부(府)로 격하되어 경성부로 이름을 바꾼 후 인천부와 함께 경기도 관할로 편제 ○ 복지행정체계 개편과 함께 복지재원에 대한 규칙을 제정36)하였는데, 임시은사금 관리규칙(1910.10.8)이 그것이며, 이 규칙을 통해 공공복지의 재원을 일반예산이 아닌 천황의 하사금이나 기금의 이자를 통해 충당되었음 - 일제강점 후 우리나라의 민심의 안정 및 산업, 교육의 장려와 흉년구제 등을 위하여 배부한 임시은사금 1,739만 8천 원을 관리하는 법령을 제정, 기금 이자의 60%는 수 산(授産)사업, 30%는 교육사업, 나머지 10%는 흉겸(凶歉)구제에 사용되게 규정함 - 1912년 3월 30일에는 훈령 27호를 통해 부․군의 임시은사금(臨時恩賜金) 관리는 내 무부 지방국 제1과에, 그리고 구휼 및 자선관련 사항, 조선총독부의원과 道자혜의원 36) 우리나라 재정은 고대에 있어 관중(官中)이나 부중(府中)의 구별없이 국가의 재원이 토지와 농민으로 조용조(租庸調) 의 세제로 뚜렷한 제정제도의 발전이 결여된 채 운영되다가 고려시대로 접어들어 국가 재정부담은 주로 농민, 상인, 수공업자에 국한되었고, 관리(官吏), 양반, 귀족, 사노비는 면세되어왔음. 이후 고려 성종 15년(996년) 최초의 금속화 폐가 주조(鑄造)되면서 재정제도가 발전되기 시작하였고, 조선시대에 와서는 세조 1450년 예산의 효시라고 할 수 있 는 횡간(橫看)과 공안제도(貢案制度)가 채택되었음. 다시 1895년 홍범 14조가 발포되면서 최초의 예산표가 작성되었 고, 일제 강점기를 거쳐 해방후 1949년 8월에 지방자치법이 시행됨에 따라 지방재정의 제도적 기초가 확립됨(경기도 사 제2권, p. 395).

Ⅲ. 경기복지 백년의 시작 59 및 제생원 관련사항은 내무부 지방국 제2과로 업무 분담하였음(朝鮮總督府官報, 1912년 3월 30일 관보) - 1914년 ‘은사이재구조기금(恩賜罹災救助基金)’을 설정하고, 그 관리규칙을 제정하여 이 기금의 이자로 이재구조를 실시하였는데, 수해, 한해 등 비상재해의 이재자로서 구조를 필요로 하는 자들을 구호하였음 - 만약 특정시기에 재해가 격증하여 각종의 은사금으로는 이재구조의 목적을 달성하 기 곤란한 경우에는 재정이 허용하는 한 도비(道費)를 지출하고, 그래도 부족한 경 우에는 국고에서 보조금을 지급하도록 규정하였는데, 실제로는 국비와 지방비보다 는 임시은사금37)이나 은사이재구조기금, 하사금 등의 일반 예산이 아닌 임시적인 기금을 통해 이재구조가 이루어짐 ○ 빈민의 구호와 관련하여 일제는 1915년 다이쇼오 왕(大正王)의 대례(大禮)에 배부 받은 20만원을 기금으로 하여, 1916년에 ‘은사진휼자금 궁민구조규칙(恩賜賑恤資金窮民救助規定)’을 공포하여 그 관리방침을 규정함(하상락, 1984：27) - 이 기금에 이자에 의한 구조를 받을 수 있는 사람은 독신자로서 ① 폐질, 불구 또는 중병자, ② 60세 이상의 노쇠한 자로서 생계를 유지할 수 없고 타에 의지할 곳이 없 는 자, ③ 독신이 아니더라도 위의 항에 해당하고, 그 나머지 가족노유(家族老幼), 질병, 폐질불구, 실종도망, 재감(在監)으로 부양 받을 수 없는 자 및 그 가족으로서 13세 미만인자였고, 이들에게는 구조미 혹은 현금을 지급함 □ 이 시기의 지방행정체계는 전국을 13개 道로 구획하고, 그 밑에 부(府), 군(郡), 도(島)를 설치하고, 가장 아래에 읍(邑)면(面)을 둔 3단계 조직체계로 구성 ○ 경기도 내에 한성부(서울)와 인천부가 위치하여 전국에서 가장 핵심적이고 광범 위한 행정구역이었음 37) 임시은사금에서 이재구조비로 지급된 내역이 분명치 않으나 앞에서 언급한 흉겸구제비의 일부가 여기에 사용된 것 으로 볼 수 있다(배기효, 1995: 75).

경기도 복지 백년 기초 연구 60 ○ 또한 각 도에 사회과를 신설하여 사회복지사업의 지도와 통제를 하도록 하였는 데, 정확하게 알 수 없으나, 경기도의 경우도 사회과를 신설하여 구휼과 자선사 업을 담당했을 것으로 추측됨 ○ 아동장애인복지를 위한 제생원(濟生院)을 설치(1911)하고 이후 경성고아원을 인수함 (2) 민간복지 □ 이 시기의 민간복지는 시설수용 형태의 복지서비스가 지속되었으며, 아동복지사 업에서 양로원, 빈민 구호 등 다양한 영역으로 확대된 것이 특징 ○ 한국인이 운영하는 복지기관은 서양 선교사의 사회복지서비스와 달리 종교적 성 격이 약하고, 서울과 같은 큰 도시보다는 공주, 김제 등 중소도시에서 시설 운영 - 일부 기관은 국비 혹은 도비를 지원받았지만, 한국인 스스로 운영하는 기관도 존재 (계룡풍덕원, 호계풍덕원 등) ○ 1918년 12월 25일 해관 오긍선 박사(海觀吳兢善, 한국아동복지협회 및 한국사회 복지협의회 전신인 한국사회사업연합회 초대․2대 회장)가 남대문 시장의 고아 7 명을 자택에서 보호한 것을 계기로, 1919년 1월 경성고아구제회 조직, 1919년 3 월 경성보육원(초대 원장 부임, 청운동 소재)을 설립38)하고, 1920년 5월 조선총 독부로부터 고아시설로서는 최초로 재단법인 인가를 받음 - 경성보육원은 그동안 몇 차례에 걸쳐 이전을 거듭해 1936년 현 위치인 안양으로 이 전하여 기독보육원-해관보육원-좋은집(사회복지법인 해관재단, 안양시 안양2동)으 로 시설명을 개명하여 오늘에 이르고 있음 38) 경성보육원 설립과 관련해서 윤치호 등이 설립하였고, 오긍선은 초대 원장을 지냈다는 주장도 있음. 명칭 소재지 설립년 사업종류 설립자 혹은 관리자 특성 계룡풍덕원 충남공주 1913 아동복지(고아/빈곤자) 이한열 불교 호계풍덕원 충남공주 1914 아동복지(고아/빈곤자) 박인묵 불교 김제구제원 전북김제 1918 아동복지(고아) 김준희 - <표 Ⅲ-9> 무단통치기 한국인이 운영한 민간복지시설

Ⅲ. 경기복지 백년의 시작 61 자료：조선총독부내무국사회과, 1922,1929; 조선총독부학무국사회과; 1933, 1936. <해관 오긍선> 오긍선은 병조판서와 영의정 등을 지낸 가문에서 1876년 2월 26일 충남 공주에서 1남 3년 중 장남으로 출생하여 1963년 5월 18일 87세에 별세하였다. 17세까지 공주에서 한학을 공부하다가 1899년 신학문을 배우려고 상경하여 배 재학당에서 서재필, 윤치호, 이승만 초대 대통령과 같이 공부하였다. 청년시설에는 독립협회와 협성회(協成會)의 간부로 활동하였으며 당시 독립협회에 대한 탄압정책에 의해 쫒기는 몸 이 되어 선교사의 집에 피신하여 생활하던 중, 알렉산더(Alexander) 선교사를 만나 미국에서 유학할 것을 권유받고 1902년 알렉산더의 고향인 켄터키(Kentucky)주의 켄터키대학(Central University of Kentucky)에서 물리화학을 전공 하고, 2년 후에 루이스빌 켄터키 의과대학((Hospital College of Medicine. Louisville, Kentucky)에서 의학을 공부하 고 우리나라 최초의 의사인 서재필(미국적), 박에스터 다음으로 세 번째 의사가 되었다. 귀국 후에 그는 순종황제에게 소개가 되어 백마와 어의직을 제의받고, 이토 히로부미(伊藤博文)는 대한의원(大韓醫院)에서 근무하기를 권했으나, 깊은 고민 끝에 농어촌 의료봉사의 길로 나가기를 결정하고, 전라도의 군산과 목포농 어촌 병원으로 가서 5년 동안 근무를 하며 남는 시간에는 지역학교(Community School)을 만들어 영어와 산술을 가 르치는 교육사업을 전개하다가, 세브란스 병원에서 근무를 시작하게 된다. 연세대 의대 피부과에서는 오긍선 선생을 기념하기 위해 매년 9월 25일 전후 정기적으로 해관 오긍선 선생 기념학술세미나를 개최하고 있으며 세브란스 병원 에서는 그의 흉상도 제작 설치하였다. 의사로서의 오긍선이 사회사업과 인연을 맺게 된 것은 41세의 나이였던 1918년 겨울 남대문시장 상인 김병찬씨가 자 신의 집에서 무료숙박 하며 돌보던 아동들을 데려와 자택에서 함께 생활하기 시작한 것이 아동복지 사업을 하게 된 계기가 되었다. (연세대학교 출반부(1977). 뺷해관 오긍선뺸, 사회복지역사연구소(2013). 제1회 사회복지역사포럼：사회복지선구자 오긍 선․이매리의 발자취, p. 20~24) ○ 서양 선교사가 운영하는 복지기관은 종교적 동기에 의한 자선사업이 대부분으로 시설복지서비스를 꾸준히 지속함 - 조선총독부는 “식민지화를 전진시키는 중요한 일”이라고 하여 보조금을 지급 - 경기도에 세워진 최초의 민간복지시설은 성공회고아원으로 1898년 대한성공회가 성 피득보육원을 서울에 설립하였다가 1913년 수원으로 이전한 것임 명칭 소재지 설립년 사업종류 설립자 혹은 관리자 특성 선천대동고아원 평북선천 1916 아동복지(고아) 양전백 개신교 구례홍제원 전남구례 1918 아동복지(아동교육：농업 및 한국어) 김택균 - 선천창신양로원 평북선천 1918 노인복지(양로원) 이창석 개신교 임청궁민구제회 충남부여 1915 빈민구호(걸식자 환과고독자) 임병학 - 인천조선인자선회 인천 1916 빈민 구호 최승우 -

Ⅲ. 경기복지 백년의 시작 63 ○ 이재민 구호의 재원은 이전 시기와 마찬가지로 국비보다는 지방비, 은사금, 은사 이재구조부조금 위주로 충당하였고, 지방비도 전체 예산에서 차지하는 비중이 1%에 불과 - 이재민 구호 비용은 1925년을 제외하고는 매우 적은 수준이며, 일정하지 않아 안정 적으로 이재민 구호 사업을 펼치기 어려웠음 시기 국비 지방비 임시은사금 은사이재구조부조금 어하사금 합계 1920 - 70,852 42,504 1,062 21,101 135,519 1921 - 6,906 411 - - 7,317 1922 - 10,506 102,794 1,372 10,525 125,197 1923 - 138,245 33,808 58,425 21,399 251,877 1924 - 175,403 98,158 12,394 1,839 287,794 1925 - 609,759 17,802 3,105 52,671 683,337 1926 - 61,631 5,697 - 3,000 70,328 1927 - 7,855 1,966 2,027 - 11,848 <표 Ⅲ-11> 문화정치기 이재민 구호 총액 (단위：圓) 자료：뺷조선총독부 통계연보뺸, 각 년도. - 특히, 다음 표에서 보는 바와 같이 지방비 중 사회구제비가 차지하는 비중도 1%에 불과하여 가장 안정적이라고 할 수 있는 공공재원의 규모도 매우 제한적이었음39) 구분 전국 경기도 구분 전국 경기도 총 계 54,177,621 7,147,100 사회구제비 625,723 80,594 토목비 23,494,445 3,127,843 도평의회비 58,493 6,542 위생비 3,331,914 285,584 지방비취급비 1,027,085 121,387 근업비 9,315,113 988,147 은사금조려금 31,862 13,808 수산비 1,165,030 114,102 예비비 513,037 72,537 교육비 11,613,643 1,746,240 기 타 3,001,276 590,316 자료：경기도사편찬위원회(1982). 뺷경기도사 제2권』 p.396 <표 Ⅲ-12> 경기도본청 지방비 세출예산 내역 표(1931년 소화7년도) (단위：圓) 39) 일제시대 재정은 1910년 8월 29일 한일합병으로 조선총독부가 등장하여 조선세계(朝鮮歲計)는 총독부 특별회계에서 경리(經理)함. 1910년 일본황제 칙령 제406호로 회계법령을 공포하고, 칙령 제407호로 조선총독부 특별회계규칙을 발포(發布)하여 일본에서 적용되는 재정제도와 그 내용을 동일하게 하고, 일본인으로 하여금 재정을 운영케 함으로 써 식문지체계를 확립함. 예산에 있어서도 1910년 9월 조선총독부 특별회계제도가 설치된 이후, 그 세출은 본부의 세입(歲入)으로써 충당하고, 그 부족분은 일본정부가 일반회계의 보충금으로 충당하게 함(경기도사 제2편, p. 396).

경기도 복지 백년 기초 연구 64 ○ 지방정부의 공공복지 전달체계의 하나로 행려병인구호소가 설치되고 자혜의원 설치가 확산됨 - 1917년 ‘행려병인구호자금관리규칙’을 제정, 일제강점기 하사된 임시은사금분배 잔 액 및 그 이자 269,567원을 기금으로 하여(기금설정은 1914년 8월), 본 기금에서 생 기는 이자수입을 설비비 및 유지비에 보조하여, 1921년까지 행려병인 구호소를 10군 데40)에 설치했으며, 본 구호소에 대해서는 설비비로 최초 13,600원을, 유지비로 매 년 9,000원 내외를 보조하였음(儒道振興會, 1921:82) - 자혜의원은 통감부 시기부터 각 道에 설치되기 시작하여 전국적으로 1918년 19개소, 1930년 총 32개소 설립(신동원, 1986)되었고 경기도는 이미 1910년 수원에 기 설치 ･ 1925년 도 자혜의원의 경비를 도지방비로 이관(조선총독부 경기도고시 제50호)하면서 지 방비 의원(醫院)기금설치 및 관리 규정을 공포41)(경기도사자료집 일제강점기편(Ⅱ), p. 7) □ 반민·반관의 형태인 조선사회사업협회(1921)42)는 한국사회복지협의회의 전신으 로 식민지 사회복지활동에 중요한 영향을 끼쳤으며, 도 단위까지 지역 사무소 를 설치하여 실질적인 사회사업의 통제 역할을 담당함 ○ 1921년에 설립된 조선사회사업연구회(朝鮮社會事業硏究會)는 1929년 1월 1일 재 단법인 조선사회사업협회(朝鮮社會事業協會)로 명칭을 개칭하여 사무소를 조선총 독부 내 사회과와 전국 각 도청 내에 설치하고, 협회장에는 정무총감, 부회장에 는 학무국장, 간사에는 사회과장을 충원하여(朝鮮總督府, 1940：253~254), 관 (官)의 기관의 성격을 강화함 40) 1921년 현재, 구호소가 위치한 곳은 다음과 같다. 경성, 인천, 청주, 대전, 전주, 대구, 평양, 진남포, 원산, 청진(儒道振興會, 1921：82). 이중에는 공무원 혹은 행정기관이 아닌 민간인이 보조금을 받아 운영하는 기관도 있었다. 41) 경기도 지방비 의원기금설치 및 관리규정을 보면 <제1조> 도자혜의원을 도지방비로 이관하게 됨에 따라 정부에서 출 연했던 공채 33만1천원과 현금 1만3천원은 의원기금으로서 본 규정에 의해 관리한다 <2조> 의원기금의 원금은 소진 시킬 수 없다 <제3조> 의원기금으로 발생하는 수입금은 병원비용으로 충당한다 <제4조> 의원기금의 현금은 우편저금 혹은 확실한 은행에 이자가 붙도록 예금한다(경기도사자료집 일제강점기편(Ⅱ), p. 15). 42) 조선사회사업협회는 해방 이후 한국사회사업연합회로 개편되어 1961년 5·16 군사쿠데타 때까지 유명무실하게 존속 되다가 5·16이후 한국사회복지연합회로 개편되고, 1970년 사회복지사업법이 제정됨에 따라 협의회로 명칭이 바뀌면 서 점차 발전의 터전을 만들게 되어 지금까지 활동하게 된다(경기도사 제2권, p. 863).

Ⅲ. 경기복지 백년의 시작 65 ○ 이 협회는 초기에는 민간 단체의 성격을 띠었지만 이후 우리나라 전체의 사회사 업을 내외적으로 통제하기 위한 조직으로 거듭나게 되며 일본의 식민지 통치정 책의 한 축을 짊어지는 역할을 하는 기관이 됨(椛山哲宏, 2000; 35) ○ 경기도 사회사업협회는 협회 기부금으로 1941년에는 선감도 전체를 매수하여 선 감학원43)이라는 부랑아 시설을 설립하고 1942년 5월 29일 195명을 수용하고 개 원하기도 하였음(경기도사 제2권：888) ○ 조선총독부는 이밖에도 인보관이라는 반민반관 형태의 지역복지 기관을 통해 지 역 내의 빈곤자 등의 불만을 무마하고 폭동 등의 반사회적 행위를 사전에 예방하 고 감독하고자 하는 시도를 하였음 (2) 민간복지 □ 이 시기의 민간복지는 기존 시설복지서비스가 양적으로 증가하였고, 관의 적극 적인 지원을 받는 기관도 존재하였고, 인보사업이 시작됨 ○ 한국인이 운영하는 복지기관은 이전 시기에 비해 대도시에 많이 생겨났고, 양적 으로도 확대되었으며, 보린회(保隣會)를 통해 최초의 인보사업을 추진 - 빈민을 구호하는 간이주택의 경영, 부락개선 등 인보사업 실시하였는데, 관의 보조 금이 일부 운영에 활용되었으며, 이 보조금에 대해 당국의 감시를 받게 됨 43) 이 시설은 해방 이후 운영이 정지되었다가 1946년 2월 1일 경기도로 이관되어 다시 운영되었다. 그러나 섬이라는, 지리적으로 고립된 지역에서 연고가 불명한 아동들을 ‘부랑아’라는 이름으로 수용하다보니 그 안에서 가혹한 인권유 린이 반복되어 자행되었다. 1982년 시설은 폐쇄되었지만 시설의 실상에 대해 관심을 기울인 시민단체 등의 노력으로 2015년 경기도의회에서 실태조사에 나서기도 하였다. 명칭 소재지 설립년 사업종류 설립자 혹은 관리자 특성 재단법인 경성보육원 서울 1920 아동복지(고아/미아) 윤치호 개신교 평양보육원 평양 1921 아동복지(고아) 박경석 - 조선수난구호회 원산 1921 이재구호(구호) 윤상필 - 재단법인 선린회 경기이천 1927 빈민 구호 심규택 유교 재단법인 경성양로원 서울 1927 노인복지(양로원) 이원식 불교 <표 Ⅲ-13> 문화정치기 한국인이 운영한 민간복지시설

경기도 복지 백년 기초 연구 66 출처：조선총독부내무국사회과, 1922,1929 ; 조선총독부학무국사회과, 1933, 1936 - 상기 민간복지시설 중 경성보육원의 경우 설립과 운영에 대해 총독부의 기록과 다른 내용이 있어 자세하게 기술함 <경성보육원의 설립과 운영> 경성보육원은 일제강점기 “빈약한 조선 사람의 손으로 경영하여가는 경성안의 유일한 고아원” 이며 1920년1월3일 설 립되었다고 알려져 있다. 그러나 실제로는 김병찬이 자택에 고아들을 모아 돌본 것(1919.10)을 계기로 이를 후원하기 위한 경성고아구제회가 조직(1920.2)되어 고아원을 운영하였다. 그리고 다시 경성고아원으로 개원(1921.5) 했다가 재 단법인 경성보육원으로 전환(1922.5) 되었으며 이어 안양분원이 설치(1936.9) 되는 복잡한 과정을 거쳤다. 따라서 경성보육원 이란 명칭은 1922년부터 쓰였지만 이전의 경성고아구제회, 경성고아원의 역사를 이은 것이므로 이들을 통칭해서 그렇게 부를 수 있다. 또 이 보육원은 서울에서 조선인이 경영하는 대표적 고아원이었으나 유일한 것은 아니었다. 경성보육원의 역사는 김병찬이 1919년 10월경 남미창정(南米倉町, 현 중구 남창동) 자택(약 8칸)에 약 25명의 고아 들을 모아 돌본데서 출발한다. 다음은 이에 대한 기사이다. 그(김병찬)가 고아를 위하여 성의를 다 하기는 지금부터 약 11년 전 즉 대정8년(1919) 부터이다. 천성이 인자하고 자애심이 많은 씨는 전부터 고아를 위하여 생각한바 많았으나 당시 넉넉지 못한 가세(家勢)로 다만 기회만을 기다리고 있었다. 마침 그해 가을이 지나고 겨울이 오자 사정없는 북풍이 외로운 그들의 살을 깎고 견디지 못할 어린 생명을 위협할 때 김병찬씨는 더 참을 수 없었든지 드디어 자기가 거주하든 집(남미창정4번지)을 비워 자기의 힘 미치는 데 까지 가련한 그들을 구제하기 로 하였다. 처음에는 그저 보이는 대로 데려다 잠을 재우고 밥도 먹였는데 그럭저럭 한 25명 가량이 되었다. -중외일보 1930.5.26. 당시 남대문시장의 <물산객주物産客主>였던 김병찬은 상점 앞에 모여든 오갈데 없는 아이들을 자택에서 돌보기 시 작하였다. 그는 남대문교회의 교인이었으며 남대문시장의 미곡상 이계욱, 송택수 등이 그를 후원하였다. 하지만 아 직은 임시 수용소 정도의 수준이었고 정식 고아원 단계는 아니었다. 그 후 김병찬은 윤치호, 오긍선 등 지인들과 고아원 설립에 대해 상의했고 그 결과 1920.2.7일 중앙기독교청년회관(YMCA) 에서 40여명의 발기인들이 참석한 가운데 경성고아구제회가 창립되었다. 다음은 이에 대한 기사이다. 경성고아원이란 것을 뱃속에 넣어가지고 (일어)서지를 못하여 고생이던 경성고아구제회가 지나간 7일 오후 4시부 터 경성 중앙청년회관에서 창립총회를 개최하였는데 당일 발기인으로 온 사람의 숫자는 40명 이상이었는데 일동이 착석하매 임시회장 윤치호씨가 등석한 후 김경식씨가 전회(前回)에 대한 회의록 낭독이 있었고 그 다음으로는 오긍 명칭 소재지 설립년 사업종류 설립자 혹은 관리자 특성 재닫법인보린회 서울 1922 인보사업(인보관) 박영효 - 광주공제조합 광주 1930 아동복지(기아/미아) 최상현 - 원산고아원 원산 1930 아동복지(고아) 조종구 - 청률사립탁아보호소 함북청률 1930 아동복지(탁아) 이응실 - 신우구씨기념빈민구제회 전남고흥 1928 빈민 구호 신상휴 - 평양위걸구제회 평양 1927 빈민 구호 박경석 - 동부인부관 경성 1929 인보관 이강혁 - 한진달재단유아건강상담소 경성 1929 아동복지(탁아사업) 이강혁 -

Ⅲ. 경기복지 백년의 시작 67 ○ 서양 선교사가 운영하는 복지기관은 이 전에 비해 크게 증가하지 않았고, 특히, 새로 설립된 아동복지시설은 없으며, 인보관사업을 새롭게 시작한 것이 특징 - 우리나라 최초의 인보관인 태화여자관을 설치(1921)하여 여성 계몽사업, 아동보육, 의료사업, 선교사업 등을 실시하였음 - 한국인이 설치한 민간시설과 달리 서양선교사가 설치한 복지시설은 조선총독부로부 터 국비 혹은 지방비의 지원을 받지 않았음 명칭 소재지 설립년 사업종류 설립자 혹은 관리자 특성 천주교 양로원 경성 명동 1920 노인복지(양로원) 살트르 바오르 수녀원 천주교 의주전주공교양로원 평북 의주 1926 노인복지(양로원) 선교사 백량 천주교 태화여자관 서울 1921 인보사업(인보관) 메리 마이어스 개신교 평원천주교양호원 평남 평원 1929 노인복지(양로원) 하로란(미국인 신부) 천주교 <표 Ⅲ-14> 문화정치기 서양선교사가 설립한 민간복지시설 출처：조선총독부내무국사회과, 1922,1929 ; 조선총독부학무국사회과, 1933, 1936 ; 이덕주(1933). p. 410~411 재인용 ○ 이 시기에 특기할 만한 것은 노인복지시설이 처음으로 생겨났다는 것으로 한국 인이 설립한 경성양로원 외에 (재단법인) 경성구 천주교회에서 설립한 ‘천주교 양로원’이 1920년에 노인복지시설로 처음으로 설치됨 선씨의 전 총회 회비의 보고가 있었고 또는 김윤수씨의 설계에 대한 보고가 있었으며 그 다음에야 모금방법위원의 보고가 있은 후 동회의 발기인 김일선씨의 다정 유리한 연설이 있었는데 만장이 모두 씨의 연설에 향하여 감읍하는 바가 있었다. 연설의 시작은 감상담으로 시작하여 이전 독지가 또는 의협가의 따뜻한 자선행위를 여러 사례를 들어 말하매 만장의 발기인들이 모두 박수갈채를 하여 동씨의 연설을 기쁘게 부르짖었다. 이 사고무친(四顧無親)의 가련한 고아를 우리가 서로 힘을 합하여 구제 하여야 하겠다 하였다. 이에 다음하여 기부금 승낙에 대한 보고가 있었고 그 다음으로는 규칙 제정위원의 보고와 또는 임원의 선정이 있은 이후 폐회되니 때는 정히 오후 7시경이라. 이에 비로소 동회가 무사히 창립되었는데 동원의 임원은 다음과 같더라.. 회장 윤치호, 부회장 고윤묵. 오긍선 이사 김경식. 김병찬. 이계욱. 송택수 등 30명, 감사 김창억 등4명 -매일신보 1920.2.11 위 신문기사에서 보는 바와 같이 경성보육원의 대표는 개화운동가로 잘 알려진 윤치호였다. 그는 경성고아구제회의 회장을 맡은 이래 고아원원장과 보육원이사장으로 활동했다. 또 한국인 의학박사 1호인 오긍선이 운영을 맡았다. 그 러므로 보육원의 역사에서는 김병찬, 윤치호, 오긍선 등이 중요한 인물이다. 경성보육원에 대한 독립된 연구는 없고 몇몇 논저에 간략히 언급되어 있으나 오류가 적지 않다. 따라서 이에 대한 연 구의 여지는 크다고 생각하며 이는 윤치호, 오긍선 등에 대한 연구를 보완하는 역할도 할 것이다 출처：광주대학교 한규무교수 향토서울 79호(2011.10월)에 기고한 글을 연구자가 재편집함

경기도 복지 백년 기초 연구 70 - 그러나 ‘조선구호령’은 근대적 구호행정체계를 수립하는 법적 근거가 되었고, 1961 년 생활보호법이 제정되기 전까지 공적 부조의 지침 역할을 수행함 구분 조선구호령 제도 내용 대상  65세 이상 노쇠자, 13세 이하의 아동, 임산부, 불구·폐질·질병·상병·기타 정신 또는 신체의 장애에 의해서 노동할 수 없는 자 구호기관  주기관：거주지의 읍면장 보조기관：명예직의원 구호종류  원칙：거택구호 불가능 혹은 부적당 시：구호시설에 수용, 수용위탁, 민간가정에 위탁 기타  비용：국가와 도가 일정부분 부담  구호거부사유：본법 또는 본법에 기하여 발하는 명령에 의하여 시읍면장 도는 구호시설 의 장이 행하는 처분에 복종하지 않을 때, 이유 없이 구호에 관한 검진 또는 조사를 거절 하였을 때, 성행이 몹시 불량하거나 또는 몹시 태타(게으름)할 때 <표 Ⅲ-15> 조선구호령의 내용 자료：안상훈 외, 2005 ○ 행정체계 구축은 식민지 통치의 필요성에 의한 것이었고, 복지정책의 큰 틀은 식 민지 이전의 공공복지와 다를 것이 없는, 전근대적 공공부조에 가까운 체제를 유 지하였음 □ 강점기 말기는 이전 시기와 달리 기독교에 대한 박해가 심해 민간복지시설 확대 가 거의 이뤄지지 못함 ○ 다만, 민간복지시설 중 일본인이 세운 시설도 상당 수 포함되어 있는 것이 특징임 명칭 소재지 설립년 사업종류 설립자 혹은 관리자 특성 경성자혜회 서울 1935 노인복지(양로원) 이강혁 - 나자렛양로원 평양 1935 노인복지(양로원) 양기섭 천주교 영해고아원 평양 1935 아동복지(고아원) 양기섭 천주교 진남포양로원 진남포 1933 노인복지(양로원) 미국인 스위니 천주교 경남공애회 부산 1931 직업소개사업 星野武能 - 아현화광분원 서울 1931 인보사업(인보관) 萩野順導 불교 나남불교자섭회 함북경성군 1934 노인복지(양로원) 上田義等 불교 정릉화광분원 서울 1935 인보사업(인보관) 萩野順導 불교 <표 Ⅲ-16> 강점기 말기 민간복지시설 자료：조선총독부내무국사회과, 1922,1929 ; 조선총독부학무국사회과, 1933, 1936 , 1938 ; 한국카톨릭대사전, 1985; 홍금자, 2000：262

Ⅲ. 경기복지 백년의 시작 71 - 상기 시설 중 경성자혜원은 현재 포천시 가산면 금헌리에 소재하고 있는 “효담양로 원”의 전신으로 1935년 설립 당시 소재지는 경성부 승인면 답십리정(현재 서울 성동 구 용답동)이었는데, 1973년 의정부시 신곡동으로 이전하였다가 1996년 포천시로 이전하여 오늘까지 운영되고 있음 ○ 일제 강점기의 공공 및 민간복지는 이전 시기까지 기능해 오던 민족 스스로의 공 공복지와 상부상조 등의 사회복지제도와 관행들이 소멸하거나 대폭 약화되었음 - 혜민원과 같은 개화기 시기의 근대적 사회복지를 향한 노력들은 퇴보되었고, - 민간의 사회복지시설 설치로 시설복지서비스가 이뤄진 시기로 요약할 수 있음 3. 일제강점기 경기도 복지(1910년~1945년) 1) 경기도 인구 및 복지행정체제 □ ｢조선총독부 지방관제(地方官制)｣의 공포를 통해 경기도 행정체제는 1913년 현 재 2부 36군 492면 4,856동리였다가, 1914년 군 통폐합44)과 1930년 12월 부 제(府制) 개정으로 개성군이 개성부로 승격하여 3부 20군이 됨 ○ 1914년 통폐합 조치에 따라 2부 20군 250면 4,504동리로 재편(경기도사 제7권, p. 50)되었는데, 2부(府)는 경성부와 인천부이고 20군은 고양･부천·시흥·수원･진 위･평택･용인･이천･김포･강화･파주･포천･연천･광주･양평･양주･가평･여주･개성･ 장단 등임 - 대한제국 시기 한성부는 중앙의 직할이었고, 경기도 관찰부는 수원에 있었으나, 44) 일제는 행정구역을 통폐합하면서 동리의 유래나 고유명칭을 무시하고 편의적이고 일률적인 명칭으로 행정지명을 변 경하였는데, 지명의 한자가 어렵다는 이유로 다른 한자로 대체하여 지명의 역사적 의미를 훼손하였는데, 오산의 경 우 예로부터 큰 자라가 많아 오산(鰲山)으로 불였으나 쓰기 번거롭다는 이유로 ‘까마귀 오(烏)로 대체하였고, 뒷산의 모양이 거북이처럼 생겨 거북매 또는 구산으로 불리던 고양의 구산(龜山)도 같은 이유로 구산(九山)으로 바뀌어 그 유래를 알 수 업게 됨. 방위나 일련번호를 기준으로 지명을 삼은 사례로는 안산시의 일동･이동·사동, 죽산군과 안성 군을 통합하면서 죽산군 지역을 죽일면･죽이면·죽삼면(1915면 일죽면･이죽면･삼죽면으로 개칭) 등으로 명명한 경우 를 들 수 있음. 그 밖에 용인의 남사면이나 내사면처럼 네 개의 면을 통폐합하면서 등장한 지명들도 행정편의주의의 일환이었음(경기도사 제7권, p.53)

Ⅲ. 경기복지 백년의 시작 73 - 1910년 인구가 가장 많았던 郡은 양주군(87,614명), 수원군(76,274명), 개성군(68,822 명) 순이고 1942년은 수원군(189,967명), 고양군(140,622명), 양주군(132,784명) 순으 로 바뀜 지역 1910 1942 지역 1910 1942 지역 1910 1942 인천부 56,821 220,242 용인군 34,070 85,324 음죽군 14,371 - 개성군(부) 68,882 80,017 이천군 23,998 75,468 진위군 17,005 - 가평군 25,867 55,639 장단군 49,336 67,304 적성군 10,883 - 강화군 54,920 92,832 파주군 27,532 66,240 과천군 19,045 - 고양군 29,043 140,622 포천군 27,943 74,819 양지군 11,195 - 광주군 67,377 98,948 풍덕군 27,804 - 양성군 12,731 - 김포군 11,512 68,765 죽산군 25,835 - 양천군 7,109 - 수원군 76,274 189,967 안산군 21,855 - 교동군 8,502 - 시흥군 16,345 83,203 삭녕군 23,047 - 남양군 49,251 - 안성군 26,368 92,050 통진군 20,115 - 평택군 - 85,189 양주군 87,614 132,784 부평군 18,285 - 부천군 - 77,565 양평군 62,585 78,564 영평군 18,580 - 개평군 - 92,746 여주군 44,477 74,081 마전군 14,930 - 계 1,144,093 2,109,452 연천군 15,215 77,483 교하군 15,367 - 자료：조선총독부(1910·1942). 뺷조선총독부통계연도뺸 ; 경기도사편찬위원회. 뺷경기도사 제7권 일제강점기뺸 p.266 재인용 <표 Ⅲ-18> 경기도 부군별 인구 수(경성부 제외) (단위：명) ○ 도(道)는 대한제국 시절 관찰사로 명명되었으나, ｢조선총독부 지방관제(地方官制)｣ 에 의거 도장관(道長官)으로 개칭되고 도의 행정사무를 관장(경기도사 제7권, p.45) - 한국인 가운데 참여관(參與官) 1인과 명예직 참사(參事) 3인을 선발하여 도장관의 자문에 응하도록 조치 - 도장관 아래 다시 장관관방(長官官房)과 내무부와 재무부 2부(部)를 설치하였다가 1915년 5월 제1부와 제2부로 개칭 ○ 1910년대 경기도 공공복지행정조직에 대한 자료를 찾지 못하였으나, 총독부의 직제를 경기도에 그대로 적용해 보면 경기도 복지를 담당하던 조직은 내무부45) 지방과로 추축 45) 1910년 도 공무원 정원 훈령 제31호에 따르면 사무관의 2인인데, 당시 직제는 내무부와 재무부 2개 부서만 존재하고 있어 복지와 관련된 부서는 내무부로 판단되며, 중앙정부와 마찬가지로 사회과를 설치했을 것으로 추측된다(경기도 사자료집, 일제강점기편 (Ⅰ), p.7).

경기도 복지 백년 기초 연구 74 - 다만, 지방의 경우 별도 하위 조직을 만들지 않고 도장관이 직접 행정사무를 관장하 였기에 복지담당조직은 내무부로 판단됨 ○ 전국에 설치한 자혜의원이 수원군 북면 구(舊) 화녕전(華寧殿)에 관립으로 1910년 9 월5일 개원하고 환자치료내칙을 정하고 진료를 보기 시작함(경기도사자료집, 일제 강점기편(Ⅰ), p. 3) - 개원 1년 후인 1911년 6월 진료 성적을 보면, 환자수는 8,716명, 연인원 54,749명으 로 당시 인구46)의 3.7%가 이용(경기도사자료집, 일제강점기편(Ⅰ), p. 41) 구분 환자수(명) 연인원(명) 1일 평균 (인) 1인 평균치료 일수(일)일본인 조선인 계 일본인 조선인 계 인원 보통환자 18 - 18 164 - 165 5.47 9.11 시료환자 - 12 12 - 245 245 8.17 20.41 계 18 12 30 164 245 409 13.63 13.63 외래 보통환자 186 - 186 1,211 - 1,211 40.37 6.51 시료환자 2 1,200 1,202 37 8,085 8,122 270.73 6.71 계 188 1,200 1,388 1,248 8,085 9,333 311.10 6.70 계 보통환자 204 - 204 1,375 - 1,375 45.83 6.74 시료환자 2 1,212 1,212 37 8,330 8,367 278.90 6.89 계 206 1,212 1,418 1,412 8,330 9,742 324.73 6.81 누계 1,022 7,694 8,716 7,987 46,749 54,736 302.41 6.30 자료：경기도사편찬위원회(2006). 뺷경기도사자료집 일제강점기Ⅰ뺸 p.41 <표 Ⅲ-19> 경기도 자혜병원 환자 진료성적표(1911) 2) 경기도 복지 백년의 시작 □ 경기도 지역의 전통적인 민간 복지는 향약이 면약(面約)으로 변화되었으나, 계는 유지하였고, 특히 금융조직형태도 생겨남(경기도사 제7권, 일제강점기) ○ 조선시기의 촌락자치제도인 향약을 대신해서 면사무소의 설립과 함께 면약(面約) 이라는 형태로 축소시행 46) 1911년 6월 말 조사결과 일본인 59,843명(남 31,943명, 여 27,900명), 조선인 1,416,106명(남 737,495명, 여 678,611 명)으로 총 1,475,949명(경기도사자료집, 일제강점기편 (Ⅰ), p.55).

Ⅲ. 경기복지 백년의 시작 75 ○ 마을 사람들 간 자조적 상부상조 모임인 契를 유지：양평군 반월면 산음리 산대 마을의 ‘이중계(里中契), 수원시 영통의 초혜계(草鞋契) 등이 형성되어 공공복지 를 대신 ○ 특히, 수원과 용인지역의 용수농계(龍水農契)는 1909년에 조직, 1921년에는 저축 조합을 부설하였으며, 1927년에는 용수흥농조합으로 개칭, 1928년에는 용수흥농 주식회사로 등록 ○ 의왕 토박이 최씨는 1914년에 월립신진조합(月笠新進組合)이라는 사설 금융조직 을 만들어 운영했다는 기록도 존재 □ 경기도 최초의 시설은 성공회고아원이며, 서구식 복지시설이 경기도에 처음 설 치되었다는 점에서 경기도 복지 100년의 시발점(1913)으로 정함 ○ 경기도 지역 최초의 시설은 수원에 설치된 ‘성공회고아원’(1913)이며, 무단통치기 (1910~1919)에 경기도에 설치된 민간복지기관은 모두 모두 서양선교사에 의해 설치됨 - 설립자는 수녀인 제시47)로 기록되어 있는데(조선총독부 내무국 사회과, 1922), 1898년 대한성공회가 성베드로보육원을 서울에서 설립하였다가 1913년 수원으로 이 전한 것임 ･ 1973년 8월까지 1,000여 명의 불우 어린이를 양육하였으며, 시대성에 더욱 알맞은 사회사 업으로의 전환을 위하여 1973년 보육원을 폐쇄하고 후속사업으로 성베드로학교를 설립 - 수원교회 경내 전경(1908년 봄, 사진 위)：좌측 언덕 위 초가지 붕 너머로 건축 중인 성당이 보 이고 오른쪽 언덕 위로 보이는 (빨간색 원)기와 집 건물이 당 시의 수녀원이고 후에 수원 성 공회고아원(성피득보육원) 건 47) 수원성공회교회의 선교 100년사에는 제시수녀라는 기록은 없고, 이 시기의 1대 신부인 부재열(브라이들, Bridle)과 노 라수녀와 바바라 수녀가 돌보았다는 기록만 있다. <그림 Ⅲ-7> 경기도 수원시 성공회고아원 최초 모습

경기도 복지 백년 기초 연구 76 물이 됨(수원교회 선교 100년사 참조) - 수원교회 성공회고아원 전경(1926년 5월, 사진 아래)：성공회고아원은 1913년 수원교회부속으로 설립(서 울에 있던 성베드로 고아원의 이 전)되었고, 초기에는 약 30여 명 의 소녀들이 생활하는 여자보육원 이었음(수원교회 선교 100년사 참조) ○ 이후 경기도 고양에 아동복지시설인 ‘구세군 육아 홈’이 설치됨(1918) □ 문화정치기(1920~1931) 경기도에 보육원, 빈민구호 시설 등이 설립됨 ○ 1927년에는 빈민 구호를 사업 내용으로 하는 재단법인 선린회가 경기 이천에 설 립되었는데, 이 기관의 설립자는 심규택으로 유교에 기반한 시설로 분류되어 있 음(조선총독부 학무국 사회과, 1933, 1936) ○ 1929년에는 경기 고양에 빈곤아동을 대상으로 아동복지사업을 실시하는 입정학 원을 일본인 上田惠亮가 설립한 것으로 기록되어 있음(조선총독부 학무국 사회 과, 1933, 1936) □ 강점기 말기(1932~1945)에 경기도에 시설 설치는 드물게 이뤄졌으나 부랑아동 시설을 설치하고, 전쟁에 투입 ○ 오긍선박사(海觀吳兢善 한국아동복지회, 한국사회복지협의회 초대 회장, 의사)는 경성보육원을 1936년 안양으로 이전하여 안양기독보육원으로 명칭 변경함 - 안양기독보육원(’36)은 이후 기독보육원(’54)48) ▶해관보육원(’98)▶좋은집(’07)으 48) 안양기독보육원은 우리나라 최초의 여류화가 나혜석이 말년에 잠시 머물기도 했던 곳으로, 처음에 안양기독보육원 부지는 본문의 사진 아래 숲 좌우로 꽤 넓었음. 오긍선박사가 이곳에 농업학교를 설립하려고 해서 부지를 넓게 잡았 다는 이야기도 있음. 현재의 양명고, 양명여고 학교 부지도 모두 보육원 땅 이었는데, 숲이 무성한 왼쪽은 1970년대 초 해송학원에 매각돼 해송고등학교(현 양명고)가 들어선 곳임. <그림 Ⅲ-8> 경기도 수원시 성공회 고아원 전경(1926년 5월)

경기도 복지 백년 기초 연구 78 ○ 1930년 말부터 일제는 부랑아동을 수용하기 위한 감호시설을 여러 지역에 설립하 였는데 그 중 하나가 1941년 안산 선감도의 “선감원” - 선감원은 해방 이후에도 부랑아 수용시설로 그대로 사용했으며, 1982년에 되어서야 폐쇄 조치함 ○ 일제는 태평양 전쟁 발발로 인적, 물적 자원이 부족하자 감호시설의 부랑아동을 전쟁에 투입하는 만행을 저지름 <일제의 감화령과 선감도> 일제는 강점기였던 1923년 감화령을 발표하고 1924년 10월 1일 함경남도 영흥에 조선총독부 직속의 감화원으로 영흥학교를 설치하였다. 영흥학교의 설립 목적은 8세에서 18세의 소년으로 불량 행위를 하거나, 불량 행위를 할 우 려가 있는 자를 감화시킨다는 것이었다. 불량 행위에는 가벼운 절도뿐만 아니라 항일 독립운동도 포함되었으므로, 영흥학교는 일반 학교와 같은 교과 수 업을 진행함과 동시에, 식민지 지배 정책에 철저히 순응할 수 있도록 하는 교육을 담당하였다. 이후 계속되는 일제 의 수탈로 몰락하는 농민이 점차 늘어나고, 이들이 도시의 빈민으로 전락하게 되면서 일제에 대한 불만이 더욱 고조 되었으며, 거리에는 유리걸식하는 아이들의 숫자가 점차 증가해 갔다. 이에 일제는 1938년 10월 전남 목포의 고하도에도 목포학원이라는 감화원을 추가로 설치하였으며, 1942년 감화 령을 보다 강화한 조선소년령을 발표하면서, 안산의 선감도에 선감학원이라는 감화원을 추가로 설치하기에 이르렀 다. 부랑아들이 갱생의 길을 걷게 하려고 선감도 전체를 매입하고, 부랑아들을 데려다가 교육을 시작한 곳이다. 그 러나 실제로는 부랑아뿐 아니라, 독립투사의 자식들을 끌고 와 강제노동을 시키던 곳으로, 1945년 해방될 때까지 250명의 아이가 숨졌다. 1942년 당시는 태평양전쟁의 발발로 인적, 물적 자원을 수탈해 가는 시기로서, 감화의 단계를 벗어나 군사를 양 성하기 위한 수단으로 바뀌어 가고 있었다. 1942년 7월 ｢조선총독부 소년계 판검사 회의 서류철｣에 의하면, 선감학원 등 감화원의 목적은“사회 반역아 등을 보호·육성하여, 태평양 전쟁의 전사로 일사순국(一死殉國)할 인적 자원을 늘리자”는 취지로 변모되어 있었다. 조선총독부가 선감학원 운영에 필요한 보조 인원 15가구 70여 명만을 남겨 놓고, 선감도에 거주하던 주민 400여 명을 다른 곳으로 강제 이주시킨 후, 선감학원을 설치했으며 1942년 4월에 200여 명의 소년을 처음 수용하였다. 선 감학원은 해방 이후 1946년 2월 1일 경기도로 담당 기관이 이관되었다. 1954년 새 건물을 짓고 부랑아들을 수용하 는 시설로 변모되어 1970년대 말까지 존속되었다. 황국 신민화 교육은 물론 군사 교련까지 받고 있었으며, 장차 소년병으로 전쟁터의 총알받이로 내보낼 계획이었 다. 선감학원의 수용 시설은 열악하기 짝이 없었고, 외부와 접촉할 수 없는 섬 지역에 설치하였기 때문에 많은 인권 유린 사태가 일어났다. 자급자족이라는 핑계로 어린 소년들에게 제한 없는 노동을 강요하였으며, 육지로 탈출을 막 기 위하여 갖가지 비열한 방법을 동원하기도 하였다. 결국, 소년들을 감화시킨다는 목적에서 출발한 선감학원은 실제적으로는 어린 소년들의 조선 독립 의지를 말살 시키고, 나아가 전쟁의 소모품으로 이용하기 위한 시설이었다. 이러한 인권의 사각지대에서 탈출을 기도하다가 사 망하거나, 구타로 인하여 또 영양실조로 죽은 경우, 그리고 굶주림을 참지 못하여 초근목피를 씹다가 독 버섯류를 잘못 먹어 죽는 경우 등, 수많은 어린 소년들이 희생되었다. 출처：<선감학원 기획> - 일제강점기부터 해방 후까지 이어져 온 부랑아 수용시설을 만나다. 비마이너 하금철 기자

경기도 복지 백년 기초 연구 82 ○ 미군정이 관심을 가진 사회보장의 대상은 해외 귀환동포에 대한 긴급보호와 일 제시대 조선 구호령에 의한 일반구호에 머무름 - 미군정 하의 구호준칙으로는 후생국보 3호(1946.1.12)와 후생국보 3A호(1946.1.14) 및 후생국보 3C호(1946.2.7)로 이들 규칙에 의거하여 일시적이며 제한적인 구호를 제공함 ○ 1946년 9월에 경기도 관할이던 경성부가 서울특별시로 개편, 승격되면서 경기도 에서 분리되었고, 동년 10월 중앙집권제에 의한 도제(道制) 실시로 경기도의 기 구와 기능이 확정됨 - 해방 후 미군의 남한 점령과 동시에 설치된 미군정은 남한 유일의 주권기관이자 국 정의 최고기관으로 미군 관료들이 각부 처장의 지위에서 행정전반에 참여하였지만 한국 상황과 정치사정에 생소하여 상당기간 행정적 역할을 제대로 수행하지 못하다 가 1946년 10월에 이르러 중앙집권제에 의한 도제를 확립하게 됨 - 이에 따라 경기도는 구자옥(具滋玉)이 1946년 2월 15일 초대 도지사로 임명되었 고49), 직제는 내무국, 농무국, 재무국, 상공국, 문교국, 노동국, 보건후생국, 토목국 등 8개국을 설치 ○ 복지와 보건 담당조직이 분리되었고, 복지는 문교국이, 보건은 보건후생국이 담당 - 문교국은 서무과, 조사기획과, 학무과, 사회교육과를 두고, 이 중 사회교육과에서 복지를 담당하였고, - 보건후생국은 의무과, 약무과, 예방의약과, 생정(生政)과, 위생시설과, 수의과, 후생 과 등 7개과를 설치하여 보건행정을 담당 2) 민간복지 □ 1940년대 후반 경기도에서는 민간복지 차원에서 아동보육을 위한 기관이 설립· 운영되기 시작하였고, 혼란기에 늘어난 부랑인을 보호하기 위한 시설이 설치됨 49) 구자옥은 일제 강점기에서 벗어나 미군정시기 초대(1945년 8월 15일~1945년 9월 12일) 도지사를 지냈음. 대한민국 정부 수 립 후 경기도 초대 도지사로 임명되었으나 6.25 전쟁 때 이승만의 방송을 믿고 서울(당시 경기도청은 서울에 있었음)에 남아 있다가 납북당함(나무위키, https://namu.wiki/w/%EA%B2%BD%EA%B8%B0%EB%8F%84%EC%A7%80%EC%82%AC#fn-16)

Ⅳ. 해방 후 ~ 1994년 83 ○ 1946년 4월 30일에는 안양시 안양2동을 주소지로 기독보육원이 설립되고, 같은 해 11월 1일에는 비산동에 평화보육원이, 1949년 3월에는 안양보육원이 석수동에 설립되어 안양시 지역을 중심으로 보육원 3개소가 설립되어 운영된 기록이 있음 (경기도 부녀아동과 자료, 경기도사 제2권：876~878 참조) ○ 광복 직후 정치, 사회적 혼란기에 걸식하는 나환자들로 인해 심각한 사회문제가 야기되었고, 단속의 일환으로 경기도 의왕시 오전동에 성나자로 마을이 설치됨 ･ 부랑 나환자의 수는 1946~1947년에 절정에 달했는데, 1947년에 실시한 한 역학조사는, 전국 부랑 나환자의 수효를 약 5천 명으로 추산 ･ 민간차원의 구라 사업은 1945년 10월 광주시에서 결성된, 조선 나병 근절위원회 등을 주 축으로 전개되기 시작하였으며, 나협(癩協)의 국내 나병(癩病)의 역학조사를 실시한 결과 전국 나환자 수는 4만여 명, 나환자 집단은 총 20여 개로 파악되었음. 이때 집계된 나환자 통계는 요양소 원생 등 노출된 환자들만을 조사한 것이므로, 재가환자 같은 비노출 환자 까지 포함하면, 실제 나환자 수는 그보다 훨씬 많을 것으로 추측됨 ･ 8.15 광복 당시 한국의 나환자 요양시설은, 외국인 개신교 선교사들이 설립한 2개의 사설 요양원(대구 애락원, 여수 애양원)과 일제 조선총독부가 설립한 소록도 갱생원 등, 모두 3 개로서 이곳에 수용된 환자는 7천~8천 명을 헤아렸다는 기록이 있음 <성나자로 마을의 설립 배경> 8.15 광복 직후의 혼란기를 이용하여 전국 곳곳에서 형성된 나환자 집단 마을들은, 나 협의 권유와 협조로 지역 별 친목회의 상호 유대와 권익 보호를 목적으로, 1948년 7월 성좌회란 명칭의 전국적 협동 조직체를 결성하였다. 각 나환자 집단에는 소위 ‘왕초’라는 우두머리가 부하 (‘똘마니’)들을 거느리고, 자신들의 구역을 지배했으며 생활 방편 은 걸식이었다. 따라서 이 집단 마을들은 그 후 형성된 자활 정착촌(정착 마을)과는 성격이 다른 공동체였다. 일반인들도 식량난으로 고초를 겪고 있던 시절이었기에, 나환자들의 생활은 더욱 비참하였다. 요양소에 수용되 지 않고 문전걸식하는 환자들이 더욱 그러했다. 음식을 구하여 하루하루 연명하기도 어려운 처지에, 치료조차 제대 로 받지 못해 고통이 가중될 수밖에 없었다. 미 군정청 의료고문 윌슨에 의해 프로민(Promin)과 다이아존(Diasone) 같은 새로운 나병 특효약이 국내에 소개되었으나, 시용 단계였기 때문에 아직 널리 보급되지 못하였고, 많은 환자가 재래의 치료제인‘대풍 자유’조차 살 형편이 못되어 병이 악화되고 있었다. 경기도 인천지역에도 유리걸식하는 나환자들이 있었다. 인천시 당국은 그들을 한 곳에 수용하기 위하여, 1948년 여름 간석동에 천막 몇 개를 가설하고, 부랑 나환자들로 하여금 이곳에 몸을 의지하도록 하였으며, 동년 10월에는 이곳에 정식으로 동인(同仁) 요양소가 설립되었다. 처음에 10명 내외의 인원으로 시작된 이 요양소-이곳 역시 하나 의 집단 부락이었다-는 곧 환자 수가 70여 명으로 불어났고, 인천시는 경기도와 나 협의 지원을 받아 원생들을 도 와주었다. 이 동인 요양소가 바로 광명리 성 나자로 요양원의 모체가 된 것이다. 1949년 6월 동인 요양소의 운영권이 인천시에서 경기도로 이관되었다. 그리고 동년 10월에 경기도는 정부의 나 관리 시책에 의해, 서울지역의 망우리 및 강원도 춘성 군의 애성원 원생 400여 명과, 수원 매교동의 동애원 원생

경기도 복지 백년 기초 연구 84 2. 1950년대 1) 시대 배경과 복지행정조직 □ 1950년대 중앙정부의 복지정책은 한국전쟁으로 인한 긴급구호에 급급할 수밖에 없었으며, 이후에도 기본적인 공공부조에 주력하는 정도에 그침 ○ 전쟁으로 인한 국가재정 파탄으로 국가차원에서 사회복지정책을 독자적으로 추 진하는데 한계가 있었고, 미군정의 구호물품을 배분하는 일과 전쟁 구호사업이 주요 사업 - 전쟁 후 난민 정착사업, 주택사업, 조선구호령에 의한 공적 부조사업, 천재지변에 대한 일시적 응급구호사업 등에 주력 - 구호활동에 대한 외국원조와 민간단체 의존은 사회복지서비스의 공급이 자연스럽게 민간 혹은 시장부문에서 발전하는 단초를 제공 ○ 전쟁으로 인한 부상자들을 보호하기 위해 정부 차원의 관련 법을 제정하여 당사 자와 유족에 대한 생계보호 및 의료시설 수용을 명문화함 70여 명을 동인 요양소로 이전시켰다. 4개 나환자 집단부락을 하나로 통합한 것이다. 이는 경인 지역과 수원지역의 집단부락 연합체인‘별 친목회’망우리 본부와 수원지부, 강원지부, 인천지부의 통합이었다. 그 단체 중 원생 수나 세 력 면에서 가장 막강한 공동체는 서울 동대문 밖 망우리 본부였다. 1950년 6월 마침내 동인 요양소 원생들은 광명리 신기 촌의 새 정착지에 도착하게 된다. 신기 촌에 도착하자 수 백 명의 주민의 격렬한 반대에 부딪히게 된다. 나환자들이 이곳에 정착하면 이 지방은 망한다는 이유였다. 그러나 큰 불상사 없이 새 생활을 하게 되었으니 이로써 성 나자로 요양원의 시작인 것이다. 현재의 의왕시는 조선조 때 경기도의 광주목 광주군 지역으로서 의곡(학의리)의 이름을 써서 의곡면 이라 하다가 1914년 3월 군면 통폐합에 따라 왕륜면과 합하여 의왕 면으로 수원시에 편입되었다. 오전동이란 동명은 1914년 오마 리와 전주리를 병합할 때 두 마을의 머리자를 딴 데서 유래한 것으로 의왕시, 일왕면, 의왕읍에 속했을 때는 오전리 라 했다가 의왕읍이 시로 승격되면서 오전동으로 불리게 되었다. 모락산은 오전동, 내손동, 청계동에 걸쳐 있는 산 (365m)으로서, 이 산(현재의 성 라자로 사제마을 뒷산)에는 옛 날부터 ‘삼십 리 굴’로 불린 굴이 있는데, 조선조 26대 고종 31(1894)년 동학혁명 때 동학군 수백 명이 이 굴속에 숨 어 있다가 일본군에게 몰살되었다. 6.25 전쟁 때에는 인민군 패잔병이 이곳에 은신했다가 수원, 안양 간 국도를 따 라 진격한 유엔군의 포사격을 받은 일도 있다고 전한다. 출처：성 라자로 마을 50년 사 펴낸 곳-성 라자로 마을 엮은이 서상요(바오로)

Ⅳ. 해방 후 ~ 1994년 85 - 1950년 공포된 군사원호법과 1951년에 공포된 경찰원호법은 상병군인, 상이경찰관 및 그 유족에 대한 생계부조, 직업보호, 수용보호 등을 규정하고 이들이 신체와 정 신에 현저한 장애가 있을 때 의료시설에 수용하여 치료할 수 있는 제도가 마련됨 - 1952년에 전몰군경유족과 상이군경연금법이 제정되어 상이군경에 대한 지원이 비록 군인과 경찰관에 국한된 것이기는 하나 장애문제에 관하여 특별히 제도적으로 대처 하려는 노력이 이루어짐 - 또한 전란으로 인해 혼란에 빠진 각종 사회복지시설을 합리적으로 지도․감독할 행정 적 필요성이 제기됨에 따라 1952년 장관훈령으로 ‘후생시설운영요령’을 시달, 각지 의 고아원, 양로원, 모자원 등이 나름 체계를 갖춰 설립될 수 있도록 사회복지시설 허가제 도입 □ 중앙정부는 1955년 2월 17일 보건사회부 설치(6국, 22과)하여 복지행정을 추진 하였으며, 경기도는 문교사회국의 사회과와 보건과를 통해 복지정책을 실시함 ○ 대한민국 정부 수립 등을 거치면서 지방행정 체계가 다시 재정비되면서 1949 년 11월 24일 경기도규칙 제1호로서｢경기도직제규칙｣을 제정·시행(경기도사 제 9권 :101) - 대한민국 정부 수립 등을 거치면서 지방행정 체계가 다시 재정비되면서 1949년 11월 24일 경기도규칙 제1호로서 ｢경기도직제규칙｣을 제정·시행하였고, 1950년 4월 20 일 경기도규칙 제3호로서 ｢경기도직제규칙 중 개정규칙｣을 공포하여 내무국, 문교 사회국, 산업국, 경찰국 등 4국 23과로 道 기구를 개편 ○ 복지행정업무는 문교사회국에서 담당하였는데 이전의 미군정 시기와 달리 복지 와 보건을 문교사회국에서 통합하여 소관 - 문교사회국은 문정과, 학무과, 사회과, 보건과 등 4개 과를 두고 사회과는 복지를, 보건과는 보건업무를 담당함

경기도 복지 백년 기초 연구 86 도지사 내무국 문교사회국 산업국 경찰국 서 무 과 지 방 과 지 도 과 회 계 과 공 보 과 건 설 과 문 정 과 학 무 과 사 회 과 보 건 과 농 무 과 양 정 과 농 지 개 량 과 지 정 과 산 림 과 죽 정 과 상 공 과 수 산 과 경 무 과 보 안 과 경 비 과 사 찰 과 수 사 과 통 신 과 자료：경기도사편찬위원회(1982). 뺷경기도사 제2권』p.209 <그림 Ⅳ-2> 경기도 기구표 <1950.4.20.> ○ 1949년 ‘지방자치법’제정으로 지방의회제도의 법적 근거가 마련되었고, 1952년 시․읍․면의원 선거와 도의원 선거가 전국적으로 실시되었으나, 경기도는 1956년 에 첫 도의회선거가 실시, 같은 해 9월에 초대 도의회가 개원 - 대한민국 건국 1주년을 맞은 1949년 8월 15일 법률 제32호로 지방자치제 실시가 결 정되면서 지방자치단체의 계층도 道와 서울특별시, 그리고 시․읍․면 등 2층으로 구분, 도와 특별시는 정부직할하에 두고 시․읍․면은 도의 직할 구역 내에 두는 것으로 하여 인천부․개성부․수원부가 각각 인천시․개성시․수원시로 개칭(3시 21군 10읍 228면) - 1960년 12월 지방의회 총선거를 통해 제2대 도의회가 구성되었고, 같은 시기에 건 국이후 첫 도지사 선거가 실시됨 ○ 1949년 당시 3시 21군 10읍 228면으로 구성되었던 경기도는 1954년 수복지역에 대한 행정구역 개편으로 2시 19군 8읍 194면체제로 축소됨 □ 경기도는 한국전쟁 중 발생한 피난민에 대한 응급구호 사업을 전개하였고, 이후 항구적인 생활토대를 마련해 주는데 노력을 경주함 ○ 경기도는 한국 전쟁 중 발생한 피난민에 대한 적극적인 구호사업을 전개하였는 데, 1952년 2월 18일 전쟁이 진행되는 가운데, 도(道) 문교사회국장을 수반(首班) 으로 약 50명 규모의 “경기도구조대”를 편성하여 평택지역에 파견하여 난민응급

경기도 복지 백년 기초 연구 88 2) 민간복지 □ 한국 전쟁 이후 외원기관의 활동이 본격화되면서 경기도에도 외국 원조에 기반 한 고아원, 양로원, 모자원 등 다수의 민간 복지시설이 다수 설립·운영됨 ○ 한국 전쟁 이후 외원기관의 활동이 본격화되었고, 행정당국의 사회복지시설에 대 한 인가제가 실시되면서 1960년대까지 민간시설이 공공복지의 부족한 역량을 대 체함 - 한국전쟁 기에는 공공구호와 때를 같이하여 각지에 고아원, 양로원, 모자원 등이 설 립되어 현지 외국군대의 협조와 외국의 본격적인 원조를 받았는데, 전쟁 이후 도내 사회복지시설에 수용된 인원수는 1952년 말 7,329명, 1953년 말 7,932명, 1954년 말 7,299명 등이었음(경기도정 50년사：82, 경기도사 제2권, 1982：871) ○ 해방과 한국전쟁을 통해 결식아와 전쟁고아가 양산되던 이 시기에 민간인이 설 립․운영한 아동복지 시설중심의 아동복지사업이 매우 활발히 펼쳐졌고, 이로 인 해 70년대 전까지 경기도 아동복지의 역사가 곧 경기도 복지 역사라 해도 과언이 아닐 정도였음 - 1950년 전국 아동복지시설이 215개에서 1955년에 496개로 짧은 기간에 빠른 속도 로 증가하였고, 그 가운데 경기도의 경우 서울과 가까운 지리적 환경으로 전국 각지 에서 모여든 고․미아 수가 무려 10만 명을 넘을 정도였음(경기도사 제9권：318) - 이미 미군정 시절 1946년 6월 평화보육원(현 평화복지재단 평화의 집)이 안양시 비산 동에 설립, 1947년 3월11일 안양보육원(현 설원복지재단 안양의 집)이 석수동에 설립 (오긍선 박사의 기독보육원과 함께 3대 보육원)되었고, 이후 1951년 동광원과 1952 년 경동원이 수원에 설치되는 등 1번 국도가 지나는 도시 주변에 고아원이 집중 설치 - 1955년 말 경기도내의 사회복지시설 73개소에 7,207명이 수용50)되었는데, 양로 원 5개소 261명 외에 아동복지시설인 육아원 64개소에 6,589명, 영아원 1개소에 44명, 모자원 2개소에 278명, 허약아시설 1개소에 35명 등 도합 66개소에 6,668명이 수용될 정도로 아동복지사업이 복지의 가장 큰 부분을 차지(경기도사 제2권, 1982：871) 50) 아동복지시설(육아원, 영아원, 모자원, 허약아시설) 외 양로원 5개소 261명까지 포함한 것임.

Ⅳ. 해방 후 ~ 1994년 89 - 이에 따라 1954년 12월 17일 사단법인 한국사회사업연합회를 창립(당시회원 180명) 하였고 이후 1995년에 경기도 아동복지시설연협회로 명칭을 변경함 ○ 전쟁으로 인한 부상자들의 수용․보호의 필요성이 증가함에 따라 경기도 최초의 장애인재활원인 1952년 삼육아동불구원이 설립됨 - 경기도가 전쟁고아를 보호하고자 설치한 보육시설을 정신지체 재활시설과 같은 특 수시설로 전환․운영토록 권유하면서 장애인복지가 시작되었음 - 삼육아동불구원이 1952년 광주에 설립된 이후, 1958년 4월 23일 파주시 ‘가없이 좋 은 곳’ 설립(지적 장애아동 및 성인 시설)되었으며, 이후 1960년 5월 17일 포천시 ‘운보원’ 설립(청각 성인시설)됨 ○ 고아 ․ 부녀자 ․ 피난민 등 긴급구호사업으로 인해 노인복지사업에는 관심이 많지 않 은 시기였으나 전쟁고아를 위한 아동시설이 늘어나면서 양로원도 자연스럽게 증가 - 전국적으로는 1949년 12개소 정도였던 노인복지시설이 1959년에 37개소로 확대되 었고, 경기도는 1959년 5개소의 노인복지시설에 214명이 입소되어 보호받았던 것 으로 기록 - 1951년 3월 수원시 영화동에 감천장 양로원이 양로시설로는 처음으로 설치되었음 ･ 감천장 설립자인 박양환은 한국 전쟁 후 갈 곳 없는 노인과 아이들을 자신의 집에서 자녀 와 함께 돌보기 시작한 것이 계기가 됨 ･ 이후 주변에 있던 양로원을 인수하여 장안동의 조금 너른 집으로 이사하면서 본격적으로 양로사업을 본격적으로 시작함 ･ 이어 현재의 영화동으로 부지와 가옥을 구입하여 이사하였으나, 외원보조가 없어 닭과 돼 지를 키워 자급자족하는 체계를 마련함 <그림 Ⅳ-3> 감천장 설립 당시, 1960년대, 그리고 최근 모습(좌로부터) 자료：감천장(2017). 뺷감천장 65주년 백서뺸

경기도 복지 백년 기초 연구 90 - 이후 순애노인전문요양원(1957.5)이 경기도 고양시에 설립되는 등 5개 노인양로시 설이 설립되어 1959년까지 유지됨 연 도 전국 경기도 시설 수 입소자 시설 수 입소자 1956 37개소 2,132명 5개소 236명 1957 37개소 2,167명 5개소 230명 1958 38개소 2,271명 5개소 228명 1959 37개소 2,226명 5개소 214명 <표 Ⅳ-2> 1950년대 전국 및 경기도의 노인양로시설 수 및 입소자 수 자료：보건복지부(각년도). 뺷보건사회통계연보뺸 ○ 1951년 11월 19일 수원시 연무동에 육아원인 “육영원” 설립, 1978년 성혜원으로 법인 명칭을 변경하고 부랑인 선도시설로 전환 ○ 사회복지시설이 다수 설치된 것과 함께 사회복지법인도 20개가 설립되었는데, 전쟁으로 인한 요보호아동의 보호 및 수요과 무의무탁한 65세 이상의 노인이나 장애인·폐질자 보호를 위한 설립된 시설이 많다는 것이 특징 설립연도 시설명 주요복지사업 설림목적 1951.07.10 달해(평택) 보육원 아동복지법 사업수행을 통해 사회복지 증진에 기여함을 목적으로 함 1951.11.08 죽파재단(수원) 요양원 전쟁 당시 생활능력이 없는 자들을 대상으로 보육원과 양로원으로부터 시작 하여 다양한 프로그램을 제공하고 생활이 가능토록 하는데 목적 있음 1952.03.06 성육보육원(평택) 요보호 아동 요보호 아동을 수용, 보호하는 것을 목적으로 함 1952.03.10 평화원(파주) 아동 불우한 아동들을 충실하고 선량한 국민으로 보호양육하며 자립자활의 길을 열 어줌으로써 세상의 빛과 소금의 역할을 할 수 있게 성장시킬 것을 목적으로 함 1952.04.20 효행원(수원) 아동 아동을 보호하고 모든 아동이 바르게 성장하여 건강한 사회인이 되도록 그 복지를 보장함을 목적으로 함 1953.04.07 애향원(평택) 아동 고아, 기아, 미아, 부모의 사망이나 이혼, 경제적 사정, 미혼 부모 자녀 등 가 정에서 보호받을 수 없는 아동들의 보호 및 양육을 목적으로 함 1953.12.12 향림원(광주) 장애인 중증 장애인 생활보호, 재활치료 및 직업 훈련을 통한 재활 사업과 장애인의 자립 및 복지증진을 목적으로 함 <표 Ⅳ-3> 1950년대 경기도 사회복지법인 현황

Ⅳ. 해방 후 ~ 1994년 91 자료：경기도청, 경기도사 제9권, p. 318~320 설립연도 시설명 주요복지사업 설림목적 1954.07.19 광명복지재단(양주) 요보호 아동 요보호아동을 수용, 보호함으로써 아동이 건강하게 자라도록 그 복지를 보장 함을 목적으로 함 1955.05.28 한국발달장애복지센터(광주) 장애인 요보호 장애인의 재활 및 입소보호, 교육에 관한 사업을 수행함으로 장애인 복지증진에 기여함을 목적으로 함 1956.11.14 상생복지회(여주) 양로원 종단 대순진리회의 후원으로 소외계층들에게 희망을 주고 빈곤과 어려움에 서 벗어날 수 있도록 기회를 제공하여 풍요로운 사회구현을 목적으로 함 1956.12.01 군상재단 희망의 마을 (고양) 양로원 사회복지시설의 설치운영과 유지관리 사업수행을 목적으로 함 1957.01.14 백십자사(부천) 요양원 요보호 대상과 정신장애 근로능력 상실자들에 대한 사회복지사업 수행함을 목적으로 함 1957.05.03 보화재단(포천) 아동양육 아동의 수용보호 교육에 있어 질적으로 보다 향상된 복지혜택을 제공함을 목적으로 함 1957.08.14 중앙사회복지회(고양) 아동 사회복지사업과 지역사회개발에 관한 사업으로 사회복지 발전에 기여함을 목적으로 함 1957.11.06 성심동원(오산) 육아(정신지 체 장애인) 전쟁고아를 수용하여 돌보던 육아시설로 시작된 후, 1979년 정신지체 장애인 을 돌보는 시설로 전환하여 정신지체인 생활시설로서 그 역할을 목적으로 함 1958.02.03 명륜(의왕) 보육원 요보호 아동을 수용 보호하고 건전한 국가관을 지닌 자로 육성하여 사회에 배출시킴을 목적으로 함 1958.03.20 경기도사회봉사회(수원) 영유아 보육시설 참된 사랑 알뜰한 봉사를 기본이념으로 사회복지관 설치, 운영사업, 영유아보육 시설 설치, 운영사업 등을 수행함으로써 사회복지증진에 이바지함을 목적으로 함 1958.04.14 애신보육원(동두천) 요보호 아동 요보호 아동을 수용, 보호함으로써 아동이 행복하고 건강하게 자라도록 보장 함을 목적으로 함 1958.06.09 경신재단(파주) 요보호 아동 소외받고 버려진 요보호 대상 아동들을 대상으로 기독교 정신에 의거하여 올바르게 양육하며, 가정과 사회에 복귀시키는데 그 목적이 있음 1959.09.20 송암재단(시흥) 요보호 아동 불교정신에 입각하여 아동복지법에 의한 요보호아동의 수용보호와 건전 육 성으로 포교 사업에 기여함을 목적으로 함

경기도 복지 백년 기초 연구 92 3. 1960년대 1) 복지정책의 특징 □ 군사정부는 기초적인 사회복지법들을 재정비하고, 현대 사회복지제도의 핵심인 사회보험관련 법을 제정하는 등 대규모 사회복지입법을 통해 근대적인 사회보장 제도를 확립함과 동시에 사회복지정책의 기초를 정립하는 시기였음 ○ 1960년대 한국의 상황은 ‘보릿고개’로 지칭되는 절대빈곤 속에 있었고, 이의 타 개를 위해 경제발전을 통한 소득증대에 주력하였고, 도시화 및 공업화, 인구의 도시집중, 주택부족 등 과거와는 다른 여러 가지의 새로운 사회문제를 야기함 - 이와 같은 사회문제는 과거의 방법으로는 해결이 어려웠으므로 1962년 ‘사회보장제 도 심의위원회’를 설치하여 급속한 도시화로 발생한 사회문제 해결을 위해 선진국의 사회보장제도의 연구, 기존 제도의 현실 적합성 연구, 새로운 제도도입을 위한 건의 등을 함 - 특히, 제3공화국 수립과 함께 대한민국 헌정 사상 처음으로 생존권 보장이 헌법 제 30조에 명시되었으며, 1963년 11월 5일 ‘사회보장에 관한 법률’이 제정되어 여러 사 회복지관련법에 관한 시행령 및 시행규칙이 마련될 수 있는 계기가 되었고, 이런 점 에서 1960년대는 사회보장에 관한 국가책임이 명시됨으로써 현대 사회복지가 시작 된 시기이며, 한국의 현행 복지체계 수립이 시작된 시기라고 할 수 있음(경기도사 제9권：320) ○ 이 같은 경제･사회적인 상황이 전개되는 가운데, 생활보호법부터 국민의 기본생 활을 보장하는 사회보장에 관한 법까지 대규모 사회복지 입법이 이뤄짐 - 생활보호법(1961), 재해구호법(1962), 군인연금법(1963), 원호법(1961), 사회보장에 관한 법(1963), 아동복리법(1961), 미성년자보호법(1961), 산업재해보상보험법(1963), 의료보험법(1963), 공무원연금법(1960), 학교보건법(1967) 등 대규모 사회복지입법이 이뤄짐 - 생활보호법은 앞서 언급한 조선구호령을 토대로 만들어졌고, 노령, 질병 기타 근로 능력의 상실로 인하여 생활유지의 능력이 없는 자에 대하여 생계보호, 의료보호, 해 산보호 등이 이루어짐

Ⅳ. 해방 후 ~ 1994년 93 ･ 이 법의 대상자 중에는 불구, 폐질, 상이 기타 정신 또는 신체의 장애로 인하여 근로능력이 없는 자가 포함되어 장애로 인한 빈곤자에 대한 국가의 보호가 시작되었다고 볼 수 있음 - 상기와 같은 법적․제도적 정비에 힘입어 해방 이후 외국원조에 의존해오던 구빈 적․단편적 구호정책에서 벗어나 국가 중심의 체계적 복지정책과 제도를 본격적으 로 수립하게 됨 ○ 대규모 사회복지입법은 이뤄졌으나 그 내용은 ‘노동을 통한 자활’과 ‘자립의식’을 강조하여 여전히 국가의 책임에 대한 인식은 높지 않았음 □ 경기도의 주요한 복지정책은 생활보호 등 요구호대상자에 대한 지원에 집중되었 고, 연평균 200~300명에게 양곡을 지원함 ○ 경제개발이 본격적으로 추진되면서 서울과 인접한 경기도에 많은 공장이 입지하 였고, 공업발전에 따라 노동력 이동으로 인구가 지속적으로 증가 - 경기도 인구는 해방 이후 행정구역 개편 등으로 많은 기복을 보여 왔는데, 1944년 311만명(전국의 12%)에 달했으나 해방이후 경성부가 서울특별시로 승격, 경기도에 서 분리하면서 1949년 인구는 274만명으로 44년보다 37만명이 감소 - 1953년에는 230만명으로 다시 감소하였고, 62년4월 1일 행정구역 변경에 따라, 양 주･ 광주･시흥･김포･부천군의 일부 지역이 서울특별시로 편입되어 17만명이 감소한 213만명으로 줄어듬 - 이후 인구는 다시 증가세를 보이기 시작해 1964년 12월 1일 291만명으로 늘었고, 1972년 10월 1일 상주인구조사결과 356만명으로 중가되었으며, 1973년 7월 1일 성 남, 안양, 부천 등 3개 지구가 시로 승격됨에 따라 급격하게 인구가 증가하여 1979 년 말 4,725,900명에 달함 - 그러나, 1981년 7월 인천시가 직할시로 승격되면서 100만명의 인구가 빠져나가면서 385만명으로 감소하였으나 이후 지속적으로 증가함

경기도 복지 백년 기초 연구 94 ○ 1960년대 경기도는 미군 주둔지를 비롯한 기지촌의 탄생과 항구(港口)도시를 가 진 지리적 특수성에 오는 농촌인구의 도시 집중화 현상, 유동인구의 증가로 구호 대상자가 증가하는 경향을 나타냄 - 생활보호법에 따라 무의탁자인 요구호자와 영세민, 실업자에 대한 구호에 집중하 는 한편, 수급자 외 노동력이 있는 대상자에 대한 노동구호사업으로 자활정신을 기르고 지역사회 발전에 이바지하게 하고자하는 정책적 방향에서 복지행정이 진행 됨(경기도사 제2권：866) - 정부의 아동복리법 제정으로 과거와 같이 시설수용에 치중하지 않고, 가능하면 정상 구분 연도 인구 가구수 인구밀도 (㎢ 당)계 농가 비농가 1960 2,758,027 428,486 - - - 1961 2,721,630 486,244 253,067 233,177 243.0 1962 2,732,788 (0.4) 484,965 (△0.3) 255,097 229,868 249.0 1963 2,835,079 (3.7) 493,112 (1.7) 250,228 242,884 258.0 1964 2,913,471 (2.8) 498,434 (1.1) 253,825 244,609 265.9 1965 2,984,374 (2.4) 507,376 (1.8) 256,726 250,650 272.0 1966 3,107,228 (4.1) 552,169 (8.8) 260,570 291,599 283.6 1967 3,070,797 (△1.1) 535,481 (△3.0) 250,386 285,095 280.2 1968 3,106,719 (1.2) 548,746 (2.5) 260,646 288,100 283.5 1969 3,138,400 (1.0) 564,846 (2.9) 255,853 308,993 286.4 1970 3,358,105 (7.0) 641,290 (13.5) 254,767 386,523 306.5 1971 3,449,128 (2.6) 651,013 (1.5) 252,828 398,185 314.8 1972 3,565,101 (3.4) 674,445 (3.6) 250,443 424,002 325.4 1973 3,669,840 (3.7) 693,108 (3.6) 250,078 443,030 335.3 1974 3,882,320 (5.8) 743,513 (7.3) 254,574 488,939 354.7 1975 4,039,885 (4.1) 817,408 (9.9) 262,463 554,945 364.9 1976 4,150,324 (2.7) 826,667 (1.1) 256,691 569,976 374.0 1977 4,295,922 (3.0) 858,811 (3.8) 257,438 601,373 368.4 1978 4,451,671 904,260 - - - 1979 4,725,900 979,688 - - - 1980 3,850,470 - - - - 주：( )는 전년대비 증가율(%) 임 자료：1961년~1977년까지는 뺷경기통계연보뺸 각년도, 1960년과 1978년~1980년은 경제기획원 조사통계국 자료 ; 경기도사편 찬위원회(1982). 뺷경기도사 제2권』p.249, p.492 재인용 <표 Ⅳ-4> 경기도 인구 및 가구 구성(1960~1980) (단위：명, %, 가구)

Ⅳ. 해방 후 ~ 1994년 95 적인 양육중심으로 아동을 가정으로 복귀시키려는 시책을 펼쳐가기 시작했으며, 가 정으로 귀환이 불가능한 경우 거택구호를 점차적으로 실시(경기도사 제9권：320) - 미국 주둔으로 인해 혼혈아가 발생하였고 1969년 말 현재 총 803명(남 442, 여 361) 으로 일반가정에 6507명이, 영아원에 232명이 보호되었으며, 지역별로는 유엔군이 많이 주둔했던 고양군에 166명, 파주군에 72명, 기타 인천, 양주 등지에 거주함(경 기도사 네2편, 1982：872) - 지리적으로 휴전선에 접해 있어 유엔군이 많이 주둔하고 또 서울을 둘러싸고 있는 특수한 여건 때문에 윤락여성의 집산지가 되어 요보호여성의 선도사업을 추진 ･ 이들 여성의 보호와 선도를 위해 도립여성보호지도소와 양주군과파주군에 군립부녀직업 보도소를 설치하여 직업여성으로 자립갱생토록 함(경기도사 제2권, 1982：883) ○ 1960년대는 연인원을 기준으로 약 200만 명~300만 명에게 구호를 제공하였으 며, 주된 수단은 양곡으로 평균 약 2,000만㎏ 이상을 구호에 사용하였음 - 일제 식민지 시대 입법된 조선구호령을 개정한 생활보호법에 따라 범주적 공공부조 가 실시되었으며, 기본적인 공공부조 수급자 이외에 현재의 차상위계층에 해당하는 영세민에 대해 양곡 배부를 통해 최소한의 생존을 유지하는 정도의 잔여적 복지가 제공됨 - 1964년에 일시적으로 5만 명 정도로 감소한 것을 제외하고는 연인원으로는 200만 명~300만 명 정도가 매년 양곡 배부의 대상이 되었으며, 이 중 생활보호대상자는 5 만 명 안팎으로 유지되고 영세민이 18여만 명으로 훨씬 더 큰 규모였음 연도 총계 생활보호대상자 영세민(5호)51) 실업자 연인원 양곡 연인원 양곡 연인원 양곡 연인원 양곡 1963 1,813,896 140,494.5 - 28,818.14 743,852 44,326.88 691,444 67,349.5 1964 53,050 4,239,000 34,804 3,230,965 18,246 1,008,035 - - 1965 3,772,784 31,199,186 423,720 3,222,038 3,359,064 27,977,148 - - 1966 3,142,761 26,541,793 423,720 3,222,038 2,719,041 23,319,755 - - <표 Ⅳ-5> 1960년대 경기도 요구호 대상자(1963~1966) (단위：명, kg) 자료：뺷경기통계연보뺸, 각 연도. 51) 구 생활보호법에서 보호대상자는 연령 65세 이상의 노쇠자, 연령 18세 미만의 아동, 임산부, 불구, 폐질, 상이 기타 정신 또는 신체의 장애로 인하여 근로능력이 없는 자 등을 기본 대상으로 하고, 동법 제3조 제5호에 기타 보호기관이 본법에 의해 보호를 필요로 한다고 인정하는 자를 대상으로 삼도록 하였다. 이 때 제5호에 해당하는 사람들은 근로 능력이 있지만 기타 사유에 해당하는 사람들로 이들을 영세민으로 분류하였다.

Ⅳ. 해방 후 ~ 1994년 97 <그림 Ⅳ-4> 1961년 경기도 기구표 - 보건사회국 내 직제는 1961년 10월 25일 사회과, 방역과, 의무과 등 3과를 설치 - 1964년 12월 14일 부지사를 신설하고, 경기도 직제규칙 제327호(1965.4.1.)에 의거 보건사회국 내에 사회과(사회계, 노정계, 자치지도계, 부녀계), 보건과(방역계, 위생 계, 가족계획계), 의약과(의무계, 약무계) 등 3개 과와 위생시험소, 선감학원, 부녀 지도소(7개소), 도립병원(7개소), 부속의무실 등 11개 사업소를 배치(경기도사 제2 편, p.217) ○ 1963년 서울특별시에 경기도의 일부 지역이 편입되면서 경기도는 3시 19군 10읍 185면 체제로 대폭 개편53)되었고, 같은 해 12월 16일 경기도청 이전이 결정되어 1967년 6월 23일 경기도청이 완공되어 현재 수원으로 이전하였고, 그해 7월에 의정부시에 경기도 북부출장소가 설치되었음(경기도사 제9권：28) - 1966년 12월 10일에는 규칙 제387호에 따라 보건사회국 내에 부녀과를 신설하고 부 녀지도계와 아동계를 배치하여 부녀 및 아동복지행정에 대한 본격적인 전담기구를 갖추게 되었으며, 1969년 8월 21일에는 규칙 제480호로 부녀과를 부녀아동과로 개 칭하여 아동복지의 향상과 모자보건행정의 강화를 꾀함(경기도사 제2권, p.222) - 1967년 6월 23일 도청이 수원으로 이전한 이후 도세의 신장과 늘어나는 업무를 제 때에 감당하기 위해 도기구(道機構)를 확대하였는데, 경기도 규칙 제405호 (1967.7.1.)에 의거 의정부시에 경기도북부출장소를 설치하고, 총무과와 산업개발과 를 두었으며, 총무과에 행정계, 사회계, 보건계를 배치하여 북부지역의 복지와 보건 을 담당함 53) ｢지방자치에 관한 임시조치법｣에 따라 군(郡)이 기초적 자치단체로 되면서 종래의 기초적 지방자치단체였던 읍･면은 단순히 군의 하부기관으로 전락하게 됨.

경기도 복지 백년 기초 연구 98 ･ 경기도 규칙 제495호(1969.12.19.)로 북부출장소 직제를 개편하였는데, 총무과에 총무계, 행정계, 보건사회계, 부녀계를 배치하여 보건과 복지를 한 팀에서 담당하도록 함 - 이 시기는 대단위 국토개발사업으로 경기도의 생활권이 수시로 변하였고, 이에 맞춰 행정기구 조정과 개편이 거듭되었는데, 1969년 말 복지를 담당했던 조직은 보건사 회국이며, 사회과, 보건과, 의약과, 부녀아동과 등 4개 과가 유지됨 3) 민간복지 □ 1960년대는 외원기관의 역할이 점차 축소되고 한국인이 운영하는 민간복지 기 관으로 전환되는 시기로 경기도의 경우 약 100여개의 시설이 민간복지를 제공 ○ 1960년대 도내의 후생시설은 약 100개~120개소가 존재하였으며, 이 중 다수는 육아원으로 분류된 아동복지시설이었으며, 아동복지시설에 비해 노인, 장애인 시 설은 그 수가 적어 매우 제한적인 역할에 그친 것으로 나타남 - 1964년 말 현재 도내 사회복지시설수는 인가소가 96개소, 미인가소가 6개소로 총 100개소가 있었고, 유형별로 보면 영아보호시설 6개소, 육아시설 88개소, 불구자 시설 2개소, 양로원 5개소, 부랑아시설 2개소, 직업보도 시설 1개소, 입양위탁시 설 1개소, 모자복지시설 1개소이며, 총 수용인원은 8,878명이고, 그 중 남자가 4,629명이고, 여자가 4,228명 - 1965년 말 현재 도내 사회복지시설 수는 106개소이고 총 수용인원수는 10,295명으 로 전년에 비해 1,417명이 증가하는 등 시설 수와 수용인원은 지속적으로 증가(경기 도사 제2권, 1982：872) ○ 1960년대 후반으로 갈수록 육아원의 수가 서서히 감소하는 추세가 나타나는데, 그럼에도 육아원에서 생활하는 아동의 수는 1960년대 내내 7,000여명 안팎으로 크게 줄어들지 않는 것으로 나타남 - 전쟁 고아 이외에도 전후 경제적인 문제 등으로 아동양육이 어려운 가정 등이 지속 적으로 발생한 것으로 추정할 수 있음

Ⅳ. 해방 후 ~ 1994년 99 연도 총계 영아원 육아원 모자원 직업보도 양노원 맹농아시설 신체장애자 시설 부랑아갱생 시설 수 수용 인원 시설 수 수용 인원 시설 수 수용 인원 시설 수 수용 인원 시설 수 수용 인원 시설 수 수용 인원 시설 수 수용 인원 시설 수 수용 인원 시설 수 수용 인원 1961 128 9,081 3 408 101 7,136 5 475 2 149 6 209 2 146 - - 9 558 1962 93 7,556 3 423 75 5,936 4 435 2 144 6 190 2 206 - - 1 222 1963 103 8,305 5 550 87 6,551 1 181 1 85 5 235 2 252 1 157 1 294 1964 100 8,878 5 683 84 7,683 2 143 2 130 5 239 2 278 - - - - 1966 107 10,004 6 708 90 6,290 2 139 2 145 5 230 2 300 - - - - 1967 116 10,729 7 803 88 8,565 2 116 3 192 6 262 2 287 - - 1 124 1968 119 10,273 7 685 79 7,622 1 69 4 198 6 261 2 259 3 93 1 195 1969 120 9,940 6 631 75 7,110 1 69 4 182 5 240 2 226 - - 1 200 <표 Ⅳ-7> 1960년대 도내 후생시설 현황 (단위：개소, 명) 자료：뺷경기통계연보뺸, 각 연도. ○ 특히 경기도는 다른 지역에 비해 아동과 관련된 사업들을 선도적으로 진행했는 데, 대표적인 것이 입양사업임 - 1961년 보호시설 아동의 안전과 복리증진을 위해 입양을 촉진하고 양자가 되는 ‘고 아입양특례법’이 제정되었는데, 경기도 고양군에 재단법인 홀트양자회가 1960년 12 월에 설립되어 일산원(현 일산복지타운) 7만여 평 대지에 당시로는 선구적이라 할 만큼 최대 규모의 복지시설을 건립하여 1965년 4월부터 위탁양육가정사업을 시작함 ○ 1960년대 경기도에 설치된 시설을 보면, 운보원(1960), 성가요양원(1961), 홀트 일산요양원(1963), 영락경로원(1965) 등 생활시설(거주시설)이 있음 - 운보원은 청각 언어장애인의 재활 자 립을 위한 정신교육 훈련을 바탕으로 한 직업 훈련교육과 사회교육을 통하 여 잠재능력을 개발하고 자립의욕을 북돋아 건전한 사회생활로의 환원과 사회구성원으로의 정착을 목적으로 포천시에 설치됨 - 성가요양원은 천주교고아원이 천주 <그림 Ⅳ-5> 성가요양원의 현재 모습

경기도 복지 백년 기초 연구 100 교양로원으로 변경(1920년대)되었고, 이후 교구의 운영난으로 성가소비녀회에서 이 양받아 부천군 소사읍 조종리로 이전하여 설치됨 - 홀트일산요양원은 중증장애인(지적아동)들이 거주 하는 거주시설로 인간의 생명존 중과 기독교 박애정신을 기본 이념으로 하여 사회에 소외된 많은 장애인들에게 재활 을 위한 체계적이고 전문적인 치료와 훈련을 실시하며, 이들이 한 사람의 인격체로 자 립할 수 있는 것을 목적지적아동시설로 고양시에 1963년 4월 1일 설치됨 - 영락경로원은 1952년에 서울 돈암동에 설치되었다가 1965년에 하남시로 이전함 <그림 Ⅳ-6> 영락경로원에 대한 신문보도 자료：1966. 10. 18일자 동아일보 □ 이 시기의 시설 대부분이 거주시설(생활시설)이었지만, 도시빈민들의 삶의 환경 을 바꾸고자 하는 지역복지 활동주체로 이천사회복지관(1967)이 경기도 최초로 건립됨 ○ 1960년대 경기도는 서울의 외곽지역으로 주로 농촌지역 또는 도농복합적인 성격 을 가진 도시형태가 일부 등장하기 시작했고, 해외 원조기관에 의한 지역복지 활 동이 이뤄지기 시작하였는데 대표적인 기관이 캐나다 유니테리안 한국봉사회54) 가 1967년 경기도 이천에 설치한 이천사회복지관임 - 당시 전형적인 농촌지역이었던 이천지역에서는 4~5명의 부락대표와 비슷한 수의 부녀회, 4H클럽 등 지역단체대표로 구성된 지역사회종합개발위원회를 조직하여 지 역주민의 의견을 수렴하여 마을회관과 놀이터 설치 등 마을공동사업을 추진하였다 는 점에서 주목받기도 하였음(경기도사 제9권, p. 317) 54) 1952년 한국에 설치된 외원기관으로 이천사회복지관 외에 목포사회복지관(1964), 인천사회복지관(1965), 마포사회복 지관(1968), 영등포사회복지관(1975) 등을 설립함

Ⅳ. 해방 후 ~ 1994년 101 ･ 빈민들과 함께 거주하면서 삶의 환경을 바꿔나가고자 하는 빈민 운동 및 공동체 운동으로 발전하면서 독자적인 지역복지 발전 경로를 구축하였으나 현존하지 않아 아쉬움이 있음 - 이 시기가 지역사회복지관의 발전에서 큰 의미가 있는 것은 그 전 시기에 이미 태동 되었던 일종의 인보관인 원산의 ‘반열방’과 서울의 ‘태화여자관’ 또는 ‘태화사회관’ 등과 달리 현재와 같은 ‘사회복지관’이라는 명칭을 사용했다는 것이고, 또한 지방자 치단체로부터 건물 등을 대여 받는 형태를 취했기 때문에 사회복지관의 정부와 협력 또는 정부 지원이 시작되었다는 것임 □ 1960년대 경기도에 설립된 사회복지법인은 6개로 아동과 노인복지사업을 목적 으로 한 법인들이 계속해서 설립되어 경기도 사회복지시설 발전을 견인 설립연도 시설명 주요복지사업 설림목적 1961.02.13 김옥이 재단(의정부) 아동복지시설 기독교 정신에 의한 사랑의 실천을 위하여 사회복지 사업법 규정에 의한 아 동복지사업을 함을 목적으로 함 1963.06.22 선한 사마리아원 (용인) 아동복지 아동복지 사업을 수행함으로써 아동이 건전하게 성장하여 행복한 삶을 영위할 수 있도록 보호, 육성함을 목적으로 함 1963.11.20 월드선교회 유지재단 (부천) 아동 기독선교, 종교교육, 구호자선 사업을 수행하는데 필요한 재산을 유지 관리함을 목적으로 함 1967.10.07 명휘원(안산) 장애인 예수님의 삶을 본받아 신체적, 정서적 장애로 고통 받는 이들과 함께 장애인 의 사회재활과 직업자활 교육에 모든 역량을 기울이는 것을 목적으로 함 1968.08.03 보현회(파주) 영유아 (요양원) 영유아와 노인의 심신건강 유지 및 노인의 복지증진에 기여하고 노인복지 에 관련된 종합복지사업을 시행함을 목적으로 함 1969.09.10 스완스기념관 유지재단 (수원) 양로원 스완스 목사의 뜻에 따라 노년의 삶을 영위하실 수 있도록 기초생활 안정은 물론 재활, 사회문화, 여가, 신앙 등 삶의 질적 향상을 위해 전문적이고 수준 높은 프로그램을 제공하여 어르신들의 복지안녕을 추구함을 목적으로 함 <표 Ⅳ-8> 1960년대 경기도 사회복지법인 현황 자료：김문동(2007). 뺷경기도사회복지법인 현황 조사뺸, 경기도사회복지협의회; 경기도청, 뺷경기도사 제9권뺸, p.322 재인용

경기도 복지 백년 기초 연구 102 4. 1970년대 1) 복지정책의 특징 □ 1970년대 이후 급격한 도시화․산업화가 진행되면서 외국원조에 의존해 오던 구 빈적･단편적 구호정책에서 벗어나 빈곤과 같은 사회문제를 해결하는 복지정책 과 제도가 본격적으로 추진되었고 민간시설에 대한 정부 지원 근거를 마련함 ○ 70년대는 경제성장 우선 정책에 따라 복지에 대한 재정투자는 우선순위에서 밀 려났고, 구호사업도 의식주 지원에서 영세민을 대상으로 한‘취로구호사업’으로 변화함 ○ 이러한 중앙정부의 기조에 따라 경기도 역시 요구호 대상자 중심의 선별적인 공 공부조에 한정된 복지정책을 추진 - 1970년대 요구호대상자는 생활보호대상자 수가 약 3만~4만 명 정도로 전체 경기도 인구의 1%에 미치지 못하였으며, 영세민을 포함하여도 5% 안팎의 저소득층들에게 만 공공부조를 제공함 연도 계 생보 영세민 계 생보 영세민 연인원 양곡 연인원 양곡 연인원 양곡 1970 117,068 31,500 85,568 3,683,748 27,993,348 378,000 2,874,568 3,305,748 25,118,780 1971 141,586 31,500 110,086 11,546,428 17,522,991 11,497,500 2,876,375 48,928 14,678,616 1972 159,199 49,113 110,086 11,639,140 11,814,610 11,570,500 2,892,625 68,640 8,921,985 <표 Ⅳ-9> 1970년대 경기도 요구호 대상자(1970~1972) (단위：명, ㎏) 자료：뺷경기통계연보뺸, 각 연도 ○ 다만, 1970년대 중반 이후 노인문제가 본격적으로 등장하면서 노인복지법 제정 을 위한 노력이 시작되었으나 경기도 내 노인복지 시설 수는 큰 변화는 없었음 - 노인인구는 지속적으로 증가하여 1979년 9월 말 현재 60세 이상 노인은 267,864명 (남자 116,113명, 여자 151,751명)으로 전체 인구의 약 5.8%를 차지 - 핵가족으로 인하여 가족에 의한 노인부양이 어려워지면서 이에 대한 문제를 제기하 고 있었으나 국가적으로 노인문제에 관심을 보이지는 않았으며 생활보호법에 의한

Ⅳ. 해방 후 ~ 1994년 105 □ 경제 신장에 따라 주민소득이 증가하였고, 그에 따른 세수(稅收)도 비약적으로 증가하였는데, 당시 담세(擔稅)수준이 1960년에 비해 1978년에 약 190배 이상 늘어남 ○ 예산의 확대는 산업화(경제발전)에 따른 주민소득 증대에 근거한 것으로, 1970년 주민 1인당 소득이 76,216원(209$)이었던 것이 75년에는 288,919원(597$)로 늘 어났고, 80년에는 986,507원(1,623$)로 약 12.9배가 증가(경기도사 제2편, p. 250~251) ○ 1인당 담세액이 1960년 366원에 불과하였던 것이 1978년 69,536원으로 약 190 배가 증가하여 경제 발전을 여실히 보여줌(경기도사 제2편, p. 251~252) - 국세의 경우 1960년 稅收가 808,000천원으로 1인당 담세액이 293원, 1965년 3,096,020천원으로 1인당 담세액 1,036원, 1970년에 21,694,730천원으로 1인당 담세액 6,460원, 1975년에 108,179,714천원으로 1인당 담세액 26,860원, 1978년 258,789,000천원으로 1인당 담세액은 58,133원으로 1960년에 비해 200배 이상 증가 - 지방세도 1인당 담세액이 1960년 73원, 1965년 320원, 1970년 773원, 1975년 3,780원, 1978년 11,818원으로 약 160배 증가 2) 복지행정조직 □ 고도의 경제발전과정에서 급속한 공업화와 도시화가 이뤄지고, 사회여건도 크게 변화하면서 경기도 조직과 인력도 이에 맞춰 개편되었으나, 복지행정조직은 보 건사회국 중심의 행정체계를 유지 ○ 중앙정부는 1975년 8월 20일 보건사회부의 조직개편을 실시하여 1청, 5국, 21과 를 1청, 1실, 8국, 2관리실, 28과, 12담당관으로 확대 개편 ○ 1970년 9월 현재 경기도 조직은 2실 7국 1출장소이고, 이 중 복지 관련 조직인 보건사회국은 4과 10담당으로 구성되어 사회과(3), 보건과(2), 의약과(2), 부녀아 동과(4)가 각각 소관 업무를 분담(경기도사 제9권：105)

경기도 복지 백년 기초 연구 106 - 경기도규칙 제531호(1970.7.30.)로 계(係)제도를 담당(擔當)제로 전환하였고, 1969 년까지 유지하였던 係의 명칭이 거의 그대로 담당으로 전환 - 보건사회국 아래에 ‘지방노동위원회사무과’와 위생시험소, 선감학원, 경기여자기술 학원, 도립병원, 여성회관 등의 사업소를 배치 ･ 특히, 여성회관은 조례 제395호(1970.8.21.)에 의거 수원시 신풍동에 설치되었고, 경기도 조례 제402호･제403호(1970.12.24.)로 경기도립 이천병원과 안성병원이 설치됨 - 1971년 9월 1일 경기도 규칙 제617호로 경기도성남출장소를 설치하고, 총무과, 시민 과, 산업과, 건설과를 신설하였고, 이 중 총무과에 사회계를 두어 복지업무를 담당 하도록 하였다가 같은 해 9월 23일 규칙 제621호로 사회계를 폐지하고 사회과를 신 설하여 사회계, 노정계, 부녀아동계를 배치 ･ 1972년 4월 6일 규칙 648호로 보건진료소(보건행정계, 의학계, 방역계, 위생계 포함)를 신 설하고, 1973년 2월 1일 규칙 717호로 사회과 사회계를 복지계로 명칭변경 ･ 성남출장소는 1973년 6월 26일 법률 제2597호에 의거 성남시로 승격되어 폐지됨 ○ 1972년 경기도 규칙 제654호･655호에 따라 6월 1일부터 실과의 ‘담당’을 ‘계장’으로 개정 하고, 보건사회국의 의약과와 보건과를 보건과로 통합하여, 사회과, 보건과, 부녀아동과 로 축소됨 ○ 고도 산업화와 함께 경기도 인구도 1970년을 기점으로 급속하게 증가하여 1970 년 성남출장소가 1973년 성남시로 승격되였고, 그 외 시흥군 안양읍이 안양시로, 부천군 소사읍이 부천시로 승격되면서 6시 4구 18군 10읍 180면으로 개편되었 고, 1979년 10월 6시 4구 18군 25읍 169면으로 읍으로의 승격이 많이 진행됨(경 기도사 제9권 :28) - 1973년의 대대적인 행정구역 조정은 1972년 10월 유신이 가져온 국정전반에 걸친 변화와 더불어 행해진 조치였음 - 1973년 2월 1일 규칙 제718호로 보건사회국 사회과의 자활지도계를 폐지하고, 1975 년 10월 23일 규칙 제877호로 경기도 도립의정부병원을 설치하고 사무장, 내과, 소 아과, 외과, 산부인과, 약제과, 방사선과, 병리시험과, 간호과를 배치 - 1976년 12월 31일 규칙 제970호로 경기도 반월도시개발지원사업소를 설치하고, 1979 년 8월 10일 경기도 반월지구출장소로 명칭변경하고, 기존의 총무과와 개발과 외에 기획실, 재무과, 보건사회과(사회계, 위생계), 산업과, 도시과, 건축과를 추가 신설함

Ⅳ. 해방 후 ~ 1994년 107 ○ 1979년 현재 도(道)의 보건복지행정 조직은 보건사회국 아래 사회과, 보건과, 부녀 아동과 등 3과, 북부출장소는 총무과 내 부녀계, 경기도반월지구출장소는 보건사회 과에서 담당 - 경기도의 경우 1970년대 새마을부녀사업을 중심으로 부녀복지사업을 진행하고 수용 자 중심의 생활시설에서 탁아소나 사회복지관과 같이 예방적 성격의 보다 적극적인 활동을 강조하였으나, 여전히 요구호 중심의 선별적 공공부조 정책에 한정된 복지정 책 추진 - 도민들의 위생과 보건을 위한 보건의료 사업도 활발히 추진되었는데, 1979년 말 현 재 도립병원 7개소, 보건소 27개소, 보건지소 177개소가 존재했고, 도서주민을 위한 병원선과 무의촌진료를 위한 이동진료차가 순회 운영됨(경기도사 제9권, p. 32) - 1979년 9월 1일 경기도 기구는 각 과의 계를 중심으로 하부기구의 조정이 계속되어 2실, 2원 1출장, 11국, 4담당관, 1교수부장, 54과, 226계, 15교관, 29사업소로 확대 되었으나, 보건사회국은 사회과(복지, 노동), 보건과(보건, 의약, 위생, 가족계획), 부녀아동과(부녀, 아동) 등 3과로 변함이 없음(경기도사 제9권, p. 108~109) - 북부(의정부)출장소는 총무과 내 보건사회계, 부녀계를 두고, 경기도반월지구출장소 는 보건사회과 내 사회계와 위생계가 보건과 복지를 담당 ○ 1970년대 도 공무원은 908명으로 1960년대 577명에 비해 약 57.4%가 증가하였 고, 이후 인구 증가와 행정 직제 확장 등에 따라 1981년 9월 현재 2,082명까지 증가하여 20년 전에 비해 약 3.4배가 증가 - 당시 공무원은 국가직 공무원과 지방직공무원으로 구분되었는데 지방직은 급속하게 증가하여 1960년 대비 1981년에 약 4.1배 증가 연도 국가직 공무원 지방직 공무원 합계 1960 106 471 577 1970 163 745 908 1981 168 1,914 2,082 <표 Ⅳ-12> 경기도 공무원 증가 추이 (단위：명) 자료：경기도사 제2편, p. 252의 내용을 표로 작성

경기도 복지 백년 기초 연구 108 3) 민간복지 □ 외원(外援)의 중단과 중앙정부의 복지지출 억제 정책에 따라 경기도 복지시설은 1960대와 비교하여 많이 늘지 않음 ○ 경기도 후생복지시설은 120개 안팎의 시설이 운영되었고 7,000여명 안팎의 인원 이 시설에서 생활하였는데, 1960년대에 비해 사회복지시설은 수가 크게 증가하 지는 않고, 생활 인원은 다소 감소하는 추세로 나타남 연도 총계 영아원 육아원 모자원 직업보도 양로원 맹농아시설 신체장애자시설 부랑아 갱생 시설 수 수용 인원 시설 수 수용 인원 시설 수 수용 인원 시설 수 수용 인원 시설 수 수용 인원 시설 수 수용 인원 시설 수 수용 인원 시설 수 수용 인원 시설 수 수용 인원 1970 116 9,923 6 538 69 6,621 2 232 3 202 6 299 2 240 2 143 1 189 1971 124 10,123 6 500 67 6,258 1 186 3 175 7 346 2 230 1 87 1 204 1972 102 7,492 5 232 54 5,226 - - 5 283 - - 3 245 1 49 1 207 1973 120 8,244 2 125 52 4,220 2 333 5 224 7 331 3 261 1 55 1 193 1974 122 8,337 2 114 52 4,467 2 337 5 237 7 330 3 228 1 74 1 136 1975 124 8,658 1 91 50 3,938 2 337 5 263 7 324 3 230 1 80 1 123 1976 125 7,937 1 83 49 3,495 2 337 5 274 7 347 3 203 3 287 1 126 1977 124 7,754 1 81 45 3,139 2 338 4 278 8 390 3 191 2 121 1 136 1978 115 7,194 1 59 39 2,724 2 332 3 213 8 394 3 170 2 123 1 92 1979 113 7,288 1 48 37 2,632 2 289 3 241 8 444 3 172 2 121 1 86 1980 119 7,969 1 70 37 2,550 1 227 3 221 9 487 3 181 2 120 1 82 <표 Ⅳ-13> 1970년대 도내 후생시설 현황 (단위：개소, 명) 자료：경기통계연보 각 연도. ○ 경기도 복지시설의 양적 수준을 타 시도와 비교했을 때 서울시와 비슷한 수준이 었던 것으로 나타남 - 1970년대 중후반의 경기도 후생복지시설의 수준을 비교할 수 있는 1977년 자료를 보면, 경기도에는 총 126개소의 후생복지시설이 설치되어있었는데, 이 중 육아원(育兒院：아동생활시설)이 46개소, 탁아소(託兒所：영유아보육시설)가 46개소였으며, 그밖에 양로원(養老院) 8개소, 영아원(嬰兒院) 4개소 등이 있었음 - 서울시와 비교했을 때 시설의 양적 수준은 크게 차이가 나지 않는데, 다만 서울시의

Ⅳ. 해방 후 ~ 1994년 109 경우 이용시설인 탁아소가 다수인 반면 경기도는 생활시설인 육아원과 양로원이 좀 더 많았던 것으로 파악되고 있어 생활시설 중심의 복지서비스가 두드러짐 구분 총계 보호복지 신체 장애자 복지계 모자원 영아원 육아원 부랑아 보호소 양로원 탁아소 기타 전국 1,145 1,077 36 40 293 11 45 606 46 68 서울시 179 170 8 9 39 2 2 95 15 9 경기도 126 117 2 4 46 1 8 46 10 9 <표 Ⅳ-14> 전국, 경기도, 서울시의 후생복지시설 (1977.12.31. 현재) 자료：보건사회부(경기도사 제2권, p.864 재인용) □ 1970년대는 전반적인 경제수준의 향상에도 불구하고 복지정책은 정체된 시기였 지만 산업화 과정에서의 발생한 재개발로 인한 사회문제가 증가하였고, 이를 해 결하기 위한 민간복지활동이 본격적으로 시작됨 ○ 1970년 대 경기도의 복지와 관련한 가장 중요한 변화는 서울시 외곽이라는 지리 적 특성으로 시개발로 인해 떠밀려 내려온 빈민구제의 문제가 점점 심각해지기 시작했다는 점임 ○ 1970년대 경기도는 서울지역 재개발로 인한 철거민이 이주해오면서 이들 대상의 지역복지사업이 본격적으로 시작 - 1974년 성남시에 설립된 성남사회복지관은 현존하는 가장 오래된 사회복지관으로 모자원을 중심으로 고아를 수용·보호하는 일을 지역사회를 기반으로 하는 가정보 호사업으로 전환하는 획기적인 시도를 시작하였음(경기도사 제9권：317) ･ 성남종합사회복지관은 서울시 청계천과 한강변에서 철거된 4천여 세대의 빈곤계층이 성 남시 은행동, 금광동 일대로 이주하였고, 이들을 대상으로 한 가정구호사업을 하기 위해 선명회(현 월드비전)가 설립함 ･ 1974년에 건물을 준공해 무료탁아소를 설치해 운영했고, 뒤 이어 가정구호사업, 아동복지 사업, 부녀복지사업, 지역사회개발사업, 의료지원사업 등을 추진해 당시 집단으로 이주한 주민들과 지역사회의 요구에 부응한 사회복지관 활동 시작 ･ 이 시기 성남사회복지관은 정부의 설립 인가를 받는 형태는 아니었지만, 1987년에 7월에 정식으로 성남시로부터 사회복지시설 설립 인가 받음

경기도 복지 백년 기초 연구 110 - 1977년 복음자리마을은 서울양평동 재개발로 시흥시로 집단 이주한 사람들을 대상 으로 하였고, 1979년 8곳의 철거민들이 시흥시로 이주하여 한독주택마을을 형성(제 정구의 작은자리56) 지역복지운동이 시작) ･ 복음자리마을은 정식 사회복지관은 아니지만 1972년에 한국지역사회복지회(현 세이브더칠 드런)는 강원도 양구, 춘성 등과 경기도 여주에 지역사회개발모델을 정부에 제시해 지역주민 이 참여하는 지역사회개발사업을 추진하였다는 점에서 유사 사회복지관이라고 할 수 있음 ○ 1970년대 아동시설은 지속적으로 감소하였고, 다른 지역의 시설이 경기도로 이 전하는 정도로 시설 설치가 이뤄졌음 - 아동시설 대부분이 감소하였는데, 가장 대표적인 아동시설인 육아원의 경우 1970년 69개소에서 1979년 37개소로 절반 정도로 감소 - 1970년에 한국보육원(원불교 창필재단, 원장 황온순)이 양주군으로 이전하였는데, 한국보육원은 6.25당시 ‘서울고아수용센터’에서 보호받고 있던 천여명(1.059명)의 고아들을 제주도로 이송(아동공수작전, 작전명 Operation Kiddie Car Airlift, 1950 년 12월 20일)하여 거주하였던 곳임57) ･ 6.25 당시 고아들을 미공군이 공수한 내용은 영화 전송가(戰頌歌, Battle Hymn)이라는 작품으로도 소개되어 크게 화제가 되기도 하였고, 실화를 극화한 영화덕분에 황온순은 전 쟁고아의 어머니로 세계에 알려지기 시작 ･ 황온순의 아들이 1950년 6.25당시 양주군에서 행방불명 사망한 것을 애도하여 양주군으 로 한국보육원을 이전 ○ 양로시설 설치는 노인문제를 인식하기 시작한 사회분위기와는 달리 2개소 증가 한 반면, 장애인 특히 아동장애인을 위한 시설 설치가 지속적으로 이뤄짐 - 1970년 8월 고양시 내유동에 양로시설 ‘희망의마을’ 신축 이전(1956년 은평구에서 시작)하는 등 1970년 6개소였던 시설은 1979년 8개소로 증가 56) 작은자리 운동은 지역 내 유아원, 장학회, 공부방 등을 운영했고, 신용협동조합 설립 등 빈곤계층인 주민들의 공동체적인 삶을 추구하는 공동체 운동으로 이어지고 중심센터 역할을 하는 작은자리회관을 1985년에 건립해 한글, 풍물, 야학, 공 부방 등의 평생교육기능과 주민복지센터로서의 역할을 수행하게 되었고, 1996년 현재와 같은 작은자리사회복지관의 건 립 및 운영으로 이어짐. 1970년대 후반부터 1980년대의 작은자리 지역복지운동은 최근 지역복지 측면에서 크게 조명되 고 있는 마을만들기 사업이나 주민조직화 사업의 한국적 원형이라고 평가될 수 있는 기념비적인 활동이라고 할 수 있음. 57) 사회복지역사연구소(2014).“복지선구자 황온순님의 생애사”, 제2회 복지선구자 역사포럼, p.18~20.

Ⅳ. 해방 후 ~ 1994년 111 - 1970년 12월 1일에 평택시 에바다 마을이 설립됨(지적 성인시설) ･ 사회복지법인 에바다복지회 설립목적은 요보호 대상자들의 재활 및 보호에 관한 사업을 수행함으로써 복지증진에 기여함을 목적으로 함 - 1971년 5월 1일 사회복지법인 명휘원이 서울 종로구에 설립(정원74명)되었고, 같은 해 6월 명휘원이 준공되어 1973년 3월 지금의 지적장애인학교인 자혜학교가 개교되 었고 1978년 10월 경기도 광명시로 명휘원을 신축 이전함 ･ 명휘원 설립 목적은 선택과 결정이 존중되고 더불어 함께 기쁨이 피어나는 공동체 /장애인들 이 사회의 구성원으로 가능성을 펼쳐가는 배움과 성장터/스스로 소중히 하며 신뢰로서 가족, 이웃, 사회와 소통하는 삶터/그리스도의 정신이 실천하는 사랑으로 완성되는 행복한 우리집/ 사회공헌활동으로 지역사회와 나누며 연결되는 장애인의 쉼터 등을 설림 목적으로 함 - 1976년 10월 16일 부천시 부천혜림원(지적/아동시설, 현원54명)이 설립되었는데, 설립 목적은 생명의 존엄성과 인간평등 사상을 기저로 생활인들에게 다양한 경험과 환경을 제공하여 사회속의 한 자연인의 삶을 누릴 수 있도록 하는데 있음 - 1979년 5월 육아시설 성심원(지적시설)이 설립되었는데, 1951년 전쟁고아를 보호하 고자 보육시설로 설립되었다가 1977년 제정된 특수교육진흥법 근거로 지적장애인 보호 특수시설로 사업 목적을 변경함 5. 1980년~1994년 1) 복지정책의 특징 □ 1980년대는 노인, 장애인 등 특수복지수요를 충족시키는 관련 법이 제정되는 등 제도적 틀이 형성되었으나, 권력의 정당성을 확보하기 위한 수단에 불과하였다 는 평가 ○ 복지법제의 변화를 보면, 1981년 노인복지법이 제정되었고, 82년에는 시행규칙(2월) 과 시행령(9월)이 제정․시행되어 노인복지정책의 기본 틀을 마련 - 급속한 산업화 ․ 도시화로 핵가족이 확산되면서 노인부양이 사회문제가 되기 시작하 였고, 노인복지법 제정을 통해 노인수발을 위한 시설을 처음 법적으로 제도화함

경기도 복지 백년 기초 연구 112 - 노인복지법에서 규정하고 있는 노인복지시설은 양로시설 ․ 노인요양시설 ․ 유로양로 시설 등 생활시설과 노인복지회관 등임 ･ 1989년 12월 노인복지법이 개정되면서 건강상태에 따른 구분과 비용부담형태에 따른 구 분으로 양로시설 ․ 노인요양시설, 실비양로시설 ․ 실비노인요양시설, 유료양로시설 ․ 유료 노인요양시설로 세분화 되어 여러 가지 형태의 시설들이 생겨났으나 확장속도는 그렇게 빠른 편이 아니었는데 이는 시설에서 부모를 돌보는 것에 대한 전반적인 거부감 때문 연 도 무료양로시설 무료노인요양시설 실비 및 유료시설 1986 전국 64개소 8개소 없음 경기도 11개소 없음 없음 1987 전국 66개소 10개소 없음 경기도 12개소 1개소 없음 1991 전국 72개소 19개소 15개소 경기도 11개소 1개소 2개소 1994 전국 82개소 36개소 23개소 경기도 14개소 6개소 5개소 <표 Ⅳ-15> 노인복지시설 유형별 설치 개소 수 자료：보건복지부(각년도). 뺷보건사회통계연보뺸 ○ 1980년대부터 본격적으로 장애인복지에 대한 연구 및 정책을 수립·추진하였고, 이에 대한 기반 마련을 위해 1981년 ‘심신 장애자복지법’이 제정됨 - UN이 1981년을 ‘세계장애인의 해’로 정한 이후 전 세계적으로 장애인에 대한 관심이 증대하였고, 우리나라도 전쟁으로 인한 장애아동들에 대한 수용구호 중심의 정 책에서 벗어나 장애인 개념이 법으로 정의 되고 그에 따른 각종 장애인복지사업 이 법제화되기 시작 - 특히 제8차 개헌을 통해 생존권의 신장과 복지국가 지향을 위한 정책의지를 표명함 과 동시에 1981년 심신장애자복지법을 제정과 장애인복지업무를 전담할 부서인 재 활과를 보건사회부에 설치가 이루어짐 - 이후 1986년 국립재활원을 개원하여 재활치료 연구 교육을 통하여 장애인의 건강증 진과 사회복지를 실현하여 국민의 삶의 질 향상에 기여하고자 함 - 1987년 장애인등록 시범사업을 시작하여 1988년 전국으로 확대하였고, 1989년에는 대통령 직속으로 장애인복지대책위원회를 설치하여 장애인복지 전반에 관한 종합적 인 대책을 마련하고, 장애인의 삶에 대한 전 과정을 한 차원 높게 제도화함

Ⅳ. 해방 후 ~ 1994년 113 - 1989년 12월 ‘심신장애자복지법’을 ‘장애인복지법’으로 개정하고, 장애인복지에 대한 국가와 공공의 책임을 분명히 하였으며, 국가 및 지방자치단체의 책무로 장애발생의 예방, 중증장애인의 보호, 보호자에 대한 배려, 장애인의 교육, 장애인의 직업지도, 장애인용 주택의 보급, 문화환경의 정비, 경제적 부담의 경감 등을 규정함 ○ 1980년대 중반부터 정치가 불안해지자 1986년 “복지사회 건설”을 내세우며 국민 연금제도 실시(1988), 의료보험 전 국민 확대(1988), 최저임금법 제정(1986) 및 시행(1988) 등 3대 복지정책을 발표하는 등 친복지 정책 추진 - 1987년부터 영세민 밀집지역의 동사무소에 사회복지전문요원(별정 7급)을 배치하여 복지서비스 전달체계의 혁신을 기하는 한편, - 1989년 노태우대통령의 주택 200만호 건설 공약의 일환으로 영구임대아파트 25만 호 건설을 계획했고, 주택건설촉진법 등에 의해 일정 규모 이상(100세대 이상)의 저 소득층 영구임대아파트단지 건립 시 단지 내 사회복지관을 의무적으로 설치하도록 규정(사회복지관의 설치와 운영규정, 1989) □ 1980년대에서 1990년대로 넘어가는 과정에서 우리나라의 복지체제는 큰 변화 를 경험하는데, 민주주의의 공고화를 바탕으로 복지국가의 기본적 틀이 만들 어지기 시작함 ○ 1987년 민주화 이후 권위주의 정치제제가 약화되고 노동계급과 국민의 정치참여 증가 와 함께 복지가 증진되어 민주-복지국가 체제로 점진적인 전환을 하게 됨(성경륭·김태 성, 2014：505) - 1987년 이전까지는 여전히 권위주의적인 군사정권이 유지되고 있어 억압과 배제 를 기반으로 한 발전국가의 성격이 두드러지게 나타나고, 이에 따라 복지제공은 최대한 억제되었음 - 민주화 운동 이후에도 노태우 정부는 이전의 군사정권과 정책노선, 국가-사회의 지 배연합 형성 등 여러 측면에서 고도의 연속성을 지니고 있었기 때문에 사회복지의 급격한 증가는 나타나지 않음 ○ 문민정부 초기에도 복지개혁은 1차적 국정과제로 설정되지 못하다가 1994년 하반기의 APEC 정상회담을 계기로 경제성장과 복지개혁을 병행하는 방향으로

경기도 복지 백년 기초 연구 114 국정의 기조가 변화하게 되고, 이후 보다 체계적인 복지국가의 모습을 갖춰나 가게 됨 - 1990년 1월 13일 장애인고용촉진법 제정으로 “장애인 의무고용”을 법제화하고, 1994 년 보건사회부를 보건복지부로 개편 ○ 장애인분야의 경우 1990년대 괄목상대할 만한 변화가 진행되었는데, 장애인 복 지시설에 수용・보호하는 단순구호단계를 넘어 장애인복지의 제도적 장치를 마 련하고, 정책방향을 제시하며, 복지사업의 기반을 구축하는 등 복지사업의 확산 에 초점을 둠 - 1990년대는 장애인의 권리보장을 위한 기틀 마련에 초점58)을 두고 저소득 장애인에 대한 생계비 지원 등 기본적 복지서비스 확충 및 장애인에 대한 의료, 직업, 교육, 재활의 기초를 마련하여 장애인의 인권과 인간다운 삶을 보장하는 원칙과 기준 제시 ･ 1990년 저소득 중증·중복장애인 생계보조수당 지급 및 의료비 지원 장애인고용촉진등에 관한 법률 제정 ･ 1992년 저소득 장애인가구 자녀(중학생) 교육비 지원 및 자립자금 대여 재가장애인 순회 재활서비스 설치·운영 ･ 1994년 특수교육진흥법 전면개정 ･ 1997년 장애인·노인·임산부등의 편의증진보장에관한법률 제정 ･ 1998년 ｢장애인인권헌장｣ 제정·공포 □ 사회적 민주화에 따라 중앙정치의 변화는 가속되었고, 사회복지도 법제도적으로 확대되었으나 경기도는 중앙정부 정책에 종속되어 독자적인 복지제공자로서의 역 할은 여전히 미비 ○ 1980년대는 대부분 잔여적 복지 중심의 정책에 그쳤으며, 절대적 관점의 빈곤관 에 고정되어 경제가 성장한 1980년대 생활보호대상자의 수는 다소 감소되었음 - 1970년대 중반 4만 명을 넘었던 경기도 생활보호대상자 수는 1980년대에 가까이 오 면서 점차 감소하여 1980년대 중반까지 2만 5천여 명에 이르렀고, 호황세가 다소 주 춤하던 1990년대에 가까워오면서 다소 서서히 증가하는 추세를 나타냄 58) 보건복지부 홈페이지 복지정책 장애인분야

경기도 복지 백년 기초 연구 116 ○ 70년대 경제발전단계에서는 도 행정기구가 대폭 증설되었으나, 수도권으로 집중되는 인구 분산과 인구 억제사업을 종합적으로 추진하면서, 수도권의 질서있는 정비와 국 토의 균형발전을 기한다는 명목으로 도의 행정기구가 규칙 제1324호(1981.11.9.)에 의 거 통･폐합이 이뤄짐 - 이로 인해 경기도 서남부지역의 발전을 촉진하여 주택 및 공업 집중현상을 가속화 한 반면, 동북부지역은 군사안보와 환경보존이라는 명분에 가려 발전이 더욱 낙후되 는 결과를 초래(경기도 조직변천사, p. 77) ○ 1980년 2월 보건사회국 소속 보건과의 위생계를 폐지하고 환경위생과를 신설하 여 환경위생계, 식품위생계, 공해방지계를 배치하여 보건사회국 하에 둠 ○ 1981년 12월 말 보건사회국은 사회과, 보건과, 환경위생과, 부녀아동과 등 4과로 구성되어 있고, 사회과에 사회계, 복지계, 노정계 등 3계(係)를 배치하여 70년대 말과 비교하여 사회계가 추가되었다는 점, 환경위생과가 보건사회국 내에 설치되 었다는 점이 특이 점임 - 북부출장소는 70년대 말과 달리 총무과내 사회복지계를 폐지하고 부녀계에서 복지 업무를 담당하도록 함 ○ 1982년 과천지구지원사업소를 설치하였다가 1986년 과천시로 승격되었고, 반월 지구출장소도 1986년에 안산시로 승격되어 출장소에서 담당하던 보건사회업무 는 해당 시(市)의 조직 편제로 그대로 흡수됨 - 1982년 2월 24일 조례 제1226호에 의거 경기도과천지구지원사업소를 설치하고, 총 무과와 관리과를 신설하였다가, 1982년 6월 10일 규칙 제1410･1411･1412호에 의거 경기도과천지구지원사업소를 폐지하고 경기도과천지구출장소와 경기도과천지구출 장소 북부지소도 함께 설치하였고, 사회산업과(사회계, 산업계, 위생계)를 통해 복 지업무를 수행하였고, 1986년 1월 1일 규칙 제1721･1733호로 과천시로 승격 - 반월지구 출장소도 규칙 1527호로 보건사회과와 산업과를 사회산업과로 통폐합하 고, 개발계와 부녀아동계를 신설함. 이후 1986년 1월 1일자로 안산시로 승격 ○ 1983년 7월 1일자로 경기도 3개 도립병원(의정부, 이천, 안성)을 지방공사체제로 전환하여 병원장 책임 하에 자체운영토록 함

Ⅳ. 해방 후 ~ 1994년 117 ○ 1984년 8월 16일 규칙 제1591호로 북부출장소 기구 중 부녀아동계를 부녀보건계 로 변경함 ○ 1985년 7월 9일 규칙 제1669･1670호로 부녀아동과를 부녀청소년과로 명칭변경 하고 청소년계를 신설함 ○ 1988년 6월 가정복지국을 신설하고 가정복지과에 노인복지계를 설치하여 노인 복지법 제정 7년 만에 전담조직을 처음으로 설치 - 1988년 5월 27일 규칙 제1895호로 사회과에 의료보장계를 신설하고, 6월 24일 규칙 제1901호에 의거 가정복지국을 신설하고 가정복지과(노인복지계, 아동계), 부녀복지 과(부녀복지계, 생활지도계), 청소년과(청소년계, 보호육성계)를 신설하는 한편, 보 건사회국 소속의 부녀청소년과를 폐지 - 노인복지법과 장애인복지법이 1981년에 제정되었음에도 이와 관련한 행정기구가 7 년이 지난 다음에 복지부서가 아닌 가정복지과에 겨우 설치되었고, 장애인의 경우는 설치되지도 못하여서 복지 대상에 대한 인식이 매우 낮았음을 알 수 있음 - 규칙 제1908호(1988.8.30.)로 여성회관을 설치하고, 규칙 제1912호(1988.9.29.)로 북 부출장소에 가정복지과(가정복지계. 부녀복지계, 청소년계)를 신설하고, 총무과의 부 녀보건계를 폐지 ○ 1989년 직제를 보면, 보건사회국은 4과, 가정복지국은 3과 체제를 유지함 - 보건사회국은 사회과(사회계, 복지계, 의료보장계, 노정계), 방역과(보건계, 의약계, 가족보건계, 방역계), 위생과(환경위생계, 식품위생계), 환경보호담당관(자연보호 계, 환경관리계, 환경지도계, 폐기물관리계) 등 4개과가 설치되어 있고, - 가정복지국에 가정복지과(노인복지계, 아동계), 부녀복지과(부녀복지계, 생활지도 계), 청소년과(청소년계, 보호육성계) - 북부출장소에 보건사회과(사회복지계, 보건위생계, 환경보호계)를 1989년 12월 27일 규칙 제2035호에 의거 설치하고 가정복지과(가정복지계, 부녀복지계, 청소 년계)를 유지함 ○ 1991년 본청 기구개편을 통해 보건사회국이 보사환경국으로 명칭 변경하고 사회 과, 방역과, 위생과, 환경보호과 등 4과 체제 유지

경기도 복지 백년 기초 연구 118 - 각 과별 직제를 보면, 사회과는 사회계･복지계･의료보장계･노정계, 방역과는 보건 계･의약계･가족보건계･방역계로 변화가 없었고, 위생과는 환경위생계･식품위생계･ 위생감시계로, 위생감시계가 신설되었고, 환경보호과는 환경관리계, 환경지도계, 폐 기물관리계로 자연보호계가 폐지됨 - 1992년 보사환경국은 기존의 4과체제에서 6과로 증설되었는데, 사회과 내 노정계를 노정담당관으로 승격하고 노정계와 직업안정계를 신설하는 한편, 환경에 대한 관심 이 늘면서 환경보호과를 폐지하고, 환경관리과와 환경지도과를 신설하고 각 과별 직 제는 환경관리과에 환경기획계･환경관리계･청소1계･청소2계를, 환경지도과에 환경 지도계･대기지도계･수질지도계를 신설함 ○ 1993년 조직개편을 통해 보사환경국의 환경관리과에 청소1･2계를 청소계로 통합 하고, 오폐수관리계를 신설하고, 가정복지국의 가정복지과에 노인복지계를 폐지 하고 가정복지계를 신설하여 그나마 노인복지를 담당하는 계(係)조직이 사라짐 ○ 1994년(5.16) 본청 및 북부출장소 조직 개편을 통해 보사환경국의 노정담당관을 지역경제국으로 소속부서를 변경하여 6과 체제에서 5과 체제로 축소됨 - 환경위생계를 공중위생계로, 위생감시계를 위생지도계로, 환경기획계를 환경관리계 로, 환경관리계를 환경보호계로, 청소시설계를 환경시설계로 개칭함 - 북부출장소는 보건사회과와 가정복지과를 그대로 유지하였다가 같은 해 8월 2일 보 건사회과를 보사환경과로 명칭변경하고 환경지도계를 신설하는 한편, 가정복지과는 가정복지계와 청소년계를 가정복지계로 통합하는 등 복지담당조직의 축소를 기함 ･ 보사환경과는 사회복지계, 보건위생계, 환경지도계, 환경보호계 등 4개 계를 배치 3) 민간복지 □ 지역사회 중심의 사회복지 활동이 본격화되면서, 경기도에 사회복지관과 노인복 지관 같은 이용시설 설치가 증가하기 시작함 ○ 1970년대 부터 시작된 서울의 대규모 도시개발로 철거민들이 지속적으로 경기도 지역으로 밀려나면서 이들을 대상으로 한 도시빈민 공동체 사업을 진행하는 사 회복지관이 증가

경기도 복지 백년 기초 연구 120 ○ 노인복지분야도 이용시설 중심으로 시설 설치가 이뤄지기 시작하였는데, 경기도 최초의 노인복지관은 1994년 3월 18일 부천에 설립된 중부노인복지관(현 오정노 인복지관)임 □ 1980년대 경기도 사회복지시설의 전체 총수는 크게 증가하지 않았는데, 요보호 아동의 감소 등에 따라 생활시설은 점차 감소하였고, 장애인시설과 노인복지시 설은 근거법 마련에 따라 증가함 ○ 요보호아동의 감소에 따라 육아시설이 점차 폐쇄되어 시설 총수는 오히려 1970 년대보다 감소하여 1990년대 중반까지 도 내에는 70~80개 정도의 사회복지 시 설이 활동하였던 것으로 나타남 연도 합계 영아시설 육아시설 신체장애아시설 부랑아시설 모자시설 성인불구 시설 탁아소 기타 시설 수 수용 인원 시설 수 수용 인원 시설 수 수용 인원 시설 수 수용 인원 시설 수 수용 인원 시설 수 수용 인원 시설 수 수용 인원 시설 수 수용 인원 시설 수 수용 인원 1981 83 5,255 1 76 29 2,013 5 521 1 78 - - 1 51 39 2,084 7 432 1982 45 3,199 2 100 29 2,012 5 551 - - - - 1 53 - - 8 483 1983 52 4,181 2 107 29 1,974 6 636 - - - - 2 114 - - 13 1,350 1984 60 4,929 2 118 29 1,970 7 711 - - - - 2 231 - - 20 1,899 1985 43 3,254 2 118 29 2,070 8 852 - - - - - - - - 4 214 1986 41 3,198 3 127 27 2,062 9 924 - - - - - - - - 2 85 1987 42 3,987 3 165 26 2,136 9 1,035 2 595 - - - - - - 2 56 1988 69 6,465 3 171 26 2,218 9 1,118 2 685 4 196 4 348 - - - - 1989 29 2,019 2 55 25 1,964 9 1,289 2 687 - - 4 295 - - - - 1990 68 6,589 2 39 25 1,866 11 1,334 2 724 3 211 4 346 - - - - 1991 72 6,427 - - - - - - 2 732 - - - - - - - - 1992 78 6,738 - - - - - - 2 923 - - - - - - - - 1993 87 7,093 - - - - - - 3 1,252 - - - - - - - - <표 Ⅳ-17> 사회복지시설 현황(1981~1993) (단위：개소, 명) 자료：뺷경기통계연보뺸, 각 연도.

Ⅳ. 해방 후 ~ 1994년 121 ○ 아동복지시설의 감소와 달리 장애인시설의 증가가 두드러지게 나타났고, 1991년 경기도 최초 장애인복지관인 부천장애인복지관이 설치됨 - 심신장애자복지법을 근거로 재가장애인의 복지향상을 위해 1983년 경기도장애인재 활협회가 설립되었고, 1989년 장애인복지법으로 개정되면서 장애인생활시설과61), 장애인지역사회재활시설이62) 지속적으로 설치됨 - 경기도 최초의 장애인복지관인 부천장애인복지관이 1991년 10월 23일에 설립되었 고, 1990년부터 1994년까지 장애인생활시설은 9개소63), 장애인지역사회재활시설은 3개소64)가 설치되는 등 급속한 시설 증가를 확인할 수 있음 61) 1984년 4월 1일 성남시 요양/아동시설 소망재활원 설립을 시작으로 1986년 5월 13일 광주시 지적/아동시설 향림재 활원, 1987년 3월 1일 평택시 지적/아동시설 동방아동재활원, 1989년 2월 1일 남양주시 요양/성인 참누리요양원시설, 1989년 2월 2일 남양주시 지적/성인시설 신망애재활원, 1989년 4월 5일 양주시 요양/성인시설 요셉의집, 1989년 7 월 9일 안성시 청각/언어시설 성요셉의집, 1989년 7월 21일 용인시 지체/아동시설 양지바른 시설 등이 설립됨. 62) 1983년 10월 31일 남양주시 신망애이룸터가 설립되어 보호적 조건에서 근로의 기회를 제공하여 유상적인 임금을 지 급하며, 장애인근로사업장이나 그 밖의 경쟁적인 고용시장으로 옮겨갈 수 있도록 돕는 역할을 수행한 이후 1987년 2월 고양시 홀트보호작업장과 1988년 11월 8일 광주시 향림작업장이 설립되어 장애인근로자의 개인별 특성과 각 그 룹에 맞는 직업재활서비스를 통하여 직업인으로서의 갖춰야 할 기본소양을 갖추는데 목적을 두고 운영됨. 63) 1991년 9월 30일 수원시 지적/성인시설 수봉재활원, 1991년 10월 21일 고양시 지적/성인시설 애덕의집, 1991년 12월 1일 이천시 요양/성인시설 주라장애인쉼터, 1992년 6월 1일 파주시 요양/아동시설 가없이좋은 곳 , 1992년 11월 20일 양평시 요양/아동, 성인시설 창인요양원, 1993년 2월 1일 양주시 지적/성인시설 나루터공동체, 1993년 12월 27일 양 주시 요양/아동시설 품안의집, 1994년 5월 16일 광주시 요양/아동, 성인시설 요한의집, 1994년 12월 30일 광주시 지 적/아동시설 동산원이 설립됨. 64) 1990년 8월 17일 시흥시 시흥시장애인보호작업장, 1994년 11월 4일 수원시 무궁화전자 설립, 1994년 12월 양평군 창인직업재활시설 등이 설치됨. 대상자 시설 종류 시설 수(개소) 노인 무료양로시설 14 무료노인요양시설 6 실비 및 유료시설 5 경로당 3,753 가정봉사원파견센터 - 주간보호시설 1 단기보호시설 <표 Ⅳ-18> 경기도 내 사회복지시설*) 현황(1994)

경기도 복지 백년 기초 연구 126 ② 저소득층의 자립기반 마련 지원사업 확대：자활지원센터 1개소 시범운영(’97), 자녀학비 지원 확대 ③ 노인․장애인 시설 확대 운영：가정봉사원파견 사업, 주간 및 단기보호시설을 각각 3개소 → 5개소로 확대 운영하고, 재활자립작업장 3개소 증축하여 총 15개소 운영 ④ 아동의 건전 육성 및 여성의 사회참여 촉진을 위해 여성능력개발센터 개소(’97)하고, “보 육시설 5개년 확충사업”추진(’05~’99) ･ 그 외 경기도 사회복지종합발전계획 추진, 도립의료원의 지역보건중심센터 육성 방안 등 이 제안․추진됨 ○ 이 같은 소극적 복지정책의 추진은 문민정부의 “가족, 비영리집단, 지역사회 등 다양한 복지제공 주체를 통한 복지 제공을 지향” 즉, 복지에 대한 국가 책임 최소 화와 민간의 복지 역할을 강조하는 중앙정부의 정책기조가 지방정부에도 그대로 반영되었기 때문이며, 민간사회복지시설도 증가하기 시작 - 중앙정부의 민간 중심의 정책 추진 외에 민선 1기의 임기가 3년으로 다른 민선에 비해 짧았고, 민선의 수장이었던 이인제지사가 대통령선거에 나가기 위해 1997 년 9월 사퇴하는 등 복지에 관심을 갖고 정책을 추진하기에는 시간적․정치적으로 한계가 있었기 때문 ○ 1997년 말에 시작된 외환위기로 중산층의 몰락과 대량실업사태 등 한국 사회가 경험하지 못한 사회적 위기가 발행하면서 지방정부 차원에서도 사회보장 확대에 관심을 가졌어야 했으나, 도백(道伯)의 부재로 중앙정부의 정책을 그대로 실행하 는 것에 그침 2) 복지행정조직 ○ 1995년 조례 제 2574호에 의거 정무부지사 직제를 신설하고, 같은 해 규칙 제 2612호로 북부출장소의 보사환경과를 환경관리과로 개칭하고, 보건과 복지담당 조직을 축소시킴 - 보사환경과를 환경관리과로 개칭하면서 보건과 복지의 의미를 담았던 ‘보사’를 삭제 하는 한편, 계(係) 편제도 사회복지계와 보건위생계를 복지위생계로 통합하여 보건 과 복지담당부서를 축소시킴

Ⅴ. 복지자치시기(1995년~2014년) 127 ○ 1996년 보사환경국은 환경국으로, 가정복지국은 보건복지국으로 개칭되었고, 복 지업무를 기획하는 조직과, 저소득층, 장애인 및 보육 담당 조직이 처음으로 신 설됨 - 경기도 조례 제 2649호(1.26)로 복지와 환경을 분리하고, 기존의 가정복지업무와 보 건복지를 통합하여 보건복지국으로 새롭게 편제함 - 보건복지국은 사회복지과(기존 사회과), 보건과, 위생과,부녀복지과 등 4과를 설치 하였으며, 각 과별로 사회복지과는 복지기획･생활보호･가정복지･장애인복지를, 보 건과는 의료보장･지역보건･의약･방역을, 위생과는 위생･식품관리를, 부녀복지과(기 존 가정복지과)는 부녀복지･부녀생활･보육계를 둠 - 복지 전반의 업무를 기획하기 위한 복지기획팀을 처음으로 설치하였고, 저소득층을 위한 생활보호계, 장애인복지를 담당하는 장애인복지계, 자녀양육을 지원하기 위한 보육계를 처음으로 신설하였다는 특징이 있음 ○ 1998년(2.2) 경기북부지역의 균형발전과 주민복지증진을 위해 북부출장소의 기 능을 대폭 보강하였고, 복지 담당부서도 환경복지국으로 승격하고, 사회복지과에 서 담당 - 환경복지국을 신설하고, 맑은물보전과, 사회복지과, 보건위생과 등 3개 과를 설치 - 사회복지과에 사회복지･여성복지･가정복지･청소년 등 4개 계를 두고, 보건위생과에 보건행정･예방의약･위생관리 등 3개 계를 설치함 3) 민간복지 □ 이 시기의 민간복지시설은 급속하게 증가하였는데, 대부분 아동보육시설 즉, 어 린이집이 시설 증가를 견인 ○ 영유아보육법(1991) 발효 후 정부는 어린이집 숫자 늘리기에 급급해 마구 허가를 내주고 1995년 보육시설 확충 3개년 계획에 따라 어린이집 설치를 신고제로 전 환하여 민간 및 가정어린이집이 대거 확충 ○ 노인복지법이 1998년 5월 개정․시행되면서 2007년 노인장기요양보험이 도입되 기 전까지 4개 종류의 시설범주로 체제를 유지

Ⅴ. 복지자치시기(1995년~2014년) 129 2. 민선 2기(1998.7~2002.6) 1) 복지정책의 특징 □ 1997년 외환위기로 사회안전망의 취약성이 드러나자 공공복지확대에 대한 국민 적 공감대 형성되었고, 대대적인 복지 개혁이 시도됨 ○ 먼저, 경제위기가 진행된 지 2년 동안 4대 사회보험의 적용범위가 대폭 확대되었 고, 제도적 측면에서도 중요한 사회적 위험을 대부분 보호하는 사회보장제도가 구축되었으며, 1999년 ‘4대 사회보험 통합추진 기획단’을 출범시켜 4대 보험의 통합관리를 모색함 - 첫째, 국민연금제도의 경우 1998년말 국민연금법이 개정되어 1999년 4월 1일부터 연금의 대상이 도시지역주민으로 확대되어 가입자가 대폭 확대되었음. 구체적으로 1997년 12월 7,356,931명이던 국민연금 가입자 수가 계속 증가하여 1999년 12월에 는 16,261,889명으로 증가하였음 - 둘째, 1998년 1월 10인이상 사업장으로 확대된 고용보험이 1998년 10월부터 1인 이 상 전 사업장으로 확대됨 - 셋째, 산재보험 역시 2000년 7월부터 1인 이상 사업장으로 보험적용이 확대되었음 - 넷째, 이미 전국민을 포괄하고 있는 의료보험은 지역, 교원, 직장 의료보험으로 분 리 운영되었으나 1997년에 제정된 ‘국민의료보험법’에 의거하여 공무원․교원 의료보 험과 지역의료보험이 1998년에 일차 통합을 이루었으며, 다시 1999년에 제정된 대상자 시설 종류 시설 수(개소) 기타시설 결핵․한센시설 1 종합사회복지관 29 자활지원센터 1 합 계 8,479 *：사회복지시설 유형을 구분한 사회복지시설관리안내 자료가 없어 보건사회통계연보(1994)에서 분류한 사회복지시설의 종류 로 분류하여 현재의 시설분류와 맞지 않음 전체자료 출처： 보건복지부(1997). 뺷보건복지통계연보뺸. 노인취업알선센터․가정봉사원파견센터․주간 및 단기보호시설․아동일시보호시설․장애인 전체 시설․종합사회복지관 자료 출처：경 기도(1997). 뺷1997 경기도정백서뺸 아동상담소 자료 출처：경기데이터드림 홈페이지 자료 자활지원센터 자료 출처：김영찰(2016). 뺷자활지원사업에 관한 연구뺸. 석사학위논문.

경기도 복지 백년 기초 연구 130 ‘국민건강보험법’에 따라 직장의료보험까지를 포함한 모든 조합이 2000년 7월부터 국민건강보험공단으로 통합되었고, 급여혜택을 받을 수 있는 요양기간도 연간 270 일에서 1998년에 300일로, 1999년에는 330일로 늘어나고, 2002년에는 요양기간 제 한이 사라져 365일 급여혜택을 받을 수 있게 됨 항목 국민의 정부 출범이전(1997.12) 국민의 정부 5년 경과 후(2002.11) 국민연금가입자 사업장, 농어민(784만 명) 전국민(1,641만 명)(2002.10) 국민연금수급자 15만 명 93만 명(2002.10) 건강보험급여비 5.8조원 13.8조원(2002년 12월 추정치) 건강보험급여기간 270일 365일 고용보험가입자 30인 이상 사업장(428만 명) 전 사업장(710만 명) 산재보험가입자 5인 이상 사업장(824만 명) 전 사업장(1,049만명) <표 Ⅴ-2> 국민의 정부 출범 이전과 이후 5년 4대 보험 정책 변화 ○ 다음으로, 2000년 국민기초생활보장제도의 시행으로 근로능력과 무관하게 생계 급여를 받는 공적부조제도의 획기적 개선을 이루었음 - 근로능력이 있는 사람이라 할지라도 자활사업에 참여하기만 하면 기초생계를 받을 수 있는 사회적 권리를 법적으로 부여함 - 국민기초생활보장제도는 최저생계비 이하의 모든 가구는 연령, 근로능력 유무에 관 계없이 의･식･주･의료･교육 등의 기초 생활을 보장하는 것으로, 근대적 의미의 공적 부조제도의 확립을 의미함 - 사회권에 기반한 국민기초생활보장제의 시행으로 그 수혜인구가 종전의 50여만 명 수준에서 2000년 시행 시 150여만명 수준으로 대폭 확대됨 구분 생활보호법 국민기초생활보장법 법적 성격  시혜적인 성격 국가에 의한 보호성격  국가의 의무이자 국민의 권리적인 성격  저소득층의 권리적 성격 법률적 용어  시혜성 용어：피보호자, 보호기관, 보호대상자  권리성 용어：수급권자, 보장기관, 급여대상자 대상자 구분  거택보호자：18세 미만 아동 65세 이상 등 자활보호자：경제활동 가능한 근로 능력자  대상자 구분 폐지：근로능력이 있는 자는 구분 선정 기준  선별적 범주형(4가지 조건) - 부양의무자 기준 - 소득기준 - 재산기준 - 인구학적 기준  보건복지부 장관이 인정하는 소득과 재산이하 인 자  일반적 보편성(2가지 조건) - 부양의무자 기준 - 자산 인정액이 최저생계비보다 적을 경우  소득인정액이 최저생계비 이하인 자 <표 Ⅴ-3> 생활보호법과 국민기초생활보장법 비교

Ⅴ. 복지자치시기(1995년~2014년) 131 ○ 세 번째로, 노인, 장애인, 여성, 편부모 가정 등 사회적 취약계층에 대한 사회복 지서비스에서 발전이 있었음 - 구체적인 예를 들면 ① 1998년 7월부터 국민연금을 받지 않는 65세 이상의 저소득 노인에게 경로연금(2-5만원)지원 ② 2000년부터 장애인의 범주를 만성신장, 심장 질환, 만선중증정신질환자폐증까지 넓혀 국가의 보호를 확대하고 장애수당을 단계 적으로 현실화 ③ 가정폭력으로부터 여성을 보호하기 위해 1998년 7월에 ‘가정폭력 방지법’을 제정하고 가정폭력상담소 15개소 운영 ④ 1999년 하반기부터 농어촌지역 저소득층자녀를 위한 무상 보육사업을 2002년까지 전국으로 확대하고 만 5세미만의 저소득층 자녀를 위해 보육료지원 ⑤ 저소득 편부모가정의 생활기반을 조성하기 위 해 생업자금 융자대상을 확대하고 2001년까지 자녀들의 학비를 인문계 고교생에도 확대지원 ⑥그 외 사회복지관과 재가복지봉사센터의 설치를 확대하고 (1999년에 각 각 338개소와 295개소) 가정내 노인보호를 위해 가정봉사원파견센터를 확대 설치 (1999년에 74개소)등이 중요한 변화의 사례이며, 이 같은 사회복지서비스는 공공부 문의 고용을 증가시킴으로써 소득불평등을 감소시키는 효과를 가짐 - 민간복지의 활성화를 위해 1998년 ‘사회복지공동모금법’을 제정하여 민간주도의 모 금활동을 활성화함 ○ 네 번째로, 복지예산이 증가하였는데, 구체적으로, 일반회계 예산 중 사회보장예 산과 보건복지부예산이 차지하는 비중이 1998년에 6.05%와 4.12%에서 2000년 에는 7.27%와 5.23%로 증가 - 복지예산의 증가율 측면에서 김대중 정부가 금융 및 기업 구조조정에 치중한 1998년을 제외하면 1999년에 역대 최고수준을 보였고(33.7%), 2000년의 경우 증가율은 8.8%에 불과하지만 일반회계 증가율(3.4%)의 2배를 상회하는 높은 수준의 증가율을 보였음 - 이와 같은 경제위기 직후의 사회복지개혁은 1930년대 대공황기에 미국의 루즈벨트 행정부가 추진했던 사회복지개혁과 비교할 수 있는 사회복지개혁이라고 할 수 있음 □ 중앙정부의 획기적인 제도 변화에 조응하는 한편, 외환위기라는 상황을 고려하 여 경기도는 사회복지정책 초점을 “삶의 질 향상”으로 정하고 사회적 약자에 대 한 관심을 기울임

경기도 복지 백년 기초 연구 132 ○ 민선 2기의 복지정책과제로‘함께하는 복지정책 추진’, ‘여성이 편안하고 활동하는 경기도’를 설정하고 민선 1기와는 달리 5대 방침 중 하나(삶의 질 향상)로 사회복 지 분야가 포함될 만큼 복지에 대한 관심이 상대적으로 확대 - 중앙정부의 국민기초생활보장제도 도입에 따라 저소득층의 경제회생에 초점을 두 는 한편, 장애인, 노인, 아동, 저소득층 등 사회적 약자에 대한 관심을 확대하였 고, 여성과 보건 특히 정신보건분야에서 전국적인 모범이 될 정도로 발전 ○ 국민기초생활보장제도의 본격 시행에 따라 생활보호제도와 비교하여 대상자, 급 여수준 등 괄목할 만한 성장을 함 - 대상자가 2.6배 증가(20만 7천 명)하였고, 급여 수준도 월 47만 6천원에서 97만 7천 원으로 인상되었으며, 관련 예산도 ’97년 1,242억 원에서 ’01년 6,280억 원으로 증가 - 사회복지전담공무원도 ’97명 277명에 불과하였으나 ’01년 794명까지 확대됨 ○ 전국 최초로 여성정책국을 신설하는 등 국가 시책보다도 앞선 여성정책을 추진 하였고, 여성발전기금 100억 원을 조성, 이를 활용한 사업을 추진함 - 21세기 지식정보화시대는 여성의 역할이 강조되고 있고, 국가 경쟁력 향상 과 미래 산업인력 수요에 부응하기 위해 여성의 사회참여를 강조 - 이에 맞춰 경기도 본청과 2청에 여성정책국을 신설하였는데, 이는 중앙정부의 여성 부보다 2년 앞선 것임 - 여성의 사회참여 확대와 능력개발, 인권신장 등을 주요 골자로 하는 경기도여성발전 기본조례를 2000년 1월 10일에 제정하였고, 각종 위원회의 여성 참여비율을 1998년 8.9%에서 2001년 34.7%로 전국 최고로 끌어올리는 등의 성과를 거둠 ○ ‘고령화시대에 대비하는 노인복지’를 정책목표로 정하고, 노인복지기금 100억 원 조성, 노인복지5개년 계획 수립, 경로연금 및 교통비 인상 등의 사업 추진 - 노인복지 5개년 계획을 수립하여, i) 생활능력 없는 저소득 노인에게 소득․의료․주거 등 실질적인 기초생활을 보장하고, ii) 노인대학 확충 및 노인자원봉사 활성화를 통 한 사회참여 기회를 제공하고, iii) 근로 능력 있는 노인에게 창업과 취업기회 제공 하며, iv) 노인 인력 은행 운영, 노인직업 재훈련 프로그램 개발 등 총 9,777억 원을 투입함 - 노인복지 기금 100억 원을 계획보다 3년 당겨 조성하고, 노인여가시설인 경로당을

Ⅴ. 복지자치시기(1995년~2014년) 133 ’97년에 비해 ’01년 30.9% 증가한 6,350개 를 확충하고, 경로연금을 월 2만원(’99년) 에서 소득에 따라 월 2만8천원~5만원까지 인상하고, 교통비도 월 8만원(’99년)에서 월 12만원으로 인상하는 등 노인의 생활안 정을 도모함 - 노인성 치매환자를 위한 도립노인전문병원 을 용인에 건립하고, 노인전문요양시설 확 충과 치매주간보호시설(16개소) 신설, 전국 최초로 가정도우미를 배치하고, 홀로 사는 노인을 위한 비상호출 시스템을 도입하는 등 의료서비스를 확대 ○ ‘불편함 없는 지역사회를 위한 장애인복지’를 목표로, 전국 최초 장애인기금 100억 원 조성, 국가지원 외 도비로 장애수당(1급 장애인 8,300명) 장애수당 추가 지급 - 기금을 통해 중증장애인 의료재활사업, 장애인 정보화지원사업 등 장애인의 사회활 동 참여를 확대하고 안정적 복지사업 추진 도모 - 저소득 장애인의 기초생활보장을 위해 장애수당을 경기도가 자체적으로 1급 장애인 8,300명에게 월 4만원을 추가지급하고 기타 교육비, 의료비 등 지원 - 장애인복지를 전담하기 위해 2000년 장애 인복지과를 설치하고, 장애인들에게 道 차 원의 서비스 제공을 위해 장애인복지관에 96억 원을 투입하여 건립을 추진하여 2004년 4월 완공함 - 장애인이 불편하지 않도록 ‘편의시설 설치 도민 촉진단’ 138명을 위촉하여 편의시설 확충 및 정비하는 등 편의시설 설치 5개년 계획 추진65) 65) 1998년 국민의 정부는 장애인복지발전 5개년 계획을 발표하였는데, 이는 전 정부인 김영삼정부 시절 “삶의 질 세계 화선언”을 계기로 1996년 2월 ‘국민복지기본구상’을 대통령에게 보고하였고, 이에 노인 및 장애인복지를 획기적으로 증진시킬 수 있는 종합시책을 마련할 것을 지시한 것에 따른 것임. 자료：수도권. 2000, 12.21 <그림 Ⅴ-1> 민선 2기 노인정책 신문기사 자료：서울일보. 1998. 9.5 <그림 Ⅴ-2> 민선 2기 장애인정책 신문기사

경기도 복지 백년 기초 연구 134 ○ 그 외 아동정책은 시설보호 중심에서 재가아동이 직면한 결식, 학대 등의 문제를 중심으로 정책이 추진되었고, 공공근로 특수 시책으로 사랑의 보금자리 만들기를 진행 - 지역사회 아동보호의 일환으로 2000년 9월 민간단체인 한국이웃사랑회 경기지부에 경기도아동학대예방센터를 지정하여 ‘긴급전화1391’을 24시간 연중 개통․운영 - 순회기동단을 설치하여 생활보호대상자 주택, 사회복지시설, 공중화장실 등 공동이 용시설을 개보수하는 사업(총 3만5,507건 시설 개보수) - 실직자에게 일자리를 제공하고 서민들에게 실제생활에 필요한 환경을 무료로 정비 하며 공공근로자에게 보람을 줌으로써 1석 3조 효과를 거둠(70여만명 혜택) ○ 보건분야에서는 미숙아 입원진료비 지원과 정신보건사업을 우리나라 최초로 도 단위에서 시행하는 등 도민의 건강 증진을 위해 노력 - 2000년 신규사업으로 모자보건법에 규정된 미숙아로 입원진료를 받은 저소득층의 진료비 중 본인부담금의 80%를 1인당 4백만원 한도에서 지원하고, - 지역사회 정신보건 사업을 도 단위에서는 최초로 시행, 1998년부터 경기도 전지역 으로 정신보건사업을 확대하여 민간의 정신과의사 등 전문인력의 참여하에 정신보 건센터를 운영 2) 복지행정조직 □ 민선 2기에 들어 IMF 체제하의 경제위기 조기극복과 효율적인 인력운영을 위해 정원 571명을 감축하고 도 본청의 실국의 조정하였고, 전국 최초로 여성정책국 을 신설 ○ 1998년 조례 제2838호(9.14)로 보건복지국의 가정복지업무를 분리하여 여성정책 국을 전국에서 최초로 신설 - 보건복지국은 사회복지과(복지기획, 생활보호, 보사장애인팀), 보건과(의료보장, 지 역보건, 질병관리), 위생과(위생관리, 식품관리, 약무관리) 등 3개 과로 축소 ･ 장애인복지는 전담팀에서 보사업무를 함께 보는 보사장애인팀으로 변경 - 여성정책국은 여성정책과(여성정책, 여성활동, 정책개발팀), 가정복지과(가정복지,

Ⅴ. 복지자치시기(1995년~2014년) 135 노인복지, 보육). 청소년과(청소년육성, 청소년보호, 청소년지원팀) 등 3개 과 체제 신설 ･ 노인복지팀은 1988년 가정복지과에 최초 신설되었다가 1993년 폐지된 후 5년 만에, 처음 설치된 후 10년 만에 재설치됨 - 북부출장소는 환경복지국 내 과 체제 변화는 없었고, 보건위생과의 계(係)가 지역보 건, 질병관리, 식의약품으로 변화됨 □ 중앙정부의 국민기초생활보장제도 등 정책혁신을 적용하기 위한 복지시스템의 기 본 틀을 마련하고 경기도 제2청사를 설치하는 등 21세기를 맞아 재 도약을 준비 ○ 이 시기 가장 획기적인 조직 개편은 경기도조례 제2974호(경기도 행정기구설치 초계 개정) 및 경기도규칙 제2880호에 의거 경기도 제2청사를 설치하고 행정2부 지사 체제의 출범 (2000.2.16.)이었으나, 복지는 독립적인 조직이 아닌 문화와 통합한 문화복지국에서 담당 - 제2청은 한수이북의 10개 시･군을 관할하며, 부지사 밑에 기획행정실, 경제농정국, 문화복지국, 환경보건국, 지역개발국, 여성국을 둠 - 복지관련 조직은 문화복지국으로 복지정책과(사회복지팀･시설복지담당)가 있었고, 보건은 환경보건국 내에 보건위생과(지역보건팀･질병관리팀･식의약품팀)가 담당하 여 복지와 보건이 분리됨 - 여성국에는 여성복지과(여성복지･여성정책), 가정청소년과(가정복지, 청소년) 등 2 과를 배치함 - 2000년 7월 24일 조직개편으로 제2청의 복지정책과 시설복지담당팀을 특수복지담 당으로 개칭하고, 본청 가정복지과에 장묘문화담당을 신설함 ○ 2000년 12월 19일 보건과와 위생과를 보건위생정책과로 통합하고 장애인복지과 를 신설하는 등 복지담당 조직을 새롭게 편제 - 장애인인구 증가 등 장애인복지를 총괄하기 위해 사회복지과의 장애인복지담당을 장애인복지과로 신설하고, 보건과와 위생과를 보건위생정책과로 통합(2000.12.19) - 사회복지과의 생활보호담당을 생활보장담당으로, 보건과의 의료보장담당을 자활지 원담당으로 변경하여 사회복지과로 이관

경기도 복지 백년 기초 연구 136 - 이로써 2000년 복지분야 조직을 정리하면 본청은 보건복지국에 사회복지과(복지기 획, 생활보장, 자활지원담당), 장애인복지과(장애인복지, 장애인시설), 보건위생정 책과(지역보건, 질병관리, 약무관리, 식품위생) 등 3개 과가 담당하였고, 제2청은 문화복지국에 복지정책과(사회복지, 특수복지)와 환경보건국의 보건위생과(지역보 건팀･질병관리팀･식의약품팀)가 담당 ･ 노인복지는 여성정책국 가정복지과에 담당함 ○ 2002년 1월 30일 조직개편을 통해 제2청의 담당 명칭을 변경하였는데, 보건위생과 의 질병관리･식의약품담당을 보건위생의약품담당으로, 지역보건담당을 보건정책담 당으로 개칭하고, 여성복지과의 여성정책담당을 여성능력개발담당으로 개칭함 3) 민간복지 □ 국가적인 위기를 경험하면서 복지에 대한 국가책임에 대한 인식과 복지수요가 높아지면서 민간의 복지시설도 다양하게 증가하였고, 이에 따라 정부는 서비스 질 관리 차원에서 시설 평가를 처음으로 실시함 ○ 복지에 대한 수요가 다양화되면서 이에 부응하기 위해 노인복지관, 장애인복지관 등 단종복지관의 비약적 증가와 함께 그간 사회복지관의 사업으로 추진되던 많 은 사업들이 푸드뱅크, 지역자활센터, 건강가정지원센터, 다문화가족센터 등 별 도의 전문기관으로 인큐베이팅 역할 수행 ○ 장애인복지시설은 특수교육 강화, 고용 촉진 등을 통해 장애인이 가족, 이웃, 지 역사회와 더불어 함께하는 사회를 구현함으로써 장애인의 완전한 사회참여와 평 등을 보장하는데 목적을 둠 - 이 시기에 설치된 장애인생활시설은 12개소66)이고, 지역사회재활시설은 5개67), 직 66) 1999년 1월1일 포천시 요양/아동시설 노아의집, 1999년 2월 1일 파주시 지적/성인시설 겨자씨사랑의집, 1999년 3월 4일 양평군 지적/아동,성인시설 창인재활원, 1999년 6월 1일 여주시 지적/아동, 성인 거주시설 평화재활원, 1999년 6월 15일 용인시 중증요양/성인 거주시설 한울장애인공동체, 2000년 1월 1일 이천시 요양/성인 거주시설 엘리엘동 산, 2001년 11월 23일 성남시 지적/성인 거주시설 예가원, 2001년 12월 15일 양평시 요양/아동, 성인 거주시설 평화 의집, 2002년 3월 4일 안산시 지적/성인 거주시설 안산평화의집, 2002년 6월 5일 양평시 요양/아동, 성인 거주시설 은혜의집, 2002년 8월 16일 양평시 지적/아동, 성인 거주시설 지게의집, 2002년 12월 6일 이천시 지적/성인 거주시 설 베데스타를 설립함

Ⅴ. 복지자치시기(1995년~2014년) 139 ○ 참여정부는 ‘희망한국 21(2005.9) 함께하는 복지’ 선포 - 기초생활보장제도 개선 :부양의무자 기준을 1촌 직계혈족 및 그 배우자로 축소하고, 소득기준도 최저생계비 120%에서 130%로 완화 - 사회적 투자관점의 사회안전망 정책 수행：사회적 일자리 창출 - 전달체계 개선：주민생활지원팀 설치, 보건복지콜센터 설치(129) - 복지분권의 일환으로 2005년 67개 복지사업을 지방으로 이양하고, 분권교부세를 신 설하여 복지재원으로 충당 ○ 사회적으로는 여성의 노동시장참여 증가, 이혼 증가, 1인 가구의 증가 등 가족의 변화와 함께, 급격한 저출산(’05년 1.08명)으로 인구 고령화가 급속하게 진행(신 사회 위험이라는 개념 등장) - 2005년 저출산고령화사회기본법을 제정하고 저출산고령사회위원회를 설치하고 저 출산종합대책으로 2006년~2010년 사이 32조원을 투입하는 ‘새로마지플랜 2010’ 을 수립･시행 ○ 2000년 노인인구는 7.2%로 이미 고령화사회에 진입하여 이에 대응하기 위한 국 민연금과 의료비지출 중 본인부담비율을 낮추는 개혁을 추진 - 국민연금재정안정화를 위해 2007년 여야합의 통해 보험료율은 유지하되 소득대체 율을 단계적으로 저하시키는 개혁(현행 60%, 2008년 50%, 2028년 40%)을 단행 - 연금사각지대를 완화를 위해 기초노령연금제도를 도입하여 무기여 연금체계 구축 - 건강보험의 보장성 강화정책을 지속적으로 추진하여 전체 의료비 지출 중 본인 부담비율을 1987년 62.4%에서 2005년 37.7%로 낮추고, 공공재원의 비율을 52.6%까지 끌어올림 □ 경기도는 복지대상을 선택권을 가진 수요자로 보고 복지서비스 질 향상을 도모하 였으나, ‘자립과 자활’을 양대 축으로 한 복지정책을 추진하여 국가복지에는 미흡 ○ 도정 목표를 ‘더불어 사는 복지사회 건설’로 정하고, 5개 시책 및 24개 사업을 제 시하여 이전 시기보다 구체화된 복지비전을 수립하였으나, 주로 시설확충에 초점 을 맞추고 있고 새로운 프로그램 개발은 미흡

경기도 복지 백년 기초 연구 140 - 도정 운영 방향을 ① 주민이 체감하는 복지시책 ② 공공 ｢의료서비스｣ 개선 ③ ｢장 애인｣ 복지시설 확충 및 재활 지원 ④ 고령화사회 대비 ｢노인복지｣ 기반 확충 ⑤ ｢ 여성｣의 사회참여 확대 지원 ⑥ ｢보육사업｣ 활성화로 여성 경제활동 지원으로 정함 - 도민의 수요에 부응하기 위해 수요자 중심의 실효성 있는 복지시책을 추진했고, ‘경 기도 Neighbor Watch(이웃 돌보기)’사업이 대표적 ･ 일시적으로 생활에 어려움을 겪고 있지만, 국가로부터 지원을 받지 못하는 도내 거주 개 인 및 가구, 복지시설 중 갑작스런 위기상황이 발생하여 이웃주민에 의한 신청된 사람들 을 대상(외국인 포함, 기초수급자나 차상위 특례자 중 희귀난치성 질환과 중증질환 등으 로 인한 의료비 초과분에 대해서도 지원) ･ 자체 심의위원회(보건복지국 및 복지분야 민간 전문가로 구성)를 거쳐 대상자로 선정되며 ･ 2005년 341가구에 488,689천원을 지원 ･ 2005년 12월에 제정된 ‘긴급복지지원법’에 따라 위기가정 응급구호사업과 통합됨 ○ 대상별로 보면, 수급자를 위해 기초생활보장 수준을 확대(4인 기준 135만원(’04 년)에서 154만원(’05년)하고 ‘특별보호’로 보호의 사각지대를 해소하려는 노력을 시도 - 2005년 수급자는 10만 1천가구 18만 8천명으로 전체인구의 1.8%에 불과하였고, 정부 로부터 지원을 받지 못한 사각지대 계층인 차상위 계층은 41만 6천명으로 이들이 빈 곤에서 벗어날 수 있도록 한시적 생계급여와 같은 특별보호를 2004년 1월부터 지급 ･ 지원 기간은 1회 3개월을 원칙으로 하되, 필요시 1회 연장이 가능 ･ 2004년부터 2005년 6월까지 시행된 제1기 사업 기간 동안 수혜자는 총 9,200가구, 19,800명으로 45억 4,900만원이 지원(경기연구원, 2006：436) - 주거가 일정하지 아니하여(주민등록상 신원확인 곤란한 자) 기초생활보장에서 제외 된 자의 경우 일정지역에 최소 2개월 이상 거주 사실 확인 시 특별보호를 실시 가구규모 1인 가구 2인 가구 3인 가구 4인 가구 5인 가구 6인 가구 2004.1~2005.6 161,390 268,990 364,810 456,810 523,780 594,080 2006 168,160 281,750 377,820 470,650 544,010 620,040 <표 Ⅴ-5> 가구원 수별 긴급 생계급여액(원/월) 자료：경기연구원(2006). 뺷민선3기 도정성과 분석 Ⅱ뺸, 정책연구보고서 p.435

Ⅴ. 복지자치시기(1995년~2014년) 141 ○ 노인복지는 노인의 생활보장 사업에서 여가, 취업, 권익 증진 등 다양한 영역으 로 확대 - 여가문화조성：노인복지관 5개소 증축하고, 노인복지관 운영비를 지원 - 자원봉사활동 참여 활성화를 위해 경기도 특화사업인 ‘실버인력뱅크’ 22개소 설치 - 노인복지시설 확충 및 운영지원, 재가노인복지시설 확충 - 노인학대예방센터 지정하여 총 600여건의 상담, 보호 및 예방교육 등의 서비스를 제공하여 노인권익증진 및 정서안정 사업 추진 - 노인취업을 지원하여 4,313명에게 일자리를 지원 ○ 장애인의 이동권 보장을 위해 도내 공공건물을 무장애 공간으로 선포하고 편의 시설 확충에 집중하고, 장애인들의 자립과 자활을 위한 재활보조기구 지원 사업 을 추진 - 2004년 장애인들에게 재활보조기구를 대여･지원하는 장애인 재활공학서비스연구지 원센터를 설립 ○ 경제위기 이후 가족의 해체로 한부모가정 아동이 증가하면서 소외된 아동을 위 한 WE START 사업 추진(2004.6.3), 시범마을 조성함 - 위스타트사업은 소외된 아이들에게 교육 및 각 분야에서 공정한 출발선을 제공하여 가난에서 벗어나도록 격려하고 도와주는 사업으로 2004년 6월 3일, 국내 최초로 경 기도와 We-Start운동본부 및 중앙일보와 협약을 맺고 같은 해 7월 23일 성남(야탑 3동), 안산(초지동), 군포(산본 1동) 등 세 곳을 시범 마을 사업을 지정·추진(2004 년 3개소 → 2005년 7개소) - 이후 중앙정부의 희망스타트사업에 포함되어, 드림스타트로 명칭 변경하여 현재까 지 추진되고 있음 - 그 외 아동을 위해 지역아동센터(일명 공부방)에 대한 운영비 지원(2004) ○ 복지사업 지방 이양은 지방자치단체의 책무성과 재정력이 담보되지 않은 채 이 뤄진 것으로 복지에 대한 재정부담이 급격하게 증가하는 요인으로 작용하였고, 이후 복지 확대에 대한 거부감을 형성 - 지방분권화와 복지업무 지방이양 등으로 복지재정 부담가중 ･ 복지예산 비율증가：05년)14.6% → 06년)15.8% → 07년)19.3%

경기도 복지 백년 기초 연구 142 2) 복지행정조직 □ 경제개발, 대규모 택지 개발 등에 도정의 초점을 두었기에 민선 3기 전반기 복지 관련 조직의 변화는 거의 없었고, 2004년부터 노인, 장애인 등 대상별 전담 과 (課)를 설치 □ 장애인복지과를 노인장애인복지과로 경기도의 사회복지 및 여성과 관련된 부서 는 본청과 제2청의 관장부서가 다름 ○ 2004년 경기도 조례 제 3332호(5.17) 및 경기도 규칙 제3103호에 의거 장애인복 지과를 노인장애인복지과로 명칭 변경하고, 노인정책팀･노인시설팀･장묘문화담 당팀을 추가로 설치 - 사회복지과에 가정복지담당팀을 신설하였고, 제2청의 복지정책과 특수복지담당을 장애인지원담당으로 변경 - 여성정책과의 여성정책･정책개발담당을 여성기획･여성인력담당으로 개칭하고, 청소 년과를 보육청소년과로 명칭 변경하고 청소년육성･청소년보호담당을 보육정책･보육 시설담당으로 변경함 ･ 이같이 청소년과를 보육청소년과로 변경하고 보육시설담당을 신설한 것은 지속적으로 증 가하는 보육시설을 관리하기 위함임 ○ 2005년 경기도 조례 제3382호(2.15.)와 제3383호(경기도 지방공무원정원조례 개정)에 의거 노인장애인복지과는 노인복지과를 신설하고 장애인복지과로 변경 - 신설된 노인복지과에 노인정책･노인시설･장묘문화담당을 이체하고, 장애인복지과는 장애인정책담당이 같은 해 4월 11일에 신설하여 증가하는 장애인의 욕구에 대응 - 본청의 노인복지과 신설에 맞춰 제2청 복지정책과 내에 노인복지담당팀을 신설함 - 본청의 사회복지과의 가정복지담당을 아동복지담당으로, 여성정책국의 명칭을 가족 여성정책국으로 변경하는 한편, 2청의 여성국을 가족여성정책실로 변경하고 여성복 지과를 가족여성담당관으로, 가정청소년과를 가정청소년담당관으로 명칭 변경함 ○ 2006년 경기도 조례 제3472호(2.21.)에 의거 가족여성정책국의 보육청소년과를 보육정책과와 청소년과로 분리하고, 보육정책과에 보육정책, 보육지원, 보육시설

Ⅴ. 복지자치시기(1995년~2014년) 143 등 3담당을 설치하였는데, 이는 저출산 대응 및 급속하게 증가하는 보육시설 관 리 때문 3) 민간복지 □ 미신고 개인운영시설에 대한 지원과 장애인의 탈시설화를 위한 지역사회재활시 설의 증가 등으로 민간복지시설의 체계적인 관리체계 구축이 필요하게 됨 ○ 2000년 국민기초생활보장법에 의거 근로능력이 있는 수급자를 위한 자활사업이 진행되었으나 성과가 기대에 미치지 못하자 2004년 7월 민간주도형의 ‘경기광역 자활지원센터’를 설립, 운영 - 경기광역자활센터는 경기도를 동서남북 4개 권역으로 나눠, 성남, 시흥, 수원, 의정 부에 창업지원센터를 설치하고 저소득층에 대한 취업을 지원 - 광역자활센터는 ‘함께 일하는 세상’(29개 자활사업체 302명), 집수리사업단(24개 사 업단 169명), 플라스틱재활용 사업단 운영, 간병사업단(3개 자활후견기관 참여), 컴 윈(컴퓨터 재활용사업단 12개) 등의 사회적 기업을 만들어 2005년 4,954명의 고용 을 창출(경기연구원, 2006：449) ○ 미신고 개인운영 사회복지시설에 대해 인건비 및 운영비를 보조하는 등 민간복 지시설의 체계적인 관리를 도모 - 미신고 복지시설은 부족한 복지시설을 보완하는 역할을 맡아왔으나, 시설 여건이 영 세하고 정부로부터 재정지원을 받지 못해 행정권의 사각지대에 놓여 있었고, 이로 인해 인권문제 등 안전관리가 취약한 상황이어서 경기도는 2002년부터 미신고 복지 시설 종합관리대책을 마련하여 시설요건을 갖추도록 지원하는 등 양성화를 도모 - 경기도로부터 9억4,500만원(2004년, 도와 시군비 각각 50%)의 예산을 지원받아 시 설장의 자격취득 및 운영비와 종사자 인건비 등에 활용하고, 복권기금 166억6,400 만원을 바탕으로 조건부 신고시설 99개소와 개인신고시설 11개소의 신축, 개보수 등 기능강화 비용으로 사용

Ⅴ. 복지자치시기(1995년~2014년) 147 - 노인수발을 담당하던 가족이 핵가족으로 변화하고, 여성의 사회참여 확대와 노인수 명의 증가 등으로 노인돌봄이 사회문제화 되면서 노인장기요양시범사업을 거쳐 노 인장기요양보험법을 제정, 2008년 7월부터 노인장기요양사업이 시작됨 ○ MB정부는 이전 정부에서 추진했던 복지를 축소하여 국가 책임은 빈곤층에 한정 하고 민간 중심의 서비스 전달체계 구축하는데 집중 - 복지부문에 시장과 경쟁의 개념을 적극 도입하였는데 대표적인 사업이 사회서비스 바우처 제도이며, 지역사회서비스투자사업, 노인돌보미사업, 산모신생아도우미 사 업, 중증장애인활동보조사업 등이 대표적임 - 사회적 기업 등 사회적 경제 영역에 대한 관심을 가지면서 공공부문보다는 사회적경 제영역을 통한 복지 해결을 기대하면서 사회적기업육성법 제정(2007) - 기초생계 보전 중심의 잔여적 복지를 지향함：빈곤층은 국가책임으로, 그 이상의 계 층은 개인의 자조능력과 능력신장을 촉진하는 방향 의 복지정책 추진 - 전달체계에 있어 민간주도 내지 민간위주의 방식을 선호함 ○ 2008년 미국발 금융위기는 1997년의 외환위기에 더해 실직 등 위기상황에 처한 가구를 급속하게 확산 - 중산층(중위소득 50%~150%) 비중이 96년 68.5%에서 06년 58.5%로 10%p감소하였 고, 중산층 중 상류층 이동가구는 3%, 빈곤층으로 이동한 가구 7%로 빈곤층으로의 추락이 훨씬 더 많은 것으로 나타남(미래기획위원회 자료, 경기개발연구원, 2009:3 재인용) □ 민선 4기 경기도 복지정책 방향은 “잘 사는 경기도”로 정하고, 3개의 정책목표와 세부 사업을 추진하였으나, 2008년 경제위기가 닥치면서 위기가구 정책에 집중 ○ 민선4기가 출범하면서 대상별로 정책 목표를 정하고 이에 부합하는 세부사업을 추진하였으나, 2년이 지난 2008년 글로벌 경제위기가 닥치면서 갑작스럽게 위기 에 처한 도민을 지원하기 위한‘위기가정 무한돌봄’사업을 추진

Ⅴ. 복지자치시기(1995년~2014년) 149 - 이전 민선 3기의 네이버 와치와의 차이는 “선지원, 후심사”, “맞춤형 제공”, 무한돌 봄미를 활용한 “찾아가는 복지” 등에 있고, 무엇보다도 근거(경기도 저소득주민의 생활안정지원에 관한 조례(’08.11))를 두고 추진하였다는 점에 있음 - 사업 초창기인 2009년 3월 7,474명에게 지원하는 등 2017년 8월 현재까지 115,252 가구에 1,350억 원을 지원하여 지방정부가 추진한 대표적인 긴급복지사업으로 자리 매김 구분 내 용 지원대상 기존제도로 충분한 보호를 받지 못한 취약계층 대상선정 기준 “위기상황에 처한 가정”으로 소득이 최저생계비의 150% 이하, 재산이 대도시 13,500만원, 중소도시 8,500만원, 농어촌 7,250만원 이하, 금융재산 300만원 이하 지원원칙 선지원 후심사：신속지원의 실효성 확보현장재량권 부여：지원항목에 제한을 받지 않도록 함 지원내용 생계비, 의료비, 주거비, 교육비, 사회복지시설 이용료, 연료비, 해산비, 장제비, 전기요금 등 9개 항목 지원기간 위기가 해소될 때까지 한시적으로 지원 <표 Ⅴ-9> 경기도 무한돌봄사업 개요 □ 도민의 복지 수요에 맞춤형으로 서비스를 제공하기 위해 도민과 가장 가까이에 있는 지역에 경기도형 복지전달체계를 구축 ○ 무한돌봄사업을 진행하면서 대상자의 욕구나 직면한 문제가 복합적이며 단시간 에 해결될 수 있는 것이 아니라는 사실을 발견하고 대상자별 사례관리를 위한 “무한돌봄센터”를 경기복지재단 내 설치하여 전국적인 전달체계로 발전69) - 사례관리의 전문성을 가진 민간 인력(민간사례관리사)를 채용하여 무한돌봄대상자 외 지역의 사각지대 계층을 발굴하고 민간의 복지자원을 연계하는 기능을 수행 - 2010년 1월 남양주를 시작으로 2010년 상반기까지 경기도 31개 시·군 중 16개 시·군에 무한돌봄센터가 설치되었고, 경기도는 4월 1일 경기복지재단에 개소 69) 통합사례관리 모형인 무한돌봄센터를 모델로 하여 보건복지부는 2012년에 전국에 희망복지지원단을 설치하였고, 경 기도는 무한돌봄센터 명칭을 그대로 쓰도록 함

Ⅴ. 복지자치시기(1995년~2014년) 151 □ 노인, 장애인 등 복지의 주요대상별 담당조직이 완성되면서 관련 정책도 급속하 게 확대되었으나, 주로 시설 확대에 초점이 맞춰져 있었음 ○ 2005년 출산율이 1.08명으로 떨어진 이후 반등이 일어나지 않자 “활력 있는 미 래사회, 저출산․고령사회의 성공적 대응을 위한 기반 마련”이라는 구호아래 영유 아를 위한 개별 사업을 추진하기 시작함 - 저출산 고령사회 시행계획으로 140개 사업을 수립하고, 다자녀가정 우대를 위한 뺷경기 i-Plus카드뺸시행하고, 장기요양보험제도 시행 대비 인프라 확충 사업을 추진 - 저소득 취약계층의 생활보장과 일을 통한 자립 기회 확대를 위해 수급가구를 113천 가구 204천명(’06)에서 118천 가구 208천명(’08)으로 확대하고, 저소득장애인 의료 비 및 기능회복 지원함 ○ 소외계층 아동의 능력개발 지원을 위해 민선 3기부터 추진한 경기도 We Start 마을 을 5개 더 조성하여 총 12개소를 운영하고, 학대아동 보호 및 예방을 위해 아동보호 전문기관을 운영함 ○ 장애인 생활영역 전반으로 정책을 확대하는 중앙정부의 방향에 맞춰 경기도도 지역사회시설 확충 등 지역사회거주를 지원하는 방향으로 진행 - 중앙정부의 정책이 장애인 편의시설 설치 확대, 장애수당 도입, 장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률 제정, 활동보조지원사업 실시 등에 초점이 맞춰졌고, - 이에 맞춰 경기도는 장애인의 이동편의, 의사소통 보장을 통한 사회참여기회를 확 대하기 위해 전국 최초로 재활공학서비스 연구지원센터를 운영하고 장애인편의시설 기술지원센터를 확충함 - 2008년 중증장애인 생산품 우선구매 특별법 제정되면서 장애인지역사회재활시설이 급속도로 증가함

Ⅴ. 복지자치시기(1995년~2014년) 153 ○ 노인장기요양보험제도71)가 2008년 7월부터 시작되어 장기요양입소시설과 재가 시설이 급속하게 증가하였으나, 경기도는 장기요양인력(요양보호사) 관리에 대한 책임만 질 뿐 시설관리는 시군과 건강보험공단이 담당하여 시설에 대한 도 차원 의 관리는 제한적 - 경기도는 노인의 절대적인 수가 많을 뿐만 아니라 상대적으로 저렴한 건축비용으로 인해 장기요양시설이 급속하게 증가：’08년 1월말 285개소 ⇒ ’08년 12월말 490개소 ⇒ ’09년 12월말 792개소 구 분 시설 수 정원총계 현원 총계 요양 공동생활가정 여유정원 시설 수 현원 시설 수 현원 요양시설 1,060 30,416 23,510 640 20,590 420 2,920 6,906 <표 Ⅴ-12> 경기도 장기요양보험기관(시설입소기관) 현황(2010.11월말 기준) (단위：개소, 명) 자료：경기도 복지건강국 내부 보고자료 - 노인장기요양보험의 도입으로 시설입소에 대한 거부감이 약화되면서 지역사회에서 의 재가시설도 2007년에 비해 2008년 332%가 증가 구 분 계 주야간보호시설 단기보호시설 방문요양시설 비 고 시설 수 이용인원 시설 수 이용 인원 시설 수 이용 인원 시설 수 수혜 인원 2004 73 2,449 41 613 10 81 22 1,755 - 2005 104 4,462 54 964 12 161 38 3,337 - 2006 172 7,157 94 1,574 15 223 63 5,360 - 2007 243 10,342 134 2,353 17 234 92 7,755 - 2008 1,050 13,978 168 2,940 120 1,800 762 9,238 장기요양보험기관 포함 2009 2,225 33,400 246 2,501 378 2,150 1,601 28,749 장기요양보험기관 포함 2010 2,132 35,181 282 2,868 74 421 1,776 31,892 장기요양보험기관 포함 <표 Ⅴ-13> 경기도 재가노인복지시설 현황 (단위：개소) 자료：경기도 복지건강국 내부 보고자료 71) 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 신체활동 또는 가사활동 지원의 장기요양급여를 제공하여 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어주므로써 국민의 삶의 질 을 향상하도록 함을 목적으로 하는 사회보험제도.

Ⅴ. 복지자치시기(1995년~2014년) 155 복지건강국 사회복지과 노인복지과 장애인복지과 보건위생정책과 쉒복지기획담당 쉒노인정책담당 쉒장애인정책담당 쉒보건정책담당 쉒생활보장담당 쉒노인시설담당 쉒장애인복지담당 쉒지역보건담당 쉒자활지원담당 쉒장묘문화담당 쉒장애인시설담당 쉒질병관리담당 쉒아동복지담당 쉒위생관리담당 쉒식품안전담당 쉒의약관리담당 <그림 Ⅴ-5> 민선 4기 초반기 복지 담당 조직(본청, 2007.2) 자료：경기도 복지건강국 업무 보고자료(2007.2) ○ 제2청의 사회복지 담당부서는 문화복지국으로 문화관광과, 복지정책과, 보건위 생과 등 삼 개과가 설치되어 있으며, 이 중 복지정책과와 보건위생과가 사회복 지･보건과 관련된 부서로 30명의 인력을 배치 - 경기도 제2청의 여성 및 보육․청소년사업 담당부서는 가족여성정책실로, 가족여성담 당관과 보육청소년담당관 등 두 개의 담당관 밑에 업무별로 다섯 담당을 두고 모두 29명의 인력을 배치 □ 민선 4기 후반기(2010.2)의 복지담당부서는 복지건강국으로 변함이 없었으나, 제2청은 문화복지국의 보건 및 복지업무와 가족여성정책실을 통합하여 복지여 성실로 변경 ○ 복지기획기능을 강화하기 위해 기존의 복지건강국내 사회복지과를 복지정책과로 명칭 변경하였고, 무한돌봄사업 추진을 위한 무한돌봄TF와 지역복지팀을 신설하 고, 자활지원팀을 자립지원팀으로 명칭 변경함 - 보건위생정책과를 보건정책과와 식품안전과로 분리하고, 보건정책과는 도민의 건강 관리를 위한 건강증진담당과 전염병관리를 위한 전염병관리담당을 신설하고, 식품 안전과는 기존의 식품안전담당과 위생관리담당를 보건위생정책과에서 이체하고, 음 식문화담당과 원산지관리담당을 신설함(2009.11.2.)

경기도 복지 백년 기초 연구 158 보장의 수준을 높이고자 하는 시설차원의 노력이 있었음 - 2006년부터 2010년 사이에 경기도에 설립된 생활시설은 20개소72)이며, 장애인지역 사회재활시설 2개소73), 장애인직업재활시설 20개소74) 등임 ○ 민선 4기 기간인 2009년 현재 사회복지시설은 이전 시기와 비교하여 급속하게 확대하여 “경기도 사회복지시설의 팽창기”라고 할 수 있음 - 노인분야의 경우 노인장기요양보험제도 도입으로 시설 유형이 전면적으로 바뀌었는 데, 2005년 시설 종류에는 무료, 실비, 유료 등으로 시설을 구분했으나, 2009년에 는 비용지불보다는 건강한 노인을 위한 노인주거복지시설과 건강하지 않은 노인을 위한 노인의료복지시설로 구분하여, 1981년 노인복지법 제정당시의 양로시설이 주 거복지시설로, 요양시설이 의료복지시설로 유형을 단순화시킴 - 2005년에 비해 시설은 6천개 정도 증가하였고, 세부적으로는 보육시설이 3천여개 (46.7%), 경로당이 1천개(1.2%), 그리고 노인의료시설이 6백 개 정도(576%) 늘어나 전체 시설확대를 견인 72) 20개소는 2007년 1월 3일 시흥시 지적/성인 거주시설 벽진원(정원:22명), 2008년 1월 30일 안산시 요양/아동, 성인 거주시설 둥근세상생활시설 입소정원 60명), 2008년 3월 3일 안산시 지적.뇌병변, 발달/아동, 성인 거주시설 어린양 의집, 2008년 5월 27일 김포시 지적.뇌병변/아동, 성인 거주시설 가연마을(정원:70명), 2008년 8월 4일 가평시 지적/ 성인 거주시설 성가정의집(정원:24명), 2008년9월8일 화성시 지적, 자폐/8~45세 거주시설 둘다섯해누리(정원:80 명), 2008년 10월 30일 김포시 지체 거주시설 예지원, 2008년 12월 24일 하남시 지적/성인 거주시설 작은프란치스 코의집, 2009년 2월 19일 화성시 중증요양/성인 거주시설 불이원(정원:48명), 2009년 3월 3일 연천군 요양/아동, 성 인 거주시설 가람(정원:30명), 2009년 5월 30일 가평시 지적/성인 거주시설 성빈센트환경마을, 2009년 6월 23일 양 평시 요양/성인 거주시설 옹달샘(정원:40명), 2009년 7월 1일 시흥시 요양/아동, 성인 거주시설 비젼하우스, 2009년 7월 24일 고양시 지적/성인 거주시설 벧엘의집(정원:40명), 2009년8월26일 용인시 지적/아동 거주시설 해오름의집 (정원:31명), 2009년 11월 20일 수원시 지적/성인 거주시설 바다의별(정원:53명), 2009년12월28일 고양시 요양/성인 거주시설 해밀(정원:30명), 2010년2월1일 안산시 요양/아동, 성인 거주시설 실비둥근세상(실비둥근세상생활시설 입 소정원 30명), 2010년 3월 11일 양평시 지적/아동, 성인 거주시설 창인홈(정원:40명), 2010년 4월 19일 파주시 실비 (지적/성인) 거주시설 큰나무(정원:21명) 등임 73) 설립된 2개소는 2009년 6월 22일 이천시 이천시장애인종합복지관, 2010년4월14일 여주시 여주시장애인복지관 등임 74) 직업재활시설 20개소는 2007년 동두천시 동두천장애인보호작업장(정원:근로장애인10명 훈련장애인22명), 2007년 이천시 주라꿈터 장애인직업재활시설(정원30명), 2007년2월27일 고양시 홍애원 장애인직업재활시설(정원:30명), 2007년 3월 21일 화성시 행복한일터 장애인직업재활시설(수시체용), 2007년4월 고양시 나너우리작업장, 2007년 4 월 19일 광명시 다니엘의집 장애인직업재활시설, 2007년 7월 김포시 밀알꿈씨 장애인직업재활시설(정원:30명), 2007년 10월 1일 의정부시 솔빛터 장애인직업재활시설(정원31명), 2007년 11월 평택시 일누리보호작업장, 2008년 이천시 양혜근작업장, 2008년 7월 18일 수원시 행복을 만드는집 장애인직업재활시설(정원;30명), 2008년 12월 구리 시 해냄일터 장애인직업재활시설, 2009년 4월 24일 양평군 순환보호작업장(정원:25명), 2009년 6월 구리시 구리시 장애인종합복지관 보호작업장, 2009년 6월 8일 구리시 구리시장애인근로복지센터(정원32명), 2009년 7월 7일 성남 시 선한이웃작업장, 2009년 9월 14일 용인시 해든솔직업지원센터, 2010년 2월 17일 안산시 안산밀알보호작업장, 2010년 3월 용인시 지구촌보호작업장(정원:30명), 2010년 3월 10일 고양시 유엔미직업재활원 등임

경기도 복지 백년 기초 연구 162 ○ 2012년 12월 대통령선거에서 새누리당 후보는 보수진영 후보라고 보기 어려울 만큼의 획기적인 복지공약들이 제시되었으나, 당선 이후 실현은 제한적 - 당선에 가장 큰 영향을 미쳤다고 평가받는 “모든 노인에게 기초(노령)연금2배로 인 상”공약은 급여수준만 순차적으로 인상하는데 그침 □ 지속된 경기불황으로 복지에 대한 재정부담이 커지면서 새로운 정책추진보다는 민선 4기의 연속선 상에서 무한돌봄사업 및 무한돌봄센터의 내실화에 초점 ○ 무한돌봄사업 대상자 대부분이 복합적인 문제에 직면해 있다는 사실에 착안해 만든 통합사례관리전달체계인 무한돌봄센터를 경기복지재단으로부터 이관 받아 2012년 道의 정식조직으로 설치하였고, 2012년 ‘희망복지지원단’ 명칭으로 전국 으로 확대･설치됨 ･ 2017년 9월까지 140,576가구에 대한 통합사례관리 추진 □ 새로운 복지욕구에 대응하기 위해 다양한 서비스를 제공하고 이를 일자리와 연 계하는 사회서비스사업이 본격화되기 시작함 ○ 사회서비스는 인간다운 생활보장과 국민의 삶의 질 향상을 지원하는 제도를 포괄하는 개 념으로 종래 2003년부터 사회적일자리 개념으로 출발하여 사회복지서비스로, 다시 사회 서비스 개념으로 대체 - 사회서비스는 복지, 보건의료, 교육, 고용, 주거, 문화, 환경 분야에서 새로운 복지 수요인 돌봄, 정보의 제공, 역량 개발, 사회참여 지원을 사회서비스에 포함 ○ 사회서비스 확대가 이뤄지면서 복지정책 방향은 공급자에서 수요자 중심으로, 대 상별 맞춤형 정책과 함께 대상자도 저소득취약계층에서 모든 도민으로 확대됨 ○ 경기도는 지역의 특성과 주민의 욕구에 부합하는 서비스를 개발하고, 제공기관의 품질관리를 모니터링하기 위해 “경기도지역사회서비스추진단”을 2011년 경기복 지재단 내 설치하고, 관련 조직(사회서비스팀)을 복지정책과에 설치 ○ “최고의 복지는 일자리”는 입장을 견지하면서 고용과 복지서비스를 연계하는 고 용복지플러스센터를 남양주에 전국에서 최초로 설치하였고, 2016년까지 9개가 추가로 설치됨

Ⅴ. 복지자치시기(1995년~2014년) 165 ○ 2013년 11월에 보건 분야 조직을 1년도 안 돼 증설하였는데, 도민의 건강 관리를 위해 건강증진과를 신설하고 그 하위에 6개 도립의료원을 관리하고(공공의료팀), 도민의 생활건강(지역보건팀)을 지키고, 정신건강에 대한 사업 추진(정신보건팀) 을 위해 3개 팀을 신설 - 조직이 늘면서 보건복지국의 인력은 124명까지 확대됨 보 건 복 지 국 복지정책과 노인복지과 장애인복지과 무한돌봄센터 보건정책과 건강증진과 식품안전과 복지기획팀 노인정책팀 장애인정책팀 무한돌봄팀 보건정책팀 건강정책팀 식품안전팀 생활보장팀 노인시설팀 장애인복지팀 사례관리팀 감염병관리팀 공공의료팀 위생관리팀 자립지원팀 노인지원팀 장애인시설팀 나눔문화팀 의약관리팀 지역보건팀 음식문화팀 사회서비스팀 국제의료팀 정신보건팀 <그림 Ⅴ-14> 민선 5기 복지담당조직(2013.11) 자료：경기도(2013). 보건복지국 업무보고자료 3) 민간복지 □ 경기도 2차 신도시 개발에 따른 사회복지관 건립이 증가하였으나 이전과는 달리 대규모 복지관이 건립 ○ 앞서 언급한 바와 같이 1992년 1차 신도시 개발로 성남 분당, 군포 산본, 고양 일 산 등에서 영구임대단지 사회복지관이 급격하게 증가한 것처럼 2차 신도시 개발 로 수원 광교, 화성 동탄, 성남 판교 등에 사회복지관의 건립이 증가 - 두 시기의 사회복지관의 특성이 차이가 있는데, 1차 신도시의 경우 영구임대단지 중 심의 빈곤계층을 위한 작은 규모의 사회복지관 건립이라면, 2차 신도시 지역의 경우 다양한 기능을 복합하여 저소득층 뿐만 아니라 노인, 장애인, 아동 등 누구나 보편 적으로 이용할 수 있는 대규모의 복지관을 건립 - 예를 들면, 화성나래울복합복지타운(2011)이나 오산세교복지관(2016)의 경우 노인 이나 장애인 등 단종복지관이 복합적으로 구성되어 있고, 행신종합사회복지관(2017) 은 평생학습기관과 복합적으로 구성

경기도 복지 백년 기초 연구 166 ○ 사회복지관은 지역사회복지의 중추적 역할 뿐만 아니라 공공의 사례관리 업무를 위탁받아 주도적으로 실시하는 등 통합사례관리 전달체계 발전에 기여 - 31개 시군의 네트워크팀을 사례관리에 전문성을 가진 민간기관 또는 법인에 위탁하 는 형식으로 운영되었고, 2016년 6월 중 네트워크팀 88개소를 분석한 결과 45개(전 체의 51.1%)가 사회복지관에서 운영 □ 장애인시설도 생활시설보다는 지역사회복지시설 위주로 확대되었는데, 장애인 의 자립생활을 지원하는 방향으로 정책 전환이 이뤄지고 있는 것에 영향을 받았 기 때문 ○ 장애인의 탈시설화의 요구가 커지면서 자립생활을 지원하는 자립생활지원센터가 증가하기 시작하였고, 이후 체험홈도 증가 - 중증 장애인의 자립생활을 위한 자립생활(IL)센터를 2007년 7개를 처음 운영하였 고, 2010년에는 체험홈이 3개 설치됨 구 분 사 업 량(개소) 예 산 액 비 고국비 센터 도비센터 계 국비지원 도비센터 IL센터 체험홈 IL센터 체험홈 2007 - 7 - - - - - - 2008 - 10 - - - - - - 2009 1 14 - 1,290 150 1,140 - - 2010 2 18 3 2,103 300 1,710 93 - 2011 3 20 6(3) 2,443 450 1,900 93 - <표 Ⅴ-15> 장애인자립생활센터 및 예산 증가 현황 자료：경기도(2011). 보건복지국 업무보고자료 ○ 민간 5기에 설립된 장애인 시설을 보면 장애인생활시설은 6개소77), 장애인지역 사회재활시설은 12개소78), 직업재활시설은 14개소79) 등으로 민선 4기와 비교해 77) 민선 5기에 설립된 장애인생활시설은 2011년 1월 1일 안성시 뇌병변, 지적/12세~성인 거주시설 금란복지원(정원:30 명), 2012년 6월 17일 가평시 지적/성인 거주시설 꽃동네은총의집, 2012년9월25일 오산시 요양/성인 거주시설 성심 요양원(정원:30명), 2012년 9월 25일 오산시 지적/아동 거주시설 성심재활원(정원:30명), 2013년 10월 11일 평택시 요 양/성인 거주시설 아나율의집(정원:30명), 2014년 9월 19일 의왕시 지적, 발달/성인 거주시설 녹향원 등 6개소임. 78) 민선 5기에 설립된 장애인지역사회재활시설을 보면, 2011년 4월 20일 화성시 복합복지타운나래울 복지관, 2011년 7 월 19일 과천시 과천시장애인복지관, 2011년 7월 19일 의왕시 희망나래장애인복지관, 2011년 8월 18일 성남시 한마음

Ⅴ. 복지자치시기(1995년~2014년) 167 서 시설 설치 경향이 지역사회복지시설 위주로 변화했음을 분명하게 알 수 있음 ○ 민선 5기 시설은 이전 시기와 비교하여 5천 여개 증가하여 증가 속도가 완만하게 낮아졌으나, 노인의료시설은 73.8% 증가하여 증가를 견인 - 이전 시기와 같이 보육시설 3천여개, 경로당 1천여개가 증가하여 절대적인 수는 비 슷하지만 증가율은 낮아졌으나, 요양시설은 급속하게 증가하여 증가율은 대폭 상향 복지관, 2012년 3월 1일 가평군 가평군장애인복지관, 2012년 5월 1일 용인시 수지장애인복지관, 2013년 1월 1일 김포 시 김포시장애인복지관, 2013년 1월 10일 평택시 평택북부 장애인복지관, 2013년 5월 27일 의정부시 경기도 시각장 애인복지관, 2013년 11월 1일 안산시 안산시상록장애인복지관, 2014년 3월 28일 양평군 양평군장애인복지관, 2014년 12월 1일 수원시 호매실 장애인종합복지관 등 12개소임. 79) 민선 5기에 설립된 장애인직업재활시설은 2011년 8월 부천시 부천시장애인직업재활시설, 2011년 8월 화성시 와우리 장애인보호작업장, 2012년 12월 4일 여주시 신륵장애인보호작업장, 2013년 2월 용인시 양지바른보호작업장, 2013년3 월 용인시 우리들보호작업장, 2013년3월 김포시 행복누리 장애인직업재활시설, 2013년 4월 23일 김포시 able쿠키 장 애인직업재활시설, 2013년 9월 26일 포천시 포천시장애인보호작업장(정원:20명), 2013년 12월 12일 화성시 행복플러 스보호작업장, 2013년 12월 30일 화성시 무궁화보호작업장(정원:30명), 2014년 3월 5일 안산시 푸른동산보호작업장 등 14개소임 80) 장애유형별 거주시설은 지체장애인 시설, 시각장애인 시설, 청각·언어장애인시설, 지적장애인 시설의 합계 대상자 형태 시설구분 시설종류 시설 수(개소) 노인 생활시설 주거 양로시설 108 노인 공동생활가정 33 노인복지주택 7 의료 노인요양시설 706 노인요양공동생활가정 634 이용시설 재가 방문요양서비스 118 주·야간보호서비스 152 단기보호서비스 13 방문목욕서비스 76 재가노인지원서비스 53 여가 노인복지관 50 경로당 9,041 노인교실 173 노인보호전문기관 3 <표 Ⅴ-16> 경기도내 사회복지시설 현황*)(2013)

경기도 복지 백년 기초 연구 174 □ 개항기를 기점으로 서구식 복지시설이 급속하게 설치되기 시작하였고, 1913년 경기도에 최초의 사회복지시설인 ‘성공회고아원’이 설치되어 경기도복지백년이 시작 ○ 우리나라 최초의 국왕에 의한 구제사업은 온조(溫祚) 33년(서기 15년)에 큰 가뭄 이 들고 도둑이 많아져 왕이 불쌍히 여겨 위로하고 도왔다는 구휼의 기록이 있으 며, 이후 진휼(賑恤), 진대(賑貸), 견면(蠲免), 구료(救療) 등의 제도가 고려시대, 조선시대로 지속됨 - 민간에서는 계, 향약, 두레와 같은 자조모임을 통해 상호부조하는 전통이 이어져왔음 ○ 개항 이후 서양 선교사들에 의한 시설수용형태의 복지시설이 등장하였고, 공공복 지제도는 서구의 제도와 만나 폐지되거나 새롭게 개편되는 등 전통과 서구식 복 지제도가 혼재된 시기임 시기 시대적 배경 공공복지 및 행정체계 민간복지 개항기 이전 (~1876년 이전) ･가장을 중심으로 한 가족들 의 상호책임 ･강력한 통치체제가 확립된 통일삼국시대 이후 시혜자 의 일방적인 자선사업에서 시작 ･15년 온조 33년 최초의 구휼 ･194년 고국천왕 16년 진대 ･196년 신라 내해왕 3년 견면 ･988년 고려성종 7년 재면법 제정 ･1036년 고려 정종 2년 동서대비원 설치 ･경기도 복지행정은 지방관이 담당 ･계, 향약, 두레, 품앗이 등을 실시 ･1854 영해회(우리나라 최초 민간 시설) 설치 개항기~일제 강점기 전 (1876~1910) ･1876 강화도 조약 ･1882 임오군란 ･1884 갑신정변 ･1894 갑오개혁(1차~3차) ･1897 대한제국 ･1905 을사늑약 ･1882 할인서외 혜민서 폐지 ･1895 광혜원설립(최초의 서양식 국 립의료기관) ･1894 진휼청 폐지, 혜민원신설 ･1895 환곡을 사환(社還)으로 전환 하여 내부(內部)로 이관 ･1904 혜민원 폐지 ･1905 대한국적십자사 설립 ･1907 대한의원설립(대한국적십자 사 흡수) ･1909 자혜의원을 각 道에 설치 ･1885 천주교고아원(서울) ･1895 성피터고아원(서울)(이후 수 원으로 옮김) ･1895 인천천주당부속고아원(인천) ･1897 불구아동의 집(서울) ･1899 고아원(서울)호주장로교신부 ･1900 고아원(서울)영국복음교 ･1903 맹인여학교(평양) ･1904 맹인남학교(평양) ･1905 경성고아원(서울) ･1906 고아원(서울)(유세준) ･1908 기아수용소(서울) 자혜부인회(서울) 자선부인회(서울) 구읍고아원(평안도) <표 Ⅵ-1> 개항기 전후의 공공 및 민간복지 요약

Ⅵ. 요약 및 정책 제언 175 □ 1910년 한일합방으로 사회복지는 식민지 통치에 필요한 최소한에 그쳤고, 개항 기 이후 확산된 서구식 복지시설이 경기도에도 설치, ‘경기도 복지백년’의 시발 점이 됨 ○ 조선총독부의 행정체계 개편에 따라 근대적 공공복지행정의 초기 형태가 등장하 였으나, 복지정책은 최소한에 그쳤고, 민간에 의한 복지시설이 아동과 양로시설 등 양적으로 증가 ○ 1913년 수원에 성공회 고아원이 처음으로 설치되었고, 1927년 이천에 선린회를 설치하여 빈민구호 사업을 진행 - 일제강점기 말기인 1936년 서울에 있던 경성보육원을 안양으로 이전, 안양기독보육 으로 명칭을 변경하고, 1944년 부랑아동시설인 선감원을 안산 선감도에 설치 시기 중앙정부 복지행정조직 경기도 복지행정조직 민간복지 일제강점기 (1910~1945) 뾞 뾞 ･1910 경기도 내무국 지방과 에서 복지행정 담당 ･1910 수원 자혜의원 설립 ･1913 조선총독부지방관제에 따라 2부 36군 492면 ･1915 내부부와 재무부를 제1 부와 제2부로 변경 ･1921 중앙직제를 변경(내무 국 제1과→내부국 지방과, 내 무국 제2과→내무국 사회과) 하고 전국에 사회과를 설치 하도록 함에 따라 경기도도 이 시기에 사회과가 설치되 었을 것으로 판단 ･1930 3부 20군 체제로 변경 ･1913 성공회고아원(수원) ･1918 구세군 육아홈(고양) ･1919 경성보육원(서울, 오긍선) ･1920 천주교양로원(1958년 부 천으로 이전 ‘성가요양원’) ･1921 조선사회사업연구회 (1929년 조선사회사업협회로 명칭 변경) ･1921 태화여자관 설립(서울) ･1923 조선아동협회 설립(서울) ･1927 선린회(이천, 심규택) ･1929 입정학원(고양, 上田惠亮) ･1935 경성자혜회(서울)(1973년 의정부시로 이전 ‘효담양로원’, ’96년 포천시로 이전) ･1936 안양기독보육원(안양, 경성보육원 명칭변경, 오긍선) ･1937 향린원(고양, 방수원) ･1941 선감학원(경기도사회사 업협회) <표 Ⅵ-2> 일제강점기 공공 및 민간복지 요약

경기도 복지 백년 기초 연구 176 □ 해방 후~1950년대는 해방과 한국전쟁 등으로 혼란기였으며, 긴급구호에 급급 하였고, 외국 원조에 기반한 다수의 민간복지시설이 공공복지를 대체함 ○ 미군정 시기 사회보장의 대상은 해외 귀환동포에 대한 긴급보호와 일제시대 조 선 구호령에 의한 일반구호에 머물었고, 1950년대는 전쟁으로 인한 국가재정 파 탄으로 국가차원에서 사회복지정책을 독자적으로 추진하는데 한계가 있었고, 미 군정의 구호물품을 배분하는 일과 전쟁 구호사업이 주요 사업 ○ 민간복지는 혼란기에 늘어난 부랑인(나환자 등)을 보호하는 시설이 설치되고, 한 국 전쟁 이후 외원기관의 활동이 본격화되었고, 행정당국의 사회복지시설에 대한 인가제가 실시되면서 1960년대까지 민간시설이 공공복지의 부족한 역량을 대체 ○ 해방과 한국전쟁을 통해 결식아와 전쟁고아가 양산되던 이 시기에 민간인이 설 립․운영한 아동복지 시설중심의 아동복지사업이 매우 활발히 펼쳐졌고, 이로 인 해 70년대 전까지 경기도 아동복지의 역사가 곧 경기도 민간복지의 역사가 될 정 도였음 시기 중앙정부 정책 및 행정조직 경기도 복지정책 및 행정체계 민간복지 미군정기 (1945~1948) ･해방 후 해외귀환동포 증가 등 사회정치적 혼란 ･1945 후생국 설치 ･1947 보건후생부로 승격 ･1948.7 사회부로 변경(보건, 후생, 노동, 주택 및 부녀담당) ･1946 중앙집권제에 의한 도제(道制) 실시(경성부는 서울특별시로 분리, 도지사 구자옥) ･1946 문교국 사회교육과(복지), 보 건후생국(보건행정) 설치 ･1946 기독보육원(안양기독보육원 후신) ･1946 평화보육원(안양 비산동) 대한민국 정부수립 ~1950년대 ･1948 대한민국 정부수립 ･1949 사회부 보건국을 보건 부로 승격 ･1948 지방자치법 제정 ･1950 한국전쟁 ･1955 보건사회부(사회부+보 건부) ･1949 3시 21군 10읍 228면 ･1950 문교사회국(사회과, 보건과) ･1952 문교사회국장을 수반으로 한 ‘경기구조대’편성(난민응급구호) ･1952 시·읍·면의원 선거 ･1954 2시 19군 8읍 194면으로 축소 ･1956 첫 도의회 선거 실시 ･1949 안양보육원(안양 석수동) ･1951 동광원(수원) ･1951 감천장(수원) ･1951 육영원(수원, 78년 성혜원으 로 명칭변경) ･1952 경동원(수원) ･1952 삼육아동불구원(광주) ･1954 (사)한국사회사업연합회(95년 아동복지시설연합회로 변경) ･1958 가없이 좋은곳(파주) <표 Ⅵ-3> 미군정기~1950년대 공공 및 민간복지 요약

Ⅵ. 요약 및 정책 제언 177 □ 1960년대에는 대규모 사회복지입법을 통해 근대적인 사회보장제도를 확립함과 동시에 사회복지정책의 기초를 정립하였고, 경제개발이 본격적으로 추진되면서 1970년대는 도시화·산업화에 따른 사회문제를 해결하는데 집중하였고, 민간차 원에서도 지역복지의 개념이 등장하기 시작 ○ 1960년대 절대빈곤 속에서 생활보호법부터 국민의 기본생활을 보장하는 사회보 장에 관한 법까지 대규모 사회복지 입법이 이뤄졌고, 경제개발이 본격적으로 추 진되면서 서울과 인접한 경기도에 많은 공장이 입지하면서 농촌인구의 유입 및 유동인구의 증가로 구호대상자가 증가 - 경기도 조직이 확대 개편되면서 복지행정 조직도 문교사회국에서 1961년 보건사회 국으로 전환, 복지와 보건의 통합 및 전문성을 제고 - 외원기관의 역할이 점차 축소되고 한국인이 운영하는 민간복지 기관으로 전환되는 시기로 경기도의 경우 약 100여개의 시설이 민간복지를 제공 ○ 1970년대 도시화·산업화에 따른 도시빈곤의 문제와 핵가족이 늘면서 노인돌봄의 문제가 사회적으로 이슈가 되었고, 이를 해결하기 위한 민간복지활동이 본격적으 로 시작되었고, 복지행정조직도 보건사회국 중심으로 유지 - 민간복지시설은 1960년대에 비해 크게 증가하지는 않았으나 서울지역 재개발로 인 한 철거민이 경기도로 이주해오면서 지역복지사업이 본격적으로 시작 시기 중앙정부 정책 및 행정조직 경기도 복지정책 및 행정체계 민간복지 1960년대 ･1960 공무원연금법 ･1961 생활보호법, 원호법, 아 동복리법, 미성년자보호법, 고아입양특례법 ･1962 재해구호법, 사회보장 제도심의위원회 설치 ･1963 사회보장에 관한 법률, 군인연금법, 산업재해보상 보험법, 의료보험법 ･1967 학교보건법 ･1967 보건사회부 조직개편 (6국22과→1청5국21과) ･1961 보건사회국 설치(사회과, 방 역과, 의무과) ･1965 보건사회국(사회과, 보건과, 의약과로 개편) ･1966 보건사회국(부녀과 신설) ･1967.7 경기도북부출장소 설치(총 무과 내 사회계와 보건계 배치) ･1967.12. 경기도청 수원으로 이전 ･1969 보건사회국(부녀과를 부녀아 동과로 개칭) ･1969 북부출장소 총무과(보건사회 계, 부녀계로 변경) ･1960 일산원(현 일산복지타운, 고양) ･1960 운보원(포천) ･1961 성가요양원(부천) ･1963 홀트일산요양원(고양) ･1965 영락경로원(하남) ･1967 이천사회복지관(경기도 최초 의 사회복지관이나 현존하지 않음) <표 Ⅵ-4> 1960~1970년대 공공 및 민간복지 요약

경기도 복지 백년 기초 연구 178 □ 1980년대는 노인, 장애인 등 특수복지수요를 충족시키는 관련 법이 제정되었고, 90년대 들어 민주주의의 공고화를 바탕으로 복지국가의 기본적 틀을 만들기 시작하였으나, 경기도는 중앙정책에 종속되어 독자적인 복지제공자로서의 역할 은 여전히 미비 ○ 경기도 복지행정조직은 사회분야에 환경분야를 포함시켜 보사환경국으로 변경하 고, 가정복지국을 설치하여 노인복지계를 포함하였으나 4년만에 폐지하는 등 복 지행정조직의 전문성은 답보상태 ○ 지역사회 중심의 사회복지 활동이 본격화되면서, 경기도에 사회복지관과 노인복 지관 같은 이용시설 설치가 증가하기 시작 시기 중앙정부 정책 및 행정조직 경기도 복지정책 및 행정체계 민간복지 1970년대 ･1970 사회복지사업법(사회 복지법인 설립 가능, 정부보 조 근거 마련) ･1975 보건사회부 조직개편(1 청8국2관리실28과 12담당 관으로 확대) ･1970 여성회관 설치 경기도립 이천병원, 안성병원설치 ･1972 보건사회국(사회과, 보건과, 부녀아동과로 축소) ･1975 도립의정부병원 설치 ･1970 희망의마을(고양) 에바다마을(평택) 한국보육원(양주) ･1974 성남사회복지관(현존하는 가장 오래된 복지관) ･1976 혜림원(부천) ･1977 복음자리마을(시흥) ･1978 명휘원(광명으로 이전) ･1979 성심원 시기 중앙정부 정책 및 행정조직 경기도 복지정책 및 행정체계 민간복지 1980년대 ･1981 노인복지법 심신장애자복지법 ･1986 국립재활원 개원 최저임금법 ･1987 장애인등록 시범사업 영세민밀집지역에 사 회복지전문요원 배치 ･1988 국민연금제도 실시 의료보험 전국민 확대 최저임금 시행 ･1989 장애인복지법으로 개 정(심신장애자복지법) ･1989 영구임대아파트 25만 ･1980 보건사회국(환경위생과를 신 설하여, 사회과, 보건과, 부녀아동 과 등 4개 과로 구성) ･1985 보건사회국(부녀아동과를 부 녀청소년과로 명칭변경) ･1988 가정복지국 신설(가정복지과, 부녀복지과, 청소년과 / 가정복지 과에 노인복지팀 설치) ･1989 보건사회국(사회과, 방역과, 위 생과, 환경보호담당관으로 구성되어 복지관련 부서는 1개과에 불과) ･1989 북부출장소(보건사회과신설, 가정복지과 등 2개 과 유지) ･1983 사회복지사업법 개정으로 사 회복지관 운영 및 보조금 지원 근거 마련 ･1983 경기도장애인재활협회 설립 ･1986 상동종합사회복지관(부천) 연무사회복지관(수원) ･1987 비산종합사회복지관(안양) ･1988 구리종합사회복지관(구리) <표 Ⅵ-5> 1980~1994년까지 공공 및 민간복지 요약

Ⅵ. 요약 및 정책 제언 179 □ 지방자치의 재실시를 계기로 복지에 대한 도민의 수요를 반영할 계기가 마련되 었고, 전국 복지 모델이 된 사업을 진행하는 등 민선이 높아질수록 경기도 특성 을 반영한 독자사업을 추진하였고, 민간복지시설도 급성장함 ○ 민선 1기는 “안전과 쾌적”을 정책목표로 한 환경의 한 부문에 포함되어 독립적인 정책영역을 확보하지 못하는 등 중앙정부 주도의 복지정책 추진의 관성을 벗어 나지 못함 - 복지시설이 급속하게 증가하였는데, 대부분 보육시설로 영유아보육법(1991) 이후 어 린집설치가 신고제로 전환되면서 증가를 견인 ○ 민선 2기는 외환위기로 사회안전망의 취약성이 드러나자 사회적 약자에 대한 관 심을 기울이고, 5대 도정 방침 중 하나(삶의 질 향상)로 사회복지 분야를 포함하 는 등 복지에 대한 관심이 상대적으로 확대됨 - 사회복지사업법 개정으로 사회복지시설에 대한 평가를 실시하는 등 급증하는 시설 의 질관리 노력이 추진됨 시기 중앙정부 정책 및 행정조직 경기도 복지정책 및 행정체계 민간복지 호 건설 계획 및 저소득 100세대 이상의 영구임대 아파트 건립 시 사회복지관 의무설치 규정 1994년까지 (1990~1994) ･1990 장애인고용촉진법 ･1991 영유아보육법 ･1994 보건사회부를 보건복 지부로 개편 ･1991 보사환경국으로 명칭 변경(사 회과, 방역과, 위생과, 환경보호과 등 유지) ･1992 보사환경국 6개 과로 확대(사 회과, 노정담당관, 방역과, 위생과, 환경관리과, 환경지도과) ･1993 가정복지국 가정복지과 내 노 인복지계를 폐지 ･1994 보사환경국의 노정담당관를 지역경제국으로 이관하여 5과 체 제로 축소 ･1994 북부출장소 보건사회과를 보 사환경과로 명칭 변경 ･1990 부천종합사회복지관(부천) ･1991 하안종합사회복지관(광명, 경 기도 최초 영구임대단지 내 복지관) ･1991 부천장애인복지관(부천/ 경 기도 최초의 장애인복지관) ･1992 경기도사회복지관협회 창립 ･1994 중부노인복지관(부천, 경기 도 최초노인복지관으로 현재 오정 노인복지관으로 명칭변경)

경기도 복지 백년 기초 연구 180 ○ 민선 3기는 경기도는 복지대상을 선택권을 가진 수요자로 보고 복지서비스 질 향상을 도모하고, “더불어 사는 복지사회 건설”을 위한 5개 시책 및 24개 사업을 제시하여 이전 시기보다 구체화된 복지비전을 수립하였으며, 시설확충에도 초점 을 맞춰 정책을 추진 - 미신고 개인운영시설에 대한 운영비를 보조하는 등 체계적인 관리를 도모하였고, 탈 시설화 이슈가 촉발되면서 지역사회재활시설 등 장애인의 권익보호를 위해 다양한 형태의 시설을 양적으로 확대 ○ 민선 4기는 미국발 금융위기로 실직 등 위기상황에 처한 가구가 급속하게 증가 하면서 이들을 지원하기 위해 무한돌봄사업과 무한돌봄센터를 설치 - 2008년 노인장기요양보험제도 도입으로 관련시설이 급속하게 증가하면서 경기도 시설 수 증가를 견인하였고, 무한돌봄센터의 현장 수행기관인 네트워크팀을 사회복 지관에서 위탁받으면서 민관협력 ○ 민선 5기는 복지에 대한 국민적 인식이 높아지면서 복지재정이 증가하여 재정압 박요인으로 작용하였으나, 위기가정에 대한 사례관리를 민간전문가가 담당하면 서 복지 분야 민관협력의 전국적 모델이 됨 - 위기가정에 대한 사례관리사업을 경기도가 추진하면서 지역의 사회복지관을 네트워 크팀으로 선정하면서 민간 중심의 서비스전달체계의 중추적인 역할을 수행하였고, 복지시설도 지역사회활동을 지원하는 방식으로 확대 시기 중앙정부 정책 및 행정조직 경기도 복지정책 및 행정체계 민간복지 민선 1기 (1995.7~1998.6) ･1995.7 실업보험 도입 농어민연금제도 도입 개인연금제도 도입 ･1995.12 사회보장기본법 제정 ･1996 고용보험법으로 개정 ･1997 사회복지공동모금법 ･1998. 5 노인복지법 개정(노 인복지시설 유형 재범주화) ･1995 정무부지사 직제 신설 ･1995 북부출장소 보사환경과를 환 경관리과로 개칭(사회복지계와 보 건위생계를 복지위생계로 통합하 여 복지담당조직 최소화) ･1996 보건복지국 신설(보사환경국 의 복지보건업무와 가정복지국 통 합, 사회복지과, 보건과, 위생과, 부녀복지과 4개 과 설치) ･1998 북부출장소 환경복지국 설치 (맑은물보전과, 사회복지과, 보건 위생과 등 3개 과 설치) ･1995 보육시설 확충 3개년 계획에 따라 어린이집이 급속하게 증가 ･사회복지시설이 8천5백개에 달했 으나 대부분 경로당과 어린이집 ･1997 사회복지관은 29개소 <표 Ⅵ-6> 복지자치시기(1995~2014) 공공 및 민간복지 요약

Ⅵ. 요약 및 정책 제언 181 시기 중앙정부 정책 및 행정조직 경기도 복지정책 및 행정체계 민간복지 민선 2기 (1998.7~2002.6) ･1998.7 경로연금 지급(2~6 만원) ･1999 4대 사회보험통합추진 기획단 ･2000 국민기초생활보장법 ･1998 여성정책국 신설(전국 최초/ 보건복지국은 사회복지과, 보건과, 위생과 등 3개 과로 축소) ･2000 제2청사 설치(북부청사 전환), 행정2부지사 체제 출범, 제2청사 문화복지국 설치 ･2000 여성발전조례 제정, 여성발 전기금 100억 조성 등 이 시기에 노인복지기금과 장애인복지기금이 각각 100억씩 조성됨 ･2000 보건복지국에 장애인복지과 신설(노인복지는 여성정책국 가정 복지과에서 담당) ･1998 사회복지관을 대상으로 시설 평가를 처음으로 실시 ･1999 안산시장애인복지관(안산) ･1999 군포시장애인복지관(군포) ･2000 구리시장애인복지관(구리) ･2000 광명장애인종합복지관(광명) 민선 3기 (2002.7~2006.6) ･2005 희망한국 21 복지 선포 ･2005 67개 복지사업을 지 방으로 이양, 분권교부세 신설 ･2005 저출산고령사회기본법, 저출산고령사회위원회 설치 ･2005 긴급복지지원법 ･2006 사회적기업지원법 기초노령연금법 ･2004 경기도 We Start 사업 추진 ･2004 보건복지국 장애인복지과를 노인장애인복지과로 명칭 변경 ･2005 노인복지과 신설, 기존 노인장 애인복지과는 장애인복지과로 변경 ･2005 본청의 여성정책국을 가족여 성정책국으로 변경, 2청의 여성국 은 가정여성정책실로 변경 ･2006 본청 가족여성정책국의 보육청 소년과를 보육정책과와 청소년과로 분리하여 증가하는 보육시설을 관리 ･2004 경기광역자활지원센터 설립 부천종합사회복지관(부천) 민선 4기 (2006.7~2010.6) ･2007 장애인차별금지법 ･2008 노인장기요양보험법 ･2008 중증장애인생산품 우 선구매 특별법 ･2006 복지건강국 설치(기존 보건 복지국 명칭 변경), 2청의 환경보건 국 내 보건위생과는 문화복지국으 로 이체하여 보건과 복지업무총괄 ･2007 경기복지재단 설립 ･2008 무한돌봄사업 추진 ･2010.1 남양주무한돌봄센터 설치 ･2010.2 2청 복지여성실 설치(문화 복지국의 복지업무와 가족여성정 책실을 통합) ･2010.4 경기도무한돌봄센터 경기 복지재단 내 설치 ･2009 이천시장애인종합복지관(이천) ･2010 여주시장애인복지관(여주) ･민선 4기 노인복지관 44개소. 장 애인복지관 20개소, 종합사회복 지관 56개소 등 복지시설이 급격 하게 증가하여 2만개를 넘음 민선 5기 (2010.7~2014.6) ･2012 사회보장기본법 전부 개정(지방에서 사회보장제 도를 신설변경 시 보건복지 부장관과 협의 조항 명시) ･2012 통합복지전달체계인 희망복지지원단 전국 확산 ･복지담당조직은 본청 보건복지국, 2청 복지여성실로 변함이 없으나 내부 과와 계 편제가 수시로 바뀜 ･2013.1 보건복지국내 무한돌봄센터 설치 ･2013.11 보건복지국내 건강증진과 신설 ･2011 화성나래울복합복지타운(이 후 대규모복지관이 건립/ 오산세 교복지관(2016), 행신종합사회복 지관(2017) ･지역주민이 이용하는 시설이 지속 적으로 확대되는 등 이 시기 복지 시설은 2만6천여 개에 달함

경기도 복지 백년 기초 연구 182 2) 연구의 한계 □ 역사연구가 갖는 한계 중 하나인 자료의 불충분성으로 인해 많은 내용을 담아내 지 못하였고, 많은 시간을 투입하지 못하여 정리도 미흡 ○ 앞서 언급한 바와 같이 경기도 복지에 대한 연구나 사료를 정리한 것이 없어 자 료의 수집부터 시작해야 하는 연구였기에 많은 정보를 담아내지 못함 - 우리나라 복지에 대한 연구는 간헐적으로 이뤄지기는 했으나, 이 속에서 경기도 복 지 역사를 발췌하기에는 자료가 충분하지 않음 - 특히, 일제 강점기 이전까지 경기도 관련 역사자료를 찾기 어려워 내용 기술이 충분 하지 않음 ○ 경기도 복지 현장에서 활동하고 있는 민간전문가를 공동연구원으로 영역별로 기술 을 의뢰하였으나, 거의 유사한 문제로 경기도 복지 역사를 충분히 담아내지 못함 ○ 경기도 복지 1세대 세 분과 인터뷰를 진행하여 자료에 없는 내용을 획득하기도 하였으나, 역사적 사실 관계를 확인하기 위한 연구자의 사전 준비가 충분하지 못 해 개인의 경험을 듣는 것으로 만족해야 했음 - 방수원씨의 향린원은 공식적인 문서 등에서 찾기 어려웠으나 아동복지사업을 담당 했던 경기도 복지 1세대들은 자신들의 선배의 궤적을 구전을 통해 알고 있었음 □ 시기에 따라서, 분야에 따라서 자료 양에 차이가 있어 기술의 수준이나 분량이 균등하지 못한 한계가 있음 ○ 행정조직의 경우 경기도가 정리한 자료가 있는 경우, 예를 들면, 1946년부터 2006년까지의 경기도 조직 변천사를 토대로 복지행정조직의 변화를 기술했는데, 조직변화의 근거법인 조례까지 명시할 정도로 자세하게 기술 ○ 반면, 일제 강점기 시절 복지를 관장하던 행정조직을 찾지 못하여 중앙정부와 같 은 지방국 사회과로 추정할 수밖에 없었음

Ⅵ. 요약 및 정책 제언 183 □ 사실관계가 불명확한 내용에 대해 규명을 하지 못하고 다른 의견이 있다는 것을 부기하는 정도로 기술함 ○ 경기도 최초의 복지시설인 성회고아원의 설립자가 총독부 기록에는 제시수녀로 기록되어 있으나, 수원성공회교회에는 이 시기의 1대 신부인 부재열(브라이들, Bridle)과 노라수녀와 바바라 수녀가 돌보았다는 기록만 되어 있어 공식적인 문 서와 민간기관 기록 간 차이가 있으나 이를 규명하지 못함 ○ 또한, 경성보육원의 경우 최초 설립자에 대해 윤치호라는 총독부 기록과 김병찬 이라는 광주대학교 한규무교수 간 기록이 상이하고, 경성보육원의 대표가 윤치호 라는 주장과 오긍선박사라는 주장이 있는 등 하나의 시설을 두고 여러 다른 의견 이 존재하는 것을 확인하였으나, 공공기록인 총독부 자료를 토대로 정리 - 경성보육원은 1936년에 안양으로 이전하여 안양기독보육원으로 명칭 변경하였고, 현재 명칭은 ‘좋은집’으로 이 기관의 자료에는 설립자가 오긍선 박사로 기록되어 있 고, 다음백과사전에도 동일한 내용이 실려 있음 ○ 본 연구는 경기도 복지 백년의 역사를 세밀하게 정리하지 못하였으나, 복지 역사 연구의 토대를 마련한 만큼 후속 연구를 진행하는 것이 필요 - 복지발전의 시기에 대한 고민을 새로이 하여 시대를 나누고 충분한 시간과 인력을 투입하여 수준 높은 복지연구가 이어지는 것이 필요 - 후속 연구를 통해 정제되고 풍부한 자료가 포함된 복지 역사 자료가 산출되기를 바람 2. 정책 제언 □ 경기도 복지 역사박물관 건립 ○ 경기도 복지의 뿌리에 대한 이해와 홍보를 위해 복지 자료, 역사적 유물, 학습 자 료 등을 수집․보존․진열하여 사회복지 전공자뿐만 아니라 일반 도민이 볼 수 있도 록 전시할 수 있도록 복지 역사박물관을 건립하는 것임 ○ 복지역사박물관이 건립되면 사회복지계(학계와 현장 모두)가 가장 혜택을 볼 것

인데, 앞서 여러 차례 언급한 바와 같이 사회복지역사에 대한 자료가 거의 없고, 사료나 유물을 수집하였다고 하더라도 전문적인 분석을 하기 어렵기 때문 - 박물관에 전시할 새로운 사료를 발굴하고, 분석하는 연구가 많아진다면 복지역사에 대한 연구가 활성화될 것이고, 이를 근거로 사회복지사들의 정체성 확립과 자긍심 제고에 기여할 것임 - 일반 도민들도 과거 한국의 역사 속에서 구성원들이 더불어 나누며 살아가는 사례를 접하면서 현재 자신의 모습을 반추해볼 수 있을 것이며, 복지활동이 소외되고 취약 계층만을 위한 활동이 아니라 나를 위한 활동임을 인식하게 될 것 ･ 선조들의 생활상을 알 수 있는 사료들을 발굴함으로써 다양한 삶을 재현할 수 있는 기회 를 제공해주는 문화공간이라는 점에서 많은 사람들이 찾아와 ‘복지’를 다시 생각할 수 있 는 공간으로 자리 잡을 수 있을 것임 ○ 경기도 복지 역사박물관은 복지역사에 대한 유무형의 자료 수집과 정리 → 온․오 프라인 전시 컨텐츠 개발 → 복지역사와 타 영역 간 결합을 통한 실제적인 박물 관 운영 등의 단계를 거쳐 수립되어야 함 - 공공부문 뿐만 아니라 경기도 소재 민간의 사회복지법인에 소장하고 있는 자료들이 얼마나 되는지 파악하고 사료로서의 가치가 있는 것을 골라내고 의미부여하는 작업 이 첫단계 - 가치있는 사료들을 온라인 혹은 오프라인 컨텐츠로 만들어 전시하여야 하며, 현재 인천은 온라인 박물관인 ‘사회복지역사박물관(http://www.welpiahistory.or.kr/)’ 을 운영 중이나 사회복지법인에 한정된 역사로 우리가 기획하는 것과 다름 ･ 다만, 온라인 박물관을 만들고 컨텐츠를 탑재하여 인천시 소재의 사회복지법인에 대한 정 보를 알려주고 있다는 점에서는 우리가 참고할 만함 - 세 번째 단계는 복지 역사박물관에서 그치는 것이 아니라 복지역사를 토대로 교육을 하거나, 여가활동과 결합하거나 문화예술과 연계하는 등 다양한 교집합을 통해 복지 역사의 범위를 확대할 필요가 있음 □ 경기도 최초시설에 대한 역사 제작 ○ 이번 연구를 통해 경기도에 건립된 최초의 민간 복지시설은 수원의 성공회고아 원(1913)이고, 영역별로는 수원의 감천장(1951)이 노인양로영역의 최초의 시설이 고, 광주의 삼육아동불구원(1952)이 장애인복지 영역의 최초 시설임을 확인

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