Ⅰ
서론 1
1. 연구 필요성 및 목적 3
2. 연구 방법 6
Ⅱ
경기도 복지사각지대 개념과 쟁점 9
1. 복지사각지대 개념 11
2. 복지사각지대 발굴사업 유형 18
3. 복지사각지대 발굴사업 쟁점 27
Ⅲ
경기도 사각지대 발굴사업 분석 37
1. 시군 복지사각지대 발굴사업 분석 39
2. 사회복지관 사각지대 발굴사업 분석 51
3. 소결 56
Ⅳ
사각지대 발굴사업 현장 전문가 FGI 61
1. 현장전문가 FGI 조사 내용과 조사대상자 63
2. 사각지대 발굴사업 주요 내용과 성과 요인 66
3. 사각지대 발굴사업 추진 어려움 88
4. 정책 개선 요구 103
5. 소결 108
Ⅴ
결론 111
1. 연구의 주요 내용 113
2. 정책제언 117
참고문헌 127
연구 목적과 연구 방법
- 본 연구는 복지사각지대 발굴을 체계적으로 수행하기 위해서는 경기도에서 수행되는 사각지대 발굴사업이 어떤 특징이 있는지 분석하고, 발굴사업을 직접 수행하는 실무자들이 경험하는 어려움을 알아보는 것이 필요하다는 생각에서 시작되었음
- 연구 목적 달성을 위해 2021년~2022년에 31개 시군이 경기도에 제출한 복지사각지대 발굴사업을 정리하여 분석하였고, 사회복지관이 수행하는 사각지대 발굴사업을 분석함
- 2달에 1회 31개 시군이 경기도에 ‘복지그늘 실적’이라는 이름으로 우수사례를 제출함. 2021년~2022년 사이에 수행된 복지그늘 사업 중에서 복지사각지대 발굴관리 시스템을 이용한 사각지대 발굴사업을 제외한 576개를 대상으로 분석함
- 지역사회에서는 시군과 읍면동 이외에 복지시설에서도 사각지대 발굴사업을 추진함. 이에 경기도 내 35개 사회복지관에서 제출한 자료를 분석함
- 지역사회에서 사각지대 발굴업무를 하고 있는 시군 공무원, 읍면동 공무원, 복지시설 실무자, 읍면동 협의체 위원 총 32명을 대상으로 FGI를 추진
복지사각지대의 개념과 사각지대 발굴사업
- 복지사각지대와 관련 연구를 수행하기 위해 선행되어야 하는 것이 복지사각지대 개념 정의임
- 학계에서 복지사각지대는 비수급빈곤층을 의미하기도 하고, 위기를 경험하지만 급여를 받지 못하는 경우 혹은 서비스를 받고 있지만 서비스가 충분하지 않은 경우 등 다양하게 개념화하고 있음
- 행정체계에서도 이런 혼란은 마찬가지임. 업무 안내에 의하면, 복지사각지대는 위기가구, 즉 위기경험 여부가 중요함. 그러나 동시에 복지사각지대 발굴관리 시스템을 통한 사각지대 발굴 규정을 보면, 소득재산기준 50% 이하의 비수급층을 사각지대로 보는 등 혼란이 있음
- 이와 같이 사각지대 발굴은 학계에서도 행정에서도 통일되어 있지 않고 심지어 그 범위조차 명확하지 않은 상황임
- 복지사각지대 발굴사업은 크게 방식에 따라 3가지로 범주화할 수 있음
- 첫째, 복지사각지대 발굴관리 시스템을 활용해 위기가구를 방굴하는 방식이 있음
- 둘째, 지자체가 자체적으로 사각지대 발굴을 위해 추진하는 기획 사업임. 지자체가 직접 사각지대를 발굴하기도 하고 인적안전망 등 사각지대 발굴 주체를 양성하기도 함
- 셋째, 복지시설이 기획하고 운영하는 사각지대 발굴사업도 있음
경기도 복지사각지대 사업 특징
- 첫째, 사업유형에서 보면 시군에서 실시하는 복지사각지대 발굴사업은 일반시민 대상의 홍보사업이 중심임
- 둘째, 사각지대 발굴과 모니터링사업을 보면, 노인과 독거가구에 집중된 경향이 있어 다양한 방식의 사각지대 발굴사업 추진이 필요
- 셋째, 사업 주체를 중심으로 보면, 시군보다는 읍면동 중심으로 사업이 추진되고 있고, 공무원보다는 지역주민들이 중심이 되어 운영되는 사업이 더 많은 것으로 나타남
- 사회복지관을 중심으로 이뤄지는 복지사각지대 발굴사업은 대부분 직접적인 발굴사업이었고, 특히 독거가구와 저소득층을 중심으로 이루어지고 있었음
사각지대 발굴사업의 어려움
- 대상자 명단 확보의 어려움
- 복지사각지대 발굴관리 시스템의 정보가 부정확함 : 주소, 전화번호, 체납 정도 등
- 사생활 침해로 인식, 복지사각지대 제보에 대해 주민들이 부담을 느낌
- 은둔형외톨이, 이주민 등 드러나지 않는 사각지대 발굴이 어려움
- 대상자 방문, 상담이 어렵고 대상자가 거부하는 문제 발생
- 대상자가 연락방문을 거부하는 사례가 많음
- 대상자가 복지서비스 신청수급에 대한 거부감을 갖고 있는 경우도 있음
- 서비스 연계-모니터링의 어려움
- 사각지대 발굴 후 연계지원할 수 있는 자원이 부족함
- 공공지원이 어려워 한계가 있지만 일회성 민간 자원 연계
- 민간 자원마저도 지원 기준이 공공과 유사하여 제공할 서비스가 부족
- 사업 기획추진 과정의 어려움
- 공공과 민간 간 협력이 어려움 : 정보 공유의 어려움(개인정보 보호, 권한), 지역마다 인적안전망의 협력 정도 차이, 공공인력의 인사이동
- 과도한 복지사각지대 실적관리 : 개념의 모호성과 과도한 성과관리
- 업무 특성을 고려하지 않는 인력 배치 : 경력직, 복지직 배치 부족
- 인력 부족 및 업무 과중의 문제
사각지대 발굴사업의 현주소
- 경기도 사각지대 발굴사업은 시군, 읍면동, 읍면동협의체, 복지관이 여러 가지 차원에서 추진하고 있지만 적극적 사업추진에는 여러 가지 제약이 있음
- 시군에서는 주무관 1명이 복지사각지대 발굴 업무를 담당하고 있지만 여러 가지 업무를 함께 담당하고 있어서 사각지대 업무에 집중하기 어려움
- 읍면동의 경우에는 복지사각지대 발굴관리 시스템에서 추출된 사각지대 대상자 상담만으로서도 버거운 상황
- 복지사각지대 발굴관리 시스템을 통한 사각지대 발굴 건수가 읍면동당 연간 1,196.4건이 넘음
- 경기도는 읍면동 찾복팀이 상당수 2유형으로 설치되어 있어 읍면동에서 사각지대 발굴 업무를 전담하는 인력이 거의 없음. 대부분 사각지대 발굴과 통합사례관리 혹은 사각지대 발굴과 인적안전망 업무를 함께 수행하고 있음
- 사각지대 발굴 업무에 집중하지 못하는 시군, 읍면동 업무환경 때문에 공공에서는 인적안전망을 통한 사각지대 발굴을 기대하지만 실제 신분상 업무추진에 제약이 있음
- 첫째, 인적안전망에 속한 사람들이 지역주민이라는 점에서 가깝게 위기가구를 찾아낼 수 있지만, 개인정보 등의 한계로 인해 실제 그 가구가 위기가구인지 알지 못함
- 둘째, 지역주민의 신분으로서 제보에 한계가 있을 수밖에 없음
- 셋째, 인적안전망 운영 방식, 인적안전망에 따른 효과는 시군마다, 심지어 읍면동마다 다른 상황임. 사람에 의해 운영되는 사업이라는 점에서 담당 실무자의 변경, 인적안전망에 중심축을 담당하던 주민의 변화는 사업 전반의 성과에 영향을 미치게 됨
- 복지관 역시 전통적으로 사각지대 발굴, 아웃리치를 강조해 왔으나 공공과 협업이 어려운 경우도 있고, 공공에서 바라보는 사각지대보다는 위기가구 즉 서비스가 불충분한 가구를 중심으로 사업을 추진
- 결과적으로 모두들 사각지대 발굴사업을 강조하고 추진하고 있지만, 지역사회 내에 이를 총괄하고 지원하는 역할이 부재한 상황임
정책제언
- 시군과 읍면동의 경우 민관협력에 기초한 복지사각지대 발굴사업 추진이 무엇보다 필요하며, 인프라 확충과 환류 체계 구축이 필요함
- 첫째, 시군 지역사회보장협의체 내에 ‘복지사각지대 발굴’ 분과를 구성해 민관협력의 기반을 마련
- 지역사회보장협의체는 민관협력의 구심점으로서 지역사회보호체계 구축 운영을 목적으로 함(보건복지부, 2023a: 3)
- 시군 지역사회보장협의체 내 ‘복지사각지대 발굴’ 분과를 구성하고 이 분과를 통해 지역사회 사각지대 발굴사업을 기획, 조정, 관리하는 것이 필요
- 둘째, 민관협업의 방식은 대략 4가지인데, 해당 단계에서 사각지대 발굴사업을 민관이 함께 고민하고 수행하는 경험이 필요함
- 복지사각지대 발굴사업 기획 단계 : 지역을 진단하고, 지역에서 현재 가능하고 필요한 사업을 공동으로 기획하는 것임
- 복지사각지대 발굴관리 시스템 명단 공유와 합동 방문 : 복지사각지대 발굴관리 시스템에 도출된 명단을 복지관, 협의체와 공유하고 함께 방문해 상담을 진행하는 방식임. 이미 여러 복지관에서 수행하고 있음
- 복지사각지대 발굴사업 공동 수행 : 시군 차원에서 복지사각지대 발굴과 관련된 기획 사업이 추진될 때, 읍면동협의체, 복지관이 중요한 주체로 나서 업무를 공동으로 수행하는 것임. 찾아가는 복지상담 공동 수행과 같은 것이 여기에 포함됨
- 복지사각지대 대상자에 대한 서비스 의뢰, 제공 : 발굴된 대상자에게 적합한 서비스를 찾아 민관이 서로 대상자를 의뢰하고, 서비스를 제공하는 것임
- 셋째, 민관협력으로 복지사각지대 발굴사업을 추진하기 위해서는 정보 공유가 가장 중요하며, 정보 공유는 시군과 읍면동을 중심으로 추진되는 것이 필요
- 넷째, 복지사각지대 발굴, 인프라가 전제되지 않으면 추진되지 않기 때문에 복지사각지대 발굴사업의 업무환경, 담당자의 근무 여건 개선 또한 필요함
- 우선 업무 특성을 고려하여 관련 업무 경험이 있는 담당자를 배치하거나, 관련 업무 역량을 꾸준히 강화할 수 있는 체계를 마련하는 것이 필요함
- 사각지대 발굴 전담인력을 시군 1명, 읍면동당 1명으로 배치하고 관리하는 것이 필요
- 다섯째, 지역별 사각지대 발굴사업 계획 수립과 평가, 환류 체계 구축
- 사각지대 발굴사업의 경우 연초에 시군 차원에서 계획을 수립하고 있지만 각 사업별 평가, 전체 평가가 부재함
- 계획 수립 → 평가 → 환류의 과정이 축적되어야 지역에 맞는 사각지대 발굴사업이 기획될 수 있다는 점에서 2023년 12월부터 시군별 사각지대 발굴사업 평가를 진행하도록 독려하는 것이 필요
- 여섯째, 지역 여건에 맞는 사각지대 발굴사업 추진이 필요함
- 경기도 내 31개 시군이 유사한 복지사각지대 발굴사업을 추진하지만, 이에 대한 평가가 상이하게 나타남
- 찾아가는 복지상담과 같은 사업은 지역주민의 복지서비스 접근성 측면에서 볼 때, 농촌지역에서 보다 긍정적인 효과가 나타났음
- 인적안전망 역시 마찬가지인데, 농촌지역에서 활용가능한 인적안전망은 이장, 주민자치조직, 부녀회, 청년회와 같은 조직이고, 도시지역에서 활용가능한 인적안전망은 생활밀착시설 종사자로 볼 수 있음
- 이런 특징을 고려해 사각지대 발굴사업을 진행하는 것이 필요
- 일곱째, 상대적으로 복지사각지대 발굴사업이 활발히 이루어지고 대상자 발굴도 잘 이루어지는 지역을 살펴보면, 복지사각지대 발굴과 복지자원 연계가 체계적인 특성이 있어 공공민간자원 연계를 함께 검토할 필요가 있음
- 경기도의 경우 복지사각지대 발굴관리 시스템의 평가 체계 구축, 시군 사각지대 발굴사업을 지원하고, 중앙정부에 대한 정책 제안 역할을 담당할 필요가 있음
- 첫째, 복지사각지대 발굴대상자 명단의 고도화 : 시군의 의견수렴과 평가, 환류
- 사각지대 발굴 가구 명단을 고도화하는 것은 사실 경기도 자체적으로 수행하기에는 어려움이 있는 상황임
- 이에 경기도에서 복지사각지대 발굴관리 시스템을 통한 복지사각지대 명단이 지역에 적합했는지 지속적으로 환류하는 것이 필요함
- 해당 명단이 사각지대 발굴에 적합한 시군과 읍면동이 있는가 하면, 그렇지 않은 지역도 존재함. 이에 시군과 읍면동의 해당 회기의 사각지대 방문대상자 명단의 적절성에 대한 평가를 지속적으로 진행하는 것이 필요함
- 해당 자료의 축적이 이뤄져야 시군, 읍면동별로 그 특성에 맞는 사각지대 발굴대상자 명단 추출이 가능해질 수 있음
- 둘째, 시군 지역사회보장협의체에 복지사각지대 발굴 분과가 설치되는지 모니터링 필요
- 셋째, 시군 자체 복지사각지대 발굴사업, 환류가 제대로 이뤄지는지 모니터링 추진
- 넷째, 인적안전망이 중요하다면, 이를 지원할 수 있는 제반여건을 도 차원에서 마련하는 것이 필요함. 특히, 인센티브를 확대하는 방안 마련 필요
- 다섯째, 시군과 읍면동 사각지대 발굴사업을 지원할 수 있는 복지자원의 발굴
- 여섯째, 중앙정부에 대한 정책개선안을 제안하는 역할을 수행
- 사각지대 평가 체계의 개선 : 정부합동평가에 복지사각지대 발굴과 관련된 지표가 포함되어 있다 보니 실적 때문에 사각지대 발굴사업에 어려움을 겪는 것으로 나타나고 있음. 이에 중앙정부에 사각지대 발굴 평가지표 개선을 요구하는 것이 필요
- 복지사각지대 발굴관리 시스템에서 제공하는 명단에 대한 평가 및 환류
- 장기적으로는 복지사각지대 개념의 확장해서 복지사각지대 개념을 비수급빈곤층, 수급자격은 없지만 위기를 경험하는 가구, 기존 복지대상자이지만 서비스가 충분하지 않아 위기를 경험하는 가구까지 포함
- 궁극적인 복지사각지대 해소, 보편급여 확대가 필요
- 은둔형외톨이나 농촌지역에 새로 이주해 지역사회 네트워크를 형성하지 않는 경우 여러 가지 복지사각지대 발굴사업을 추진한다고 해도 발굴되기 어려움
- 숨겨져 있는 복지사각지대는 해당 가구가 스스로 나와서 도움을 요청할 경우에 해소될 수 있는데, 이를 위해서는 사실상 적극적 홍보가 필요함
- 홍보보다 더 중요한 것은 사각지대에 놓여있는 위기가구가 스스로 나서 지원을 요청할 수 있는 낙인없는 보편급여의 확대임
