연구의 배경 및 목적
- 1960년대 경제성장기 이후 나타난 지역간 불균형은 지역불평등/격차를 유발하였고, 중앙정부뿐 아니라 지방정부들에서도 다양한 정책 수단을 통해 지역불균형을 해소하기 위해 노력
- 1994년 ｢지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률｣, 2004년 ｢국가균형발전법｣, 2007년 ｢공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법｣ 등 다양한 법률이 제정
- 서울, 부산, 경기, 강원 등 광역 단위에서도 지역균형발전 지원 조례를 제정하였고, 충남 당진시, 대구 달성군, 대전 서구, 경기도 시흥 등 기초 단위에서도 조례를 제정하는 등 지방정부들도 지역 내 불균형을 해소하기 위해 노력
- 특히 저발전지역에서 실업자나 저소득자가 나타날 가능성이 높기에, 지역 간 불균형은 지역 간 복지분야의 불평등 확대로 이어질 가능성이 높음(이석환, 2019)
- 이에 중앙정부는 ｢사회보장급여의 이용제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률｣ 제45~48조를 통해 지역사회보장지원과 균형발전을 위해 정책적 노력을 강구
- 이러한 노력에도 기초정부의 입장에서는 외적 환경요인의 변화로 인해 지역 내 복지문제를 해결할 수 있는 재정탄력성의 부족으로 타 세부부문의 복지를 축소하게 되고, 이로 인해 지역 간 복지격차는 더욱 확대될 수밖에 없는 상황이 반복적연쇄적으로 나타나게 됨
- 경기도에서는 복지격차 문제는 중요한 문제로 인식되고 있으며, 조례 제정뿐 아니라 김동연 지사의 공약사항에도 반영
- 경기도에는 31개 시군이 속해 있으며, 특례시, 도시지역, 도농복합지역, 농촌지역 등 여러 도시유형이 공존하고 있어 대한민국의 축소판이라고도 불리움
- 경기도는 2012년 ｢경기도 지역균형발전 지원 조례｣를 제정한 이후, 2016년 사회보장 영역에 초점을 맞춘 ｢경기도 사회보장 격차해소에 관한 조례｣를 제정하였으며, 이는 2022년 ｢경기도 사회보장 균형발전에 관한 조례｣로 전부 개정됨
- 김동연 지사는 민선8기 공약사항으로 “사회보장 균형발전 지원”을 제시하였으며, 올해 1월 ｢경기북부특별자치도 설치 추진 및 지원에 관한 조례｣가 제정되어 1987년 최초 제기된 이후 답보 상태였던 분도 논의도 급물살을 타고 있음
- 이러한 상황에서 경기도 31개 시군의 복지 불평등(격차)이 어느 정도 수준인지, 객관적이고 통합적인 진단이 필요
- 다양한 관점에서 31개 시군별 주요 복지지표를 살펴보면 지역간 고/저 지역이 뚜렷하게 나타나고 있으나, 일반적인 경향성을 보이지 않고 시군별로 다양한 상황이 나타남
- 현재 경기도에서 논의 중인 지역 간 구분은 경기 남부와 북부지역으로 대표되고 있으나, 서울을 중심으로 인접지역과 비인접지역, 동북부와 서남부 등 격차에 대한 논의도 최근 부각되고 있음
- 과거와 달리 경기도 내 3개 시(고양, 수원, 용인)가 특례시로 변화하였으며, 북부 10개 지역 내에서도 고양과 타 9개 시군의 격차가 매우 크게 나타난다는 지적도 존재
- 따라서 다양한 복지지표를 바탕으로 31개 시군을 새로운 기준에 맞게 유형화하는 분석도 필요한 시점
- 이에 본 연구는 경기도 31개 시군의 ‘복지지표 분석을 통해 불평등도를 측정’하고 ‘시군별 복지수준 유형화와 특성’을 파악하여 시군별 정책 대응수단 선택에 기초자료로 활용하는 것을 목적으로 함
- 분석을 위해 문헌연구 검토를 바탕으로 계수적 방법론을 활용한 원자료 분석 및 지수화 방법론을 활용하여 복지분야 지역사회지표를 구성하고 시군별 비교 및 유형 분석
- 불평등도를 측정할 수 있는 지표별 지니계수(Gini coefficient), 변이계수(coefficient of variation) 측정
- 지표들의 측정 단위 및 표준편차 등을 고려하여 값을 표준화하고, 이를 바탕으로 세부지표들을 분류체계에 따라 합산하는 방식을 활용
- 분류별로 합산된 복지분야 세부부문들의 값을 활용하여 군집분석을 통해 경기도 31개 시군을 유형화
복지불평등의 개념
- 지역격차(regional disparity)나 지역불평등(regional inequality)은 명확하게 구분하기보다 상호교환적으로 활용
- 반대로 지역 간 불평등은 단순한 지역 간 차이가 아닌 불균등한 분포의 상태로 두 개념을 엄밀하게 구분하기도 함(이석환, 2019)
- 지역특성에 따라 복지자원의 규모 차이가 있는 것은 자연스러운 현상이나, 이로 인해 복지서비스의 수혜 권리를 침해받거나 이용에 불편함이 있다는 것은 지역간 불평등을 의미하기에, 지역격차는 ‘차이’라기보다는 ‘불평등’으로 해석할 수 있음
- 최근 복지분야에서 활용되는 불평등은 공평하지 않은 상태(inequity)를 의미하며, 포괄적이고 규범차원을 넘어 사회적 이념으로까지 확대(여유진 외, 2005)
- Inequality의 의미로서 불평등은 자원 등이 지역 간에 고르지 않게 분배되어 있는 상태로 사실(fact)로서의 분배 상태를 나타내며, Inequity의 의미로서의 불평등은 분배의 정의(justice)와 관련한 것으로, 분포상태가 정의 또는 공평한지에 대한 판단이 포함
- 이와 같은 논지에서 본 연구에서는 복지불평등(welfare inequality)을 ‘삶의 질 및 사회복지자원 공급의 지역 간 불균등한 격차’로 정의
복지불평등의 측정지표
- 복지불평등을 측정하기 위하여 선행연구 검토를 통해 지역간 복지불평등을 측정할 수 있는 지표(변수)를 크게 ①공급적 측면과 ②수요적 측면으로 구분하고 세부지표를 검토
- 공급 측면은 복지노력(welfare effort)에 초점을 맞추어 재정(예산)과 인프라(시설, 인력) 등 복지자원적 측면이 중심
- 공급 측면 지표 연구에서는 예산과 시설 차원의 지표를 다수 제시하고 있는데, 상당수의 연구에서 사회복지예산 등 예산 측면의 공급을 고려하였으며, 시설 측면에서는 제공기관 및 제공인력을 주로 고려하며, 이용자(수요) 규모를 반영하기도 함
- 수요 측면은 복지성과(welfare outcome)에 초점을 맞추어 지역주민의 생활수준과 만족도 등 삶의 질과 관련된 측면과 함께 복지수요가 중심이 됨
- 선행연구 검토 결과를 종합하여 본 연구에서는 복지불평등 측정 변수로 공급측면 20개 지표, 수요측면 38개 지표, 총 58개 지표를 구성
복지불평등의 측정방법
- 본 연구에서는 다양한 불평등을 측정하는 지수 중 지니계수와 변이계수를 활용하여 불평등도를 측정
- 지니계수는 일반적으로 소득불평등을 측정하는 지표로 활용되지만, 대상의 집중도를 판단하는데도 활용되고 있음(유항근, 2004)
- 일반적으로 지니계수는 3 미만은 불평등하지 않은 것으로, 0.4 초과는 불평등한 것으로 판단(서인석 외, 2016)
- 변이계수를 활용한 불평등 측정방식은 변수들의 표준편차를 평균으로 나눈 값을 의미하며, 변이계수 값이 클수록 불평등이 높음을 의미
- 또한 다차원적 불평등을 확인하기 위해 종합적(총체적) 차원에서 공급 및 수요 측면의 불평등도를 확인할 수 있는 종합평정 방식인 지역지수 측정법을 활용
- 직관적으로 지역의 문제에 대한 파악과 지역간 격차를 비교하기 위해 측정지표들을 지수화하여 공급 및 수요의 격차를 파악하는 것이 필요
- 종합적 차원에서 시군별 불평등도를 파악하기 위해 선형표준화 방식을 활용하여 개별지표를 점수화하고 합산하여 종합지수 산출
- 선형표준화(Linear scaling) 방식은 세부지표들간 비교가 가능하도록 비교 대상 간의 상대적 크기를 고려하여 개별 지표값을 0~1 사이의 척도로 전환하는 방식임
- 공급 측면은 지수값이 높을수록 공급 수준이 높은 것으로, 수급 측면은 지수값이 높을수록 수요가 많은 것으로, 수요 측면 지표 중 고용률, 만족도, 건강 상태, 건강검진율 등의 변수는 역산하여 산출
- 세부지표의 표준화값을 모두 더해 공급 및 수요의 합산점수를 산출하고 시군별로 비교
- 다만 시계열분석을 위해서는 지표의 값이 동일 연도에 작성되어야 하나, 지표별 제공시기가 대부분 달라 가장 최신 지표값을 활용하여 단년도 기준으로 지수화하여 분석
계수를 활용한 불평등도 측정 주요 결과
- 공급적 측면에서는 보조금 비중의 불평등 수준이 높은 것으로 나타남
- 보조금 비중의 지니계수가 2010년 지니계수 270으로 불평등 정도가 낮은 수준이었으나, 2015년 0.656, 2021년 0.566으로 매우 불평등한 수준으로 심화됨
- 그 외 지표의 경우 불평등하지 않은 것으로 나타나고 있음
- 다만 인프라 부문의 저소득 대상 시설 수의 지니계수는 394, 종사자 수는 0.393으로 불평등 수준의 판단기준인 0.4에 근접하고 있어 불평등도가 비교적 높게 나타남
- 수요적 측면에서는 인구수, 세대수, 인구밀도 불평등도가 높은 것으로 나타남
- 복지분야에서 인구변수가 해당 지역의 복지욕구 및 접근성에 영향을 미칠 수 있다는 점에서 인구수, 세대수, 인구밀도 등을 살펴봄
- 분석 결과 경기도 시군별 인구에 대한 불평등은 상당히 높은 수준으로 나타나고 있으나 지속 완화 추세를 보임
시군별 유형화 및 특징분석
- 종합적 측면에서 지표를 검토하여 지수로 변환한 변수를 중심으로 시군별 유형을 구분하면 아래의 6가지 유형으로 구분할 수 있으며, 군집중심결과의 수치에 따라 유형별 특성을 파악
- ① 전통적 복지취약지역 유형: 가평군, 양평군, 여주시, 연천군, 4개 시군이 포함된 본 유형은 전통적 복지취약계층이 차지하는 인구 비율이 매우 높고, 이에 따른 대응지방비 등으로 인한 복지지출과 사회복지 인프라 또한 높은 지역임
- ② 복지인프라 확대 필요 유형: 이천시, 화성시, 안성시, 3개 시군이 포함된 본 유형은 높은 지역경제 상황에도 불구하고 사회복지 인프라가 상대적으로 부족하여 이에 대한 확대가 필요한 지역임
- ③ 아동여성 중심 복지서비스 확대 필요 유형: 과천시, 의왕시, 하남시, 3개 시군이 포함된 본 유형은 아동 및 여성인구 비율과 출산율이 매우 높기 때문에 지속적으로 이들에 대한 복지서비스 확대가 필요한 지역임
- ④ 평균적 수준 유형: 고양시, 광명시, 구리시 등 11개 시군이 포함된 본 유형은 공급 및 수요적 측면의 지수가 상대적으로 평균 수준에 근접하고, 지수값의 총합 또한 경기도 전체적으로는 평균 수준을 보이는 지역임
- ⑤ 도시안전 및 복지서비스 만족도 제고 필요 유형: 광주시, 김포시, 시흥시 등 8개 시군이 포함된 본 유형은 다문화가구 비율이 높고 신도시 개발 등으로 인구의 사회적 이동이 많은 지역으로 도시의 안전과 함께 복지서비스 만족도를 높이기 위한 노력이 필요한 지역임
- ⑥ 新복지취약 지역 유형: 동두천시와 포천시, 2개 시군이 포함된 본 유형은 낮은 고용률 및 높은 실업률 등 지역의 고용 여건이 열악하고, 건강상태 및 복지서비스 만족도, 재정여력 등이 낮으며, 전통적 복지취약계층 또한 많은 비율을 차지하고 있는 新복지취약 지역임
연구의 한계
- 전방적 불평등도를 계산하였으나, 세부 유형별로 다르게 나타날 수 있기 때문에 심도 깊은 연구를 위해서는 종합적인 불평등과 함께 특정 부문의 세부 지표 유형별로 살펴보는 것이 중요
- 영향요인에 관한 분석이 이루어지지 않아 원인분석에 한계가 있어, 후속연구를 통해 이를 보완하는 작업이 진행되어야 할 것임
연구 활용방안
- 복지공급 및 수요와 관련한 다양한 지표들의 상대적 비교를 위해 지수화 분석을 진행하였으며, 그 결과가 시군별로 취약한 부분에 대한 인식의 기초자료로 활용할 수 있을 것으로 기대
- 시군에서는 지수화 분석의 결과를 통해 해당 시군의 경기도 내 지표별 순위를 확인할 수 있고, 이를 통해 인접지역이나 유사동종지역에 비해 부족한 부분이 무엇인지를 직관적으로 확인할 수 있는 자료로 활용 가능
정책제언 1: 복지취약지역에 대한 재정지원 방안 마련
- 新복지취약지역뿐만 아니라 전통적 복지취약지역에서 가장 필요한 것은 공급적 요인이며, 이 가운데서도 재정지원이 가장 실질적인 영향을 줄 수 있음
- 경기도(광역 정부)의 재량권 범위에서 가능한 재정지원 방식은 여러 가지가 있으나, 타 기초정부와의 갈등을 유발하지 않는 방법은 ‘보조율 일괄인상’ 방식임
- 국고보조사업의 대응지방비 중 도비의 비중을 높이고, 시군비의 비중을 낮추어 실질적인 재정 여력을 확보할 수 있게 지원하는 방식이 필요
- 다만 줄어든 지방대응비를 자체 복지분야사업에만 사용할 수 있도록 타 용도로 활용되는 것을 규제할 수 있는 규정을 마련하는 것이 필요
- 또한 일정 시간(3년 이내)동안 시범사업의 형태로 진행하여 시군의 변화를 모니터링한 이후 기간의 확대 등을 고려해야 할 것임
정책제언 2: 핀셋지원 방식의 경기도형 사회보장특구 지정
- 사회보장특구 지정 방식은 생활권(동네)을 중심으로 주민 주도의 복지서비스 자생적 선순환을 확립하여 복지문제를 해결하는 방식으로 보조율 일괄인상 방식과 차이가 존재
- 앞선 보조율의 일괄인상 방식은 기초정부를 단위로 하는 일괄적포괄적 지원 방식이라면, 경기도형 사회보장특구 지정은 생활권(동네)을 중심으로 지역주민이 주도하여 복지 문제를 자체적으로 해결한다는 점에서 차이가 존재
- 즉 보조율 일괄인상 방안이 공급 측면의 지원이라면, 경기도형 사회보장특구 지정은 외견상 공급적 측면의 지원이지만 실질적으로는 수요적 차원의 지원으로 볼 수 있음
- 현재 보건복지부에서 진행하고 있는 제2기 사회보장특별지원구역 사업을 바탕으로 경기도에서도 이를 자체적으로 운영하여, 시군 내 사회보장이 부족한 더 많은 생활권에 지원이 가능하도록 하는 것이 중요
정책제언 3: 인구소멸, 도시재생 등 부서간 공동 대응
- 중앙정부에서는 지역인구 감소 및 지방소멸 위기 대응을 위해 지방소멸대응기금과 도시재생을 위한 주택도시기금을 운영하고 있음
- 지방소멸대응기금은 ｢국가균형발전특별법｣에 의해 인구감소 지역 지원을 위한 법적 근거가 마련되어 있고, 중앙 및 지방정부는 재정적행정적 지원을 할 수 있도록 규정되어 있음
- 주택도시기금은 1981년에 설치되어 국토교통부장관이 정책을 총괄하고, 주택도시보증공사에서 위탁받아 운용관리하고 있음
- 따라서 복지 분야 이외에 활용할 수 있는 재원을 통하여 복지취약지역의 인프라 확대와 생활인구 확대 등을 통해 간접적으로 복지의 공급적 측면을 지원하는 방식을 활용하는 것이 중요
- 앞선 분석에서도 인구와 인구밀도는 수요적 측면에서 매우 중요한 부분으로 나타나고 있으며, 경기도 시군별 인구 및 인구밀도에 대한 불평등도도 역시 높은 수준인 것을 확인할 수 있음
- 또한 복지취약지역으로 나타난 지역이 상당수 인수소멸 지역이며, 미군 부대 이전 등으로 인해 도시재생이 진행되고 있는 지역이기도 함
- 따라서 파편적으로 도시재생, 인구활력계획 수립, 복지 확대 등이 진행될 것이 아니라 종합적인 계획과 다양한 재원 마련을 통해 취약지역의 발전이 진행되어야 할 것임
정책제언 4: 지역사회보장계획 모니터링 및 컨설팅 강화
- 법정계획으로 4년마다 진행되는 지역사회보장계획과 함께 연차별 시행계획 및 모니터링 등 광역 정부 차원에서의 간접적 지원책을 취약지역에 강화하여 시군별 복지정책이 바람직한 방향으로 진행될 수 있도록 지원하는 것도 중요
- 복지불평등 유형에서 나타난 동부외곽 지역에 대한 정책적 지원을 심도 깊게 논의하여 지원 대상 및 방식 등에 대한 계획수립이 필요
- 그러나 시군별 세세한 상황과 특성을 광역 정부에서 세밀하게 파악하는 것은 현실적으로 어려움이 있으므로 시군 자체적으로 수립하는 계획에 대해 지원하는 간접적 방식도 활용 가능함
- 현재 연차별 시행계획 모니터링과 컨설팅은 경기복지재단에서 진행하고 있는 만큼, 결과에 대해서는 경기도 담당 부서와 시군, 재단 담당자 등이 주기 또는 상시적인 모니터링을 진행하여 부족한 부분과 비효율적인 부분은 없는지 지속적으로 점검
후속연구 제안
- 본 연구에서 공급적/수요적 측면에서 다양한 세부지표별 복지불평등도를 전반적으로 살펴보았으며, 향후 이를 바탕으로 경기도 복지불평등의 영향요인에 관한 연구가 필수적으로 진행되어야 함
- 본 연구는 경기도 내에서 복지(사회보장)와 관련한 다양한 세부지표를 도출하고, 이에 대한 불평등도를 측정하였다는 점에서 기초자료 축적으로서의 연구의 의의가 높다고 할 수 있음
- 축적된 자료를 바탕으로 경기도 시군별 복지불평등을 야기하는 원인(영향요인)에 대한 연구는 필수적으로 추진되어야 할 것임
- 계량적 방법론을 활용하여 다양한 종속변수들(복지예산, 복지만족도, 복지자원 등)을 고려하여 독립변수들 간의 영향 요인을 확인하는 것이 필요
- 또한 중장기적 관점에서 경기도 내 복지균형발전을 위한 데이터 구축 및 변화추이를 추적 관찰할 수 있는 연구가 지속될 수 있도록 지원 필요
- 주기별 복지불평등 연구를 통해 시군별 균형발전을 위한 기초자료를 만들 필요가 있으며, 영향요인 분석에 대해서는 추후 연구로 진행되어야 함
