경기복지재단

Ⅰ
서론 1

1. 연구 배경 및 목적 3
2. 연구 범위 및 방법 9

Ⅱ
경기도 시군별 복지재정 현황 및 유형분석의 기초 13

1. 경기도 및 31개 시군 복지재정 현황 15
2. 복지재정 지출의 시군별 유형분석 94

Ⅲ
시군별 복지재정 특성 및 유형분석 99

1. 코로나19 이후의 부문별 예산 변화 102
2. 시군별 세부부문별 특성 분석 115
3. 시군별 특성에 따른 복지재정 유형화 및 변화 121
4. 사회경제적 요인을 고려한 특성분석 132

Ⅳ
정책적 함의 및 활용방안 151

1. 정책적 함의 153
2. 활용방안 및 향후 과제 156

참고문헌 159

부록. 경기도(본청) 및 31개 시군 복지재정 세부현황 163

연구의 배경 및 목적

• 2005년 사회복지사무의 지방이양을 결정한 이후 지방의 자율성이 일부 확보되었지만, 지방정부 사회복지서비스의 79%가 국고보조사업을 통해 이루어지고 있으며 그마저도 중앙정부의 재원으로만 이루어지는 것이 아니라 지방정부에서도 일부 비용을 분담해야 하여 지방재정에 부담이 가중됨(임진영･서정욱･민효상, 2018)
• 지방정부는 제한적인 자원 내에서 지역주민의 복지를 효율적으로 증진하기 위하여 지역의 욕구 및 상황, 각 지방정부의 재정상황에 맞게 복지 전략과 실행방안을 달리 해야하며, 이를 파악하기 위하여 복지예산(재정) 분석이 필요함
• 지방정부 사회복지예산 관련 연구흐름은 크게 영향요인 분석, 지역간 비교분석 등으로 구분
• 다수의 선행연구는 사회복지예산의 결정요인을 분석하는 것으로 재정적 요인과 사회경제적 요인, 정치적 요인을 중심으로 분석
• 지역간 비교분석은 지역간 복지예산의 편차를 확인하고 이웃효과(tiebout이론, 정책확산이론 등)를 살펴보는 연구가 수행됨
• 지역간 비교를 수행하는 연구에서는 주로 시군별 균형발전 및 특성분석을 위한 유형화 방법론을 많이 활용하고 있으며, 이러한 지방정부 유형론은 지방정부의 유형에 따라 사회복지지출에 대한 방향성이 다르다는 것에서 지방정부 여건에 따라 정책결정자의 행태가 다르게 나타난다는 사실에 주목함
• 일반적으로 지방정부유형론에서 유의미한 기준으로 제시되고 있는 것은 자치계층(광역 및 기초), 도시화정도(=도시유형: 대도시/중소도시/농어촌) 등임(정연택이명숙, 2007)
• 또한 사회복지예산의 공간적인 군집현상의 유형을 분석하기 위하여 퍼지셋이상형 분석(김병민신동면, 2015), 공간패널회귀분석(김연준 외, 2021)), LISA분석(유송희, 2022) 등이 활용되고 있음
• 한편 2005년 복지사무의 지방이양 이후 지방정부의 사회복지예산은 비약적으로 증가했지만 국고보조사업 비율이 높아 중앙정부의 예속화가 높아졌다는 비판이 제기되고 있음
• 이에 대해 복지재정 분권 이후 지역의 복지수요를 고려하여 지역복지예산을 편성한 것에서 기인했다는 견해와, 급격한 인구고령화, 중앙정부의 복지제도 개혁으로 인한 지방대응비가 증가한 것이라는 견해가 있으며, 결국 지방대응비를 제외한 자체복지사업의 확대는 지방정부의 재정력 차이로 귀결됨
• 지역간 사회복지지출에 대한 불균형이 확대되고 있는 것은 다양한 연구에서 제시되고 있지만 구체적으로 어떻게 불균형이 나타나고 있는지에 대한 연구는 많지 않으며, 세부부문별 변화를 파악하는 작업이 필요한 실정
• 민효상 외(2020, 2021, 2022)의 연구들은 경기 북부 및 경기도 31개 시군을 대상으로 복지재정 현황 및 신 분류체계(정책사업 기준)에 따른 예산 재구조화를 수행하고, (자체)복지사업의 정책헌신도 및 사회경제적 변수와의 상관관계 등을 분석
• 조병우 외(2023)는 경기도의 복지재정의 특성을 파악하기 위하여 31개 시군에 대해 지역인구·사회·재정적 요인 등을 바탕으로 잠재프로파일 분석 방법론을 활용하여 유형화
• 최성은(2022)은 ｢세종특별자치시예산 분석을 통한 노인복지 수준 제고 방안｣을 통해 예산기능별 분류 중 사회복지분야(080) 노인청소년 부문의 ‘노인’ 세부부문 사업 세출예산만을 분석
• 통계는 과거와 현재의 기록이지만 미래의 정책수립과 의사결정을 위한 기초자료로 활용되기 때문에 현재의 수준 진단뿐 아니라 미래 복지 발전을 위한 매우 중요한 자료임
• 복지영역의 경우 한정된 자원 내에서 지역주민의 복지를 효율적으로 증진하기 위해 현 상황에 맞는 전략을 세워야 하는 만큼 현재 수준을 진단할 수 있는 데이터 구축은 매우 중요한 작업임
• 세출예산 분류체계는 행정안전부 예산편성 운영기준에 따라 전체 13개 분야, 52개 부문으로 구성되어 있으며, 분야에 대해서는 010~160의 코드가 부여되고 사회복지분야는 보건과 분리되어 080의 코드와 함께 081~089(083 제외)의 8개의 부문으로 구성되어 있음
• 현재 활용되는 해당 분류체계는 명확성과 직관성에서 한계를 가진다는 지적이 제기되고 있음
• 하지만 현재 행정안전부의 예산분류체계로는 예산이 어디서 어떻게 얼마나 변화하였는지 파악하기 어려운 구조
• 예를 들어 취약계층지원 분류체계에 장애인과 기타취약계층 지원 등이 포함되어있거나, 노인청소년 등 이질적 계층이 혼재되어 있는 경우 등 세부적으로 어떠한 대상에게 어떤 지원이 얼마나 지원되었는지는 확인하기 어려움
• 이에 행정안전부에서 활용하고 있는 지방정부의 예산분류체계의 한계를 넘어 대상자, 지원방식(현금성지원, 이용자지원, 시설지원), 재원(국고보조, 광역보조, 순수광역, 기초자체)에 따라 세분화하여 명료성을 높일 수 있는 방법이 필요
• 경기도는 큰 규모와 더불어 전국의 축소판이라 할 정도로 도시형태, 재정 상황, 인구등에 따라 다양한 도시유형이 존재
• 경기도 내 시군 복지재정은 31개 시군별로 큰 차이가 나타나고 있으며, 대상자규모, 재정규모, 정책적 의지 등이 반영되어 다양성이 나타나고 있음(민효상최성은, 2021)
• 따라서 경기도의 복지재정을 분석하면 다양한 지역성을 구체화하고 유형화하여 지역유형별 특성을 파악할 수 있음
• 본 연구를 통해 지방자치단체 복지재정 수준의 객관적인 진단 및 유사 동종 지역의 상황과 비교분석이 가능할 것이며, 시군 현황분석의 기초자료로 활용하여 시군별 복지전략 기초 마련에 기여 할 수 있을 것으로 기대됨
• 결국 지역의 복지예산(재정) 특성을 파악하여 현 상황에 맞는 복지 분야별 전략 수립의 기초자료로 활용함으로써 효율적인 복지예산의 활용이 가능해짐
• 본 연구에서는 2021년 경기복지재단에서 마련한 신 복지예산분류체계에 따라서 경기도 31개 시군별 복지예산을 새로이 분류하고, 특성 분석 및 유형화를 통해 기초정부 단위에서의 복지재정의 특성을 파악하고자 함

 

연구자료 및 연구대상

• 연구자료 : 본 연구의 사회복지지출예산과 관련된 자료는 지방재정365의 세부사업별 세출현황 자료
• 대상과 범위 : 경기도 내 31개 시군의 총16,156개의 복지사업(2022년 12월 31일 기준)
• 내용적 범위 : 경기도의 각 기초지방정부의 세출예산자료 중 보전지출, 예치금, 내부거래지출, 반환금, 예비비 등 실제 사업예산이 아닌 항목은 제외하고 일반회계예산을 범위로 정함

 

분석결과① 종합적 관점에서 부문별 예산의 변화

• 전체 사회복지예산 기준으로 보면 시군별 사회복지분야 총예산액의 평균은 ’22년 5,800억원으로 전년 대비 51억원 가량 증가하였고, 예산비중은 ’21년 41%에서 36.83%로 1.42% 증가
• 기타취약계층지원 세부부문은 예산액과 예산 비중 모두 지속적으로 감소하였고 그 외 모든 세부부문은 증가
• 기타취약계층의 경우 ’20년부터 큰 폭으로 감소하고 있는데, 이는 기타취약계층 지원에 코로나19 정부긴급재난지원금이 포함되어있기때문
• 기타취약계층을 제외하면 전체 복지예산은 증가하였는데, 이는 기초연금이 포함되어있는 노인 세부부문 복지예산이 크게(369억원 가량)증가했기때문
• 한편 시군별 사회복지분야 총예산 중 자체사업예산의 평균액은 456억원 수준을 유지하고 있으며, 예산 비중도 큰 변화는 없음
• 다만 사회복지 총 예산과 마찬가지로 코로나19 정부긴급재난지원금이 포함되어있는 기타취약계층지원 세부부문의 예산액과 자체예산에서 차지하는 예산비중은 급감
• 노인 세부부문은 ’22년의 예산액 및 예산비중이 다소 감소하고, 청소년 세부부문의 예산이 증가하였는데 기초정부의 이러한 변화는 시설건립과 관련성이 높음

 

분석결과② 인구 및 복지대상자 관점에서 부문별 예산의 변화

• 전체 사회복지예산의 세부부문별 대상자 1인당 복지비는 ’20년 134만원에서 ’22년 123만원으로 10만원 가량 감소하였으나, 자체사업예산의 세부부문별 대상자 1인당 복지비는10만원 수준을 유지하는 것으로 나타남
• 코로나19지원금이 전체 인구를 대상으로 지급하였다는 점에서 기타취약계층지원 세부부문을 제외한 대상자 1인당 복지비 평균액을 살펴보면 ’22년 1인당 복지비 17만원으로 ’20년 대비 지속적으로 증가하고 있음
• 기타취약계층을 제외하면 세부부문 중 아동보육 세부부문의 1인당 복지비가 감소하였으며, 이는 출산률 변화로 인한 변화로 유추할 수 있음(아동수당 감소)

 

분석결과③ 지원유형 관점에서 부문별 예산의 변화

• 현금수당은 ’22년 3,660억원으로 시군 평균 ’20년 대비 72억원 가량 감소하였으며 아동, 청소년을 제외한 세부부문에서 증가함
• 이용자지원도 ’22년 980억원으로 시군 평균 ’20년 대비 171억원 가량 감소하였으며 기초생활보장, 아동보육을 제외한 세부부문에서 증가
• 공급자지원은 1,140억원으로 ’20년 대비 233억원 가량 증가하였으며, 모든 세부분문의 예산이 증가함

 

분석결과④ 재원 관점에서 부문별 예산의 변화

• 사회복지분야 예산을 재원별로 살펴보면 국고보조사업의 예산은 감소하고 순수광역사업, 광역보조사업, 시군 자체사업의 예산은 증가
• 기타취약계층지원 세부부문의 경우 국고보조사업과 시군 자체사업의 예산이 ’20년 대비 크게 감소하였고, 이는 코로나19 긴급재난지원금 감소에 기인
• 아동보육과 청소년 세부부문의 국고보조사업이 감소한 것은 지속적인 출산률 감소에서 기인

 

분석결과⑤ 시군별 세부부문별 특성분석

• 사회복지분야(080) 총예산(세출)과 자체사회복지예산에서 세부부문별 예산이 차지하는 비중을 산출하고, 시군 평균 대비 비중을 기준(±5% 이내/±10% 이내/±10% 초과)에 따라 구분
• 전체 사회복지사업의 세부부문별 예산비중과 달리 자체복지사업의 경우 시군별로 高-低가 명확하게 구분되는 것을 확인하였음
• 전체 사회복지사업을 기준으로 할 경우의 극단치보다 더 큰 차이를 보이며, 이를 시군별로 특정 세부부문을 중심으로 자체복지사업이 운영되고 있음을 의미함
• 따라서 자체복지사업을 기준으로 구분할 경우 시군별로 어떠한 세부부문에 더 많은 예산을 투입하는지 확인이 가능함

 

분석결과⑥ 유형화 결과

• 3개년도의 기초생활보장, 장애인복지, 기타취약계층지원, 아동보육, 노인 세부부문의 예산비중을 변수로 하여 군집분석을 실시
• 군집분석을 통해 유의확률을 분석한 결과 31개 시군을 4개의 유형으로 구분하였을 때 지수별 유의확률이 가장 높게 나타남
• 군집분석 결과 다음과 같이 유형의 특성이 파악됨
• 1유형 : 아동지원 중심
• 2유형 : 노인 및 장애인 지원 중심
• 3유형 : 균형적 지원
• 4유형 : 취약계층 지원 중심
• 유형에 속한 시군을 연도별로 정리해보면, 시간이 지나도 유형의 특징은 유지되는 반면 유형에 속하는 시군은 계속 변화함
• 시군의 유형이 변화한다는 것은 지역의 상황, 대상자 규모, 정치적 이슈 등의 영향을 받고 있다는 것을 의미
• 복지사업예산은 전체 79%가 국고보조사업이므로 시군별 유형의 유의미한 변화는 없는 것으로 나타남
• 자체사업의 경우 연도별로 변화의 폭이 큰 것으로 나타났으며, (총분산 초기고유값이)장애인, 아동보육, 청소년만 설명력이 있는 것으로 나타나는 등의 문제로 유형화 분석 불가능

분석결과⑦ 인구/경제적 요인과 사회복지 예산 간 관계

• 대상자별 인구수(X축)와 세부부문별 대상자 1인당 복지비(Y축) 간 관계를 나타내는 산점도로 경향성을 파악하고자 함
• 자체복지사업은 지역의 특성이 더 많이 반영되기 때문에 전체 사회복지예산과 함께 파악해보고자 함
• 경향성은 추세선의 형태로 나타나는데 기초생활보장, 기타취약계층, 청년을 제외한 세부부문의 경우 우하향의 그래프가 나타나며 기초생활보장, 기타취약계층, 청년 세부부분은 우햐향의 추세보다는 일(-)자형의 그래프 형태가 나타남
• 장애인, 아동보육, 노인, 청소년 세부부문의 경우 적은 대상자 인구(X축) 구간에서는 기울기가 가파르나, 대상자 인구가 많아질수록 기울기가 완만해지는 우하향 추세선 확인
• 특정 기준 이상으로는 대상자 인구수가 많아져도 평균에는 큰 변화가 없으나, 대상자 인구수가 적을수록 1인당 복지비는 높아짐
• 이러한 결과는 단위복지비는 규모의 경제가 작용하는 것을 의미하는 것으로 유추할 수 있음
• 또한 지역 내 총생산(GRDP, X축)와 1인당 세부부문별 복지예산(Y축) 간 관계를 나타내는 산점도로 상관관계를 파악해봄
• 전체적으로 지역 내 총생산의 규모에 따른 1인당 세부부문별 복지예산의 변화는 크지 않고(평균선에 가장 많은 지역이 몰려있음) 오히려 세부부문별 1인당 복지비가 높은 지역은 GRDP가 낮은 지역임. 다만 추세선의 모양에서 차이가 존재함
• 기초생활보장의 경우 X축과 평행하게 나타나고 있어, 기초생활보장(기초수급자급여)는 지역내총생산(GRDP)와 관계없이 일정수준을 보임(중앙정부의 정한 최저선 기준)
• 다만 상하의 폭이 다른 것은 자체복지사업에서 기초생활보장 세부부문에 투입되는 예산의 차이로 인한 것임
• 기타취약계층지원의 경우 다른 세부부문과 달리 우상향의 경향을 보이나 기울기는 낮아지고 있음
• 이는 기타취약계층지원의 대상이 코로나19지원금, 노숙인, 이재민, 복지회관 건립 등 지역의 경제수준에 따라 규모가 커질 수 있는 정책사업이 반영되기 때문임
• 하지만 일정수준 이상으로 증가하지는 않는 경향을 보임
• 그 외 세부부문의 경우 1인당 세부부문별 복지예산은 지역의 경제규모가 커질수록 낮아지는 경향을 보이고 있음
• 이는 기초정부에서의 단위 복지비는 ‘규모의 경제’가 작용하고 있다는 것을 의미하며, 지역단위 복지비는 사회복지 급여 및 서비스의 생산 비용으로 해석할 수 있음
• 자체복지사업을 기준으로 1인당 복지예산을 지역 내 경제수준과 비교하면 모든 세부부문에서 낮은 수준을 보이고 있음
• 또한 전체 사회복지예산을 기준으로 분석한 결과와 동일하게 GRDP가 낮은 지역에서 세부부문별 1인당 복지비가 높은 지역이 나타났으며, 우햐향의 추세보다는 일(-)자형의 그래프 형태가 많이 나타남(기초생활보장 제외)
• 기초생활보장은 다른 세부부문과 달리 우상향의 경향을 보이나 기울기는 낮아지고 있음
• 이는 지역내 경제수준이 좋은 지역에서 최소한의 생활보장을 위한 예산을 더 많이 투입하고 있다는 것을 의미하나, 일정수준 이상으로는 증가하지 않음
• 대부분의 시군이 평균 수준 이하의 1인당 복지비를 지출하는 것으로 나타나고 있는데, 이는 기초수급자에 대한 정책적 지원이 중앙정부 중심으로 이루어지고 있음을 의미

 

연구의 의의 및 한계

• 세부부문 및 지원유형 파악을 통한 복지전략 수립의 기초자료를 구축하고, 복지재정 통계DB구축을 위한 지방정부의 노력이라는 점에서 연구의 의의가 있음
• 국고보조사업 중심의 복지정책으로 인해 기초지방정부의 지역별 특성이 투영되기 어려운 복지재정 구조를 확인
• 이러한 점은 지방(기초)정부의 사회복지지출 영향요인 분석 등을 위해서 상당히 신중한 접근이 필요하다는 것을 의미
• 첫째, 현재의 행정안전부의 예산분류체계를 통해 도출된 데이터는 인구학적 특성을 정확하게 반영하는데 한계 존재
• 둘째, 국고보조사업의 규모가 경기도의 경우 ’22년 기준 79%에 이를 정도로 높기 때문에 지역적 특성이 반영되기 어려운 구조적 한계 존재
• 셋째, 자체복지사업은 예산의 규모가 적기 때문에 특정 시점의 시설건립 등과 같이 많은 재원이 투입되는 시기에서는 세부부문별 예산(비중)의 변화가 심하게 나타남
• 넷째, 코로나19로 인한 복지재정 특수성이 ’20~’22년 기간동안 너무 크게 작용하여 시계열자료를 확장한다 하더라도 향후 많은 시간이 소요될 것임
• 본 연구에서 영향요인분석을 하지 못했다는 한계가 있으며 위의 이유들로 인해 분석결과는 짐작하기 어려우나 추후 후속연구로 진행해보고자 함